KHO:2025:76 — Maankäyttö ja rakentaminen

Stadsfullmäktige hade godkänt en stranddetaljplan för ett område avsett för semester- och rekreationsbruk. I planen hade utanför strandområdet i vattenområdet anvisats en del av ett område för semesterbostäder byggda på pålar eller flytande i vattnet (w-ra). Enligt planbestämmelserna fick bostädernas antal vara högst sex och en enskild semesterbostads yta vara högst 100 våningskvadratmeter. Området låg inom ett område som i den ikraftvarande generalplanen hade anvisats som ett för bevarandet av kulturlandskapet eller landskapet på landskapsnivå betydande område och som ett värdefullt kulturhistoriskt område lokalt eller på landskapsnivå.

Man ska med tillräckliga planbestämmelser fästa särskild hänsyn vid styrningen av byggandet inom ett vid stranden beläget på landskapsnivå betydande landskapsområde som är kulturhistoriskt värdefullt. Detta är i synnerhet viktigt när det planerade byggandet sker i ett vattenområde där byggandet i jämförelse med byggande i strandområdet har större inverkan på landskapet. Den byggnation som planerats i vattenområdet utgör oberoende av hur det genomförs ett från den på området redan existerande byggnationen udda landskapselement.

Tillståndsprövningen för det byggande som planen möjliggjorde i w-ra-området styrdes med endast mycket vida planbestämmelser. Med beaktande av de vida planbestämmelserna möjliggjorde planen sådana semesterbostadsbyggen i vattenområdet som kunde anses dominera särskilt närlandskapet, men som också innebar betydande inverkan på landskapet också för det landskap längre bort som öppnar sig från båtfarleden norrifrån mot stranden.

När man beaktade områdets särskilda landskaps- och kulturmiljövärden och placeringen av byggnationen i ett vattenområde samt bristerna i utredningarna, var de planbestämmelser som ingick i stranddetaljplanen inte tillräckliga för att säkerställa att byggandet inte äventyrar bevarandet av landskapsvärdena i området. Stranddetaljplanen innehöll inte på ett sådant sätt som generalplanen förutsätter tillräckliga bestämmelser för att bevara landskapets och den byggda kulturmiljöns olika delar, helhet och säregenskaper. Följaktligen uppfyllde inte stranddetaljplanen, avseende det byggande av semesterbostäder som anvisats till vattenområdet, innehållskraven enligt markanvändnings- och bygglagen om att generalplanen skall tjäna till ledning, om att byggandet ska lämpa sig för strandlandskapet och omgivningen i övrigt eller om att beakta landskapsvärdena. Beslutet att godkänna stranddetaljplanen skulle, till den del det gällde w-ra-området, upphävas.

Markanvändnings- och bygglagen 9 § 1 och 2 mom., 42 § 1 mom., 54 § 1 och 2 mom., 73 § 1 och 3 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio och Joni Heliskoski. Föredragande Hanna-Maria Schiestl.

Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt loma- ja virkistyskohdetta koskevan ranta-asemakaavan. Kaavassa oli osoitettu ranta-alueen edustalle vesialueelle alueen osa, jolle sai sijoittaa kelluvia tai paalujen päälle sijoitettavia loma-asuntoja (w-ra). Merkintään liittyvän kaavamääräyksen mukaan asuntojen lukumäärä sai olla korkeintaan kuusi kappaletta ja yksittäisen loma-asunnon pinta-ala korkeintaan 100 kerrosneliömetriä. Kyseinen alueen osa sijoittui alueelle, joka oli alueella voimassa olevassa yleiskaavassa osoitettu kulttuuriympäristön ja/tai maiseman vaalimisen kannalta maakunnallisesti merkittäväksi alueeksi sekä paikallisesti tai maakunnallisesti arvokkaaksi kulttuurihistorialliseksi kohteeksi.

Rantaan maakunnallisesti merkittävälle maisema-alueelle ja kulttuurihistoriallisesti arvokkaalle alueelle sijoittuvan rakentamisen ohjaamiseen riittävin kaavamääräyksin tuli kiinnittää erityistä huomiota. Näin oli korostuneesti silloin, kun suunniteltu rakentaminen sijoittui vesialueelle, jossa sillä oli ranta-alueelle sijoitettuun rakentamiseen verrattuna jo lähtökohtaisesti merkittävämpiä maisemavaikutuksia. Vesialueelle suunniteltu rakentaminen muodosti toteuttamistavasta riippumatta alueelle jo toteutuneesta rakentamisesta selkeästi poikkeavan maisemaelementin.

Kaavan w-ra-alueelle mahdollistaman rakentamisen lupaharkintaa oli ohjattu kaavamääräyksillä vain hyvin väljästi. Väljät kaavamääräykset huomioon ottaen kaava mahdollisti vesialueelle sellaista loma-asuntorakentamista, jonka voitiin arvioida hallitsevan erityisesti lähimaisemaa, mutta aiheuttavan merkittäviä maisemavaikutuksia myös pohjoisen suunnasta laivaväylältä rantaan avautuvassa kaukomaisemassa.

Kun otettiin huomioon alueen maiseman ja kulttuuriympäristön erityiset arvot ja rakentamisen sijoittuminen vesialueelle sekä selvitysten puutteet, ranta-asemakaavaan sisältyvät kaavamääräykset eivät olleet riittäviä varmistamaan, että rakentamisen vaikutukset eivät vaaranna alueen maisema-arvojen säilymistä. Ranta-asemakaavassa ei ollut yleiskaavassa edellytetyllä tavalla osoitettu riittäviä määräyksiä maiseman ja rakennetun kulttuuriympäristön osatekijöiden, kokonaisuuden ja ominaislaadun säilyttämiseksi. Ranta-asemakaava ei näin ollen vesialueelle osoitetun loma-asuntorakentamisen osalta täyttänyt maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia kaavan sisältövaatimuksia yleiskaavan ohjeena pitämisestä, rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön sopeutumisesta ja maisema-arvojen huomioon ottamisesta. Ranta-asemakaavan hyväksymispäätös oli w-ra-aluetta koskevalta osalta kumottava.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § 1 ja 2 momentti, 42 § 1 momentti, 54 § 1 ja 2 momentti, 73 § 1 ja 3 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 13.6.2024 nro 1348/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A ry:lle valitusluvan ja tutkii asian niiden valitusperusteiden osalta, jotka koskevat Mikkelin kaupunginvaltuuston päätöksellä hyväksytyssä ranta-asemakaavassa osoitettua alueen osaa, jolle saa sijoittaa kelluvia tai paalujen päälle sijoitettavia loma-asuntoja (w-ra).

Muilta osin valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen muilta osin.

Asian tausta

(1)

on 22.5.2023 (§ 59) hyväksynyt Heimarin ranta-asemakaavan.

(2)

on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hylännyt A ry:n valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä.

(3) Hallinto-oikeus on hylännyt yhdistyksen esittämät kaikki valitusperusteet ja on perustellut päätöstään keskeisiltä osin seuraavasti:

(4) Maankäyttö- ja rakennuslain esitöissä on 54 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että oikeusvaikutteinen yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa. Ohjeena oleminen tarkoittaa asemakaavaa laadittaessa sitä, että yleispiirteisissä kaavoissa tehdyt maankäytölliset ratkaisut on otettava asemakaavan laatimisen perustaksi ja niissä tehdyistä maankäyttöä koskevista perusratkaisuista voidaan poiketa vain rajoitetusti. Asemakaavalla kuitenkin tarkennetaan yleispiirteissä kaavoissa tehtyjä ratkaisuja (HE 101/1998 vp).

(5) Lain esitöiden perusteella ohjausvaikutus ei tarkoita sitä, että ohjaavaa kaavaa tulisi noudattaa sellaisenaan, vaan yleispiirteisempää maankäyttösuunnitelmaa voidaan täsmentää yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Merkittävää on, että ohjaavan kaavan keskeiset tavoitteet tai ratkaisut eivät saa vaarantua.

(6) Valituksenalaisessa kaavassa suunnittelualue on osoitettu pääasiassa yleiskaavan mukaisiin käyttötarkoituksiin eli matkailupalvelujen alueeksi ja erityisesti rantaan rajoittuvilta osin maisemallisista syistä avoimena pidettäväksi alueeksi. Yleiskaavassa ei ole osoitettu matkailupalvelujen aluetta tai muutakaan rakentamista vesialueelle, miltä osin valituksenalainen kaava poikkeaa yleiskaavasta. Hallinto-oikeus toteaa, että myös vesialueelle osoitetun rakentamisen käyttötarkoitus on loma-asuminen. Tähän nähden vesialueelle rakentaminen ei muuta alueen keskeistä tarkoitusta matkailualueena. Kun otetaan huomioon, että yleiskaavassa osoitettu matkailupalvelualueen rantaan rajoittuva osa on laajahko, hallinto-oikeus arvioi, että yleiskaavan tarkoitus ei vaarannu, vaikka vesialueelle on osoitettu rakentamista.

(7) Kaavaselostuksessa on arvioitu, että alueelle osoitetun täydennysrakentamisen etäisyys suojelukohteisiin on riittävä ja että nykyaikainen ja tyyliltään erilainen täydennysrakentaminen ei heikennä oleellisesti alueen rakennetun kulttuuriympäristön maisema-arvoja ja rakennettua ympäristöä. Rakentaminen tuo kaavaselostuksen mukaan uutta loma-asutukseen liittyvää kerroksellisuutta ja oman aikansa rakentamista. Luonnonmaisemaan kohdistuvien vaikutusten osalta kaavaselostuksessa on arvioitu muun ohessa, että suunnittelualue on keskeisiltä osiltaan jo rakennettua aluetta, joten muutos kokonaisuudessa erityisesti kaukomaisemassa ei ole merkittävä. Katossaari ja Rantalanniemi estävät pitkälti ranta-alueen näkymisen idästä päin. Erityisesti mainitut alueet estävät eteläosan kelluvien villojen näkymisen laivaväylälle. Pohjoisesta katsottuna ranta-alue avautuu Ukonvedelle, ja rakennusmassat tulevat näkymään kaukomaisemassa aikaisempaa selvemmin.

(8) Yleiskaavaa varten laaditusta kulttuuriympäristöselvityksestä ilmenee, että Laitialan kulttuuriympäristön maisemallisia osatekijöitä ovat muun ohella peltoaukeat ja vanhalla kylänmäellä säilyneet pihapiirit. Merkittäviä rakennuksia ovat vanhat huvilta, kuten Aurala. Yleiskaavassa osoitetussa kulttuurihistoriallista kohdetta koskevassa kaavamääräyksessä on muun ohella määrätty, että uudisrakentamista ei saa osoittaa liian lähelle suojelukohteita ja uudisrakentamisen on sopeuduttava suojeltavaan rakennuskantaan. Hallinto-oikeus arvioi, että kulttuuriympäristöselvityksessä mainitut Laitialan kulttuuriympäristön maisemalliset osatekijät pääpiirteissään säilyvät, vaikka alueelle on osoitettu huomattava määrä uudisrakentamista.

(9) Vesialueelle osoitettu rakentaminen poikkeaa kulttuuriympäristön ja maiseman kannalta arvokkaaksi alueeksi osoitetun alueen perinteisestä rakennustyylistä ja suunnittelualueen ympäristön rakentamisesta. Hallinto-oikeus arvioi, että vesialueelle osoitettua rakentamista ei voida pitää kuitenkaan kulttuuriympäristön kannalta arvokkaan alueen kokonaisuuteen nähden erityisen merkittävänä. Vesialueelle rakentaminen muuttaa maisemaa erityisesti pohjoisen suunnasta tarkasteltuna, kuten kaavaselostuksessa on arvioitu. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella maisemaa laivaväylältä käsin tarkasteltaessa vesialueelle rakentaminen ei kuitenkaan muodosta mittakaavansa ja sijaintinsa vuoksi hallitsevaa elementtiä kaukomaisemakuvassa.

(10) Hallinto-oikeuden mukaan vesialueelle osoitetun rakentamisen ei voida arvioida sijaintinsa perusteella vähentävän Auralan kulttuurihistoriallista arvoa. Karttatarkastelun perusteella huvila sijaitsee maastonmuodollisesti pohjoisenpuoleista peltoaluetta korkeammalla. Huvila pihapiireineen ja metsäisine ympäristöineen muodostaa oman kokonaisuutensa.

(11) Edellä lausutut perustelut ja maisemallisesti arvokkaan alueen rakentamista ohjaava kaavamääräys huomioon ottaen kaava ei ole lainvastainen kulttuuriympäristöstä tai maisemasta esitetyn valitusperusteen johdosta.

(12) Hallinto-oikeus on lisäksi arvioinut, että vesialueelle sijoittuvista loma-asunnoista ei lähtökohtaisesti voida arvioida aiheutuvan muusta matkailupalvelujen alueen loma-asutuksesta poikkeavaa melua. Tähän nähden kaavan vaikutuksia on mahdollista arvioida, vaikka vesialueelle osoitetun loma-asuntorakentamisen aiheuttamaa melua ei ole erikseen selvitetty. Hallinto-oikeuden arvion mukaan vesialueelle osoitetun rakentamisen määrä ja käyttötarkoitus huomioon ottaen siitä ei voida arvioida aiheutuvan naapurikiinteistöille kohtuutonta haittaa maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(13)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja kaupunginvaltuuston päätös ranta-asemakaavan hyväksymisestä kumotaan.

(14) Muutoksenhakija on perustellut kantaansa sillä, että ranta-asemakaava on kaavan sisältövaatimusten vastainen siltä osin kuin kaavassa on mahdollistettu loma-asuntojen rakentaminen veden päälle. Rakentaminen sijoittuu yleiskaavassa vesialueeksi osoitetulle alueelle ja alueelle, jota koskevat yleiskaavamääräykset edellyttävät maiseman ja kulttuuriympäristön vaalimista. Ranta-asemakaavassa mahdollistettu rakentaminen heikentää olennaisesti alueen maisema-arvoja, rakennettua kulttuuriympäristöä ja suojeltua rakennuskantaa. Kaava-aineistoon ei myöskään sisälly selvitystä veden päälle sijoitettavien rakennusten käytöstä aiheutuvasta meluhaitasta.

(15) Valituskirjelmässä on muutoin todettu, että vesialueelle rakentamisesta aiheutuu naapurikiinteistöille kohtuutonta haittaa sekä luonnonsuojelulain ja vesilain vastaisia seuraamuksia.

(16)

on vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana.

(17)

ranta-asemakaavaehdotuksen laatimisesta huolehtinut maanomistaja, on viitannut kaupunginhallituksen lausuntoon.

(18)

on varattu tilaisuus vastauksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(19) Asiassa on ratkaistavana, onko ranta-asemakaavaa laadittaessa otettu vesialueelle osoitetun loma-asuntorakentamisen osalta riittävällä tavalla huomioon yleiskaavan ohjausvaikutus sekä maisema-arvojen ja kulttuuriympäristön arvojen huomioon ottamista koskevat ranta-asemakaavan sisältövaatimukset.

Sovellettavat oikeusohjeet

(20) Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

(21) Saman pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

(22) Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

(23) Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

(24) Saman pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

(25) Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (

) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Asiassa saatu selvitys

(27) Heimarin ranta-asemakaavan noin 31,2 hehtaarin suuruinen kaava-alue sijaitsee Mikkelin Ristiinassa Ukonveden rannalla kiinteistöillä 491-533-2-59, 491-533-2-36 ja 491-533-2-19 sekä Ukonveden vesialueella. Kaavaselostuksen mukaan kaavan tavoitteena on kehittää alueesta vetovoimainen matkailukeskus. Heimari on paikallisesti tunnettu loma- ja virkistyskohde. Vesiliikenne tekee Heimarista alueellisesti näkyvän. Ohi kulkeva laivareitti kytkee Mikkelin muuhun Saimaaseen.

(28) Hyväksytyssä ranta-asemakaavassa maa-alueelle on osoitettu matkailua palvelevien rakennusten korttelialueita ja lähivirkistysalueita. Lisäksi ranta-alueen eteläosan edustalle vesialueelle on osoitettu alueen osa, jolle saa sijoittaa kelluvia tai paalujen päälle sijoitettavia loma-asuntoja (w-ra). Merkintään liittyvän kaavamääräyksen mukaan rantaviivan pengertäminen on sallittua. Asuntojen lukumäärä saa olla korkeintaan kuusi kappaletta ja yksittäisen loma-asunnon pinta-ala korkeintaan 100 k-m

. Mainittu alueen osa on kaupunginhallituksen lausunnossaan ilmoittaman mukaan noin 62 metriä leveä ja noin 25 metriä syvä. Kaavaselostuksen mukaan w-ra-alue on tarkoitus toteuttaa siten, että kulku loma-asunnoille tapahtuu paalujen päälle rakennettuja kapeahkoja laitureita pitkin.

(29) Ranta-asemakaava-alueen koko rannan ja vesialueen puoleinen osa on kaavassa osoitettu maisemallisesti arvokkaaksi alueeksi (ma). Kaavamääräyksen mukaan alueen käytön ja rakentamisen suunnittelussa on otettava huomioon alueen historiallisesti tai ympäristön kannalta arvokkaat rakennukset, rakennusryhmät tai maisema-alueet taikka muut niihin verrattavat erityisarvot. Rakennettaessa on huomioitava, että uudisrakentaminen sopeutuu maiseman ja rakennetun kulttuuriympäristön osatekijöihin ja niiden muodostamaan kokonaisuuteen ja edesauttaa alueen ominaislaadun säilyttämisestä. Ympäristöön merkittävästi vaikuttavista toimenpiteistä on pyydettävä lausunto museoviranomaiselta. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee huomioida rakennusten värityksen sopeutuminen rantamaisemaan.

(30) Alueella on voimassa vuonna 2020 hyväksytty Ristiinan kirkonkylän seudun yleiskaava, jonka kyläalueiden yleiskaavaa koskevalle karttalehdelle ranta-asemakaava-alue sijoittuu. Yleiskaavassa ranta-asemakaava-alue on osoitettu pääosin matkailupalvelujen alueeksi (RM). Alueen pohjois- ja eteläosaan on osoitettu maisemallisesti arvokasta peltoaluetta (MT), virkistysaluetta (V) ja maa- ja metsätalousvaltaista aluetta (M-1). Nyt kysymyksessä oleva loma-asuntorakentaminen sijoittuu yleiskaavassa vesialueeksi osoitetulle alueelle (W).

(31) Ranta-asemakaava-alueen rannan ja vesialueen puoleinen osa kuuluu yleiskaavassa osoitettuun kulttuuriympäristön ja/tai maiseman vaalimisen kannalta maakunnallisesti merkittävään alueeseen (ma, maakunnallisesti merkittävä Puuskansaari-Laitiala maisema-alue) sekä paikallisesti tai maakunnallisesti arvokkaaseen kulttuurihistorialliseen kohteeseen (sr 19 Laitialan kylämaisema ja sr 20 Laitialan varhainen huvila-asutus).

$101

(33) Välittömästi ranta-asemakaava-alueen eteläpuolella noin 70 metrin etäisyydellä w-ra-alueesta sijaitseva, muutoksenhakijan omistuksessa oleva sr-kohde 20.2 Auralan huvila edustaa yleiskaavan kulttuuriympäristöselvityksen (Selvitystyö Ahola, 18.10.2011) mukaan 1900-luvun alun jugendia ja liittyy erityisen hienosti vesistömaisemaan.

(34) Vuonna 2010 vahvistetussa Etelä-Savon maakuntakaavassa nyt kysymyksessä oleva osa ranta-asemakaavasta sijoittuu kulttuuriympäristön ja/tai maiseman vaalimisen kannalta maakunnallisesti merkittäväksi alueeksi osoitetulle alueelle (Puuskansaari-Laitiala, ma 8.572). Suunnittelumääräyksen mukaan alueen käytön suunnittelussa on otettava huomioon alueen historiallisesti tai ympäristön kannalta arvokkaat rakennukset, rakennusryhmät, puistot tai maisema-alueet taikka muut niihin verrattavat erityisarvot. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on osoitettava määräykset maiseman ja rakennetun kulttuuriympäristön osatekijöiden, kokonaisuuden ja ominaislaadun säilyttämiseksi.

(35) Yleiskaavan selvitysaineistoon kuuluvasta kulttuuriympäristöselvityksestä (Selvitystyö Ahola, 18.10.2011) ilmenee, että Puuskansaaren ja Laitialan kulttuuriympäristön maakunnallinen merkittävyys perustuu alueen tiettyä aikaa kuvaaviin piirteisiin, eli edustavuuteen sekä rakennetun ympäristön ja maisemien tilaan, jossa ilmenee hyvin alueen käytön historia ja jatkuvuus. Vanhin kulttuurimaisemakerros on syntynyt vuosisatoja jatkuneesta maataloudesta, jonka tuloksena on alueelle tyypillinen viljelysten ympäröimä mäkiasutus vesistön äärellä. Laitialan kylässä kulttuurimaisemaa leimaa vuosisatoja jatkuneen viljelyn ja asutuksen lisäksi jo 1800-luvun lopulla alkanut huvilakulttuuri, jolle edellytykset loi alueen sijainti Mikkeli — Lappeenranta-laivaväylän varrella.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(36) Ranta-asemakaavaa laadittaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin ja 54 §:n 1 momentin mukaisesti tullut ottaa huomioon yleiskaavan merkinnät ja määräykset.

(37) Alueella voimassa olevassa yleiskaavassa ei ole erityisesti tutkittu veden päälle rakentamisen edellytyksiä. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon w-ra-alueen suhteellisen vähäinen pinta-ala, ranta-asemakaava ei ole yleiskaavan ohjausvaikutuksen vastainen yksin sen vuoksi, että yleiskaavassa vesialueeksi osoitetulle alueelle on ranta-asemakaavassa osoitettu rakentamista.

(38) W-ra-alue sijoittuu yleiskaavassa osoitetulle kulttuuriympäristön ja maiseman vaalimisen kannalta maakunnallisesti merkittävälle alueelle, jolla maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille. Yleiskaavassa on erikseen määrätty, että yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on osoitettava määräykset maiseman ja rakennetun kulttuuriympäristön osatekijöiden, kokonaisuuden ja ominaislaadun säilyttämiseksi.

(39) Maankäyttö- ja rakennuslain lainvalmisteluaineistossa (HE 101/1998 vp) on todettu, että ranta-asemakaavan erityiset sisältövaatimukset johtuvat ranta-alueiden erityisestä maisemallisesta herkkyydestä. Ranta-alueelle kaavaa laadittaessa on erityistä huomiota kiinnitettävä maisemallisiin kysymyksiin. Suunnitellun rakentamisen ja muun maankäytön tulee sopeutua rantamaisemaan ja muuhunkin ympäristöön. Kaavaa laadittaessa on myös katsottava, että muun ohella maisema-arvot sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan huomioon.

(40) Asemakaava, kuten myös ranta-asemakaava, laaditaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten. Asemakaavan lainmukaisuutta arvioitaessa keskeinen merkitys on asemakaavassa annetuilla kaavamääräyksillä.

(41) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että maakunnallisesti merkittävälle maisema-alueelle ja kulttuurihistoriallisesti arvokkaalle alueelle rantaan sijoittuvan rakentamisen ohjaamiseen riittävin kaavamääräyksin tulee edellä mainituin perustein kiinnittää erityistä huomiota. Näin on korostuneesti silloin, kun suunniteltu rakentaminen sijoittuu vesialueelle, jossa sillä on ranta-alueelle sijoitettuun rakentamiseen verrattuna jo lähtökohtaisesti merkittävämpiä maisemavaikutuksia. Vesialueelle suunniteltu rakentaminen muodostaa toteuttamistavasta riippumatta alueelle jo toteutuneesta rakentamisesta selkeästi poikkeavan maisemaelementin.

(42) Kaavan sisällöllistä lainmukaisuutta arvioitaessa lähtökohdaksi on otettava kaikki sellaiset ratkaisut, joiden toteuttamisen kaava mahdollistaa. Kaavan w-ra-alueelle mahdollistaman rakentamisen lupaharkintaa on ohjattu kaavamääräyksillä vain hyvin väljästi siitä huolimatta, että kaavamääräys sallii kuuden kerrosalaltaan 100 m

:n suuruisen loma-asunnon sijoittamisen vesialueelle. Kaavaan ei sisälly lainkaan määräyksiä esimerkiksi rakennusten suurimmasta sallitusta kerrosluvusta tai enimmäiskorkeudesta, sijoittelusta rantaan nähden taikka tarkemmasta ulkonäöstä. Myöskään rakennuksille kulun mahdollistavien laitureiden tai kulkusiltojen ominaisuuksista ei ole määräyksiä. Lisäksi kaavamääräyksessä on erikseen sallittu rantaviivan pengertäminen ja kelluvien rakennusten lisäksi myös rakennusten sijoittaminen paaluille ilman, että esimerkiksi rakennusten korkeusasemaa olisi määräyksin rajoitettu.

(43) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ranta-asemakaavan ma-merkintään liittyvä kaavamääräys on luonteeltaan yleispiirteinen ja siihen sisältyvä vaatimus rakentamisen sopeutumisesta maiseman ja rakennetun kulttuuriympäristön osatekijöihin ja rakennusten värityksen sopeutumisesta rantamaisemaan jättää rakentamislupaharkintaan runsaasti tulkinnanvaraa. Väljät kaavamääräykset huomioon ottaen kaava mahdollistaa vesialueelle sellaista loma-asuntorakentamista, jonka voidaan arvioida hallitsevan erityisesti lähimaisemaa, mutta aiheuttavan merkittäviä maisemavaikutuksia myös pohjoisen suunnasta laivaväylältä rantaan avautuvassa kaukomaisemassa.

(44) Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota myös siihen, että kaavan selvitysaineistoon kuuluvat havainnekuvat ja maisemaselvitys eivät anna realistista kuvaa kaavan vesialueelle mahdollistaman rakentamisen todellisista maisemavaikutuksista. Selvitysaineisto on puutteellinen myös siltä osin kuin siihen ei sisälly arvioita vesialueelle sijoitettujen loma-asuntojen käyttöön liittyvistä häiriöistä, kuten melusta, joka voi kantautua ympäristöön laajemmin ja häiritsevämpänä kuin ranta-alueelle sijoitetuista loma-asunnoista.

(45) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ranta-asemakaavaan sisältyvät kaavamääräykset eivät ole riittäviä varmistamaan, että rakentamisen vaikutukset eivät vaaranna alueen maisema-arvojen säilymistä, kun otetaan huomioon alueen maiseman ja kulttuuriympäristön erityiset arvot ja rakentamisen sijoittuminen vesialueelle sekä edellä todetut selvitysten puutteet. Ranta-asemakaavassa ei ole yleiskaavassa edellytetyllä tavalla osoitettu riittäviä määräyksiä maiseman ja rakennetun kulttuuriympäristön osatekijöiden, kokonaisuuden ja ominaislaadun säilyttämiseksi. Ranta-asemakaava ei näin ollen vesialueelle osoitetun loma-asuntorakentamisen osalta täytä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia kaavan sisältövaatimuksia yleiskaavan ohjeena pitämisestä, rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön sopeutumisesta ja maisema-arvojen huomioon ottamisesta.

(46) Edellä mainituin perustein kaupunginvaltuuston päätös ranta-asemakaavan hyväksymisestä on kuntalain 135 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen siltä osin kuin päätös koskee w-ra-aluetta kaavamääräyksineen. Kaavan hyväksymispäätöksen kumoamiselle osittain ei ole ranta-asemakaavan sisältövaatimuksista tai hallintotuomioistuimen toimivallasta johtuvia esteitä. Näin ollen hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset on w-ra-aluetta koskevalta osalta kumottava. Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että ranta-asemakaava jää muilta osin voimaan.

Valituslupahakemuksen hylkääminen muilta osin

(47) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(48) Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta osin ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Hanna-Maria Schiestl.

Mikkelin kaupunginvaltuusto

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Terhi Vanala ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

A ry

Mikkelin kaupunginhallitus

B Oy,

Muutoksenhakijalle

ranta-asemakaava