KKO:2017:47 — Åland

I en behörighetskonflikt mellan jord- och skogsbruksministeriet och Ålands landskapsregering var frågan om riksmyndigheten var behörig att verkställa en fördelning mellan riket och landskapet Åland av den fiskekvot som Europeiska unionen tilldelat Finland. Högsta domstolen ansåg att ärendet var sådant att riksmyndigheten kunde fatta beslutet om fördelningen även utan samförstånd mellan rikets och landskapets myndigheter. (Omröstn.) Jfr KKO:1998:8

Ahvenanmaan maakunnan hallituksen ja maa- ja metsätalousministeriön välisessä toimivaltakiistassa oli kysymys siitä, oliko valtakunnan viranomaisella toimivalta päättää Euroopan unionin Suomelle jakaman kalastuskiintiön jaosta valtakunnan ja maakunnan välillä. Korkein oikeus katsoi, että oli kysymys asiasta, jossa valtakunnan viranomainen voi päättää jaosta ilman, että jaosta oli maakunnan ja valtakunnan viranomaisten kesken syntynyt yhteisymmärrystä. (Ään.) Vrt. KKO:1998:8

Saken

Jord- och skogsbruksministeriet har i en framställning till Högsta domstolen som inkommit 22.12.2016 med hänvisning till 60 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland yrkat att Högsta domstolen avgör om riksmyndigheten är behörig att verkställa en fördelning av Finlands fiskekvoter för strömming i Bottniska viken, Finska viken och centrala Östersjön, vassbuk samt lax i centrala Östersjön och Bottniska viken mellan riket och landskapet Åland med stöd av 59 b § 2 mom. andra meningen i självstyrelselagen för Åland. Vidare har ministeriet yrkat att Högsta domstolen bekräftar att jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsbeslut om fördelningen är juridiskt bindande för landskapet och dess fiskeaktörer, även om Ålands behöriga myndigheter inte till alla delar eller någon del kan omfatta beslutet.

Lagen om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik (1048/2016) har trätt i kraft 12.12.2016 och i enlighet med den fördelas Finlands fiskekvoter som överlåtbara nyttjanderätter till kommersiella fiskare. Enligt 12 § 2 mom. i lagen fördelas kvoterna mellan riket och landskapet enligt det förfarande som stadgas i 59 b § 2 mom. självstyrelselagen för Åland. Jord- och skogsbruksministeriet anser att ministeriet i enlighet med den andra meningen i det nämnda lagrummet kan fatta beslut om fördelningen på ett sätt som binder landskapet även om myndigheterna på Åland inte kan omfatta beslutet.

Avgivna utlåtanden

Med anledning av jord- och skogsbruksministeriets framställning har Högsta domstolen begärt ett utlåtande av Ålands landskapsregering. Sedan landskapsregeringens utlåtande inkommit har ett utlåtande begärts av Ålandsdelegationen.

$c7

I sitt utlåtande konstaterar landskapsregeringen vidare att EU-rätten inte i det nu aktuella fallet ställer något krav på att endast en åtgärd ska vidtas i medlemsstaten och därför är 59 b § 2 mom. andra meningen självstyrelselagen inte tillämplig. Det finns ingen tvingande EU-rättslig bestämmelse som fordrar att fiskekvoterna delas mellan landskapet och riket. Inte heller finns det någon tvingande EU-rättslig bestämmelse som kräver ett system med överlåtbara nyttjanderätter eller som kräver att samma system måste tillämpas i hela medlemsstaten. Av den anledningen saknas juridisk grund för riket att genom rikslagstiftning ensidigt fastslå huruvida fiskekvoterna ska fördelas, vilka fiskekvoter som ska fördelas eller hur dessa ska fördelas mellan riket och landskapet.

$c8

Ålandsdelegationen har i sitt utlåtande konstaterat att EU-rätten inte i det aktuella fallet ställer något krav på att endast en åtgärd ska vidtas i medlemsstaten då det inte finns någon tvingande EU-rättslig bestämmelse om att ett system med överlåtbara nyttjanderätter måste införas i medlemsstaterna eller att det är medlemsstatens plikt att fördela fiskemöjligheterna då ett sådant system har införts. Därför har Ålandsdelegationen ansett att ministeriet inte under sådana förhållanden har någon laglig grund att ensidigt fatta ett förvaltningsbeslut om kvotfördelningen mellan landskapet Åland och riket. Eftersom landskapet Åland har behörighet inom fiske är det upp till landskapet att bestämma hur man ordnar fisket i landskapet.

Högsta domstolen har vid handläggning av ärendet haft till sitt förfogande handlingarna i förvaltningsprocessen i anledning av jord- och skogsbruksministeriets beslut 22.12.2016 (558/01.01/2016) som är anhängig vid Helsingfors förvaltningsdomstol samt handlingar från jord- och skogsbruksministeriet som inlämnats till Högsta domstolen 28.3.2017. Upplysning om detta har givits till ministeriet och landskapsregeringen.

Högsta domstolens avgörande

1. Uppstår meningsskiljaktighet angående en landskaps- eller riksmyndighets behörighet att vidta en viss förvaltningsåtgärd, avgörs frågan enligt 60 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland på framställning av landskapsregeringen eller riksmyndigheten av Högsta domstolen. En sådan meningsskiljaktighet som avses i denna bestämmelse kan gälla såväl en tilltänkt som en redan företagen förvaltningsåtgärd (RP 73/1990 rd s. 94).

2. Meningsskiljaktigheten gäller det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik och fördelningen av beslutsfattandet mellan riket och landskapet i anslutning till det. Europeiska unionen har tilldelat Finland fiskekvoter. Enligt 12 § 2 mom. lagen om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik bestäms andelarna för landskapet Åland av Finlands fiskekvoter, som överförs till Ålands landskapsregering för att förvaltas av den, i enlighet med det förfarande som anges i 59 b § 2 mom. självstyrelselagen för Åland. Meningsskiljaktighet råder om riket i den situation som uppkommit har behörighet att fatta ett beslut beträffande fördelningen av de nationella fiskekvoterna till andelarna mellan riket och Åland utan landskapets bifall. Högsta domstolen finner att det föreligger en i 60 § 2 mom. självstyrelselagen avsedd meningsskiljaktighet och upptar ministeriets framställning till prövning.

3. Enligt självstyrelselagen för Åland har landskapet lagstiftningsbehörighet i de ärenden som stadgas i 18 § självstyrelselagen. Enligt 18 § 16 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om jakt och fiske, registrering av fiskefartyg och styrning av fiskerinäringen. Även natur- och miljövård faller under landskapets lagstiftningsbehörighet enligt 18 § 10 punkten självstyrelselagen.

4. Förvaltningsbehörigheten är enligt 23 och 30 § självstyrelselagen i huvudsak fördelad mellan landskapets och rikets myndigheter så att förvaltningen i angelägenheter som hänförts till landskapets lagstiftningsbehörighet ankommer på självstyrelsemyndigheterna och i angelägenheter som faller inom rikets lagstiftningsbehörighet på riksmyndigheterna. I lagrummen har angetts vissa undantag från denna huvudprincip. I vissa fall skall rikets och landskapets myndigheter samarbeta genom samråd eller genom att inhämta utlåtande av den myndighet i landskapet eller riket som berörs av saken.

5. Finlands internationella förpliktelser och implementeringen av dem inverkar på den åländska självstyrelsen och dess funktionssätt. Enligt 27 § 4 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om förhållandet till utländska makter med beaktande av bestämmelserna i 9 och 9 a kap. Beträffande genomförande av beslut som har fattats inom Europeiska unionen är lagstiftningsbehörigheten och behörigheten i förvaltningsärenden fördelad mellan landskapet och riket på det sätt som följer av självstyrelselagen enligt 59 b § 1 mom. när åtgärder vidtas i Finland med anledning av beslut som har fattats inom Europeiska unionen.

6. Enligt 59 b § 2 mom. självstyrelselagen skall landskapsmyndigheterna och riksmyndigheterna samråda, om de åtgärder de kommer att vidta är beroende av varandra. Om endast en åtgärd kan vidtas i medlemsstaten i ett förvaltningsärende där både landskapet och riket har behörighet enligt denna lag, fattas beslutet om åtgärden av riksmyndigheten. Beslutet skall fattas efter samråd med landskapsmyndigheten så att samförstånd eftersträvas och landskapsmyndighetens ståndpunkter så långt som möjligt blir beaktade. Är landskapsmyndigheten och riksmyndigheten inte överens om vilka åtgärder som bör vidtas i en fråga som avses i detta moment, kan en rekommendation till avgörande begäras av Ålandsdelegationen.

7. Utgångspunkten är således att lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten är fördelad mellan landskapet och riket på det sätt som följer av självstyrelselagen. Beträffande bestämmandet av andelarna för landskapet Åland av Finlands fiskekvoter, som överförs till Ålands landskapsregering för att förvaltas av den hänvisar lagen om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik till det förfarandet som anges i 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen för Åland.

8. I 59 b § 2 mom. självstyrelselagen stadgas om behörighetsfördelningen i vissa specialfall. Dess första mening avser situationer där behörigheten att genomföra unionsrätten i landskapet ankommer på landskapet och i övriga delar av landet på riket, men där landskapets och rikets åtgärder för genomförandet måste anpassas till varandra. I dessa fall ställer EU-rätten inte några hinder för att genomförandet sker separat å ena sidan i landskapet Åland och å andra sidan i övriga delar av Finland, förutsatt att verkställighetsåtgärderna anpassas till varandra. I dessa fall skall landskaps- och riksmyndigheterna samråda och med hjälp av ömsesidiga kontakter försäkra sig om att åtgärderna går att anpassa till varandra.

$cc

$ce

11. Enligt artikel 21 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken får medlemsstaterna införa ett system med överlåtbara fiskenyttjanderätter. De medlemsstater som har ett sådant system skall inrätta och upprätthålla ett register över de överlåtbara fiskenyttjanderätterna. Enligt artikel 17 samma förordning skall medlemsstaterna tillämpa transparenta och objektiva kriterier, inbegripet miljömässiga, sociala och ekonomiska kriterier vid fördelning av de fiskemöjligheter som finns tillgängliga för dem enligt artikel 16. De kriterier som används får bland annat inbegripa fiskets påverkan på miljön, tidigare efterlevnad av bestämmelser, bidraget till den lokala ekonomin och historiska fångstnivåer. Inom ramen för de fiskemöjligheter som de tilldelats ska medlemsstaterna sträva efter att ge incitament till fiskefartyg som använder selektiva fiskeredskap eller miljövänligare fiskemetoder, med bland annat minskad energikonsumtion eller minskade skador på livsmiljöer.

12. I Finland som en medlemsstat i Europeiska unionen tilllämpas den gemensamma fiskeripolitiken och det kvotsystem som är en del av den. Kvoterna behövs för att skydda fisket och Finland tilldelas kvoter genom unionens förordning. En eventuell överskridning av den nationella fiskekvoten skadar syftet för den gemensamma politiken och kan även leda till att Finlands fiskemöjligheter minskas. Medlemsstaten Finland tilldelas fiskekvoter oberoende av hur kompetensen beträffande regleringen av fiske är delad inom Finland mellan riket och landskapet. När en fiskekvot tilldelas är det alltid fråga om en fiskekvot för hela Finland. Finland bär ansvaret för kvoterna i förhållande till Europeiska unionen.

13. Systemet med fiskekvoter utgår från att beslut om fördelning av de tilldelade kvoterna till utövare av fiskerinäring måste fattas i Finland. Förordningen förutsätter att det i en medlemsstat bör finnas något transparent system för fördelningen av möjlighet till fiske. Kriterierna vid fördelningen skall vara i linje med de EU-rättsliga förutsättningarna. I sig vill Europeiska unionen gynna användning av kvoterna på ett sådant sätt att det omfattar även ett system med överlåtbara fiskenyttjanderätter.

14. I princip har varken riket eller landskapet företräde att besluta om hur de kvoter som tilldelats Finland fördelas. Eftersom Finland som medlemsstat tilldelas bara en gemensam fiskekvot får det emellertid inte finnas flera beslut om hur fördelningen av kvoten verkställs som står i strid med varandra och som kan leda till att kvoten överskrids. Dessutom får fördelningen av kvoterna inte leda till en situation där det inte går att övervaka hur kvoten utnyttjas.

$d0

$d1

17. 59 b § 2 mom. självstyrelselagen är stiftad för att vägleda beslutsfattandet då riket och landskapet måste vidta åtgärder som måste jämkas ihop eftersom de är beroende av varandra men både riket och landskapet har kompetensen för sin del. Beslut skall uppnås primärt genom samråd. Enbart om ett enda beslut beträffande en åtgärd måste fattas men tillräckligt samtycke inte finns för att nå ett beslut, finns kompetensen att fatta det slutgiltiga beslutet hos riket. Även för ett sådant beslut skall samtycke eftersträvas.

$d2

19. Förhandlingarna beträffande fiskekvoterna kan inte pågå utan tidsfrister. Kvoterna delas årligen ut och för fiskerinäringen är det viktigt att fiske kan idkas utan avbrott. Förhandlingar utan tidsmässig begränsning skulle leda till en ohållbar situation med tanke på såväl unionens gemensamma fiskeripolitik som fiskarnas utkomst. Det är således nödvändigt att inom rimlig tid efter att fiskekvoterna tilldelats Finland nå ett resultat mellan riket och landskapet om fördelning av kvoterna i andelar.

20. I ett visst skede kan då den situationen uppstå att ett beslut beträffande delning av kvoterna inom Finland måste fattas fastän samförstånd mellan landskapet och riket inte har uppnåtts och inte kan uppnås. Unionsrätten förutsätter ett beslut av Finland som medlemsstat om hur fiskekvoterna används. Eftersom ett sådant beslut i sin tur kräver att det verkställs en fördelning av Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet Åland, uppstår då en situation som givit upphov till och regleras i 59 b § 2 mom. självstyrelselagen för Åland: En åtgärd måste vidtas men endast en åtgärd kan vidtas i medlemsstaten i ett sådant förvaltningsärende där både landskapet och riket har behörighet. Beslutet om åtgärden fattas då av riksmyndigheten med iakttagande av vad som i lagrummet föreskrivs om samråd och beaktande av landskapsmyndigheternas ståndpunkter. I detta fall är riksmyndigheten jord- och skogsbruksministeriet.

21. I 12 § 2 mom. lagen om ett nationellt genomförande av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik stadgas uttryckligen att jord- och skogsbruksministeriet ska utöva sin behörighet i fråga med iakttagande av 59 b § 2 mom. självstyrelselagen. I denna situation skall sålunda beslutet fattas efter samråd med landskapsmyndigheten så att samförstånd eftersträvas och landskapsmyndighetens ståndpunkter så långt som möjligt blir beaktade. För detta ändamål kan även en rekommendation till avgörande begäras av Ålandsdelegationen.

22. Det primära tillvägagångssättet är att beslutet fattas i samförstånd, men även om samförstånd inte uppnås föreskriver stadgandet i självstyrelselagen ett omfattande samråd innan beslutet fattas av riksmyndigheten. Enligt 48 § lagen om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik får ändring sökas i ett beslut som meddelats av jord- och skogsbruksministeriet genom besvär hos behörig förvaltningsdomstol på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. Då beslut inte får fattas utan sådana överläggningar som lagen förutsätter innebär det att ett beslut som fattats utan iakttagande av dessa krav på samråd kan upphävas i en förvaltningsprocess i anledning av överklagande.

23. Den meningsskiljaktighet som förelagts Högsta domstolen för avgörande gäller om jord- och skogsbruksministeriet enligt självstyrelselagen för Åland är behörig att besluta om fördelningen av fiskekvoten mellan riket och landskapet. Detta beslut innehåller sålunda inget ställningstagande till frågan om de konkreta förutsättningarna för fattande av beslut förelegat när jord- och skogsbruksministeriet i december 2016 fattat det beslut som givit anledning till framställningen till Högsta domstolen.

24. Till den del jord- och skogsbruksministeriet har yrkat att Högsta domstolen bekräftar att ministeriets förvaltningsbeslut om fördelningen av fiskekvoten är juridiskt bindande för landskapet och dess fiskeaktörer, konstaterar Högsta domstolen att fråga härvid inte är om riksmyndighetens behörighet utan om rättsverkan av dess beslut. Med stöd av 60 § 2 mom. självstyrelselagen avgör Högsta domstolen meningsskiljaktigheter beträffande behörigheten mellan rikets och landskapets myndigheter men lagrummet ger inte domstolen behörighet att avgöra frågor om rättsverkningarna av fattade beslut. Till denna del lämnas alltså jord- och skogsbruksministeriets hemställan utan prövning.

Förfarandet

Meningsskiljaktigheten

Självstyrelselagen

EU-rätten

Bedömning

Beslut

Jord- och skogsbruksministeriet är behörigt att med stöd och iakttagande av 59 b § 2 momentet självstyrelselagen för Åland besluta om en för genomförande av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik nödvändig fördelning av Finlands fiskekvoter för strömming i Bottniska viken, Finska viken och centrala Östersjön, vassbuk samt lax i centrala Östersjön och Bottniska viken mellan riket och landskapet Åland då samförstånd mellan rikets och landskapets myndigheter inte uppnåtts.

Saken har avgjorts av justitieråden Gustav Bygglin, Ilkka Rautio, Ari Kantor, Tuula Pynnä och Tuomo Antila (skiljaktig). Föredragande Janne Salminen.

Den skiljaktiga ledamotens yttrande

Jag förenar mig med det som uttalats i punkterna 1 — 11 i Högsta domstolens avgörande. I övrigt anför jag följande.

Enligt 12 § 2 mom. lagen om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik bestäms andelarna för landskapet Åland av Finlands fiskekvoter, som överförs till Ålands landskapsregering för att förvaltas av den, i enlighet med det förfarande som anges i 59 b § 2 mom. självstyrelselagen för Åland. Med beaktande av bestämmelserna i 75 § 1 mom. grundlagen och 69 § 1 mom. självstyrelselagen är det klart att rikets lagstiftare inte har kunnat genom denna bestämmelse ändra den behörighetsfördelning som fastställts i självstyrelselagen. Denna bestämmelse kan således inte påverka tolkningen av 59 b § 2 mom. självstyrelselagen eller annars behörighetsfördelningen mellan rikets och landskapets myndigheter.

Enligt den ovan nämnda bestämmelsen skall det alltså fattas ett beslut om hur Finlands fiskekvoter delas mellan riket och landskapet. Behovet att dela Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet är dock inget nytt fenomen. Under hela den tid Finland varit medlem i EU har regleringen av fisket i Östersjön skett som en del av EU:s gemensamma fiskeripolitik och fisket har bedrivits inom ramen för de fiskekvoter som fastställs genom rådets förordningar.

Enligt tillgängliga uppgifter har rikets och landskapets myndigheter i allmänhet kunnat enas om den årliga fördelningen av Finlands fiskekvoter. År 1996 uppkom dock en meningsskiljaktighet mellan jord- och skogsbruksministeriet och Ålands landskapsstyrelse beträffande behörighetsfördelningen i fråga om en tidsmässig uppdelning av den finska laxkvoten. Frågan hänsköts av jord- och skogsbruksministeriet i enlighet med 60 § 2 mom. självstyrelselagen till Högsta domstolen för avgörande.

I sitt avgörande (HD 1998:8) ansåg Högsta domstolen att jord- och skogsbruksministeriet inte var behörigt att fördela Finlands laxkvot mellan riket och landskapet utan medverkan av landskapet. I motiveringarna till avgörandet konstaterade Högsta domstolen bland annat följande:

Innan Högsta domstolen gav det nämnda avgörandet hade justitieministeriet tillsatt en arbetsgrupp (Ålandsarbetsgruppen) för att bereda förslag till vissa ändringar av självstyrelselagen. Det hörde till arbetsgruppens uppdrag att utreda huruvida det skulle behövas nationella bestämmelser om fördelning av fiskekvoter och hur de kunde i så fall utformas.

I sitt betänkande (Lagberedningsavdelningens publikation 3/1999, s. 58 — 59) konstaterade arbetsgruppen att Högsta domstolen genom sitt beslut hade klarlagt rättsläget. Det hade blivit klart att fördelningen av Finlands nationella laxkvot skall ske i samråd mellan landskapet och riket.

Arbetsgruppen konstaterade att det dock hade diskuterats huruvida man genom en ändring av självstyrelselagen borde reglera fördelningen av fiskekvoter, eftersom ett samrådsförfarande kan leda till problem, om parterna inte lyckas komma överens genom förhandlingar. Arbetsgruppen hade diskuterat olika lösningsmodeller. Ett alternativ hade varit att genom en ändring av behörighetsfördelningen mellan riket och landskapet överföra lagstiftningsbehörigheten till riket. Arbetsgruppen bedömde dock att det vore svårt att uppnå politisk enighet om en sådan lösning, eftersom behörigheten inom fiskenäringen utgör en central del av Ålands självstyrelse. Om behörighet överfördes från landskapet till riket rörande fisket, skulle det innebära ett avsevärt ingrepp i landskapets självstyrelse.

Arbetsgruppen ansåg att fördelningen av fiskekvoter mellan riket och landskapet är en sådan fråga där behörigheten bör vara delad mellan riket och landskapet. Situationen var därför tillfredsställande, förutom att det saknades bestämmelser om vem som avgör fördelningen av kvoten vid en eventuell konflikt. Arbetsgruppen ansåg dock att frågan om laxkvotens fördelning är en fråga som är alltför specifik och praktiskt inriktad för att uttryckligen regleras i självstyrelselagen. Därför föreslogs i stället en mera generell bestämmelse om förvaltningsbehörigheten mellan riket och landskapet för de fall då gemenskapsrätten förutsätter nationellt genomförande i hela medlemsstaten men förvaltningsbehörigheten enligt självstyrelselagen är delad mellan riket och landskapet. Denna bestämmelse skulle även vara tillämplig för fördelningen av fiskekvoter.

Regleringen i 59 b § självstyrelselagen som redogjorts för i punkterna 5 — 9 i Högsta domstolens avgörande baserar sig på Ålandsarbetsgruppens förslag.

Med beaktande av bakgrunden till 59 b § självstyrelselagen och särskilt det som i paragrafens detaljmotivering uttryckligen uttalats om beslutsfattandet angående utnyttjandet av kvoter anser jag det vara klart att lagstiftaren har avsett att fördelandet av Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet hör till tillämpningsområdet för första meningen i paragrafens 2 mom. Det är alltså fråga om en sådan situation där landskapsmyndigheterna och riksmyndigheterna skall samråda eftersom de åtgärder de skall vidta är beroende av varandra.

Bestämmelsen i 59 b § 2 mom. andra meningen enligt vilken beslutet fattas av riksmyndigheten utgör ett undantag från behörighetsfördelningen i självstyrelselagen. Bestämmelsen skall därför tolkas snävt. Jag är av samma åsikt med Ålandsdelegationen att av den exklusiva behörighetsfördelningen i självstyrelselagen följer att 59 b § 2 mom. andra meningen endast är tillämplig då en tvingande EU-bestämmelse förutsätter att en åtgärd vidtas i medlemsstaten.

Behovet att fördela Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet baserar sig inte på EU-rätten utan på Finlands interna lagstiftning enligt vilken landskapet har självstyrelse samt lagstiftnings- och förvaltningsbehörighet i fråga om fiske. Det är således inte fråga om en sådan situation där EU-rätten skulle ställa krav på att endast en åtgärd kan vidtas i medlemsstaten.

På ovan nämnda grunder anser jag att den princip som först har fastställts i Högsta domstolens avgörande HD 1998:8 och som lagstiftaren sedermera har avsett att skriva in i 59 b § 2 mom. första meningen självstyrelselagen skall följas också i detta fall.

Bestämmelsen i 59 b § 2 mom. första meningen ger inte något direkt svar till frågan vilket organ som avgör fördelningen av fiskekvoterna vid en eventuell konflikt mellan riksmyndigheterna och landskapsmyndigheterna. Det framgår av Ålandsarbetsgruppens betänkande att denna fråga har vid lagberedningen medvetet lämnats öppen. Enligt 59 b § 2 mom. fjärde meningen kan en rekommendation till avgörande dock begäras av Ålandsdelegationen.

Jag anser det vara uteslutet att endast den omständighet att rikets och landskapets myndigheter inte kan nå samförstånd i ett ärende som hör till tillämpningsområdet av första meningen i 59 b § 2 mom. skulle leda till att man skulle kunna tillämpa momentets andra mening i stället. En sådan tolkning av paragrafen skulle i praktiken ge riksmyndigheterna en vetorätt i alla åtgärder som skall vidtas med anledning av beslut som har fattats inom EU.

Högsta domstolen har redan i avgörandet HD 1998:8 tagit ställning också till hur en eventuell konflikt kan avgöras. I enlighet med nämnda avgörande anser jag att en konflikt mellan riksmyndigheten och landskapsmyndigheten, som inte har kunnat lösas genom en rekommendation av Ålandsdelegationen, kan avgöras i den ordning som avses i 60 § 2 mom. självstyrelselagen. Högsta domstolen kan alltså vid behov avgöra frågan. Att tilldela Högsta domstolen en sådan funktion förutsätter visserligen en utvidgande tolkning av nämnda bestämmelse i självstyrelselagen. Jag anser dock att det är mera lämpligt att Högsta domstolen avgör konflikten än att man utvidgar tillämpningsområdet av andra meningen i 59 b § 2 mom. till förmån för riksmyndigheten. Med den här lösningen kan man nämligen upprätthålla självstyrelselagens grundprincip om rikets och landskapets jämbördighet i sådana frågor där förvaltningsbehörigheten är delad mellan riket och landskapet.

Majoriteten har betonat att det är nödvändigt att inom rimlig tid efter att fiskekvoterna tilldelats Finland nå ett resultat mellan riket och landskapet om fördelning av kvoterna i andelar. Av följande orsaker kan jag inte ansluta mig till majoritetens bedömning till denna del.

För det första vill jag framhäva det som jag konstaterat redan tidigare, nämligen att behovet att dela Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet inte är något nytt fenomen och att rikets och landskapets myndigheter också tidigare har kunnat enas om den årliga fördelningen av Finlands fiskekvoter. Jag kan inte se någon orsak till att förhandlingarna om fördelningen i fortsättningen inte skulle kunna leda till resultat inom rimlig tid, om det vore klart för båda parter att ärendet skall avgöras i samråd mellan rikets och landskapets myndigheter som jämbördiga parter.

För det andra konstaterar jag att rikets lagstiftare har sett till att fisket inom rikets vattenområden kan pågå utan avbrott även om fördelningen av kvoterna mellan riket och landskapet inte ännu har kunnat fastställas. Enligt 20 § 2 mom. 1 punkten lagen om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik får nämligen närings-, trafik- och miljöcentralen med stöd av ett beslut av jord- och skogsbruksministeriet fastställa temporära aktörsspecifika fiskekvoter för det följande året så att de temporära kvoterna uppgår till högst 90 procent av de aktörsspecifika fiskekvoter som utifrån överlåtbara och icke-överlåtbara nyttjanderätter fördelas från en viss fiskekvot som tilldelats Finland, om behandling av ändringssökande eller annan domstolsbehandling som påverkar fördelningen av Finlands fiskekvot pågår.

Den nämnda bestämmelsen skyddar effektivt kommersiella fiskare ifall förhandlingarna om fördelningen av Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet dröjer eller leder till en konflikt som skall avgöras av Högsta domstolen. Riksdagens jord- och skogsbruksutskott har konstaterat i sitt betänkande att om den återstående andelen på 10 procent inte kan fördelas till de kommersiella fiskarna som aktörsspecifika fiskekvoter under det kalenderår de tilldelats för, kan dessa andelar, för strömmingens och vassbukens del, enligt EU-lagstiftningen överföras till påföljande kalenderår (JsUB 16/2016 rd s. 15). Således går inte möjligheten att utnyttja dessa kvotandelar förlorad även om fördelningen av Finlands fiskekvoter skulle dröja.

På ovan nämnda grunder anser jag att jord- och skogsbruksministeriet har behörighet att dela Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet på det sätt som avses i 12 § 2 mom. lagen om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik först efter det att landskapsmyndigheterna och riksmyndigheterna har kunnat uppnå samförstånd om hur rikets och landskapets åtgärder som gäller utnyttjandet av Finlands fiskekvoter skall anpassas till varandra. Eftersom ett sådant samförstånd inte hade uppnåtts i detta fall finner jag att jord- och skogsbruksministeriet inte har varit behörigt att verkställa en fördelning av Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet genom det beslut som givits den 22 december 2016.

Justitierådet Antila:

Om bestämmelsen i 12 § 2 mom. lagen om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik

Bakgrunden till och tolkningen av 59 b § 2 mom. självstyrelselagen

Hur kan en eventuell konflikt lösas?

Om behovet att fatta beslut om fördelningen inom rimlig tid

Min slutsats