La suppression du droit du sol à l’épreuve de l’office du juge administratif : ce que l’analyse juridique révèle des verrous constitutionnels et conventionnels

Le 1er juillet 2026, Bruno Retailleau, candidat Les Républicains à l’élection présidentielle, déclarait au journal Valeurs Actuelles : « Sur le droit du sol, je suis pour sa suppression ». Cette prise de position, relayée le jour même par Le Figaro, s’inscrit dans un débat récurrent qui, depuis plusieurs années, oppose partisans de l’abrogation du droit du sol et défenseurs de ce pilier du droit français de la nationalité. Si le débat politique est légitime, l’analyse juridique impose de déplacer le regard. Avant de s’interroger sur l’opportunité d’une suppression, il convient d’examiner ce que le droit positif protège et ce que le juge administratif contrôle.

Le droit du sol, en droit français, n’est pas une construction monolithique. Il se décline en plusieurs mécanismes distincts : le double droit du sol (jus soli double) de l’article 19-3 du code civil, l’acquisition à la majorité de l’article 21-7, ou encore l’acquisition par déclaration de l’article 21-12. Chacun de ces dispositifs obéit à une logique propre et emporte des conséquences juridiques différenciées. Une proposition de suppression ne peut être sérieusement évaluée sans une compréhension précise de ce maillage normatif.

La question qui se pose au juriste n’est donc pas de savoir si la suppression est politiquement souhaitable, mais d’identifier les verrous que le droit positif, la jurisprudence administrative et les engagements internationaux de la France opposent à une telle entreprise. C’est précisément là que l’office du juge administratif se révèle déterminant, car il constitue le rempart ultime contre les atteintes disproportionnées aux droits fondamentaux que pourrait emporter une suppression mal calibrée du droit du sol.

L’analyse de la jurisprudence récente du Conseil d’État et des cours administratives d’appel, croisée avec les textes du code civil et du CESEDA, permet d’identifier deux séries de verrous. Les premiers, d’ordre substantiel, tiennent aux fondements mêmes du droit du sol en droit français. Les seconds, d’ordre contentieux, résultent du contrôle qu’exerce le juge administratif sur les conséquences d’une suppression qui viendrait bouleverser l’équilibre entre souveraineté nationale et droits fondamentaux.

I. Les fondements juridiques du droit du sol en droit français : une architecture normative à plusieurs étages

A. L’architecture du code civil : du double jus soli à l’acquisition à la majorité

Le droit du sol ne se résume pas à une règle unique. Le code civil organise trois dispositifs distincts, dont la portée comme les conditions d’application diffèrent sensiblement.

Le premier, le plus automatique, est celui du double droit du sol. Aux termes de l’article 19-3 du code civil : « Est français l’enfant né en France lorsque l’un de ses parents au moins y est lui-même né ». Cette disposition, d’application immédiate dès la naissance, ne requiert aucune démarche particulière : l’enfant est français de plein droit. La nationalité est acquise à la naissance, de manière irrévocable, sans que l’administration ou le juge ne puisse s’y opposer. La Cour administrative d’appel de Toulouse en a rappelé toute la portée dans son arrêt du 11 septembre 2025, n° 23TL02600, en jugeant que le parent d’un enfant français en vertu de l’article 19-3 bénéficie de la protection contre l’éloignement dès la naissance de l’enfant, « quand bien même la demande de délivrance du certificat de nationalité française déposée pour son fils près le tribunal judiciaire, purement recognitive d’une nationalité acquise dès la naissance, est postérieure à l’acte attaqué ». (CAA Toulouse, 4ème ch., 11 sept. 2025, n° 23TL02600).

Le second dispositif, plus connu mais de portée plus limitée qu’on ne le croit généralement, est celui de l’article 21-7 du code civil. Aux termes de ce texte : « Tout enfant né en France de parents étrangers acquiert la nationalité française à sa majorité si, à cette date, il a en France sa résidence et s’il a eu sa résidence habituelle en France pendant une période continue ou discontinue d’au moins cinq ans, depuis l’âge de onze ans » (article 21-7 du code civil). Contrairement à l’article 19-3, l’acquisition n’est ici ni automatique ni immédiate. Elle suppose une résidence effective et durable sur le territoire français et une condition d’âge. La Cour administrative d’appel de Paris, dans son arrêt du 31 mars 2026, n° 25PA05137, a appliqué avec rigueur ces conditions cumulatives en jugeant que le requérant « n’établit en revanche pas souscrire à la condition prévue par les dispositions précitées, tenant à la résidence habituelle sur le territoire national pendant une période, continue ou discontinue, d’au moins cinq ans à partir de cette date » (CAA Paris, 8ème ch. B, 31 mars 2026, n° 25PA05137).

Le troisième dispositif est celui de l’article 21-12 du code civil qui permet à l’enfant né en France de parents étrangers de réclamer la nationalité française par déclaration, à certaines conditions d’âge et de résidence. Le Conseil d’État, dans sa décision du 26 juin 2025, en a rappelé la portée en jugeant que l’enfant ne peut devenir français de plein droit par l’effet du décret qui confère la nationalité française à l’un de ses parents que s’il est mineur et « qu’à condition, d’une part, que ce parent ait porté son existence, sauf impossibilité ou force majeure, à la connaissance de l’administration chargée d’instruire la demande préalablement à la signature du décret » (CE, 2ème ch., 26 juin 2025, n° 495268).

La coexistence de ces trois dispositifs révèle que le droit du sol n’est pas une porte ouverte à l’acquisition automatique de la nationalité par toute personne née sur le territoire. Il s’agit d’un mécanisme gradué, dont les conditions se durcissent à mesure que l’on s’éloigne de l’hypothèse du double jus soli pour se rapprocher de l’acquisition à la majorité.

B. La protection constitutionnelle et conventionnelle : entre droit de la nationalité et droits fondamentaux

Le débat politique sur la suppression du droit du sol se heurte à un obstacle juridique de premier ordre : le droit de la nationalité ne relève pas de la seule discrétion du législateur. Il est encadré par des normes supérieures que le juge administratif est tenu de faire respecter.

Au niveau constitutionnel, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de rappeler, dans sa décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, que le droit de la nationalité participe de la souveraineté nationale et que le législateur dispose d’une large marge d’appréciation. Toutefois, cette marge n’est pas illimitée. Le principe d’égalité, le droit de mener une vie familiale normale et l’intérêt supérieur de l’enfant, protégé par le paragraphe 1 de l’article 3 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant (CIDE), constituent autant de limites à la liberté du législateur.

Le Conseil d’État, dans sa décision du 9 avril 2026, n° 501280, a expressément contrôlé la compatibilité de l’article 22-1 du code civil avec ces normes supérieures en jugeant que « les dispositions de l’article 22-1 du code civil, qui n’ont nullement pour effet de faire obstacle à ce que l’enfant mineur qui n’est pas devenu français de plein droit par l’effet de la décision de l’autorité publique ( … ) puisse vivre en France avec ce dernier et acquérir ultérieurement la nationalité française, ne sont incompatibles ni avec les stipulations du paragraphe 1 de l’article 3 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant, ni avec celles de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » (CE, 2ème ch., 9 avril 2026, n° 501280).

Ce faisant, le Conseil d’État ne valide pas n’importe quelle restriction à l’accès à la nationalité. Il opère un contrôle de proportionnalité en vérifiant que la restriction litigieuse ne prive pas l’enfant de toute perspective d’acquisition future de la nationalité et ne le sépare pas du parent naturalisé. C’est ce même contrôle de proportionnalité que le juge administratif exercerait sur une loi supprimant le droit du sol, en vérifiant qu’elle ne porte pas une atteinte disproportionnée aux droits garantis par la Convention européenne des droits de l’homme et la CIDE.

Au niveau conventionnel, l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui protège le droit au respect de la vie privée et familiale, constitue le principal rempart. La Cour européenne des droits de l’homme a jugé que si les États disposent d’une large marge d’appréciation en matière de nationalité, une décision de refus ou de retrait doit respecter le principe de proportionnalité (CEDH, 11 octobre 2011, Genovese c. Malte, n° 53124/09). Le Conseil d’État, dans sa décision du 2 février 2024, n° 484051, a fait application de ce principe en contrôlant la légalité d’un décret de libération des liens d’allégeance au regard de l’article 8 de la Convention (CE, 2ème-7ème ch. réunies, 2 fév. 2024, n° 484051).

Il en résulte que si le législateur peut, en théorie, modifier les conditions d’acquisition de la nationalité française, il ne peut le faire de manière disproportionnée. Une suppression pure et simple du droit du sol qui ne prévoirait aucun mécanisme transitoire ou substitutif pour les enfants déjà nés et résidant en France se heurterait nécessairement au contrôle du juge, constitutionnel comme administratif.

II. L’office du juge administratif dans le contentieux du droit du sol : un contrôle juridictionnel qui ne saurait être évité

A. Le contrôle juridictionnel de l’attribution de la nationalité par le sol

Le juge administratif exerce d’ores et déjà un contrôle exigeant sur la mise en œuvre du droit du sol par l’administration. Ce contrôle, qui s’articule autour de la distinction entre l’office du juge administratif et la compétence du juge judiciaire, est régi par l’article 29 du code civil : « La juridiction civile de droit commun est seule compétente pour connaître des contestations sur la nationalité française ou étrangère des personnes physiques. Les questions de nationalité sont préjudicielles devant toute autre juridiction de l’ordre administratif ou judiciaire ( … ) ».

Cette répartition des compétences a une conséquence majeure : lorsque, dans un contentieux de l’éloignement, un étranger soulève une exception de nationalité, le juge administratif doit vérifier si cette exception présente une difficulté sérieuse. Si tel est le cas, il sursoit à statuer et renvoie la question au juge judiciaire. Si elle n’est pas sérieuse, il l’écarte et statue sur le fond. La Cour administrative d’appel de Paris, dans son arrêt précité du 31 mars 2026, a fait application de cette règle en jugeant que « dès lors, d’une part, la circonstance de droit invoquée faisant obstacle à son éloignement n’est pas établie ; d’autre part, en l’état des pièces du dossier, la détermination de la nationalité de M. B … ne soulevant pas de difficulté sérieuse, il n’y a pas lieu de poser une question préjudicielle au juge judiciaire » (CAA Paris, 8ème ch. B, 31 mars 2026, n° 25PA05137).

Le juge administratif se prononce également sur les conséquences de l’attribution de la nationalité française par le sol dans le contentieux du séjour. Il vérifie notamment que l’administration ne prend pas une mesure d’éloignement à l’encontre d’une personne qui bénéficie de la protection attachée au statut de parent d’enfant français. Aux termes de l’article L. 611-3, 5°, du CESEDA : « Ne peuvent faire l’objet d’une décision portant obligation de quitter le territoire français : ( … ) 5° L’étranger qui est père ou mère d’un enfant français mineur résidant en France, à condition qu’il établisse contribuer effectivement à l’entretien et à l’éducation de l’enfant dans les conditions prévues par l’article 371-2 du code civil depuis la naissance de celui-ci ou depuis au moins deux ans » (CESEDA, art. L. 110-3 et L. 611-3).

La Cour administrative d’appel de Paris, dans son arrêt du 18 février 2026, n° 25PA00957, a illustré la rigueur de ce contrôle en jugeant que le requérant ne justifiait pas remplir les conditions de la protection prévue à l’article L. 611-3, 5°, dès lors qu’il ne participait pas effectivement à l’éducation de son enfant français (CAA Paris, 3ème ch., 18 fév. 2026, n° 25PA00957). Ce contrôle, qui porte sur l’effectivité de la contribution parentale, montre que le juge administratif ne se contente pas d’un examen formel : il vérifie la réalité des liens familiaux et la substance de la protection accordée.

Le contrôle du juge s’étend également aux mesures d’éloignement prises à l’encontre d’étrangers bénéficiaires du droit de séjour attaché au statut de parent d’enfant français. Le Conseil d’État, dans sa décision du 4 juillet 2023, n° 467163, a rappelé que le refus d’acquisition de la nationalité française ne fait pas obstacle à ce que l’étranger puisse séjourner en France (« Il résulte de ce qui précède que M. A … n’est pas fondé à demander l’annulation pour excès de pouvoir du décret … lui refusant l’acquisition de la nationalité française ») (CE, 2ème ch., 11 juil. 2023, n° 467163). Le juge administratif distingue ainsi clairement la nationalité (compétence du juge judiciaire pour les contestations sérieuses) et le droit au séjour (compétence pleine du juge administratif). Une suppression du droit du sol viendrait brouiller cette distinction en multipliant les hypothèses de contestation de la nationalité et, partant, les questions préjudicielles.

B. Les conséquences contentieuses d’une suppression du droit du sol sur l’office du juge administratif

Une suppression du droit du sol ne serait pas seulement une modification législative. Elle constituerait un bouleversement du paysage contentieux dont le juge administratif serait le premier réceptacle.

En premier lieu, la suppression du double droit du sol de l’article 19-3 emporterait des conséquences immédiates sur le contentieux de l’éloignement. Comme l’a rappelé la Cour administrative d’appel de Toulouse dans son arrêt du 11 septembre 2025, l’article 19-3 produit un effet protecteur dès la naissance de l’enfant. Sa suppression priverait de cette protection des milliers de parents d’enfants nés en France, qui se trouveraient soudainement exposés à une mesure d’éloignement. Le juge administratif serait alors saisi de recours fondés sur l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et sur l’article 3-1 de la CIDE, au titre d’une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale.

En deuxième lieu, la suppression de l’article 21-7 créerait une situation de vide juridique pour les enfants nés en France de parents étrangers qui, ayant grandi sur le territoire, se verraient privés de toute perspective d’acquisition de la nationalité française. Le Conseil d’État, dans sa décision du 15 juillet 2024, n° 487830, a rappelé que l’article 21-13-2 du code civil permet aux personnes « qui résident habituellement sur le territoire français depuis l’âge de six ans, si elles ont suivi leur scolarité obligatoire en France dans des établissements d’enseignement » de réclamer la nationalité française à leur majorité. Une suppression de l’article 21-7 sans maintien de l’article 21-13-2 créerait une rupture d’égalité entre les enfants scolarisés en France et les autres. Le juge administratif serait nécessairement amené à contrôler la proportionnalité de cette rupture au regard du principe d’égalité et du droit à l’éducation.

En troisième lieu, l’exemple du régime dérogatoire applicable à Mayotte illustre les difficultés contentieuses que génère une restriction territoriale du droit de la nationalité. La loi du 12 mai 2025 visant à renforcer les conditions d’accès à la nationalité française à Mayotte a restreint le droit du sol dans ce département en exigeant que l’un des parents justifie d’une résidence régulière en France depuis au moins trois mois à la date de la naissance. Le Conseil d’État, dans sa décision du 28 mai 2025, n° 499506, a dû se prononcer sur les conséquences du régime de circulation entre Mayotte et la métropole pour les titulaires de titres de séjour délivrés à Mayotte, en rappelant que ces dispositions « instituent une autorisation spéciale, délivrée par le représentant de l’État à Mayotte, que doit obtenir l’étranger titulaire d’un titre de séjour délivré à Mayotte dont la validité est limitée à ce département, lorsqu’il entend se rendre dans une autre partie du territoire national » (CE, 2ème-7ème ch. réunies, 28 mai 2025, n° 499506).

Cet exemple montre que toute restriction territoriale ou matérielle du droit du sol génère un contentieux complexe, mobilisant à la fois le juge administratif de droit commun, le juge des référés et, le cas échéant, le juge constitutionnel. Une suppression généralisée du droit du sol, sans période transitoire ni dispositif de substitution, multiplierait ces contentieux dans des proportions sans précédent.

Enfin, le juge administratif serait amené à contrôler la conformité de la loi de suppression aux engagements internationaux de la France, et notamment à l’article 7-1 de la CIDE, qui garantit à tout enfant « le droit d’acquérir une nationalité ». Saisi d’une exception d’inconventionnalité, le juge administratif pourrait être conduit à écarter l’application de la loi de suppression si celle-ci privait les enfants nés en France de toute perspective raisonnable d’acquisition d’une nationalité, les plaçant ainsi en situation d’apatridie de fait.

Conclusion

La proposition de suppression du droit du sol, régulièrement réactivée dans le débat politique, se heurte à des obstacles juridiques qui ne relèvent pas de la simple opinion. Le droit du sol n’est pas une règle isolée : il irrigue l’ensemble du droit des étrangers, du CESEDA au code civil, et ses ramifications contentieuses sont considérables. Le juge administratif, garant des droits fondamentaux et du principe de proportionnalité, constitue le réceptacle naturel des contestations qu’une telle suppression ne manquerait pas de susciter.

Deux enseignements se dégagent de l’analyse de la jurisprudence récente. Le premier est que le droit du sol, tel qu’il est actuellement configuré, repose sur une architecture à plusieurs étages (articles 19-3, 21-7, 21-11, 21-13-2 du code civil) dont la suppression coordonnée soulèverait des difficultés juridiques considérables, notamment au regard du principe de sécurité juridique et de la protection des situations légalement constituées. Le second est que l’office du juge administratif, loin d’être un simple contrôle formel, constitue un rempart effectif contre les atteintes disproportionnées aux droits fondamentaux que pourrait emporter une suppression mal calibrée.

La remise en cause du droit du sol soulève également des questions d’articulation avec le droit de l’Union européenne. Si le droit de la nationalité relève en principe de la compétence des États membres, la Cour de justice de l’Union européenne a jugé que cette compétence doit s’exercer dans le respect du droit de l’Union, et que la privation de la nationalité d’un État membre emportant la perte de la citoyenneté européenne est soumise à un contrôle de proportionnalité renforcé (CJUE, 2 mars 2010, Rottmann, aff. C-135/08). Une suppression du droit du sol conduisant à priver de toute nationalité des enfants nés en France se heurterait potentiellement à ce contrôle.

Pour toute question relative au droit des étrangers, à la nationalité française ou au contentieux administratif de l’éloignement, le cabinet Kohen Avocats se tient à votre disposition.

Maître Hassan KOHEN
Avocat au Barreau de Paris

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