Par une publication du 31 août 2022, l’institut national de la statistique a inclus la dette d’une société dans le calcul de la dette publique, au motif que celle-ci relevait des organismes divers d’administration centrale au sens du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013, dit règlement SEC 2010. Cette qualification statistique emportait des conséquences considérables, dont l’interdiction de contracter auprès d’un établissement de crédit un emprunt d’une durée supérieure à douze mois. Saisi du refus opposé par l’institut au recours gracieux de la société visée, le juge administratif a été amené à se prononcer sur la justiciabilité même de l’acte de classement.
La société concernée a saisi le tribunal administratif de Cergy-Pontoise d’une demande tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision de classement, ainsi que du rejet implicite opposé à son recours gracieux. Par un jugement n° 2301981 du 7 mai 2024, le tribunal a rejeté sa demande. Le président de la sixième chambre de la cour administrative d’appel de Versailles a, par une ordonnance n° 24VE01868 du 25 juillet 2024 prise sur le fondement de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, rejeté l’appel formé contre ce jugement. Un pourvoi en cassation a alors été porté devant le Conseil d’État.
La requérante soutenait que la décision de l’institut faisait grief, dès lors qu’elle déterminait l’application d’un régime financier restrictif à son égard. À titre subsidiaire, elle invitait le juge à saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle portant sur la compatibilité d’une irrecevabilité automatique avec l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux et le principe d’effectivité. L’administration opposait que la classification statistique ne produirait par elle-même aucun effet juridique, l’institut se bornant à mettre en œuvre une nomenclature européenne.
La question de droit était ainsi celle de savoir si la décision par laquelle l’institut national de la statistique classe une entité parmi les organismes divers d’administration centrale, au sens du règlement SEC 2010, constitue un acte susceptible d’être déféré au juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir.
Le Conseil d’État y a répondu par l’affirmative. Il a censuré l’ordonnance d’irrecevabilité manifeste prise en appel, en se fondant sur l’exigence d’un recours juridictionnel effectif posée par la Cour de justice dans son arrêt du 13 juillet 2023 (affaires jointes C-363/21 et C-364/21). Selon la motivation reproduite par la haute juridiction, la décision de qualification « doit pouvoir être contestée et faire l’objet d’un contrôle juridictionnel » et, « en l’absence d’une possibilité de contester cette qualification, l’effet utile du droit de l’Union ne serait pas garanti ».
I. La reconnaissance de la justiciabilité de la classification statistique
A. La nature décisoire d’une qualification longtemps tenue pour purement comptable
L’ordonnance frappée de pourvoi reposait sur une analyse classique. La publication statistique de l’institut aurait été dépourvue de portée décisoire, en ce qu’elle se bornerait à constater l’application d’une nomenclature européenne aux entités concernées. Le Conseil d’État a écarté cette lecture.
Il a rappelé que l’institut tient de la loi du 7 juin 1951 et du décret du 14 juin 1946 la mission d’élaborer la comptabilité publique nationale. Cette compétence inclut, en application du chapitre 1, point 1.57, de l’annexe A du règlement SEC 2010, le rattachement de chaque unité institutionnelle à l’un des secteurs principaux qu’il identifie. L’opération ainsi conduite ne constitue pas un acte préparatoire ni une simple constatation matérielle. Elle emporte rattachement de l’entité concernée au secteur des administrations publiques, défini par l’annexe A, chapitre 2, point 2.111, comme regroupant « toutes les unités institutionnelles qui sont des producteurs non marchands dont la production est destinée à la consommation individuelle et collective et dont les ressources proviennent de contributions obligatoires versées par des unités appartenant aux autres secteurs ».
Ce rattachement conditionne l’application d’un régime financier contraignant. L’article 12 de la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques, dont les dispositions ont été reprises par l’article 23 de la loi du 18 décembre 2023, interdit aux organismes ainsi classés de contracter un emprunt d’une durée supérieure à douze mois. L’arrêté du 4 septembre 2018 énumère ces organismes en s’appuyant sur la nomenclature retenue par l’institut. La décision de classement détermine donc directement le statut juridique et financier de l’entité visée.
B. L’exigence européenne d’un contrôle juridictionnel effectif
La justiciabilité de l’acte ne procède pas seulement de sa qualification interne. Elle découle, plus profondément, du droit de l’Union européenne. La directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 impose aux États membres de garantir un suivi efficace de leurs obligations budgétaires, fondé sur des analyses indépendantes. Le règlement SEC 2010 fixe les définitions et règles comptables communes à cette fin.
La Cour de justice a tiré de cet édifice normatif une exigence procédurale, reprise par le Conseil d’État. La qualification d’« administration publique » « doit pouvoir être contestée et faire l’objet d’un contrôle juridictionnel » (CJUE, 13 juillet 2023, affaires jointes C-363/21 et C-364/21). À défaut, « l’effet utile du droit de l’Union ne serait pas garanti » (CJUE, 13 juillet 2023, affaires jointes C-363/21 et C-364/21). L’ordonnance attaquée privait l’entité concernée de toute voie de droit utile, en consacrant une irrecevabilité automatique de son recours. Sa cassation s’imposait dès lors comme la sanction d’une méconnaissance combinée des règles internes de la recevabilité et des exigences du droit dérivé.
II. La portée du contrôle ouvert sur la qualification d’organisme divers d’administration centrale
A. La conciliation de l’autonomie procédurale et du principe d’effectivité
La Cour de justice a rappelé, dans l’arrêt précité, qu’« en l’absence de règles de l’Union en la matière, il appartenait, en vertu du principe de l’autonomie procédurale, à l’ordre juridique interne de chaque État membre de régler les modalités procédurales des voies de recours ». Cette autonomie connaît toutefois deux limites bien identifiées. Les modalités nationales ne doivent pas être moins favorables que celles applicables à des situations purement internes, ni « rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par le droit de l’Union ».
L’arrêt commenté met en œuvre cette articulation. Le Conseil d’État ne crée pas un recours spécifique. Il maintient le cadre traditionnel du recours pour excès de pouvoir, fondé sur l’existence d’un acte faisant grief et d’un intérêt à agir. Il infléchit l’appréciation de ces conditions lorsque la décision contestée participe à la mise en œuvre du droit de l’Union et conditionne l’exercice de droits qui en découlent. La solution s’inscrit ainsi dans la ligne constante d’une lecture européanisée de la recevabilité contentieuse, sans bouleverser l’architecture du contentieux administratif.
B. Les conséquences attachées à l’ouverture du recours pour excès de pouvoir
L’incidence pratique de la solution est considérable. Tout organisme classé parmi les organismes divers d’administration centrale dispose désormais d’une voie de droit lui permettant de contester sa qualification devant le juge administratif. L’ouverture concerne tant le classement initial que le refus de retrait opposé par l’institut. Le contrôle pourra porter sur l’application des définitions retenues par le règlement SEC 2010, en particulier sur la qualification de producteur non marchand et sur l’origine des ressources de l’entité concernée.
La portée de l’arrêt dépasse l’espèce. Il consacre, dans l’ordre interne, la primauté de l’exigence d’un recours juridictionnel effectif sur les ressorts traditionnels de l’irrecevabilité manifeste. Il limite, par voie de conséquence, le recours à la procédure de l’article R. 222-1 du code de justice administrative pour les litiges intéressant une qualification opérée en application du droit de l’Union. La solution invite enfin l’institut à motiver précisément ses décisions de classement, dont la légalité pourra être systématiquement discutée. Demeure ouverte la question de l’intensité du contrôle exercé sur des appréciations techniques largement encadrées par les règles européennes, dont la rigueur méthodologique laisse au juge interne une marge d’examen nécessairement limitée.
