Par un arrêt du 4 juin 2026, la cour administrative d’appel de Bordeaux (3ème chambre) était saisie de la contestation d’ordonnances de la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Pau, qui avaient rejeté comme manifestement irrecevables les demandes d’une exploitation agricole dirigées contre deux courriers du préfet des Pyrénées-Atlantiques. Ces courriers, datés des 27 mars et 30 mai 2023, informaient l’exploitante d’un trop-perçu d’indemnisation au titre des besoins supplémentaires en repeuplement, consécutif à l’abattage total de son cheptel bovin pour tuberculose, et l’avisaient de l’émission imminente d’un titre de perception. Estimant que ces courriers constituaient des actes préparatoires insusceptibles de recours, la présidente du tribunal administratif avait rejeté les requêtes sur le fondement du 4° de l’article R.222-1 du code de justice administrative. La cour infirme cette analyse.
La question de droit centrale portait sur la nature juridique des courriers de récupération d’une aide publique : s’agit-il de simples actes préparatoires ou de décisions faisant grief, ouvrant la voie d’un recours pour excès de pouvoir ? La cour répond en jugeant que ” ces courriers notifient des décisions de récupération des aides perçues qui retirent des décisions créatrices de droit. Les décisions du 27 mars 2023 et du 30 mai 2023 ne constituent donc pas des actes préparatoires à cet égard insusceptibles de recours “. Par suite, elle annule les ordonnances, évoque l’affaire et statue au fond. Elle écarte ensuite l’exception d’incompétence et confirme le bien-fondé du remboursement, au motif implicite que la finalité de l’aide – le repeuplement – n’avait pas été respectée. Enfin, elle rejette la demande indemnitaire pour absence de harcèlement moral. La décision clarifie les conditions de recevabilité des recours contre les actes préparatoires à l’émission d’un titre de perception et les limites de l’action en responsabilité.
I. La précision des conditions de recevabilité du recours contre un acte préparatoire à l’émission d’un titre de perception
A. La qualification de décision faisant grief des courriers de récupération
Le juge d’appel commence par écarter la thèse de l’irrecevabilité retenue en première instance. Il considère que les courriers du préfet, qui notifient un trop-perçu et annoncent l’émission d’un titre de perception, ne constituent pas de simples mesures préparatoires. Il relève en effet qu’ils ” retirent des décisions créatrices de droit “. Cette qualification repose sur une analyse matérielle de l’acte : son contenu est suffisamment précis et impératif pour emporter des conséquences juridiques directes sur la situation de l’exploitant. La cour s’inscrit dans une conception réaliste de l’acte faisant grief, déjà dégagée par la jurisprudence administrative, qui s’attache moins à l’intitulé ou au formalisme de l’acte qu’à ses effets concrets. Ainsi, un courrier informant le bénéficiaire d’une subvention qu’une somme lui est réclamée et qu’un titre de perception va être émis modifie l’ordonnancement juridique en créant une obligation de restitution, même avant l’émission du titre. La solution est opportune car elle garantit au justiciable un recours effectif contre la décision de récupération elle-même, sans l’obliger à attendre le titre exécutoire, lequel pourrait être contesté par d’autres voies.
B. L’annulation des ordonnances de rejet pour irrecevabilité manifeste
En annulant les ordonnances attaquées, la cour exerce son office de juge d’appel et redonne une chance à l’exploitant de voir son recours examiné au fond. Cette solution illustre l’importance du contrôle du juge sur la qualification juridique des actes opérée par les premiers juges. Le rejet pour irrecevabilité manifeste, fondé sur le 4° de l’article R.222-1 du code de justice administrative, suppose que la requête soit ” manifestement irrecevable “. En l’espèce, la question de savoir si un courrier annonçant un trop-perçu est ou non un acte préparatoire pouvait faire débat ; elle n’était donc pas manifeste. La cour corrige cette erreur de droit et, en vertu de l’effet dévolutif de l’appel, évoque l’affaire pour statuer immédiatement sur le fond. Cette technique lui permet d’éviter un renvoi et de mettre fin au litige, conformément à une bonne administration de la justice. La régularité des ordonnances étant infirmée, la cour se trouve saisie des demandes initiales et peut les examiner.
II. La confirmation du bien-fondé de la récupération des aides au titre du repeuplement
A. La finalité de repeuplement comme condition implicite de l’aide
Statuant sur le fond, la cour examine la légalité des décisions de récupération. Elle rappelle que le régime d’indemnisation est spécial et forfaitaire, et que ” l’attribution d’une subvention par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire “ mais seulement si les conditions d’octroi sont respectées. Ces conditions peuvent être explicites ou ” découler implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention “. En l’espèce, la subvention était destinée au repeuplement du cheptel après abattage sanitaire. Or, la cour constate que 32 des 41 vaches réintroduites ont été abattues et valorisées en boucherie quelques mois après leur arrivée, sans avoir vêlé, et que le gérant avait délibérément choisi de ne pas les mettre à la reproduction, convertissant l’exploitation en atelier d’engraissement. Dès lors, ” il découle implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention, dont la finalité est le repeuplement, que les animaux réintroduits devaient avoir la même vocation “ productive ” que les animaux du cheptel abattu “. La cour admet ainsi que l’administration peut invoquer une condition implicite tirée de la finalité de l’aide, même non écrite dans les textes, pour en exiger le remboursement. Cette solution est sévère mais cohérente avec la logique des deniers publics : une subversion de l’objet de la subvention justifie sa répétition.
B. Le rejet des conclusions indemnitaires et l’absence de harcèlement moral
La cour écarte ensuite la demande indemnitaire de l’exploitant, qui soutenait avoir subi un préjudice moral du fait d’un harcèlement moral des services de l’État. Elle estime que ” l’existence d’une situation de harcèlement moral des services de l’Etat à l’encontre du gérant “ n’est pas établie. Aucun élément probant n’était apporté, et les conditions de l’engagement de la responsabilité de l’État pour faute n’étaient pas réunies. Ce rejet est sans surprise : la charge de la preuve pèse sur le demandeur, et des actes de gestion normale du dossier, même perçus comme insistants, ne suffisent pas à caractériser un harcèlement. Enfin, la cour applique l’article L. 761-1 du code de justice administrative pour rejeter les frais irrépétibles, l’État n’étant pas la partie perdante. Par cet arrêt, la cour clarifie les contours de la recevabilité des recours contre les actes préparatoires à l’émission d’un titre de perception et rappelle que le bénéficiaire d’une aide publique doit en respecter la finalité, sous peine de devoir la restituer.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article R. 222-1 du Code de justice administrative En vigueur
Les présidents de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, les premiers vice-présidents des tribunaux et des cours, le vice-président du tribunal administratif de Paris, les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours et les magistrats ayant une ancienneté minimale de deux ans ou ayant atteint au moins le grade de premier conseiller désignés à cet effet par le président de leur juridiction peuvent, par ordonnance :
1° Donner acte des désistements ;
2° Rejeter les requêtes ne relevant manifestement pas de la compétence de la juridiction administrative ;
3° Constater qu’il n’y a pas lieu de statuer sur une requête ;
4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n’est pas tenue d’inviter leur auteur à les régulariser ou qu’elles n’ont pas été régularisées à l’expiration du délai imparti par une demande en ce sens ;
5° Statuer sur les requêtes qui ne présentent plus à juger de questions autres que la condamnation prévue à l’article L. 761-1 ou la charge des dépens ;
6° Statuer sur les requêtes relevant d’une série, qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présentent à juger en droit, pour la juridiction saisie, des questions identiques à celles qu’elle a déjà tranchées ensemble par une même décision devenue irrévocable, à celles tranchées ensemble par une même décision du Conseil d’Etat statuant au contentieux ou examinées ensemble par un même avis rendu par le Conseil d’Etat en application de l’article L. 113-1 et, pour le tribunal administratif, à celles tranchées ensemble par un même arrêt devenu irrévocable de la cour administrative d’appel dont il relève ;
7° Rejeter, après l’expiration du délai de recours ou, lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.
Les présidents des cours administratives d’appel, les premiers vice-présidents des cours et les présidents des formations de jugement des cours, ainsi que les autres magistrats ayant le grade de président désignés à cet effet par le président de la cour peuvent, en outre, par ordonnance, rejeter les conclusions à fin de sursis à exécution d’une décision juridictionnelle frappée d’appel, les requêtes dirigées contre des ordonnances prises en application des 1° à 5° du présent article ainsi que, après l’expiration du délai de recours ou, lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire les requêtes d’appel manifestement dépourvues de fondement. Ils peuvent, de même, annuler une ordonnance prise en application des 1° à 5° et 7° du présent article à condition de régler l’affaire au fond par application des 1° à 7°.
Article L. 761-1 du Code de justice administrative En vigueur
Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation.
Transmettez les pièces de votre dossier au cabinet. Maître Hassan KOHEN vous répond personnellement sous 24 heures avec une première analyse stratégique.
