La décision rendue par la cour administrative d’appel de Marseille le 7 mai 2026 (n° 24MA02280) statue sur les conséquences indemnitaires de l’illégalité fautive d’un sursis à statuer opposé à une demande de permis de construire. Elle interroge l’articulation classique entre faute, causalité et caractère certain du préjudice en contentieux de l’urbanisme.
Une société, propriétaire depuis 1988 de deux parcelles situées sur le territoire d’une commune du littoral, a déposé le 21 avril 2017 une demande de permis de construire portant sur une villa et une piscine. Par arrêté du 28 juillet 2017, le maire lui a opposé un sursis à statuer d’une durée de deux ans, motivé par la révision en cours du plan local d’urbanisme.
La société a saisi le tribunal administratif de Nice. Par un jugement n° 1800370 du 23 décembre 2020, devenu définitif, ce tribunal a annulé le sursis pour méconnaissance du dernier alinéa de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme et enjoint la délivrance du permis. L’autorisation a été délivrée le 3 mars 2021.
Parallèlement, la société avait adressé, le 12 décembre 2019, une demande préalable d’indemnisation, rejetée le 30 janvier 2020. Elle a alors saisi le tribunal administratif de Nice d’une requête tendant à la condamnation de la commune à lui verser, à titre principal, 2 962 140 euros, à titre subsidiaire 1 961 010 euros. Par jugement du 27 juin 2024, le tribunal a rejeté l’ensemble de ses demandes.
La société a relevé appel. Elle soutenait que l’illégalité fautive du sursis engageait la responsabilité de la collectivité et qu’elle avait subi, du 28 juillet 2017 au 3 mars 2021, une perte de chance de disposer de son projet immobilier ainsi que des frais d’immobilisation du bien. La commune intimée concluait au rejet, contestant tout lien direct et certain entre la faute et les préjudices allégués.
La question soumise à la cour était de savoir si l’illégalité fautive d’un sursis à statuer opposé à une demande de permis de construire ouvre droit, en l’absence de tout engagement précis d’un acquéreur, à l’indemnisation de la perte de chance de vendre le bien et des frais exposés pour le conserver.
La cour rejette la requête. Elle juge que le préjudice tiré de la perte de chance de vendre revêt un caractère éventuel à défaut de circonstances particulières caractérisées, et qu’il en va identiquement des frais d’immobilisation, dont la nature suit celle du préjudice principal.
I. La caractérisation classique d’une faute administrative ouverte à indemnisation
A. L’illégalité-faute, principe constant du contentieux indemnitaire de l’urbanisme
La cour ouvre son raisonnement par un rappel doctrinal devenu canonique. Elle énonce ainsi que « toute illégalité est constitutive d’une faute » et précise que « la décision par laquelle l’autorité administrative délivre un permis de construire illégal constitue une faute de nature à engager sa responsabilité ». La formule, transposable au sursis à statuer, opère ici sans difficulté.
L’illégalité a été établie par un jugement définitif du 23 décembre 2020, fondé sur la méconnaissance du dernier alinéa de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme. La cour en déduit, au point 3, que « l’illégalité entachant l’arrêté du 28 juillet 2017 constitue une faute susceptible d’engager la responsabilité de la commune ». L’autorité de la chose jugée par le juge de l’excès de pouvoir s’impose au juge de la responsabilité.
Le raisonnement n’innove pas. Il confirme la lecture unitaire de la notion de faute en droit administratif, qui exclut toute exigence supplémentaire de gravité. Cette solution est protectrice du propriétaire titulaire d’un droit à construire, dès lors qu’elle dispense le requérant de démontrer une faute distincte de l’illégalité elle-même.
B. L’exigence d’un lien de causalité direct et certain
La caractérisation de la faute ne suffit cependant pas. La cour rappelle qu’il faut établir « un lien de causalité direct et certain entre l’illégalité ainsi commise et le préjudice invoqué ». L’exigence est cumulative et restrictive.
Cette exigence remplit une fonction de filtre. Elle prévient l’indemnisation des dommages indirects ou conjecturaux, et elle responsabilise le requérant dans la charge probatoire des conséquences concrètes du manquement administratif. La cour, en l’espèce, ne discute pas la faute mais déplace le centre de gravité du débat vers le préjudice et son rattachement causal.
II. L’appréciation restrictive des préjudices ouvrant droit à réparation
A. Le rejet d’une perte de chance jugée purement éventuelle
La cour reprend, au point 4, une formule de principe qui structure tout le contentieux indemnitaire de l’urbanisme. Elle juge que « la perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l’impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d’un refus illégal de permis de construire ou d’une décision de sursis à statuer revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation ».
La règle posée est claire. Le manque à gagner immobilier est, par nature, hypothétique. Il ne devient réparable que si le requérant établit « des circonstances particulières, telles que des engagements souscrits par de futurs locataires ou l’état avancé des négociations commerciales avec ces derniers ». L’énumération est illustrative mais l’esprit en est restrictif.
L’application aux faits illustre la rigueur du test. La société requérante produisait une annonce de vente datant de juillet 2000 et deux mandats de vente des 26 juin et 28 décembre 2020. La cour en déduit qu’elle « ne justifie d’aucun projet de mise en vente de son terrain, ni de circonstances particulières ». Aucun acquéreur identifié, aucune négociation aboutie, aucune promesse, aucun compromis.
La cour écarte également les éléments tirés du caractère exceptionnel du terrain, des comparaisons du marché immobilier local et des difficultés de santé du conjoint de la gérante. La formulation est mesurée et précise qu’elle ne tient pas ces éléments pour constitutifs de « circonstances particulières permettant de regarder le préjudice allégué de direct et certain ».
La solution mérite approbation au regard du droit positif. Elle évite la transformation du contentieux indemnitaire en mécanisme spéculatif. Elle préserve toutefois une voie d’indemnisation effective dès lors que le projet de cession ou d’exploitation est suffisamment avancé pour devenir économiquement certain.
B. La transposition du raisonnement aux frais d’immobilisation du bien
La cour franchit un pas supplémentaire au point 6. Elle juge que « le préjudice tiré de la perte de chance de vendre son bien par la société… n’est que purement éventuel, il en va de même des frais engagés du fait de son immobilisation durant cette période ». Le préjudice accessoire suit la nature du préjudice principal.
La logique est cohérente. Si l’opération de cession demeure conjecturale, les charges exposées pour permettre cette opération participent du même caractère éventuel. Le raisonnement assure l’unité du régime indemnitaire et prévient un fractionnement artificiel des chefs de préjudice.
La solution n’est pas exempte de discussion. Les frais d’entretien et la taxe foncière sur les propriétés non bâties, dont le remboursement était également sollicité, constituent des dépenses réelles, exposées indépendamment du sort commercial du bien. Une partie de la doctrine pourrait y voir une dépense récupérable, dès lors qu’elle est strictement imputable à la prolongation indue de la procédure administrative entre le 28 juillet 2017 et le 3 mars 2021. La cour ne retient pas cette voie et préfère un raisonnement unitaire fondé sur le caractère éventuel.
La portée de l’arrêt paraît mesurée. La décision n’innove pas dans la définition du préjudice indemnisable consécutif à une illégalité d’urbanisme. Elle s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle stable et confirme la rigueur du juge administratif dans l’appréciation du caractère certain de la perte de chance. Elle invite, en pratique, les propriétaires concernés à constituer dès l’origine un dossier précis et documenté des projets commerciaux compromis, seul moyen d’échapper au verdict d’éventualité qui frappe, par défaut, toute opération immobilière interrompue.
