Le contrôle du juge administratif sur le refus de naturalisation : la redéfinition du défaut d’assimilation par le Conseil d’État

La naturalisation constitue l’aboutissement d’un parcours d’intégration pour l’étranger qui sollicite l’acquisition de la nationalité française. Elle n’est toutefois pas un droit : l’administration dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour l’accorder ou la refuser. Parmi les motifs de refus, le défaut d’assimilation occupe une place centrale. L’article 21-4 du code civil permet au Gouvernement de s’opposer à l’acquisition de la nationalité par le conjoint étranger pour indignité ou défaut d’assimilation, tandis que l’article 21-24 du même code subordonne toute naturalisation à la justification de l’assimilation du postulant à la communauté française.

Le contentieux de la naturalisation présente une singularité procédurale : le juge administratif est saisi d’un recours pour excès de pouvoir contre un décret ou une décision individuelle, mais le contrôle qu’il exerce est traditionnellement restreint à l’erreur manifeste d’appréciation. Or, la jurisprudence la plus récente du Conseil d’État témoigne d’une évolution significative. Par une décision du 29 mai 2026, les deuxième et septième chambres réunies ont annulé un décret d’opposition pour défaut d’assimilation, considérant que le Premier ministre avait fait une inexacte application de l’article 21-4 du code civil (CE, 2e-7e ch. réunies, 29 mai 2026, n° 501856).

Cette décision, associée à un corpus jurisprudentiel dense des cours administratives d’appel, invite à analyser la dualité des régimes juridiques du refus de naturalisation et l’intensité variable du contrôle juridictionnel.

I. La dualité des régimes juridiques du refus de naturalisation

A. L’opposition pour défaut d’assimilation fondée sur l’article 21-4 du code civil

La naturalisation par déclaration, ouverte au conjoint étranger d’un ressortissant français, obéit à un régime spécifique. L’article 21-2 du code civil prévoit que « l’étranger (…) qui contracte mariage avec un conjoint de nationalité française peut, après un délai de quatre ans à compter du mariage, acquérir la nationalité française par déclaration ». Mais ce droit n’est pas inconditionnel.

Aux termes de l’article 21-4 du même code : « Le Gouvernement peut s’opposer par décret en Conseil d’État, pour indignité ou défaut d’assimilation, autre que linguistique, à l’acquisition de la nationalité française par le conjoint étranger dans un délai de deux ans à compter de la date du récépissé prévu au deuxième alinéa de l’article 26 ». Ce mécanisme d’opposition constitue une faculté discrétionnaire de l’exécutif, dont l’exercice est soumis au contrôle du juge administratif.

La notion de défaut d’assimilation au sens de l’article 21-4 a été précisée par la jurisprudence du Conseil d’État. Dans une décision du 26 novembre 2024 (CE, 2e ch., n° 492999), la haute juridiction a rejeté le recours formé contre un décret d’opposition, en relevant que la requérante « a organisé sa vie dans le cadre exclusif de sa communauté, en dehors de toute volonté de mixité sociale en choisissant d’adopter un mode de vie incompatible avec les valeurs essentielles de la société française et notamment avec le principe d’égalité des sexes ». Le Conseil d’État en a déduit que « le Premier ministre n’a pas fait une application inexacte des dispositions de l’article 21-4 du code civil ».

De même, dans une décision du 11 juillet 2023 (CE, 2e ch., n° 466865), le Conseil d’État a validé un décret d’opposition fondé sur la circonstance que le requérant « adopte un mode de vie caractérisé par une soumission des femmes qui ne correspond pas aux valeurs de la société française, notamment l’égalité entre les sexes » et qu’il avait « été en relation avec plusieurs individus en lien direct avec une organisation à caractère terroriste ». La haute juridiction a considéré que le requérant ne contestait pas sérieusement « les propos qu’il a tenus qui révèlent un défaut d’adhésion aux valeurs essentielles de la société française ». Ces décisions illustrent la conception exigeante de l’assimilation retenue par le juge administratif, qui ne se limite pas à la maîtrise de la langue ou à la connaissance des institutions, mais intègre l’adhésion effective aux principes républicains. La circonstance que la situation effective de polygamie ou la condamnation pour violences sur mineur de quinze ans soient expressément mentionnées par l’article 21-4 comme constitutives du défaut d’assimilation ne limite pas le pouvoir d’appréciation du Gouvernement à ces seuls cas : la jurisprudence précitée confirme que d’autres comportements, tels qu’un mode de vie incompatible avec le principe d’égalité des sexes ou des liens avec des organisations terroristes, peuvent légalement fonder une opposition.

La décision du 20 mars 2023 (CE, 2e ch., n° 461575) a également confirmé un décret d’opposition, en constatant que la requérante « adopte un mode de vie caractérisé par une méconnaissance et une ignorance des valeurs et principes essentiels de la société française ». Le contrôle du juge porte ainsi sur l’existence d’éléments objectifs et vérifiables de nature à caractériser le défaut d’assimilation, sans se substituer à l’appréciation du Gouvernement.

B. Le rejet pour défaut d’assimilation fondé sur l’article 21-24 du code civil

La naturalisation par décret, régie par l’article 21-15 du code civil, obéit à un régime distinct. Aux termes de cet article : « l’acquisition de la nationalité française par décision de l’autorité publique résulte d’une naturalisation accordée par décret à la demande de l’étranger ». L’article 21-24 du même code dispose que « nul ne peut être naturalisé s’il ne justifie de son assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue, de l’histoire, de la culture et de la société françaises (…) et des droits et devoirs conférés par la nationalité française ainsi que par l’adhésion aux principes et aux valeurs essentiels de la République ».

Le décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 vient préciser, en ses articles 37 et 41, le contenu et les modalités du contrôle de l’assimilation. Selon l’article 37, dans sa rédaction applicable au litige, le demandeur doit justifier d’un niveau de connaissance correspondant aux éléments fondamentaux relatifs « aux grands repères de l’histoire de France », « aux principes, symboles et institutions de la République », « à l’exercice de la citoyenneté française » et « à la place de la France dans l’Europe et dans le monde ».

L’article 48 du même décret investit le ministre chargé des naturalisations du pouvoir de prononcer le rejet de la demande ou son ajournement. La cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 28 janvier 2025 (CAA Nantes, 6e ch., n° 24NT00526), a rappelé qu’en application de ces dispositions, « il appartient au ministre chargé des naturalisations de porter une appréciation sur l’intérêt d’accorder la naturalisation ou la réintégration dans la nationalité française à l’étranger qui la sollicite. Dans le cadre de cet examen d’opportunité, il peut légalement prendre en compte le degré d’assimilation à la société française du postulant ».

Dans cette affaire, la cour a validé le rejet fondé sur l’incapacité du postulant à « donner les dates de la Révolution française ou des première et seconde guerres mondiales, ni indiquer le nom du premier ministre ou celui du maire de sa commune, ni encore restituer les trois termes de la devise française ». Elle a également relevé qu’il n’avait pas été en mesure « de définir ou expliquer, même en des termes simples, les principes de liberté, fraternité et laïcité », concluant que « le ministre de l’intérieur n’a pas entaché sa décision d’erreur manifeste d’appréciation ».

La CAA de Nantes a également jugé, dans un arrêt du 30 septembre 2025 (CAA Nantes, 6e ch., n° 24NT01947), que le ministre pouvait légalement fonder sa décision de rejet sur « une connaissance insuffisante des éléments fondamentaux relatifs aux règles de vie en société (principes, symboles et institutions de la République) et aux principaux droits et devoirs liés à l’exercice de la citoyenneté française ». La cour a précisé que « le ministre, qui n’a pas à se prononcer sur l’ensemble des éléments de la situation du postulant mais peut ne retenir que ceux sur lesquels il a fondé sa décision, a ainsi énoncé avec une précision suffisante les considérations de fait qui lui servent de fondement ».

II. L’intensité variable du contrôle juridictionnel

A. Le contrôle restreint à l’erreur manifeste : le large pouvoir d’appréciation de l’administration

Le contentieux de la naturalisation est traditionnellement placé sous le régime du contrôle restreint. La CAA de Nantes a rappelé, dans l’arrêt précité du 30 septembre 2025, que « le ministre de l’intérieur, qui dispose, en matière de naturalisation ou de réintégration dans la nationalité française, d’un large pouvoir d’appréciation », ne peut voir sa décision censurée qu’en cas d’erreur manifeste d’appréciation.

Ce standard de contrôle a des conséquences procédurales importantes. Il implique que le juge administratif ne substitue pas sa propre appréciation à celle de l’administration. Il se borne à vérifier que la décision n’est pas entachée d’une erreur grossière ou que les faits sur lesquels elle repose ne sont pas matériellement inexacts.

La CAA de Nantes, dans l’arrêt du 28 janvier 2025, a ainsi écarté le moyen tiré de l’erreur de droit en rappelant que le ministre ne s’était pas cru « en situation de compétence liée pour rejeter la demande de naturalisation ». Le juge vérifie donc que l’administration a bien exercé son pouvoir d’appréciation sans s’estimer liée par les conclusions de l’enquête administrative.

La distinction entre le rejet et l’ajournement est également placée sous le contrôle restreint du juge. Comme l’a rappelé la même cour, « le rejet de sa demande de naturalisation ne fait pas obstacle, contrairement à une décision d’ajournement, à ce que le postulant forme, sans délai, une nouvelle demande d’acquisition de la nationalité française. Dès lors, le moyen tiré de ce qu’en privilégiant le rejet à l’ajournement de la demande, le ministre de l’intérieur aurait commis une erreur manifeste dans l’appréciation des conséquences de sa décision sur la situation du requérant doit être écarté ».

En revanche, le contrôle du juge devient plus exigeant lorsqu’il s’agit de vérifier que les éléments retenus par l’administration sont suffisamment étayés. La CAA de Nantes, dans un arrêt du 23 juin 2023 (CAA Nantes, 2e ch., n° 21NT03255), a annulé une décision de rejet de naturalisation au motif que « dans les circonstances de l’espèce, le ministre de l’intérieur a, en rejetant la demande de naturalisation de M. B… pour le motif cité au point 5, entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation ». La cour a notamment relevé que le requérant, bien qu’ayant éprouvé des difficultés à définir certains concepts, avait néanmoins « indiqué que la démocratie consistait à être libre de tout et précisé que le président de la République était élu tous les 5 ans par le peuple, et mentionné, au titre de la fraternité, les droits aux soins, au logement, à la sécurité sociale, aux allocations familiales ainsi que le devoir de payer ses impôts ». Cet arrêt illustre la porosité de la frontière entre contrôle restreint et contrôle normal, le juge n’hésitant pas à censurer une décision lorsque les réponses du postulant, appréciées dans leur globalité, ne révèlent pas une méconnaissance manifeste des valeurs républicaines.

B. Vers un contrôle normalisé : l’arrêt du Conseil d’État du 29 mai 2026

La décision rendue par les deuxième et septième chambres réunies du Conseil d’État le 29 mai 2026 (CE, 2e-7e ch. réunies, n° 501856) marque une évolution significative de l’office du juge dans le contentieux de la naturalisation. La haute juridiction a annulé un décret d’opposition du 25 septembre 2024 qui refusait à une ressortissante marocaine l’acquisition de la nationalité française pour défaut d’assimilation.

Le Conseil d’État a considéré qu’il ne ressortait pas des éléments versés au dossier par le ministre de l’intérieur, « en particulier du rapport de synthèse du 26 septembre 2022 des services de la préfecture de l’Oise chargés de l’instruction du dossier et du compte-rendu d’entretien complémentaire du 13 mai 2024, que Mme A… adopte un comportement ou soutient des thèses manifestant un rejet des principes essentiels de la République ou se tient délibérément à l’écart de la communauté nationale ».

La formule employée par le Conseil d’État est remarquable. En jugeant que « le Premier ministre a fait une inexacte application de l’article 21-4 du code civil », la haute juridiction ne se borne pas à constater une erreur manifeste d’appréciation : elle opère un contrôle de la qualification juridique des faits. Elle vérifie que les éléments matériels retenus par l’administration caractérisent effectivement, au sens de la loi, le défaut d’assimilation.

Cette décision s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel plus large de renforcement du contrôle du juge sur les décisions individuelles défavorables en matière de nationalité. Elle fait écho à l’arrêt rendu le même jour par la même formation (CE, 2e-7e ch. réunies, 29 mai 2026, n° 502860) enjoignant à l’État de corriger les dysfonctionnements de l’Administration numérique pour les étrangers en France (ANEF) dans un délai de six mois, qui traduit une volonté du juge administratif d’exercer un contrôle effectif sur l’action de l’administration dans le domaine du droit des étrangers.

Le contrôle opéré par le Conseil d’État dans l’arrêt du 29 mai 2026 se distingue par sa méthodologie. La haute juridiction ne s’arrête pas aux conclusions de l’enquête administrative. Elle examine le contenu même des pièces du dossier, en l’espèce le rapport de synthèse et le compte-rendu d’entretien, pour vérifier qu’ils ne révèlent aucun élément de nature à caractériser un rejet des principes essentiels de la République. Cette démarche, qui s’apparente à un contrôle de l’adéquation des motifs aux faits, rapproche l’office du juge de l’excès de pouvoir en matière de naturalisation de celui qu’il exerce dans d’autres contentieux où le contrôle normal est de droit.

Cette évolution est d’autant plus significative qu’elle intervient dans un contexte législatif marqué par le renforcement des exigences linguistiques et civiques en matière de naturalisation. La loi du 26 janvier 2024, dont les dispositions relatives à l’article 21-24 sont entrées en vigueur le 1er janvier 2026, a sensiblement accru le niveau de langue requis et les connaissances exigées du postulant. L’article 21-24 dispose désormais que « l’intéressé justifie d’un niveau de langue lui permettant au moins de comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un texte complexe, de communiquer avec spontanéité, de s’exprimer de façon claire et détaillée sur une grande variété de sujets ».

En contrepoint de ce durcissement législatif, la jurisprudence la plus récente du Conseil d’État suggère que le juge administratif entend exercer un contrôle plus rigoureux sur la motivation des décisions de refus de naturalisation, en exigeant que l’administration établisse concrètement, par des éléments précis et circonstanciés, l’existence d’un défaut d’assimilation. Cette exigence de motivation renforcée est conforme à la jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’homme, qui rappelle que si la naturalisation n’est pas un droit garanti par la Convention, les décisions en cette matière ne sauraient être arbitraires.

Le contentieux de la naturalisation se distingue également par la dualité des procédures. La naturalisation par décret est précédée d’un recours administratif préalable obligatoire, le demandeur devant saisir le ministre de l’intérieur d’un recours contre la décision préfectorale avant tout recours contentieux, conformément aux articles 44 et 45 du décret du 30 décembre 1993. Dans ce cadre, la décision du ministre se substitue à celle du préfet, ainsi que l’a rappelé la CAA de Nantes dans l’arrêt du 28 janvier 2025. En revanche, l’opposition du Gouvernement sur le fondement de l’article 21-4 est directement soumise au contrôle du Conseil d’État, compétent en premier et dernier ressort pour connaître des recours dirigés contre les décrets.

La portée de l’arrêt du 29 mai 2026 ne doit toutefois pas être surestimée. Le Conseil d’État n’a pas remis en cause le principe du large pouvoir d’appréciation dont dispose l’administration en matière de naturalisation. Il a simplement exercé un contrôle plus poussé sur la matérialité des faits retenus pour caractériser le défaut d’assimilation, conformément à une tendance plus générale du contentieux administratif contemporain, qui tend à réduire les zones de contrôle restreint au profit d’un contrôle normal. Pour l’étranger qui conteste un refus de naturalisation, cette évolution jurisprudentielle ouvre une fenêtre contentieuse nouvelle, en permettant d’exiger du juge qu’il vérifie non seulement l’absence d’erreur manifeste, mais également l’exacte application de la loi aux faits de l’espèce.

Conclusion

Le contentieux du refus de naturalisation offre un observatoire privilégié des mutations de l’office du juge administratif. Entre le contrôle restreint à l’erreur manifeste et le contrôle normal de la qualification juridique des faits, la jurisprudence du Conseil d’État et des cours administratives d’appel dessine un équilibre subtil. L’arrêt du 29 mai 2026 témoigne d’une volonté du juge de ne pas abandonner à l’administration un pouvoir discrétionnaire sans contrôle effectif. Le large pouvoir d’appréciation dont dispose le ministre chargé des naturalisations n’est pas un blanc-seing. Il s’exerce sous le contrôle d’un juge qui, sans se substituer à l’administration, vérifie que les faits retenus caractérisent véritablement le défaut d’assimilation allégué.