Le Tribunal judiciaire d’Amiens, dans son jugement du 16 mars 2026, avait à connaître d’un recours formé par une infirmière libérale contre une pénalité financière de 5 000 euros prononcée par la caisse primaire d’assurance maladie pour des anomalies de facturation et des prescriptions modifiées. La demanderesse exerçait depuis plusieurs années et ses agissements s’étaient étalés sur une période de cinquante mois. Après un contrôle, la caisse lui avait notifié un indu, confirmé par un arrêt de la cour d’appel d’Amiens du 17 janvier 2025, puis avait saisi la commission des pénalités financières. La demanderesse contestait la régularité de cette procédure, soutenant qu’elle ne pouvait être engagée avant que l’indu ne soit définitif et que la saisine de la commission ne portait que sur quelques exemples d’anomalies, non sur l’ensemble des griefs. Le tribunal, statuant après deux renvois et en l’absence de la demanderesse à l’audience, a rejeté l’intégralité de ses demandes et l’a condamnée au paiement de la pénalité, aux dépens et à une indemnité de procédure de 500 euros. La question de droit centrale portait sur les conditions de régularité de la procédure de pénalité financière et sur le contrôle du juge quant à la matérialité et à la proportionnalité de la sanction prononcée. En jugeant que l’indu définitif n’était pas un préalable nécessaire et que la saisine de la commission était suffisamment précise, tout en retenant l’ampleur et la continuité des manquements pour justifier le montant de la pénalité, le tribunal a livré une solution qui appelle à la fois une explication de son raisonnement et une appréciation de sa portée.
I. La confirmation de la régularité de la procédure de pénalité financière
A. L’absence de condition de définitivité de l’indu
Le tribunal a écarté le moyen tiré de l’absence de caractère définitif de l’indu au moment de la saisine de la commission des pénalités financières. Il s’est fondé sur l’article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale, qui ne subordonne pas le prononcé d’une pénalité à l’issue définitive de l’action en répétition de l’indu. Cette interprétation textuelle est conforme à la jurisprudence de la Cour de cassation, qui a jugé que » l’article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale susvisé ne pose pas comme condition que l’indu ait un caractère définitif pour que la pénalité soit prononcée « (Cass. Civ. 2ème, 12 mai 2022, pourvoi n°20-21.414). Le tribunal a ainsi rejeté l’argument de la demanderesse, qui tentait de lier l’action en répétition de l’indu et la sanction administrative. En validant l’autonomie de la procédure de pénalité, le tribunal rappelle que les deux actions poursuivent des finalités distinctes : la première vise à récupérer des sommes indûment versées, la seconde a une dimension punitive. Cette solution est cohérente avec la volonté du législateur d’assurer une répression rapide des abus. Elle évite également que le professionnel de santé ne puisse paralyser la sanction par des contestations dilatoires de l’indu. La cour d’appel d’Aix-en-Provence avait d’ailleurs souligné, dans un autre contexte, que » à défaut de paiement à l’expiration du délai de forclusion prévu à l’article R. 142-1 ou après notification de la décision de la commission instituée à ce même article, le directeur de l’organisme de sécurité sociale compétent lui adresse la mise en demeure « (Cour d’appel d’Aix-en-Provence, 21 février 2025, n°23/02591), ce qui illustre la rigueur procédurale qui entoure les indus, mais sans faire obstacle à la sanction.
B. L’étendue suffisante de la saisine de la commission des pénalités financières
La seconde branche de la contestation portait sur le périmètre de la saisine de la commission des pénalités financières. La demanderesse soutenait que la caisse n’avait produit que des exemples d’anomalies, sans démontrer l’intégralité des griefs. Le tribunal a relevé, à l’inverse, que la caisse avait versé aux débats des tableaux détaillés pour chacun des dix patients concernés, avec le prescripteur, l’exécutant, la date, le type d’acte et le montant remboursé, le tout lié à sept griefs synthétiques. Il en a déduit qu’ » il n’y a donc aucune ambiguïté quant à l’étendue de la saisine de la CPF, qui portait bien sur l’ensemble des anomalies détectées et non pas uniquement sur les cas développés en débat contradictoire à titre d’exemples « . En statuant ainsi, le tribunal fait application du principe selon lequel la procédure de pénalité doit être contradictoire et précise, mais n’exige pas que chaque anomalie fasse l’objet d’une démonstration exhaustive dès lors que les éléments fournis permettent à la commission et au juge de contrôler la réalité des manquements. Cette approche pragmatique évite une lourdeur procédurale excessive compte tenu du nombre de griefs et de la durée de la période contrôlée. Le tribunal a par ailleurs ordonné la jonction des recours contre l’indu et contre la pénalité, comme le montre la jurisprudence de la cour d’appel d’Amiens selon laquelle » le tribunal judiciaire a ordonné la jonction du recours formé par Mme [G] à l’encontre de la notification de l’indu du régime général et de celui formé à l’encontre de la pénalité financière, statuant par un seul et même jugement « (Cour d’appel d’Amiens, 23 avril 2025, n°23/00480). Cette jonction permet une vision d’ensemble et renforce la cohérence du contrôle juridictionnel.
II. L’adéquation de la pénalité financière aux faits établis
A. La matérialité des manquements et leur qualification
Sur le fond, le tribunal a constaté que les sept griefs reprochés à la demanderesse étaient établis, en s’appuyant sur l’arrêt de la cour d’appel d’Amiens du 17 janvier 2025 qui avait confirmé l’indu d’un montant de 23 095,43 euros. La demanderesse avait ainsi présenté des actes non réalisés ou modifié des prescriptions, ce qui relevait des cas visés à l’article R.147-8 du code de la sécurité sociale, notamment le 1° (obtention d’un avantage injustifié par présentation d’actes non réalisés) et le 2° (non-respect des conditions de prise en charge). Le tribunal a également retenu la notion de fraude au sens de l’article R.147-11, en raison de la facturation répétée d’actes non réalisés sur une période de cinquante mois. Il a relevé que les modes opératoires traduisaient une intentionnalité, ce qui excluait la bonne foi ou l’erreur. Cette qualification est importante car elle justifie un doublement potentiel de la pénalité en application de l’article R.147-11-1, même si le montant final retenu est resté inférieur au plafond de 50 % des sommes en cause. En vérifiant ainsi la matérialité et la qualification des faits, le tribunal exerce pleinement le contrôle que lui confère l’article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale, tel que rappelé par la jurisprudence.
B. La proportionnalité de la sanction au regard de la gravité des faits
Le tribunal a prononcé une pénalité de 5 000 euros, soit un montant bien inférieur au maximum légal de 50 % des sommes en cause (environ 11 547 euros) et a fortiori au doublement applicable en cas de fraude. Pour justifier ce quantum, il a pris en compte la gravité des faits : l’ampleur de la fraude, la durée de cinquante mois, l’incidence financière conséquente, l’intentionnalité, le défaut de réponse de la professionnelle aux propositions d’accompagnement et l’existence d’une autre procédure d’indu. Il a également souligné que la demanderesse ne pouvait se prévaloir de sa bonne foi. En fixant la pénalité à 5 000 euros, le tribunal a opéré une appréciation souveraine de la proportionnalité, en tenant compte des circonstances de l’espèce. Cette décision est cohérente avec la mission du juge du contentieux général de vérifier l’adéquation du montant à l’importance de l’infraction. Elle montre que le tribunal a su moduler la sanction pour la rendre dissuasive sans être excessive, tout en respectant le pouvoir d’appréciation de l’administration. La condamnation aux dépens et à une indemnité de procédure de 500 euros confirme le rejet total des prétentions de la demanderesse et l’exécution provisoire ordonnée garantit l’efficacité de la décision.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article L. 114-17-1 du Code de la sécurité sociale En vigueur
I.-Peuvent faire l’objet d’un avertissement ou d’une pénalité prononcés par le directeur de l’organisme local d’assurance maladie, de la caisse mentionnée à l’article L. 215-1 ou L. 215-3 ou de l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles :
1° Les bénéficiaires des régimes obligatoires des assurances maladie, maternité, invalidité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles, de la couverture des charges d’autonomie, de la protection complémentaire en matière de santé mentionnée à l’article L. 861-1 ou de l’aide médicale de l’Etat mentionnée au premier alinéa de l’article L. 251-1 du code de l’action sociale et des familles ;
2° Les employeurs ;
3° Les professionnels et établissements de santé, ou toute autre personne physique ou morale autorisée à dispenser des soins, à réaliser une prestation de service ou des analyses de biologie médicale ou à délivrer des produits ou dispositifs médicaux aux bénéficiaires mentionnés au 1° ;
4° Tout individu impliqué dans le fonctionnement d’une fraude en bande organisée.
II.-La pénalité mentionnée au I est due pour :
1° Toute inobservation des règles du présent code, du code de la santé publique, du code rural et de la pêche maritime ou du code de l’action sociale et des familles ayant abouti à une demande, une prise en charge ou un versement indu d’une prestation en nature ou en espèces par l’organisme local d’assurance maladie, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ;
1° bis L’inobservation des règles mentionnées au 1° du présent II lorsque celle-ci a pour effet de faire obstacle aux contrôles ou à la bonne gestion de l’organisme ;
2° L’absence de déclaration, par les bénéficiaires mentionnés au 1° du I, d’un changement dans leur situation justifiant l’ouverture de leurs droits et le service des prestations, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ;
3° Les agissements visant à obtenir ou à tenter de faire obtenir par toute fausse déclaration, manœuvre ou inobservation des règles du présent code la protection complémentaire en matière de santé ou le bénéfice du droit à la déduction mentionnés à l’article L. 863-2 ;
4° Les agissements visant à obtenir ou à tenter de faire obtenir par toute fausse déclaration, manœuvre ou inobservation des règles du code de l’action sociale et des familles l’admission à l’aide médicale de l’Etat mentionnée au premier alinéa de l’article L. 251-1 du même code ;
5° Le refus d’accès à une information, l’absence de réponse ou la réponse fausse, incomplète ou abusivement tardive à toute demande de pièce justificative, d’information, d’accès à une information ou à une convocation émanant de l’organisme local d’assurance maladie ou du service du contrôle médical, de la caisse mentionnée à l’article L. 215-1 ou L. 215-3 ou de l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles dans le cadre d’un contrôle, d’une enquête ou d’une mise sous accord préalable prévus aux articles L. 114-9 à L. 114-21, L. 162-1-15, L. 162-1-20 et L. 315-1 ;
6° Une récidive après au moins deux périodes de mise sous accord préalable en application de l’article L. 162-1-15 ou lorsque le professionnel de santé, le centre de santé ou la société de téléconsultation n’atteint pas l’objectif de réduction des prescriptions ou réalisations prévu au II du même article. Le montant de la pénalité encourue est fixé en fonction de l’ampleur de la récidive, selon un barème fixé par voie réglementaire ;
7° Les abus constatés dans les conditions prévues au II de l’article L. 315-1 ;
8° (Abrogé) ;
9° Toute fausse déclaration portée sur la déclaration d’accident du travail ou tout non-respect par les employeurs des obligations relatives à ladite déclaration ou à la remise de la feuille d’accident à la victime ;
10° Le fait d’organiser ou de participer au fonctionnement d’une fraude en bande organisée.
III.-Le montant de la pénalité mentionnée au I est fixé en fonction de la gravité des faits reprochés, soit proportionnellement aux sommes concernées dans la limite de 70 % de celles-ci, soit, à défaut de sommes déterminées ou clairement déterminables forfaitairement dans la limite de quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Il est tenu compte des prestations servies au titre de la protection complémentaire en matière de santé et de l’aide médicale de l’Etat pour la fixation de la pénalité.
Le montant de la pénalité est doublé en cas de récidive dans un délai fixé par voie réglementaire.
Le directeur ne peut concurremment recourir au dispositif de pénalité prévu au présent article et aux procédures conventionnelles visant à sanctionner les mêmes faits.
IV.-En cas de fraude établie dans des cas définis par voie réglementaire :
1° Les plafonds prévus au premier alinéa du III sont portés respectivement à 300 % des sommes concernées et huit fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Dans le cas particulier de fraude commise en bande organisée, le plafond est porté à 400 % des sommes indûment présentées au remboursement et jusqu’à seize fois le plafond mensuel de la sécurité sociale ;
2° La pénalité prononcée ne peut être inférieure au dixième du plafond mensuel de la sécurité sociale s’agissant des personnes mentionnées au 1° du I, à la moitié du plafond s’agissant des personnes physiques mentionnées au 3° du même I et au montant de ce plafond pour les personnes mentionnées au 2° du même I et les personnes morales mentionnées au 3° du même I ;
3° Le délai mentionné au deuxième alinéa du III est majoré par voie réglementaire.
V.-Lorsque plusieurs organismes locaux d’assurance maladie, plusieurs caisses mentionnées aux articles L. 215-1 ou L. 215-3 ou l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles sont concernés par les mêmes faits mettant en cause une des personnes mentionnées au 3° ou au 4° du I, ils peuvent mandater le directeur de l’un d’entre eux pour instruire la procédure ainsi que pour prononcer et recouvrer la pénalité en leur nom.
La constitution et la gestion de la commission mentionnée au II de l’article L. 114-17-2 peuvent être déléguées à un autre organisme local d’assurance maladie, une autre caisse mentionnée aux articles L. 215-1 ou L. 215-3 ou à l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles par une convention qui doit être approuvée par les conseils d’administration des organismes concernés.
VI.-Les pénalités prononcées en application du présent article sont notifiées après avis conforme du directeur de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ou de son représentant désigné à cet effet. Son avis est réputé conforme dans un délai précisé par voie réglementaire.
VII.-Les modalités d’application du présent article sont déterminées par décret en Conseil d’Etat.
Article R. 147-8 du Code de la sécurité sociale En vigueur
Peuvent faire l’objet d’une pénalité les professionnels de santé libéraux, fournisseurs et prestataires de services, laboratoires de biologie médicale et praticiens statutaires à temps plein des établissements publics de santé dans le cadre de leur activité libérale :
1° Ayant obtenu ou tenté d’obtenir, pour eux-mêmes ou pour un tiers, le versement d’une somme ou le bénéfice d’un avantage injustifié en ayant :
a) Présenté ou permis de présenter au remboursement des actes ou prestations non réalisés ou des produits ou matériels non délivrés ;
b) Procédé au détournement de l’usage d’une des cartes mentionnées aux articles R. 161-33-1 et R. 161-52;
2° N’ayant pas respecté les conditions de prise en charge des actes produits ou prestations soumis au remboursement dans les cas suivants :
a) Non-respect des conditions de prise en charge ou prescription prévues lors de l’inscription au remboursement par l’assurance maladie des actes, produits ou prestations mentionnés aux articles L. 162-1-7, L. 162-17 et L. 165-1, ou des conditions prévues à l’article L. 322-5, y compris les règles prises pour l’application du deuxième alinéa de l’article L. 315-2, ou encore les non-respects des conditions de prescriptions spécifiques prévues aux articles L. 4141-2, L. 4151-4, L. 4321-1, L. 4311-1 et L. 4362-10 du code de la santé publique ;
b) Non-respect, de manière répétée, de l’obligation prévue par les 1°, 2° et 3° de l’article L. 162-4, étendu par l’article L. 162-8, de mentionner le caractère non remboursable des produits, prestations et actes qu’ils prescrivent en dehors des indications ouvrant droit à prise en charge ;
c) Non-respect, de manière répétée, des obligations prévues à l’article L. 162-4-2, pour le prescripteur, de mentionner le nom du pharmacien chargé de délivrer les soins ou traitements susceptibles de faire l’objet de mésusage, d’un usage détourné ou abusif et, pour le pharmacien, de ne procéder à la délivrance que si son nom est mentionné sur la prescription s’agissant des soins ou traitement en cause ;
d) Non-respect, de manière répétée, de l’obligation faite au pharmacien par l’article R. 162-20-6, reprenant l’article R. 5123-3 du code de la santé publique, de délivrer le conditionnement le plus économique compatible avec les mentions figurant sur l’ordonnance ;
e) Facturation abusive d’actes ou de délivrances présentée comme relevant du livre IV alors que ces actes ou délivrances sont sans lien avec un accident du travail, un accident de trajet ou une maladie professionnelle ;
f) Non-respect, de manière répétée, de l’obligation de conformité des prescriptions avec le protocole mentionné à l’article L. 324-1 ;
g) Non-respect du mode de transport prescrit en application des articles L. 322-5 et R. 322-10-1 ou des modalités de facturation des frais de transport mentionnés aux articles R. 322-10-2 à R. 322-10-7 ;
h) Facturation par une entreprise de transports sanitaires terrestres réalisés avec des moyens en véhicules et en personnels non conformes aux dispositions des articles R. 6312-14 et R. 6312-10 du code de la santé publique ;
i) Facturation par une entreprise de taxi à l’assurance maladie de transports réalisés sans être titulaire d’une autorisation de stationnement sur la voie publique ou d’une carte professionnelle en cours de validité ;
j) Abus constatés dans les conditions prévues au II de l’article L. 315-1 ;
3° Ayant empêché ou tenté d’empêcher l’exercice des activités de contrôle d’un organisme d’assurance maladie par le refus d’accès à une information, l’absence de réponse ou la réponse fausse, incomplète ou abusivement tardive à toute demande de pièce justificative, d’information, d’accès à une information ou à une convocation émanant de l’organisme local d’assurance maladie ou du service du contrôle médical, dès lors que la demande est nécessaire à l’exercice du contrôle, de l’enquête ou de la mise sous accord préalable prévus aux articles L. 315-1, L. 114-9 à L. 114-21 et L. 162-1-15. Il en va de même lorsqu’il aura été établi qu’une ou plusieurs méconnaissances des formalités administratives liées aux délais d’envoi des documents ouvrant droit à prise en charge prévus à la sous-section 4 de la section 4 du chapitre Ier du titre VI du livre Ier a ou a eu pour objet de limiter les possibilités de contrôle de l’organisme d’assurance maladie ;
4° N’ayant pas respecté, de manière répétée, les formalités administratives suivantes :
a) Les formalités prévues à la sous-section 4 de la section 4 du chapitre Ier du titre VI du livre Ier relatives aux modalités de présentation des documents auxquels sont subordonnées la constatation des soins et l’ouverture du droit aux prestations de l’assurance maladie, lorsqu’ils ne relèvent pas du cas mentionné à la dernière phrase du 3° ;
b) L’obligation prévue au 4° de l’article L. 162-4 étendu par l’article L. 162-8 de mentionner le caractère non remboursable des produits, prestations et actes qu’ils prescrivent en application de l’article L. 160-8 ;
c) L’obligation de faire figurer sur la feuille d’accident prévue à l’article L. 441-5 du présent code ou aux articles L. 751-27 et L. 752-24 du code rural et de la pêche maritime les actes accomplis au titre du livre IV du présent code ou du titre V du livre VII du code rural et de la pêche maritime ;
d) L’obligation prévue à l’article L. 162-4-1 de mentionner, sur les documents produits en application de l’article L. 161-33 et destinés au service du contrôle médical, les éléments d’ordre médical justifiant les arrêts de travail, y compris les heures de sortie, et les transports qu’ils prescrivent ;
e) L’obligation prévue à l’article R. 5132-13 du code de la santé publique d’apposer sur l’ordonnance les mentions relatives aux délivrances des médicaments relevant des listes I et II et des médicaments stupéfiants ;
5° Pour lesquels l’organisme aura constaté, après deux périodes de mise sous accord préalable telles que définies à l’article L. 162-1-15, un niveau de prescriptions ou de réalisations du même acte, produit ou prestation ou groupe d’actes, produits ou prestations, ou un montant de remboursement, significativement supérieur à la moyenne constatée, pour une activité comparable, pour les professionnels de santé exerçant la même profession dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d’assurance maladie.
Si, après une nouvelle période de mise sous accord préalable suivant la pénalité prononcée au titre de l’alinéa précédent, il est constaté un niveau de prescription ou de réalisation du même acte, produit ou prestation ou groupe d’actes, produits ou prestations, ou un montant de remboursement, à nouveau significativement supérieur à la moyenne constatée, pour une activité comparable, pour les professionnels de santé exerçant la même profession dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d’assurance maladie, les faits sont considérés réalisés en état de récidive telle que prévue à l’article R. 147-5 ;
6° Pour lesquels il aura été constaté, dans les conditions prévues à l’article R. 148-6, que l’objectif de réduction des prescriptions, des réalisations ou des montants de remboursement prévu à l’article L. 162-1-15 n’a pas été atteint.
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