Tribunal judiciaire de Draguignan, le 3 mars 2023, n°23/06056

Le Tribunal judiciaire de Draguignan, 28 juillet 2025, annule une décision de préemption visant trois parcelles classées en zone agricole protégée, de faible surface et non irriguées. Un acquéreur évincé, exploitant, contestait la préemption notifiée le 3 mars 2023 après promesse de vente, en articulant trois moyens principaux. Il invoquait un défaut de délégation de signature valable, une motivation stéréotypée ne rattachant pas l’opération aux finalités légales et un détournement de pouvoir au profit d’un projet communal. La société d’aménagement foncier produisait une délégation du 4 octobre 2022, et prétendait agir au titre des objectifs d’installation et de consolidation (art. L.143-2). La juridiction écarte l’irrégularité de signature, retient l’insuffisance de motivation, et prononce l’annulation, avec dépens et indemnité sur le fondement de l’article 700. La question centrale concernait l’exigence de précision des motifs justifiant la préemption, notamment lorsqu’ils se réclament d’outils territoriaux non expressément intégrés à la décision.

I. La rigueur de l’exigence de motivation du droit de préemption des sociétés d’aménagement foncier

A. Les fondements textuels et jurisprudentiels rappelés

Le jugement resitue d’abord la finalité exclusive de ce droit, en citant l’interprétation constitutionnelle de sa vocation agricole. Il rappelle que « Il ne peut toujours être mis en oeuvre que pour des motifs qui se rattachent principalement à la mission agricole des SAFER ». Ce rappel structure l’office du juge autour des objectifs énumérés à l’article L.143-2, dont l’installation ou le maintien des agriculteurs et la consolidation d’exploitations économiquement viables.

La motivation doit refléter concrètement l’un de ces buts et préciser les raisons opérationnelles du choix d’exercer la préemption. La jurisprudence l’exige aussi en matière environnementale, où « la localisation des parcelles en ZNIEFF n’est pas en soi suffisante pour légitimer l’exercice par la SAFER de ses prérogatives ». Cette exigence de concrétisation, transposable aux finalités agricoles, commande une articulation étroite entre caractéristiques des biens, contexte d’exploitation et objectif légal poursuivi.

B. Une application conduisant à la censure pour insuffisance de motivation

Le tribunal constate que la décision se réfère à des politiques publiques et à un plan de reconquête agricole, sans décrire leur contenu ni leur lien opérationnel avec les parcelles concernées. Il souligne qu’« Aucun texte n’a prévu que les SAFER puissent exercer un droit de préemption au nom et pour le compte d’une commune alors que celle-ci n’est pas titulaire de ce droit ». L’assistance technique aux collectivités demeure possible, mais ne saurait suppléer l’exigence de motifs propres, précis et contrôlables.

La juridiction recentre le contrôle sur la finalité et l’aptitude des biens à l’atteindre, en rappelant que « Celle-ci doit néanmoins expliciter en quoi la décision de préemption doit lui permettre d’atteindre le but poursuivi ». Or les parcelles sont petites, enclavées, dépourvues d’accès à l’eau, et la décision n’expose aucun élément précis établissant l’installation immédiate d’un preneur ou la consolidation d’une exploitation existante. Dès lors, « La motivation de la décision querellée n’est pas assortie des précisions qui permettraient de comprendre l’enjeu de la préemption et d’établir la réalité de l’objectif poursuivi ». La censure s’impose indépendamment des débats sur l’opportunité, étrangers au contrôle de légalité.

II. Valeur et portée de la solution retenue

A. Convergence avec la jurisprudence de contrôle renforcé de la motivation

La solution s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle exigeant des décisions de préemption qu’elles révèlent un rattachement concret à une finalité légale vérifiable. Elle rejoint l’approche de la Cour de cassation en matière de motifs « environnementaux » exigeant un projet spécifique approuvé, et s’accorde avec la sanction de la motivation lacunaire, ici reprise par la formule selon laquelle la motivation « n’est pas assortie des précisions » nécessaires. La décision opère ainsi un rappel utile du périmètre de l’article L.141-5, cantonné au concours technique, qui ne fonde pas un droit de préemption de substitution pour une commune.

La valeur pédagogique de l’arrêt tient à la distinction entre mentions générales de stratégies publiques et démonstration circonstanciée du but légal, propre à l’auteur de la décision. La juridiction maintient aussi une séparation nette entre contrôle de la légalité externe et appréciation de l’opportunité, confirmant que la première suffit à emporter l’annulation lorsque le lien finalité–moyens demeure hypothétique.

B. Implications pratiques pour l’exercice futur du droit de préemption

L’enseignement principal oblige à intégrer, dans la décision elle-même, des éléments opérationnels relatifs aux parcelles et au projet agricole précis. Il faudra indiquer la desserte, l’irrigation, l’articulation parcellaire, l’existence d’un candidat identifié ou d’un dispositif effectif de rétrocession, et la manière dont l’opération réalise l’installation, le maintien ou la consolidation. Les références à des conventions territoriales ou à des plans de reconquête doivent être produites ou, a minima, décrites et rattachées aux biens visés.

Une simple intention communale de constituer un stock foncier, non prévue par les textes comme finalité autonome, ne suffit pas. L’exigence posée conduit les sociétés d’aménagement foncier à sécuriser la motivation en la purgeant des considérations générales et en l’adossant à des éléments concrets et vérifiables. À défaut, le risque contentieux demeure élevé, même lorsque l’objectif affiché pourrait, en théorie, entrer dans le champ des 1° et 2° de l’article L.143-2.