KHO 16.11.2017/5910 – Maa-aineslupaa koskevat valitukset (Laukaa)

Maa-aineslupaa koskevat valitukset

1) Laukaan kaavoitus- ja rakennuslautakunta

2) Jyvässeudun Sora Oy

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 6.10.2016 nro 16/0440/2

on päätöksellään 8.10.2014 (§ 123) myöntänyt Jyvässeudun Sora Oy:lle maa-aineslain 4 §:n mukaisen luvan soran ja hiekan ottamiseen Laukaan kunnan Lievestuoreen kylässä sijaitsevilta tiloilta HB-Sorala RN:o 9:37, Tuukkala RN:o 9:42 ja Puttola RN:o 9:45.

on päätöksellään 29.5.2015 numero 15/0210/2 kumonnut lautakunnan päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi, koska esitettyä selvitystä pohjavesiolosuhteista ei voitu pitää riittävänä, eikä hankkeen vaikutuksia pohjaveteen voitu riittävästi arvioida.

maa-aineslain mukaisena lupaviranomaisena on päätöksellään 11.11.2015 (§ 156) myöntänyt Jyvässeudun Sora Oy:lle maa-aineslain 4 §:n mukaisen luvan soran ja hiekan ottamiseen Laukaan kunnan Lievestuoreen kylässä sijaitsevilta tiloilta HB-Sorala RN:o 9:37, Tuukkala RN:o 9:42 ja Puttola RN:o 9:45. Luvan mukainen kokonaisottomäärä on 280 000 m

­. Lupa on voimassa 8 vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

on valituksenalaisella päätöksellään Jyväskylän Energia Oy:n ja Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valitusten johdosta kumonnut Laukaan kaavoitus- ja rakennuslautakunnan päätöksen ja hylännyt Jyvässeudun Sora Oy:n hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kyseessä olevilta osin seuraavasti:

Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

$e3

Asiassa on kysymys soran ja hiekan ottamisesta Laukaan kunnan Lievestuoreen kylässä sijaitsevilta tiloilta HB-Sorala RN:o 9:37, Tuukkala RN:o 9:42 ja Puttola RN:o 9:45. Ottamissuunnitelman mukaan suunnitelma-alueen pinta-ala on 8,36 hehtaaria ja kaivuualueen pinta-ala 5,98 hehtaaria. Alueelta on tarkoitus ottaa maa-aineksia noin 280 000 m

.

Mainittujen tilojen alueella on ollut voimassa kaksi maa-aineslupaa. Laukaan kaavoitus- ja rakennuslautakunta on vuonna 2006 myöntänyt Jyvässeudun Sora Oy:lle luvan maa-ainesten ottamiseen tiloilta HB-Sorala RN:o 9:37, Tuukkala RN:o 9:42 ja Puttola RN:o 9:45. Lupa on ollut voimassa kahdeksan vuotta. Luvan mukainen kokonaisottamismäärä oli 162 000 m

­. Kaavoitus- ja rakennuslautakunta on vuonna 2008 myöntänyt A:lle luvan maa-ainesten ottamiseen tiloilta HB-Sorala RN:o 9:37 ja Tuukkala RN:o 9:42. Lupa on ollut voimassa viisi vuotta. Kokonaisottamismäärä oli 201 000 m

­. Ottamissuunnitelman mukaan mainitut lupa-alueet on tarkoitus yhdistää, jolloin alueesta muodostuu yksi yhtenäinen ottamisalue.

Alueella ei ole asemakaavaa tai oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Keski-Suomen maakuntakaavassa alue sijoittuu pohjavesialueelle (pv). Merkinnällä osoitetaan yhdyskunnan vedenhankinnan kannalta tärkeä pohjavesialue. Suunnittelumääräyksen mukaan aluetta koskevat toimenpiteet on suunniteltava siten, että pohjaveden laatu ei niiden vaikutuksesta heikkene. Maa-ainesten oton on tarkoitus perustua yleissuunnitelmiin, joissa sovitetaan yhteen pohjaveden suojelu ja maa-ainesten otto.

Ottamisalue sijaitsee I luokan pohjavesialueella (Vuontee, 0941013). Pohjavesialueen pinta-ala on 9,93 km

, josta muodostumisaluetta on 6,97 km

. Pohjavesialueella sijaitsee Vuonteen tekopohjavesilaitos, jonka itäkoillispuolelle hankealue sijoittuu. Tekopohjavesilaitoksen tuotantoalueen numero neljä vedenottoalue sijoittuu lähimmillään noin 100 metrin etäisyydelle ottamisalueesta. Tuotantoalueella on viisi kaivoa, joista lähin (K8) sijaitsee noin 200 metrin ja kauimmaisin (K17) noin 400 metrin etäisyydellä ottamisalueen rajasta. Muut kaivot sijaitsevat ottamisalueen eteläpuolella. Pohjavesilaitoksen kaksi imeytysaluetta sijoittuvat ottamisalueen lounaispuolelle yli 500 metrin etäisyydelle ottamisalueesta. Ottamisalueen eteläpuolella noin 150 metrin etäisyydellä sijaitsee Vehkalampi.

Itä-Suomen vesioikeus on myöntänyt tekopohjavesilaitokselle luvan, jonka perusteella laitos saa ottaa raakavettä, muodostaa tekopohjavettä (imeyttämällä) ja ottaa tekopohjavettä kaivoista keskimäärin 15 000 m

­ vuorokaudessa. Tekopohjavesilaitokselle ei ole haettu vesilain mukaista suoja-aluepäätöstä. Vesioikeus on hyväksynyt niin sanotun pohjavesilaitoksen vaikutusalueen. Ottamisalue sijoittuu tälle vaikutusalueelle.

Ramboll on laatinut Tuukkalan maa-ainesten ottoalueen pohjavesiselvityksen (raportti 21.9.2015). Raportissa on vuonna 1994 ennen tekopohjavesikoetta laadittujen mittausten perusteella todettu, että pohjavesi on korkeimmillaan pohjavesimuodostuman itäpuolella sijaitsevan Vehkalammin ympäristössä (+104,9). Vehkalammin ympäristöstä pohjaveden virtaus suuntautuu koilliseen ja lounaaseen. Vehkalammin ja luoteessa sijaitsevan Niittyharjun välille sijoittuu luontainen vedenjakaja.

Nykyisessä tilanteessa tekopohjaveden imeyttäminen on nostanut pohjaveden pintaa imeytysalueilla siten, että pohjavesi virtaa imeytysalueilta pohjoiseen tuotantoalueen neljä suuntaan, mistä pohjavesi suuntaa koilliseen kohti Lievestuoreenjärveä. Imeytysalueella pohjavesi on vaihdellut vuosina 2010 – 2014 tasossa +95 – 98. Kaivoalueella pohjaveden pinnan keskikorkeus on vuosina 2010 – 2014 ollut +92,2. Pohjaveden pinta on vaihdellut voimakkaasti pumppauksen vuoksi.

$ec

Karttatarkastelun perusteella kyseessä oleva ottamisalue on pitkälti yhtenevä vuosina 2006 ja 2008 myönnettyjen lupien ottamisalueiden kanssa. Vaikka maa-aineslupahakemuksen tarkoituksena on yhdistää kaksi vanhaa ottamisaluetta, kysymys ei ole maa-aineslain 10 §:ssä tarkoitetusta lupa-ajan jatkamisesta vaan uudesta luvasta, jolloin asia tulee selvittää ja hankkeen laillisuus tarkastella maa-aineslain ja -asetuksen säännösten edellyttämällä tavalla.

$ee

$ef

Perusteluissa mainitut

Maa-aineslaki 7 §, 11 § ja 13 §

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

1)

on valituksessaan, siitä tarkemmin ilmenevin perustein, vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaavoitus- ja rakennuslautakunnan päätös luvan myöntämisestä saatetaan voimaan.

2)

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaavoitus- ja rakennuslautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Vaatimustensa tueksi Jyvässeudun Sora Oy on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valituksenalaisessa maa-ainesluvassa on yhdistettynä kaksi vanhaa lupa-aluetta, jotka molemmat on jo aikaisemmin avattu. Ottamistoiminta on ollut vähäistä keskittyen vain toisen vanhan luvan alueelle. Puttolan tilan osalta aikaisempi otto on jo aikaisemman luvan aikana aloitettu lähimpänä (lounaiskulma) tekopohjavedenottamoa, joten maa-ainesluvan mukainen ottamistoiminta ei muuta tilannetta alueella. Olemassa olevalla maa-ainesten ottotoiminnalla ei ole ollut vaikutusta tekopohjaottamon toimintaan tai veden laatuun. Maa-ainesten ottamissyvyys ei tule aikaisempaan verrattuna muuttumaan, joten vaikutuksia pohjaveden laatuun tai virtauksiin ei tule olemaan. Pohjaveden päälle jää riittävä koskematon suojamaakerros. Pohjaveden pinnankorkeutta seurataan luvassa määrätyn mukaisesti.

Tekopohjaveden pumppaus on mahdollista keskittää yhteen tai kahteen pohjaveden pumppauskaivoon, jolloin pohjavedet saadaan virtaamaan juuri siihen suuntaan kuin halutaan ja täten ohjata pohjavesien virtaamasuuntia. Lupa-alueelta ei ole luonnollista pohjaveden virtausyhteyttä tekopohjavesilaitoksen imeytysalueille tai imeytysalueiden eteläpuolella oleville tuotantoalueille. Tekopohjavesilaitos on toiminut alueella jo vuosia. Laitoksen vuosittain suorittamilla veden imeytys- ja pumppausmäärillä ei sen toiminta-aikana ole ollut oleellisia muutoksia alueen pohjaveden korkeuksiin.

Lupahakemuksen liitteenä oleva Ramboll Finland Oy:n tekemä asiantuntijalausunto (Tuukkalan maa-ainesten pohjavesiolosuhteiden selvitys 21.9.2015) perustuu kattavaan mittaus- ja muuhun tausta-aineistoon. Ei ole esitetty sellaisia asiaperusteita, joilla Ramboll Finland Oy:n tekemää lausuntoa olisi pidettävä virheellisenä tai epäluotettavana. ELY-keskuksen mallinnus pohjavesien virtauksista perustuu ainoastaan yhden vuoden mittaustietoihin. Mallinnuksen virtausnuolikarttakin on epämääräinen.

Maa-ainesten ottamisen kieltämistä ei voida perustella ympäristöministeriön ohjeella, kun maa-ainesten ottamisen vaikutukset pohjaveden laatuun on turvattu lupamääräyksin.

Alueelle on aikaisemmin myönnetty maa-ainesten ottolupa, joten nykyinenkin ottolupa tulee myöntää luvanhakijoiden ja kiinteistöjen omistajien tasapuolisen kohtelun vuoksi.

on valitusten johdosta antamassaan selityksessä uudistanut aiemmin lausumansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen esittämän mallinnuksen simulointituloste on tehty alueelle laaditulla virtausmallilla. Virtausmalli on laadittu ja kalibroitu pitkäaikaisten tutkimusten perusteella. Tulosteessa on esitetty lupaehtojen mukaisen suurimmilla vuoden keskimääräisillä virtaamilla käytetyn laitoksen vaikutukset pohjaveden korkeuksiin ja virtauksiin. Esitetyssä simulointiajossa on tekopohjaveden ottomäärä keskimääräinen 15 000 m

vuorokaudessa ja imeytysvirtaama 14 700 m

vuorokaudessa. Vuonteenharjun tekopohjavesilaitoksella imeytetään pintavettä imeytysalueille, joista se virtaa maan alla pohjavesikerroksessa kohti vedenottoalueita, joilla sijaitsevat vedenottokaivot. Imeytysalueilla imeytyksen vaikutuksesta vedenpinta nousee ja vastaavasti vedenottoalueilla vedenpinta laskee. Virtaamien kasvaessa vedenpinnan muutos eli veden kaltevuus kasvavat. Pohjavedenpinnan alentuminen kaivoalueella vedenoton seurauksena ohjaa pohjavettä kaivojen suuntaan myös muilta kuin imeytysalueen suunnalta.

Jyväskylän Energia Oy:llä on lupa muodostaa ja ottaa tekopohjavettä keskimäärin 15 000 m

vuorokaudessa vuosikeskiarvona laskettuna. Suurin otettava vesimäärä saa kuitenkin olla enintään olla 25 000 m

vuorokaudessa. Esitetyt mallinnukset eivät siten vastaa lähimainkaan vedenottoluvan mukaista suurinta sallittua vedenottomäärää tai suurimpia todellisia dokumentoituja ja viranomaiselle raportoituja vuorokausivesimääriä (yli 22 000 m

/d) tai suurimpia kuukausikeskiarvoja (noin 17 000 m

/d).

Vuonteen tekopohjavesilaitoksen pohjavesitutkimusten yhteydessä ja edelleen laitoksen käyttöönoton (2001) jälkeen Jyväskylän Energia on tehnyt yli 100:sta pohjavedenpinnan havaintoputkesta noin 20 000 yksittäistä dokumentoitua pohjavesipinnan mittausta. Laitoksen käyttöönoton jälkeen tehdyt mallinnukset perustuvat erilaisissa todellisissa käyttötilanteissa mitattuihin imeytys- ja vedenottomääriin sekä mitattuihin pohjaveden pinnankorkeuksiin.

Suoritettujen tutkimusten mukaan on kiistatonta, että maa-ainesten ottoalueelta on virtausyhteys Vuonteenharjun tekopohjavesilaitoksen vedenottamoon. Vesiä virtaa Jyvässeudun Sora Oy:n hakemussuunnitelmassa esitetyltä maa-ainestenottoalueelta suoraan alle 200 metrin etäisyydellä olevaan vedenottokaivoon jo pienilläkin vedenottomäärillä. Vuonteen tekopohjavesilaitoksen käyttöönoton jälkeen Jyväskylän Energia Oy on tehnyt tuhansia yksittäisiä pohjavesipinnan mittauksia. Suuremmilla lupaehtojen mukaisilla virtaamilla tilanne muuttuu entistä vakavammaksi, kuten Keski-Suomen ELY-keskuksen esittämästä laitoksen simulointitulosteesta ilmenee. Se vastaa Jyväskylän Energia Oy:n käsitystä laitoksen toiminnasta Vuonteenharjulla.

on antanut Jyvässeudun Sora Oy:n valituksen johdosta lausunnon.

on valitusten johdosta antamassaan vastineessa esittänyt, että valitukset tulee hylätä sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Valituksissa tarkoitetulle maa-ainestenotolle ei ole haettu maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan edellyttämää vesilain mukaista lupaa. Ottoalue sijoittuu I luokan pohjavesialueelle, Vuonteen tekopohjavesilaitoksen arvioidulle lähisuojavyöhykkeelle ja Itä-Suomen vesioikeuden hyväksymälle tekopohjavedenottamon vaikutusalueelle. Vaikutusalueella on sama merkitys kuin lähisuojavyöhykkeellä. Oikeuskäytännön mukaan lähisuojavyöhykkeellä ei ole maa-ainesten ottoa sallittu merkittävällä suojakerroksen paksuudellakaan. Ottamislupia ei ole myöskään myönnetty alueille, joilta pohjavesi virtaa kohti vedenottamon kaivoja.

Tekopohjavesilaitoksella tuotetaan noin puolet Jyväskylän kaupungin alueella kulutettavasta talousvedestä ja lisäksi vettä toimitetaan muun muassa Laukaan kunnan Lievestuoreen alueelle ja useille vesiosuuskunnille. Vuonteen pohjavesialueen merkitystä korostaa se, että alue on esitetty merkittäväksi parhaillaan valmistelussa olevaan uuteen Keski-Suomen maakuntakaavaan maakunnallisesti merkittävänä pohjavesialueena.

on antanut vastaselityksen.

1. Laukaan kaavoitus- ja rakennuslautakunnan valitusta ei tutkita.

Korkein hallinto-oikeus on Jyvässeudun Sora Oy:n valituksesta tutkinut asian.

2. Yhtiön valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

1. Maa-aineslain 20 §:n (1577/2009) 1 momentin mukaan mainitun lain nojalla annettuun ottamislupaa koskevaan lupaviranomaisen päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Valitusoikeuden ja muutoksenhaun osalta noudatetaan, mitä kuntalaissa säädetään. Lisäksi valitusoikeus on alueellisella ympäristökeskuksella ja hankkeen tarkoittamalla alueella toimivalla sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen.

Maa-aineslaissa ei säädetä lupaviranomaisen valitusoikeudesta tilanteessa, jossa hallinto-oikeus on kumonnut sen päätöksen.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on kumonnut Laukaan kaavoitus- ja rakennuslautakunnan tekemän päätöksen myöntää maa-aineslupa. Maa-aineslain mukaisena lupaviranomaisena ja valvontaviranomaisena sekä kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena toimivalla kaavoitus- ja rakennuslautakunnalla ei ole asiassa valitusoikeutta sillä perusteella, että hallinto-oikeus on kumonnut lautakunnan tekemän päätöksen eikä hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos huomioon ottaen myöskään lautakunnan valvottavana olevan julkisen edun valvonnan tarpeen perusteella. Tämän vuoksi kaavoitus- ja rakennuslautakunnan hallinto-oikeuden päätöksestä tekemä valitus on jätettävä korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta.

2. Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan maa-aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Vesilain 1 luvun 3 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan pohjavedellä tarkoitetaan maa- tai kallioperässä olevaa vettä. Mainitun kohdan yksityiskohtaisten perustelujen (hallituksen esitys vesilainsäädännön uudistamiseksi, HE 277/2009 vp) mukaan pohjaveden määritelmän rinnalla laissa käytettäisiin pohjavesiesiintymän käsitettä kuvaamaan pohjaveden ottamisen kohteena olevaa tai siihen soveltuvaa yhtenäistä pohjavesimuodostumaa. Tämän mukaisesti esiintymä määriteltäisiin yhtenäisenä vesimassana kyllästyneeseen vyöhykkeeseen varastoituneeksi pohjavedeksi. Vesilain 4 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan tekopohjaveden ottamiseen sovelletaan, mitä tässä luvussa säädetään pohjaveden ottamisesta. Johdettaessa pintavettä maaperään tekopohjaveden muodostamista varten on lisäksi otettava huomioon, mitä ympäristönsuojelulain 16, 17 ja 28 §:ssä säädetään. Mainitun momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 277/2009 vp) lausutaan seuraavaa:

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (vesienhoitolain) 2 §:n 2 kohdan mukaan

tarkoitetaan vettä, joka on maan pinnan alla kyllästyneessä vyöhykkeessä ja suorassa yhteydessä kallio- tai maaperään. Saman pykälän 5 kohdan mukaan

tarkoitetaan yhtenäisenä esiintymänä olevaa vettä, joka sijaitsee huokoisessa ja läpäisevässä maa- tai kallioperämuodostumassa ja joka mahdollistaa merkittävän pohjaveden virtauksen tai merkittävän pohjavedenoton. Vesienhoitolain 10 a §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus määrittää pohjaveden muodostumisalueen rajan (

) ja uloimman rajan alueelle, jolla on vaikutusta pohjavesimuodostuman veden laatuun tai muodostumiseen (

). Pohjavesialueiden luokituksesta säädetään vesienhoitolain 10 b §:ssä.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

Asia

Valittajat

Päätös, jota valitukset koskevat

Asian taustaa

Laukaan kaavoitus- ja rakennuslautakunta

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

Asian aikaisempi käsittely

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Maa-ainesasiaan sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristöhallinnon ohje 1/2009

Kuvaus ottamisalueesta ja hankkeesta

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Eija Mäkelä ja Virpi Juujärvi. Esittelijä Ria Savolainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Jyvässeudun Sora Oy

Jyväskylän Energia Oy

Laukaan kunnan maankäyttöosasto

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Perustelut

pohjavedellä

pohjavesimuodostumalla

muodostumisalue

pohjavesialue