KHO 20.3.2019/1029 – Kunnallisvalitus, Kittilä

Kunnallisvalitus

A ja B, Kittilä

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 28.5.2018 nro 18/0259/2

on 19.12.2016 (§ 71) hyväksynyt allekirjoitettavaksi C:n ja Kittilän kunnan välisen pöytäkirjan esityslistan liitteenä olleen sovintosopimuksen. Valtuuston päätöksen mukaan kunnan puolesta sovintosopimuksen allekirjoittaa kunnanhallituksen puheenjohtaja ja varmentaa hallintojohtaja tai perusturvajohtaja. Allekirjoitukset tulee suorittaa viipymättä.

ja

ovat kunnan jäseninä valittaneet valtuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen.

on valituksessaan vaatinut, että valtuuston päätös kumotaan ja Kittilän kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa laillisine korkoineen. A on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden on pyydettävä sopimusta valmistelleen toimikunnan asiakirjat selvittääkseen, onko sovinto- ja erosopimus kunnan toimialan ja toimivallan vastainen sekä kunnan ja kunnan veronmaksajien edun vastainen.

Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Sopimuksen valmisteluvaiheeseen on osallistunut esteellisenä kunnanhallituksen puheenjohtaja D, joka on 3.6.2016 käynyt neuvottelun kunnanjohtaja C:n kanssa. Hän on tuolloin sopinut C:n kanssa johtajasopimuksen tekemisestä ja siitä, että sopimukseen kirjataan, että C:llä ei ole työvelvoitetta Kittilän kuntaan. Lisäksi valmisteluvaiheessa kunnan korvausvastuun suuruutta määriteltäessä on sitouduttu siihen, että sopimuksen voimaantulon jälkeen osapuolilla ei ole toisiaan kohtaan C:n virkasuhteeseen tai sen päättymiseen liittyen muita kuin mainitusta sopimuksesta ilmeneviä vaatimuksia. Sopimusta valmistelleen toimikunnan asiakirjoista käy ilmi, että tarkoituksena on ollut sopia myös siitä, että C:lle maksettavat korvaukset jäävät kunnan maksettaviksi siinäkin tapauksessa, että lainvastaiseen irtisanomiseen osallistuneiden kunnanvaltuutettujen katsottaisiin syyllistyneen rikolliseen menettelyyn irtisanomispäätöstä tehdessään.

Kunnanvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa ja päätös on muutoinkin lainvastainen. Valtuuston päätöksessä sopimuksen perusteella maksettava korvaus on määritelty kunnanjohtajasopimuksen perusteella maksettavaksi korvaukseksi, vaikka kysymys on tosiasiassa laittoman irtisanomisen perusteella maksettavasta korvauksesta. Sopimuksen valmisteluasiakirjoista ilmenee, että sopimuksella kunta sitoutuu siihen, että C:lle maksettavat korvaukset jäävät kunnan maksettaviksi siinäkin tapauksessa, että lainvastaiseen irtisanomiseen osallistuneiden kunnanvaltuutettujen katsottaisiin syyllistyneen rikolliseen menettelyyn mainittua irtisanomispäätöstä tehdessään. Kunnan toimialaan ei kuulu maksaa korvauksia päätöksestä, jos päätöksentekijöiden todetaan sitä tehdessään syyllistyneen rikokseen.

Sopimuksen mukaan kunnanjohtajalle maksetaan siitä, että hän irtisanoutuu tehtävästään. Sopimuksella pyritään siten pitämään voimassa lainvastainen irtisanomispäätös ja jättämään lainvastaisesta irtisanomisesta aiheutuneet kustannukset kunnan veronmaksajien vastattaviksi siinäkin tapauksessa, että rikostutkinnan seurauksena lainvastaiseen irtisanomiseen osallistuneet kunnanvaltuutetut saisivat tuomiot osallisuudestaan lainvastaiseen irtisanomiseen.

on valituksessaan vaatinut, että valtuuston päätös kumotaan. Hän on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden on hankittava Kittilän kunnanvaltuuston asettaman toimikunnan kaikki valmisteluasiakirjat, sopimusluonnokset ja valmistelijoiden kirjeenvaihto sekä tutkittava, onko valmistelussa toimittu kuntalain ja kunnan edun vastaisesti.

Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä valtuustossa toimitetussa äänestyksessä tapahtuneiden menettelyvirheiden johdosta. Valtuutettu E esitti asian käsittelyn yhteydessä sopimuksen palauttamista uuteen valmisteluun. Ensimmäinen äänestys olisi näin ollen pitänyt käydä siitä, palautetaanko asia uuteen käsittelyyn vai jatketaanko asian käsittelyä valtuustossa. Valtuuston kokouksessa tässä asiassa puheenjohtajana toiminut valtuutettu F asetti äänestyksessä vastakkain palauttamisesityksen oman esityksensä kanssa, jonka esityksen mukaan kunnanjohtaja C:n pitäisi palata hoitamaan virkaansa. Virheellisesti suoritetun äänestyksen voitti esitys sopimuksen palauttamisesta uuteen valmisteluun. Tämän jälkeen kokouksessa äänestettiin vielä useiden eri esitysten välillä. E:n voittaneen esityksen mukaan sopimus olisi tullut palauttaa uuteen valmisteluun eikä jatkaa uusia äänestyskierroksia. Kun ensimmäinen äänestys käytiin virheellisesti, koko äänestysmenettely on virheellinen.

Sovintosopimuksen tekeminen ei kuulu kunnan toimialaan. Kunnanvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa, koska yli 140 000 euron erorahan maksamista ei perustella sopimuksessa mitenkään. Sopimuksen perusteella kunta maksaa C:lle siitä, että hän ei palaa hoitamaan virkaansa vaan irtisanoutuu tehtävästään.

$122

on hänen ja A:n antamassa yhteisessä vastaselityksessä vaatinut lisäksi, että Kittilän kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n valitukset ja heidän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimuksensa. Hallinto-oikeus on velvoittanut A:n ja B:n korvaamaan C:n oikeudenkäyntikuluja kummankin 500 eurolla lain mukaisine viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallinto-oikeus toteaa, että asia on ratkaistavissa valittajien ja kunnan hallinto-oikeudelle toimittamien asiakirjojen perusteella eivätkä valituksissa tarkoitetut muut sovintosopimusta valmistelleen toimikunnan asiakirjat ole tarpeen asian selvittämiseksi. Tämän vuoksi hallinto-oikeus hylkää valittajien vaatimukset mainittujen asiakirjojen pyytämisestä.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallinto-oikeus toteaa, että hallintolain 27 §:n esteellisyyttä koskevan säännöksen keskeisenä lähtökohtana on, että esteellinen virkamies, viranhaltija tai pykälän 2 momentissa tarkoitettu henkilö ei saa ottaa osaa mihinkään asian käsittelyvaiheeseen eikä myöskään olla läsnä asiaa käsiteltäessä. Käsittely sisältää kaikki sellaiset hallintoasian käsittelyssä virkamiehen, viranhaltijan ja muun edellä tarkoitetun henkilön suoritettavaksi kuuluvat toimet, jotka voivat jollakin tavoin vaikuttaa asiassa annettavan ratkaisun sisältöön. Käsittelyä on asian valmistelu päätöksentekoa varten sekä sen esitteleminen ja ratkaiseminen. Sen sijaan luonteeltaan tekniset toimenpiteet eivät ole sen laatuista asian käsittelemistä, jota esteellinen henkilö ei voisi tehdä.

$128

$129

Korkein hallinto-oikeus on 3.6.2016 antamallaan päätöksellä hylännyt Kittilän kunnan valituksen Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden 4.2.2016 antamasta päätöksestä, jolla hallinto-oikeus on kumonnut Kittilän kunnanvaltuuston 17.11.2014 tekemän C:n irtisanomista koskevan päätöksen. C on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä tiedon saatuaan soittanut D:lle, joka on tuolloin toiminut kaupunginhallituksen puheenjohtajana. A:lla sekä C:llä ja H:lla on edellä todetut eri näkemykset käydyn puhelinkeskustelun sisällöstä.

$12a

Kuntalain (365/1995) 59 §:n 1 momentin mukaan jos toimielin on asiasta yksimielinen tai vastaehdotusta ei ole kannatettu, puheenjohtaja toteaa päätöksen. Muussa tapauksessa puheenjohtaja toteaa ehdotukset, joita ei kannatuksen puuttuessa oteta äänestettäviksi, ja ehdotukset, joista äänestetään. Puheenjohtaja saattaa toimielimen hyväksyttäväksi äänestystavan ja, jos äänestyksiä on toimitettava useampia, äänestysjärjestyksen sekä tekee äänestysesityksen siten, että vastaus ''jaa'' tai ''ei'' ilmaisee kannanoton ehdotukseen.

Kittilän kunnan hallintosäännön äänestystapaa ja äänestysjärjestystä koskevan 108 §:n mukaan jos äänestykseen otettavia ehdotuksia on enemmän kuin kaksi, puheenjohtaja esittää valtuuston hyväksyttäväksi äänestysjärjestyksen. Äänestysjärjestyksen määräytymistä koskevien periaatteiden mukaan ensin otetaan äänestykseen kaksi eniten pohjaehdotuksesta poikkeavaa ehdotusta. Voittanut ehdotus asetetaan jäljellä olevista ehdotuksista eniten pohjaehdotuksesta poikkeavaa ehdotusta vastaan. Näin jatketaan, kunnes saadaan lopullinen vastaehdotus pohjaehdotukselle. Kuitenkin jos äänestykseen on otettava pohjaehdotuksen kokonaan hylkäämistä tarkoittava ehdotus, se on asetettava viimeisenä äänestettäväksi muista ehdotuksista voittanutta vastaan.

$12c

Hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti asiallista ratkaisuehdotusta ei voida panna asian palauttamista uudelleen valmisteltavaksi tarkoittavan ehdotuksen vastaehdotukseksi. Jos asian palauttamisesta ei olla yhtä mieltä, siitä on äänestettävä ennen kuin itse asian käsittelyä jatketaan.

E:n asian palauttamista koskevassa päätösehdotuksessa sopimukseen lisättäväksi ehdotettu lausuma olisi voitu lisätä sopimustekstiin ilman asian palauttamista uudelleen valmisteluun. Näin ollen ja kun ehdotettu lausuma on koskenut sopimuksen ulkopuolisia henkilöitä ja siten ollut luonteeltaan sellainen, josta kunta ja C eivät ole voineet keskenään sopia ja jota siten ei edes olisi voitu ottaa sopimukseen, valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä E:n tekemän ehdotuksen äänestystä koskevan väitteen johdosta.

$12f

Tosiasiassa johtajasopimuksia on tehty jo ennen 1.6.2017. Johtajasopimus on muodostunut käytännön työvälineeksi, johon on otettu määräyksiä menettelytavoista, joilla kunnanjohtajan viran hoitamiseen liittyvät erimielisyydet ratkaistaan. Sopimuksessa on sovittu myös mahdollisesta vapaaehtoisesta irtisanoutumisesta korvausta vastaan sekä erokorvauksen määrästä tai määräytymisperusteesta.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on 4.2.2016 antamallaan päätöksellä kumonnut Kittilän kunnanvaltuuston 17.11.2014 tekemän kunnanjohtaja C:n irtisanomista koskevan päätöksen kuulemisessa ja asian valmistelussa tapahtuneiden virheellisyyksien ja puutteellisuuksien johdosta. Korkein hallinto-oikeus on 3.6.2016 antamallaan päätöksellä hylännyt Kittilän kunnan hallinto-oikeuden päätöksestä tekemän valituksen. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen johdosta C:n virkasuhde on jatkunut kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 44 §:n mukaisesti. Jo ennen korkeimman hallinto-oikeuden antamaa ratkaisua kunnanvaltuuston 29.2.2016 asettama toimikunta on käynyt neuvotteluja C:n kanssa sovintoratkaisun löytämiseksi asiassa.

$131

$132

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnan toimialaan ja kunnanvaltuuston toimivaltaan on kuulunut sopia kunnanjohtajan virkasuhteen päättämiseen liittyvistä järjestelyistä, kuten erokorvauksen maksamisesta. Valtuuston toimivaltaa rajoittavat kuitenkin hallinnossa yleisesti noudatettavat harkintavallan käyttöä rajoittavat periaatteet kuten yhdenvertaisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate.

Valtuuston päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa on merkitystä ainoastaan sillä, mitä sovintosopimuksessa on sovittu, ei sillä, mitä sopimuksen valmisteluvaiheessa ehkä on keskusteltu. Kysymys on kunnan ja C:n välillä tehdystä sopimuksesta eikä siinä ole voitu sopia kolmatta tahoa koskevista asioista. Sopimuksen mukaan sopimuksen voimaantulon jälkeen osapuolilla ei ole toisiaan kohtaan C:n virkasuhteeseen tai sen päättymiseen liittyen muita kuin mainitusta sopimuksesta ilmeneviä vaatimuksia. Edellä mainitulla sopimuksessa olevalla lausumalla ei ole sovittu eikä voitukaan sopia siitä, että kunta luopuisi esittämästä vaatimuksia C:n 17.11.2014 tapahtuneeseen irtisanomiseen osallistuneita kunnanvaltuutettuja kohtaan eikä myöskään siitä, että C luopuisi esittämästä vaatimuksia kunnanvaltuutettuja kohtaan.

$134

C:n oikeus 17.11.2014 tapahtuneesta irtisanomisesta maksettavaan menetettyjen ansioiden korvaukseen määräytyy kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 44 ja 45 §:ien perusteella, mikä on todettu myös sopimustekstissä. Sopimustekstin mukaan sopimuksella ei muuteta millään tavoin kunnan taikka C:n oikeuksia kyseiseen korvaukseen liittyen. Hallinto-oikeus toteaa, että virkasuhteen palautuminen ja menetettyjen ansioiden korvaaminen johtavat tilanteeseen, jossa viranhaltija on taloudellisestikin samassa asemassa kuin ilman palvelussuhteen päättymistä. Nyt puheena olevan sopimuksen perusteella maksettava korvaus on puolestaan korvaus siitä, että C itse irtisanoutuu, jolloin vältetään mahdolliset tulevat virkasuhteen päättämiseen liittyvät pitkäaikaiset suuren kustannusriskin myös kunnalle aiheuttavat riitaisuudet. Sopimuksella ei ole otettu kantaa siihen, onko C:n irtisanominen ollut laillinen, joten kysymyksessä ei tämänkään vuoksi ole laittomasta irtisanomisesta johtuva korvaus.

Valtuusto ei ole hyväksyessään sovintosopimuksen allekirjoitettavaksi päättänyt, että korvaukset jäävät kunnan maksettavaksi, mikäli irtisanomispäätöksen tekemiseen 17.11.2014 osallistuneiden kunnanvaltuutettujen katsottaisiin syyllistyneen rikolliseen menettelyyn. Valtuusto ei ole sopimuksen hyväksyessään myöskään päättänyt olla perimättä C:lle irtisanoutumisen vuoksi maksettuja korvauksia ja sopimusneuvotteluista kunnalle aiheutuneita kustannuksia takaisin mahdolliseen rikolliseen menettelyyn syyllistyneiltä. Valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, ettei perinnästä ole päätetty. Se, ettei perintää ole päätetty tehdä, ei toisaalta estä valtuustoa päättämästä asiasta myöhemmin.

Edellä todetuilla perusteilla C:lle irtisanoutumisesta maksettavaksi päätetylle korvaukselle on ollut hyväksyttävä peruste ja toisin kuin B:n valituksessa on todettu, erokorvauksen maksamiselle on esitetty sovintosopimuksessa varsin kattavat perusteet. Myös erokorvauksen määrää, joka muodostuu 18 kuukauden palkasta ja asiamiehen käyttämisestä aiheutuneiden kustannusten korvauksesta on pidettävä kohtuullisena. Kunnanvaltuusto ei sopimuksen hyväksyessään ole käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä eikä siten ylittänyt toimivaltaansa. Kunnanvaltuuston päätös hyväksyä allekirjoitettavaksi sopimus, jonka perusteella kunta maksaa C:lle korvausta siitä, että hän irtisanoutuu kunnanjohtajan tehtävästä, ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että A ja B joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

$136

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

ovat yhteisessä valituksessaan uudistaneet hallinto-oikeudessa esittämänsä ja vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. He ovat lisäksi vaatineet, että heidät vapautetaan velvollisuudesta korvata C:n oikeudenkäyntikuluja ja velvollisuudesta maksaa hallinto-oikeuden heille määräämät oikeudenkäyntimaksut. A ja B ovat myös vaatineet, että Kittilän kunta velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen. Kunnallisvalituksen voi tehdä vain laillisuusperusteella. Hallinto-oikeus on arvioinut Kittilän vaikeaa tilannetta tarkoituksenmukaisuuden kannalta ja päätynyt siihen, että kunnanvaltuuston päätöstä ei sen virheellisyydestä huolimatta ole kumottava.

Kunnan ja C:n välisen sopimuksen valmistelu ja sen myötä sopimus eivät ole kuntalaisten edun mukaisia.

Hallinto-oikeus on katsonut, että D ei ole osallistunut sopimuksen valmisteluun, vaan että hänen toimintansa on ollut luonteeltaan pelkästään teknistä valmistelua. Teknistä valmistelua olisi esimerkiksi kopioiden ottaminen. D on esteellisenä puuttunut valmisteluun huomattavasti tätä syvällisemmin.

Kunnanhallitus on toimittanut valitusasian käsittelyä varten hallinto-oikeudelle muun ohella H:n sähköpostiviestin 3.6.2016 sopimuksen valmistelussa mukana olleelle asianajaja J:lle ja sopimustoimikunnan esittelijälle K:lle sekä H:n 9.3.2017 päivätyn muistion.

H kirjoittaa 9.3.2017 päivätyssä muistiossaan muun ohella, että:

H:n sähköpostiviestiä 3.6.2016 on pidettävä uskottavampana selvityksenä kuin hänen yhdeksän kuukautta myöhemmin 9.3.2017 päivätyssä muistiossa esittämäänsä. D näyttää osallistuneen esteellisenä asian käsittelyyn esittämällä C:lle ja H:lle johtajasopimuksen tekemistä C:n kanssa ja vapauttamalla C:n työvelvoitteesta.

C ei ole palannut hoitamaan tehtäviään kohtuullisessa ajassa korkeimman hallinto-oikeuden 3.6.2016 antaman päätöksen jälkeen. Hän ei myöskään ole hakenut virkavapautta. Syynä hänen menettelyynsä ei ole voinut olla muu kuin D:n ilmoitus, jonka mukaan C:llä ei ole työvelvoitetta.

Sopimuksen syntymisen kannalta on ollut keskeistä, että C on kysymyksessä olleissa olosuhteissa voinut olla poissa virantoimituksesta virkasuhteen kuitenkin jatkuessa. D on tämän johdosta selvästi osallistunut asian käsittelyyn. Kukaan ei ole väittänytkään, että C olisi ollut yhteydessä toimikuntaan. Tämä osoittaa, että C on ollut poissa virantoimituksesta nimenomaan D:n antaman luvan perusteella. C on vasta 23.8.2016 päivätyllä hakemuksellaan pyytänyt virkavapautta takautuvasti 6.6.2016 lukien.

Sopimusneuvotteluissa avustanut professori L on neuvottelujen aikana viestitellyt D:n kanssa. L on toimittanut A:lle sähköpostiviestejä, jotka on osoitettu myös D:lle. Kunnan ja D:n edut ovat voineet olla sopimusta koskevassa asiassa ristiriidassa keskenään.

Sopimusta koskevasta asiasta äänestettäessä on kiistatta tapahtunut virhe. Valtuuston olisi tullut ensin äänestää siitä, palautetaanko asia uuteen valmisteluun. Asian palauttamista koskeva ehdotus asetettiin ensin vastakkain kannatetun ehdotuksen kanssa, jonka mukaan C palaa hoitamaan kunnanjohtajan virkaansa välittömästi. Asian palauttamista koskevan ehdotuksen voitettua ensimmäisen äänestyksen toimitettiin vielä kaksi muuta äänestystä.

$13c

Valtuuston kokouksessa ei ole menetelty Kittilän kunnan hallintosäännön mukaisesti. Asian palauttamista koskevaa ehdotusta ei ole asetettu sen hylkäämistä koskevaa ehdotusta vastaan. Asian käsittelyä on jatkettu palauttamista koskevan ehdotuksen tultua äänestyksen jälkeen hyväksytyksi.

Toisin kuin hallinto-oikeus on päätöksessään esittänyt, asian palauttamisen perusteeksi esitetyille syille ei tule antaa merkitystä. Hallinto-oikeus ei ole asianmukaisesti perustellut, miksi valtuuston päätöstä ei menettelyvirheestä huolimatta ole kumottu.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut päätöksessään kantaa sovintosopimuksen valmisteluun katsottuaan, että vain sopimuksen sisältö ratkaisee ja että kunnalla on laaja harkintavalta kysymyksessä olevassa sopimusasiassa myöhempien kiistojen välttämiseksi. Nyt on kuitenkin kysymys lainvastaisesti irtisanotulle kunnanjohtajalle kaksi vuotta irtisanomisen jälkeen tehdystä johtajasopimuksesta. Tällaisesta sopimuksesta on neuvoteltu kesken virkarikostutkinnan, jossa enemmistö kunnanvaltuutetuista on ollut epäiltyinä virkarikoksesta C:n irtisanomisasiassa.

Hallinto-oikeus ei ole valittajien pyynnöstä huolimatta hankkinut käyttöönsä sopimuksen valmisteluasiakirjoja. Sopimuksen tulkinnassa keskeistä on sopijapuolten tarkoitus, joka ei aina ilmene sopimuksen tekstistä. Sopimuksen tarkoituksen selvittämiseksi voidaan joutua palaamaan valmistelun eri vaiheisiin.

Kuntalain mukaan päätöksestä, joka koskee pelkästään valmistelua, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Valmistelun lainmukaisuutta voidaan kuitenkin arvioida asiaratkaisuun kohdistuvan muutoksenhaun yhteydessä. Kunnanjohtajan erokorvausta koskevasta korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisusta KHO 2006:34 ilmenevällä tavalla korvauksesta päättävän viranomaisen mahdollista harkintavallan väärinkäyttöä arvioitaessa on otettava huomioon myös asian valmisteluvaiheet. Mainitusta ratkaisusta ilmenee myös, että kunnan edun huomioon ottaminen on luonteeltaan laillisuuskysymys.

Sopimusneuvotteluita koskeva 15. – 16.2016 päivätty muistio, jonka kunnanhallitus oli liittänyt hallinto-oikeudelle antamaansa selitykseen, antaa neuvotteluista erilaisen kuvan kuin sopimuksen valmisteluaineisto. Tavoitteena ollut rikoksesta epäiltyjen henkilöiden etujen ajaminen niin, että sopimukseen olisi otettu maininta siitä, että C peruuttaa tekemänsä tutkintapyynnöt ja luopuu rangaistusvaatimuksistaan. Tarkoituksena on ollut estää C:lle maksettavan korvauksen periminen takaisin hänen irtisanomisestaan päättäneiltä luottamushenkilöiltä. Mainituilta osin on kysymys siitä, mitä sovintosopimuksessa on sovittu ja sopimusmääräyksen tarkoituksesta.

Kunnanvaltuusto on sopimuksen hyväksyessään käyttänyt toimivaltaansa muuhun kuin lain mukaan hyväksyttävään tarkoitukseen ja siten ylittänyt toimivaltansa sekä käyttänyt harkintavaltaansa väärin. Kunnan varoista maksettava korvaus on luonteeltaan korvaus myös rangaistusvaatimuksista luopumisesta. Maininta tutkintapyynnöistä ja rangaistusvaatimuksista luopumisesta on poistettu sopimustekstistä vasta jossakin vaiheessa Kuntaliiton 29.6.2016 antaman lausunnon jälkeen.

C:n irtisanomista koskeva päätös on todettu hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa lain vastaiseksi menettelyvirheiden johdosta. C:n virkasuhde ei tämän johdosta ole päättynyt. Sopimuksen mukaan C:lle maksetaan korvausta hänen virkasuhteensa päättymisestä. Sopimuksen mukaan C sitoutuu itse irtisanoutumaan. Sopimuksen mukainen korvaus on siten nimenomaan korvaus C:n irtisanoutumisesta.

Olisi ollut kunnan edun mukaista tunnustaa irtisanomisen tapahtuneen ilman lain mukaista perustetta. Silloin kunta olisi säilyttänyt mahdollisuutensa vaatia maksamaansa korvausta maksuvelvollisuuden kunnalle aiheuttaneilta henkilöiltä. Valtuusto on käyttänyt harkintavaltaansa väärin hyväksyessään sopimuksen, jonka muotoilu estänee korvauksen perimisen mainituilta henkilöiltä.

Lausuma mahdollisuudesta periä korvaus takaisin ei olisi ollut välttämätön. Se olisi kuitenkin ollut hyödyllinen muistutus siitä, että uuden valtuuston asiana on huolehtia, että oikeudenkäyntejä seurataan ja että kunnan etua korvausasiassa valvotaan.

on antanut selityksen, jossa on uudistettu hallinto-oikeudessa esitetty ja vaadittu, että valitus hylätään. Kunnanhallitus on lisäksi vaatinut, että valittajat velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan kunnalle lausuntojen hankkimisesta sovintosopimuksen valmistelussa mukana olleilta asiantuntijoilta aiheutuneet kulut laillisine korkoineen sekä esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on arvioinut päätöksessään nimenomaan valtuuston päätöksen laillisuutta. Hallinto-oikeuden oikeudellinen arvio ja johtopäätökset ovat oikeita.

Valtuutettu D on ennen sopimusta koskevan asian käsittelyä valtuustossa ilmoittanut olevansa esteellinen ja poistunut paikalta asian käsittelyn ajaksi.

C on, saatuaan tiedon korkeimman hallinto-oikeuden 3.6.2016 antamasta päätöksestä, soittanut tuolloin kunnanhallituksen puheenjohtajana toimineelle D:lle. A:lla sekä toisaalta C:llä ja H:lla on erilaiset näkemykset C:n ja D:n välillä käydyn puhelinkeskustelun sisällöstä.

D ei ole kuulunut sopimusta valmistelleeseen toimikuntaan. C on ottanut yhteyttä D:hen, eikä päinvastoin. Valittajien C:n työvelvoitteen ja virkavapauden osalla esittämillä seikoilla ei ole merkitystä D:n esteellisyyden osalta.

Äänestysjärjestys on kuvattu hallinto-oikeuden päätöksessä oikein. Vaikka asian palauttamisesta on äänestettävä ennen kuin asian käsittelyä jatketaan, palauttamista koskevan ehdotuksen sisältö huomioon ottaen äänestysjärjestys ei ole hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenevällä tavalla voinut vaikuttaa valtuuston päätöksen lopputulokseen. Valtuuston enemmistö on kannattanut sopimuksen hyväksymistä. Sopimus olisi hyväksytty äänestysjärjestyksestä riippumatta.

Valtuustossa oli kysymys ainoastaan sopimuksen hyväksymisestä. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on siten arvioitavana valtuuston sopimuksen hyväksymistä koskevan päätöksen lainmukaisuus. Valtuustossa ei ollut kysymys siitä, miten neuvotteluissa esillä olleita eri sopimusversioita tai niiden sanamuotoja tulisi arvioida. Aikaisemmat versiot ovat sisällöltään ja tarkoitukseltaan erilaisia kuin valtuuston hyväksymä sopimus. Valtuusto on ollut toimivaltainen päättämään sovintosopimuksen hyväksymisestä.

C:n aloittaessa Kittilän kunnanjohtajana voimassa ollut kuntalaki ei edellyttänyt johtajasopimuksen tekemistä. Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla kunnan ja C:n välisen sopimuksen perusteella maksettava korvaus on korvaus siitä, että C itse irtisanoutuu, jolloin vältetään mahdolliset tulevat virkasuhteen päättämiseen liittyvät pitkäaikaiset ja suuren kustannusriskin myös kunnalle aiheuttavat riitaisuudet. Sopimuksella ei ole, kuten hallinto-oikeus päätöksessään myös toteaa, otettu kantaa siihen, onko C:n irtisanominen ollut laillinen. Kysymys ei siten ole laittomasta irtisanomisesta johtuvasta korvauksesta. Sovintosopimuksella on pyritty ratkaisemaan pelkästään ne ehdot, joilla kunnan ja C:n välillä sovitaan virkasuhteen päättymisestä.

Kunnanhallituksen selitykseen on liitetty muun ohella sovintosopimusta valmistelleen toimikunnan sihteerinä ja esittelijänä 1.7.2016 saakka toimineen elinkeinojohtaja K:n 1.12.2016 päivätty selvitys. K on antamassaan selvityksessä esittänyt muun ohella, että hänen kesäkuussa 2016 L:lle lähettämänsä sähköpostiviestin taustalla on ollut se, että toimikunnan kokouksessa 21.6.2016 toimikunnan jäsen esitti takaisinmaksulausekkeen lisäämistä sopimustekstiin. Esittelijän tehtäviin kuului tätä koskevan asian selvittäminen sopimusneuvotteluja käyviltä asiantuntijoilta. Sähköpostia edelsi L:n kanssa käyty puhelinkeskustelu siitä, millaisen riskin takaisinmaksulausekkeen lisääminen muodostaisi sopimuksen pitävyydelle eri oikeusasteissa ja miten tämä riski vältettäisiin.

Kunnanhallituksen selitykseen on lisäksi liitetty muun ohella professori L:n lausunto 10.9.2018 ja asianajaja J:n lausunto 20.9.2018 liitteineen.

on antanut valituksen ja kunnanhallituksen selityksen johdosta selityksen, jossa on uudistettu hallinto-oikeudessa lausuttu ja vaadittu, että valitus hylätään. C on myös vaatinut, että jos valitus hylätään, valittajat velvoitetaan korvaamaan C:n 2 117,92 euron oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen. Mikäli valitus hyväksytään, Kittilän kunta on velvoitettava korvaamaan C:n oikeudenkäyntikulut. C on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöstä ei tule kumota valittajien esittämillä perusteilla. Kunnanvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, valtuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa, eikä päätös ole muutenkaan lain vastainen. Päätöksen valmisteluun ei myöskään sisälly harkintavallan väärinkäyttöön liittyviä piirteitä.

Sovintosopimukseen on kirjattu, että sopimuksella ei oteta kantaa irtisanomista koskevan päätöksen perusteisiin tai niiden lainmukaisuuteen. Tämä on tavanomainen käytäntö sovintosopimuksissa. C:n ja kunnan näkemykset irtisanomisperusteista ovat eriävät. Näin ollen sopimuksella ei ole haluttu pitää irtisanomista tosiasiallisesti voimassa.

Sopimuksen osapuolet ovat Kittilän kunta ja C. Kunta ei ole voinut sopimuksella luopua esittämästä vaatimuksia kolmansia tahoja kohtaan. Tämä todetaan myös Kuntaliiton sopimusluonnoksen johdosta antamassaan lausunnossa 29.6.2016. C ei voi sopia siitä, päättääkö kunta periä joitakin kustannuksia kolmannelta taholta. Sopimuksella ei ajeta poliisitutkinnan kohteena olevien henkilöiden etuja kunnan edun sijaan.

Kuntaliitto on sopimusluonnosta kommentoidessaan katsonut sopimuksen tekemisen kuuluvan kunnan toimialaan ja pitänyt sopimusta tavanomaisena. Kuntaliitto on erikseen huomauttanut, ettei sopimuksella ole, eikä voi olla vaikutusta kolmansiin osapuoliin, kuten esitutkinnan kohteena oleviin henkilöihin, eikä sopimuksella voi edes osapuolten välillä olla vaikutusta käynnissä olevaan rikostutkintaan sen kohdistuessa virallisen syytteen alaisiin tekoihin.

Valittajien mukaan takaisinperintävarauma valtuuston päätöksessä ei olisi ollut välttämätön, vaan ainoastaan hyödyllinen ja informatiivinen muistutus tulevia valtuutettuja varten. Valittajatkaan eivät siis katso, että valtuuston päätös olisi lainvastainen sen vuoksi, ettei mainintaa takaisinperinnän mahdollisuudesta ole kirjattu sopimuksen hyväksymistä koskevaan päätökseen.

C on ollut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä tiedon saatuaan yhteydessä D:hen selvittääkseen, miten asiassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen toimitaan. D on ilmoittanut C:lle olevansa esteellinen käsittelemään asiaa ja on ohjannut C:n kääntymään toimikunnan puoleen. Toimikunnan puheenjohtajana on toiminut H. C on ollut yhteydessä H:hon 6.6.2016 ja 7.6.2016. D ei ole ollut jäsenenä sopimusta valmistelleessa toimikunnassa. Valittajien väitteet D:n osallistumisesta asian käsittelyyn eivät pidä paikkaansa. Työvelvoitteen osalta C:n asiamies on ollut yhteydessä kuntaa avustaneeseen asianajaja J:hin, ja asiassa on toimittu sovitulla tavalla. C on sittemmin sovitun mukaan jättänyt virkavapaushakemuksen.

Sopimuksen valmistelussa ei ole tapahtunut mitään lopullista päätöstä rasittavaa virhettä. Sopimuksen osalta valituksen kohteena voi olla vain asiassa tehty sopimus, jonka sisältö ilmenee sen sanamuodosta. Sovittu korvaus on tavanomainen. Sopimus on kunnan edun mukainen.

Vaikka korkein hallinto-oikeus katsoisi äänestysjärjestyksessä tapahtuneen jonkin virheen, äänestystapa ja -järjestys olivat valtuuston hyväksymiä, eikä väitetty virhe ole vaikuttanut asian lopputulokseen.

ovat antaneet vastaselityksen, jossa on vaadittu, että Kittilän kunnanhallituksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään, ja että Kittilän kunta velvoitetaan korvaamaan vastaselityksen antamisesta aiheutuneet kulut laillisine korkoineen. Lisäksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kunnanhallituksen antamassa selityksessä ei ole esitetty mitään uutta äänestysjärjestyksen, asian valmistelun tai C:lle maksettavan korvauksen osalta.

Kunnanhallituksen selityksen liitteenä oleva K:n selvitys on ilmeisessä ristiriidassa sen kanssa, mitä hänen ja professori L:n välisistä sähköpostiviesteistä 29.6.2016 ilmenee. K:n antama selvitys ei ole uskottavaa.

Kunnanhallituksen selityksen liitteenä olevasta L:n lausunnosta ilmenee muun ohella, että sopimusneuvotteluiden haluttiin etenevän häiriöittä. D oli antanut C:lle vapautuksen työvelvoitteesta ja näin ollen myötävaikuttanut neuvotteluiden edistymiseen.

Ennen C:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamaa selitystä valitusprosessin missään aiemmassa vaiheessa ei ole väitetty, että C olisi ollut korkeimman hallinto-oikeuden 3.6.2016 antaman päätöksen jälkeen yhteydessä sopimustoimikunnan puheenjohtajana toimineeseen H:hon. H ei ole maininnut näistä yhteydenotoista edes 9.3.2017 päivätyssä muistiossaan. C ei ole selityksessään kertonut, mitä hänen ilmoittamiansa yhteydenottojen seurauksena mahdollisesti olisi sovittu.

Prosessin aikaisemmissa vaiheissa ei myöskään ole esitetty, että C:n asiamies olisi työvelvoitetta koskevassa asiassa ollut yhteydessä asianajaja J:hin.

H tai J ei ole ollut C:n työnantaja eikä muutoinkaan sellaisessa asemassa, että heillä olisi ollut valtuudet päättää C:n työvelvoitteesta vapauttamisesta.

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian pääasian osalta. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A ja B velvoitetaan, esitetty vaatimus enemmälti hyläten, yhteisvastuullisesti korvaamaan C:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

A:n ja B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Kittilän kunnanhallituksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta siltä osin kuin siinä on vaadittu hallinto-oikeudessa määrätyn oikeudenkäyntimaksun poistamista.

B:n valituksessa hallinto-oikeudelle sekä hänen ja A:n yhteisessä valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle on vaadittu Kittilän kunnanvaltuuston päätöksen kumoamista muun ohella sillä perusteella, että äänestysjärjestys valtuuston kokouksessa on ollut virheellinen.

Hallinto-oikeus on äänestysjärjestyksen osalta katsonut valituksenalaisessa päätöksessään muun ohella, että Kittilän kunnanvaltuuston päätöstä ei ollut kumottava huolimatta siitä, että valtuusto oli jatkanut asian käsittelyä sen jälkeen, kun valtuutettu E:n ehdotus oli tullut ensimmäisessä äänestyksessä hyväksytyksi. Mainitun ehdotuksen mukaan valtuuston olisi tullut palauttaa sovintosopimus uudelleen valmisteluun. Edelleen ehdotuksen mukaan sopimuksesta olisi tullut näkyä lausuma, että valtuusto voi päättää periä C:lle laittoman irtisanomisen vuoksi maksetut korvaukset ja sopimusneuvotteluista kunnalle aiheutuneet kustannukset takaisin niiltä, joiden mahdollisesti rikosoikeudenkäynnissä todetaan syyllistyneen rikolliseen menettelyyn irtisanomisasiassa. Asian palauttamista on valtuuston kokouksessa ehdotettu ainoastaan edellä mainitun lisäyksen tekemistä varten.

Kittilän kunnanvaltuustossa on ollut käsiteltävänä kunnan ja C:n välisen sopimuksen hyväksymistä koskeva asia. E on ehdottanut asian palauttamista valmisteluun ainoastaan sellaisen lausuman lisäämistä varten, jossa ei ole ollut kysymys Kittilän kunnan ja C:n eli sopimuksen osapuolten välisestä oikeussuhteesta. Näin ollen, ja kun otetaan lisäksi huomioon, että valtuusto oli kokouksen pöytäkirjan mukaan ensimmäisen äänestyksen jälkeen puheenjohtajan ehdotuksesta hyväksynyt äänestysjärjestyksen seuraavan vaiheen ja puheenjohtajan tekemän äänestysehdotuksen sekä jatkanut sopimuksen hyväksymistä koskevan asian käsittelyä, Kittilän kunnanvaltuuston päätöksen ei ole katsottava syntyneen valittajien esittämien syiden johdosta virheellisessä järjestyksessä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Ottaen huomioon C:n asema kysymyksessä olevassa A:n ja B:n valituksen johdosta vireille tulleessa oikeudenkäynnissä olisi kohtuutonta, jos C joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi ja asian näin päättyessä A ja B on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan C:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Tuomioistuinmaksulain 11 §:n 1 momentin mukaan maksun määräämistä koskevaan päätökseen saa vaatia oikaisua maksun määränneeltä virkamieheltä tai viranomaiselta kuuden kuukauden kuluessa maksun määräämisestä siten kuin hallintolaissa säädetään. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Edellä sanottu huomioon ottaen korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa tutkia vaatimusta, joka koskee hallinto-oikeudessa määrätyn oikeudenkäyntimaksun poistamista. Tähän liittyvä vaatimus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Antti Pekkala, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

Asia

Valittajat

Päätös, jota valitus koskee

Asian aikaisempi käsittely

Kittilän kunnanvaltuusto

A

B

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

Toimikunnan asiakirjojen hankkiminen

Esteellisyys

Äänestysjärjestys

Asiaratkaisu

Kunnanjohtajan erokorvausta koskeva sääntely

Asiassa saatu selvitys

Oikeudellinen arvio ja johtopäätökset

Oikeudenkäyntikulut

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aila Kovala, Anna-Kaisa Marski ja Riitta Arjas, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kittilän kunnanhallitus

C

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Perustelut

1. Pääasia

2. Oikeudenkäyntikulut

3. Tutkimatta jättäminen