KHO:2016:189 – Kommunalärende

Kommunen X hade under en lång tid i kommunen tillhandahållit inte bara kommunens stadig-varande invånare utan också i andra kommuner bosatta kommunmedlemmar båtplatser, som kunde användas som hemmahamn för båtar. Tekniska nämnden beslöt ändra hyres- och upplå-telsegrunderna för båtbryggorna och beslöt samtidigt att de som inte var bosatta i kommunen skulle betala dubbel hyra jämfört med kommunens egna invånare. Som grund för särbehand-lingen anförde tekniska nämnden i förvaltningsdomstolen att kommunen höll båtplatserna del-vis med skattemedel och att de som var stadigvarande bosatta i kommunen genom att betala kommunalskatt finansierade sin hemkommuns tjänster i större utsträckning än på annan ort bosatta kommunmedlemmar.

$af

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att när det var frågan om en sådan rekreationstjänst som uthyrning av båtplatser, som faller inom ramen för kommunens allmänna kompetens, kunde det inte anses råda ett sådant direkt och tillräckligt rättsligt samband mellan den kommunala be-skattningen och den för stadigvarande invånare i kommunen jämfört med andra betydligt lägre båtplatshyran vilket hade behövts för att arrangemanget skulle anses godtagbart, även om verk-samheten delvis skulle finansieras med skattemedel. Sambandet mellan den dubbla hyran för dem som inte var bosatta i kommunen och kommunens strävan att främja sina invånares väl-färd var också tämligen avlägset och svagt.

Med anledning av vad som konstaterats ovan och när man dessutom tog hänsyn till att kom-munens förfarande, som innebar att de som inte var stadigvarande bosatta i kommunen bemöt-tes annorlunda än de stadigvarande bosatta, inte hade anknytning till någon annan lagstiftning än att det kunde härledas till bestämmelserna i kommunallagen, var förfarandet att ta ut dubbel båtplatshyra av andra än dem som var stadigvarande bosatta i kommunen inte att betrakta som en metod som stod i rätt proportion till målsättningen, som i och för sig var godtagbar med hänsyn till systemet med grundläggande rättigheter och kunde härledas till kommunallagen. Någon godtagbar grund hade således inte anförts för särbehandling när det gällde hyran för tjänsten. Högsta förvaltningsdomstolen upphävde förvaltningsdomstolens beslut, med vilket A:s besvär avslagits, samt tekniska nämndens beslut.

Omröstning 4 – 3.

Kommunallagen (365/1995) 1 § 3 mom.

Finlands grundlag 6 § 1 och 2 mom. samt 121 § 1 mom.

Jfr HFD 1988 A 24

X:n kunta oli tarjonnut pitkän aikaa kotisatamakäyttöön venepaikkoja kunnasta kunnan vakituisten asukkaiden lisäksi myös muualla asuville kunnan jäsenille. Tekninen lautakunta päätti muuttaessaan venelaitureiden vuokraperusteita ja luovutusperusteita, että ulkopaikkakuntalaisilta peritään kaksinkertainen vuokra verrattuna kunnan asukkailta perittävään vuokraan. Tekninen lautakunta esitti erilaiselle kohtelulle perusteeksi hallinto-oikeudessa sen, että venepaikkoja ylläpidettiin osittain verovaroin ja että kunnan vakituiset asukkaat kunnallisveron maksajina osallistuivat kotikuntansa palveluiden rahoittamiseen laajemmin kuin muualla asuvat muut kunnan jäsenet.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että venepaikkojen vuokraamisessa oli kysymys kunnan tarjoamasta vastikkeellisesta virkistystoimintaan liittyvästä palvelusta. Kunta voi perustuslain 6 §:n 2 momentin estämättä tarjota kyseisessä asiassa tarkoitetun kaltaisia virkistyspalveluja vain asukkailleen etenkin silloin, kun palvelua – tässä vuokrattavia venepaikkoja – oli tarjolla selkeästi rajallinen määrä. Kunta voi vastaavasti asettaa kunnassa vakituisesti asuvat kunnan jäsenet etusijalle muualla asuviin kunnan jäseniin nähden venepaikkoja myönnettäessä. Tällaisella etusijalle asettamismenettelyllä voitiin katsoa olevan välitön liityntä kuntalain (365/1995) 1 §:n 3 momentissa tarkoitettuun kunnan pyrkimykseen edistää omien asukkaidensa hyvinvointia. Erilaiseen asemaan asettamiselle palvelun saamiseksi oli siten esitettävissä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä syy, joka palautui viime kädessä kunnalliseen itsehallintoon.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että venepaikan vuokraamisen kaltaisen kunnan yleiseen toimialaan kuluvan virkistyspalvelun ollessa kyseessä kunnallisella verotuksella ja kunnan vakinaisten asukkaiden merkittävästi ulkopaikkakuntalaisia alhaisemmalla venepaikkavuokralla ei voitu katsoa olevan järjestelyn hyväksymiseksi vaadittavaa oikeudellisesti välitöntä ja riittävää yhteyttä, vaikka toiminnasta aiheutuneet kustannukset rahoitettaisiinkin osin verovaroin. Ulkopaikkakuntalaisilta perittävien kaksinkertaisten vuokrien yhteys kunnan pyrkimykseen edistää asukkaidensa hyvinvointia oli samoin varsin etäinen ja vähäinen.

Edellä todetun vuoksi ja kun lisäksi otettiin huomioon, ettei kunnan menettelylle kohdella kunnan vakituisia ja ei-vakituisia asukkaita eri tavoin ollut muuhun lainsäädäntöön kuin kuntalakiin palautuvaa yhteyttä, kaksinkertaisen venepaikkavuokran perimistä muilta kuin kunnassa vakituisesti asuvilta ei voitu pitää oikeasuhteisena keinona sinänsä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävän, kuntalakiin palautuvan, tavoitteen saavuttamiseksi. Erilaiseen asemaan asettamiselle palvelusta maksettavan vuokran suhteen ei siten ollut esitetty hyväksyttävää perustetta. Hallinto-oikeuden päätös, jolla A:n valitus oli hylätty, ja teknisen lautakunnan päätös kumottiin. Äänestys 4 – 3.

Kuntalaki (365/1995) 1 § 3 momentti

Suomen perustuslaki 6 § 1 ja 2 momentti ja 121 § 1 momentti

Vrt. KHO 1988 A 24

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 10.10.2014 nro 14/5192/4

Asian käsittely X:n kunnassa

on 22.5.2012 tekemällään päätöksellä (§ 45) muuttanut L:n venelaitureiden A ja B vuokraperusteet ja luovutusperusteet. Päätöksen kohdan 1 mukaan pitkäaikaisvuokrapaikat muutetaan vuosivuokrapaikoiksi niin, että vuokrausperuste muuttuu 20-vuotisvuokrasopimuksen päätyttyä. Päätöksen kohdan 4 mukaan vuosivuokran suuruus on sama kuin L:n muissa vuosivuokrapaikoissa ja määräytyy laituripaikan pituuden mukaan (laituripaikan ollessa alle 3 metriä vuosivuokra 158,29 euroa ja yli 3 metriä vuosivuokra 232,89 euroa). Päätöksen kohdan 5 mukaan ulkopaikkakuntalaisilta perittävät maksut ovat kaksinkertaiset.

on 11.12.2012 tekemällään päätöksellä (§ 120) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen teknisen lautakunnan päätöksestä.

Oikaisuvaatimuksen hylkäämistä on perusteltu muun ohella seuraavasti:

L:n vuosivuokravenepaikkojen luovutusperiaatteet on hyväksytty teknisessä lautakunnassa 16.6.1993 (§ 49). L:n venepaikkojen vuosivuokrien tarkistaminen on tehty 28.10.2009 (§ 100). Tuolloin on päätetty, että ulkopaikkakuntalaisilta perittävät vuokrat ovat kaksinkertaiset.

20-vuotisvenepaikkojen hoitomaksuista ja vuokrista on pyydetty Kuntaliiton lausunto vuonna 2004 ja 2008. Kuntaliiton mukaan ulkokuntalaisuus on hyväksyttävä peruste esimerkiksi periä venepaikan haltijalta korkeampaa venepaikkamaksua kuin kunnan asukkaalta. Kunta ei loukkaa mökkiläisten ja kunnassa kotipaikan omaavien tasapuolisuutta, koska kunnan asukkailla on enemmän oikeuksia ja velvollisuuksia ja venepaikkojen suuri kysyntä edellyttää etusijajärjestyksen käyttämistä. Vuoden 2008 lausunnossa on lisäksi todettu, että puheena olevan kaltainen asia ei ole EU-sopimuksiin ja -säännöksiin perustuva.

Venepaikkojen vuokraaminen ei ole kunnan lakisääteinen vaan yleiseen toimialaan kuuluva tehtävä. Maksu perustuu yksityisoikeudelliseen sopimukseen, johon voi vapaaehtoisesti sitoutua. Kunta on yksityisoikeudellisen maksun määrääjänä lähtökohtaisesti samassa asemassa kuin vastaava yksityinen palveluntuottaja.

Nykyiset venepaikkojen vuokrat eivät kata venepaikkojen kunnossapitokuluja, vaan tuottavat kunnalle tappiota. Tekninen lautakunta onkin esittänyt, että kunnan pitäisi päästä mahdollisimman pian kokonaan eroon venepaikoista esimerkiksi myymällä ne veneseuroille tai muille sellaisille.

Oikaisuvaatimuksen tekijän tapauksessa 20-vuotisvenepaikka muuttuu vuosivuokrapaikaksi vasta vuonna 2024.

Tekninen lautakunta päätti hylätä oikaisuvaatimuksen aiheettomana perustuen Kuntaliiton antamiin lausuntoihin ja koska teknisen lautakunnan päätöksessä ei ollut muutettu aikaisempaa päätöstä ulkokuntalaisten vuosivuokran kaksinkertaisesta maksusta.

on valittanut X:n teknisen lautakunnan päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että teknisen lautakunnan päätökset kumotaan. Erityisesti teknisen lautakunnan päätöksen 22.5.2012 (§ 45) kohta 5 on poistettava. Mikäli valitusta ei hyväksytä, asiassa tulee pyytää lausunto Euroopan unionin tuomioistuimelta. Lisäksi X:n kunta on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut.

Venepaikkavuokran kohtuuton korotus muualla asuville kunnan jäsenille ja ulkopuolisille rikkoo yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Kaksinkertainen maksu on myös kohtuuton ja kohdistuu mielivaltaisesti kunnan asukkaisiin ja muualla asuviin.

on antanut lausunnon, jossa se on ensisijaisesti vaatinut valituksen tutkimatta jättämistä ja toissijaisesti valituksen hylkäämistä.

Tekninen lautakunta on viitannut oikaisuvaatimuksen hylkäävän päätöksen perusteluihin, minkä lisäksi lautakunta on todennut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tehdä valittajan vaatimaa vahvistuspäätöstä poistamalla valituksenalaisesta päätöksestä yksi kohta. Valituksenalaisessa päätöksessä on ollut asiaratkaisuna kysymys 20-vuotisvenepaikkojen vuokraperusteiden muuttamisesta vuosivuokrapaikoiksi teknisen lautakunnan ohjeiden mukaisesti. Vuokrausperuste muuttuu vasta 20-vuotisvuokrasopimuksen päätyttyä. Nykyiset 20-vuotisvenepaikan vuokraajat ovat etusijalla saamaan vuosivuokrapaikat, ja tämä koskee myös ulkokuntalaisia.

Valituksenalaisella päätöksellä ei ole päätetty ulkokuntalaisten vuosivuokran määräytymisperusteista, koska niistä on päätetty kunnassa jo aikaisemmin. Teknisen lautakunnan aikaisempi päätös on lainvoimainen. Teknisen lautakunnan nyt kysymyksessä oleva päätös ei siten sisällä valituskelpoista ratkaisua. Valitus tulee tällä perusteella jättää tutkimatta.

Kunta voi päättää periaatteessa vapaasti itsehallintoonsa kuuluvan tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella venepaikkamaksuista. Maksun määrääminen ei kuulu yhdenvertaisuuslain soveltamisalaan. Maksuja määrättäessä noudatetaan yleisiä hallinnollisia periaatteita kuten yhdenvertaisuusperiaatetta.

Venepaikkojen vuokraaminen ei ole kunnan lakisääteinen tehtävä. Kunta on ottanut yleiseen toimialaansa kuuluvan tehtävän vapaaehtoisesti itsehallintonsa nojalla hoidettavakseen. Vuokraamistoiminta ei ole julkisen vallan käyttämistä. Vuokrasopimuksen tekeminen venepaikoista on yksityisoikeudellinen oikeustoimi. Venepaikkamaksu on yksityisoikeudellinen maksu. Kuntalaisella ei ole lakiin perustuvaa oikeutta saada venepaikkaa kunnasta.

Yhdenvertaisuusperiaate merkitsee muun muassa sitä, että kunnan jäseniä ei saa asettaa keskenään eriarvoiseen asemaan ilman hyväksyttävää syytä. Kunnassa asuvia ja muualla asuvia kunnan jäseniä on lähtökohtaisesti kohdeltava samalla tavoin. Yhdenvertaisuutta ei katsota kuitenkaan loukatun, jos erilaiseen kohteluun on hyväksyttävät perusteet. Kunnallisessa päätöksenteossa yhdenvertaisuussäännös on sovitettava yhteen kunnan itsehallinnon perustuslainsuojan (Suomen perustuslain 121 §) kanssa.

Kuntalain (365/1995) 1 §:n 3 momentissa säädetty kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen voi muodostaa hyväksyttävän perusteen ihmisten asettamiselle eri asemaan heidän asuinpaikkansa perusteella (PeVL 14/2006 vp). Oikeuskäytännössä on hyväksytty kunnan asukkaiden ja muiden erilainen kohtelu kunnan toimenpiteenä, jos sille on osoitettu asianmukaiset perusteet. Oikeuskäytännössä (KHO 1988 A 24) on hyväksytty, että kunnan jäsenelle, joka ei asu kunnassa vakituisesti, voidaan määrätä korkeampi venepaikkamaksu kuin niille kuntalaisille, joiden kotikunta kyseinen kunta on.

Kunnan asukkaat osallistuvat kotikuntansa palveluiden rahoittamiseen laajemmin kuin muut kunnan jäsenet. Heidän oikeutensa ja velvollisuutensa suhteessa kotikuntaansa ovat laajemmat kuin esimerkiksi pelkkää kiinteistöveroa mökkikuntaansa maksavilla kesäasukkailla. Venepaikkamaksuilla ei ole katettu laitureiden investointikustannuksia, vaan niihin käytetään verovaroja.

Asiassa ei ole kysymys Euroopan unionin säädöksen pätevyydestä tai tulkinnasta.

ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta antaa vastaselitys.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

(—)

Valittaja on pyytänyt, että hallinto-oikeus pyytäisi Euroopan unionin tuomioistuimelta lausunnon.

Koska Euroopan unionin tuomioistuin ei anna lausuntoja, vaan ennakkoratkaisuja kansallisen tuomioistuimen pyynnöstä, on valittajan arvioitava tarkoittaneen ennakkoratkaisun pyytämistä.

Hallinto-oikeus voi pyytää Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisun unionin oikeuden tulkinnasta. Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu perussopimusten tulkinnasta ja unionin toimielimen antaman säädöksen pätevyydestä ja tulkinnasta. Kyseessä oleva kysymys venepaikan vuokrauksen ehdoista ei ole ensisijaisesti Euroopan unionin sopimuksiin ja säännöksiin perustuva tai niiden tulkintaan liittyvä asia. Ennakkoratkaisun pyytäminen Euroopan unionin tuomioistuimelta ei siten ole asian ratkaisemiseksi tarpeen. Tämän vuoksi valittajan vaatimus ennakkoratkaisun pyytämiseksi hylätään.

Valittajan mukaan venepaikkavuokran kohtuuton korotus muualla asuville kunnan jäsenille rikkoo yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. X:n kunnan kaksinkertainen maksu muualla asuville on kohtuuton. Lisäksi korotus näyttää kohdistuvan mielivaltaisesti kunnan asukkaisiin ja muualla asuviin vuosivuokrapaikoissa ja 20-vuotispaikoissa, joita molempia päätös käytännössä koskee, sillä kuntaan myöhemmin muuttanut joutuu maksamaan korotettua vuokraa jatkossakin. Vastaavasti kunnassa sopimuksentekovuoden alussa henkikirjoitettu henkilö voi muuttaa pois, ja silti säilyttää puolitetun vuokran.

Suomen perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan kunnan hallinnon tulee perustua kunnan asukkai­den itsehallintoon. Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

Kuntalain 1 §:n 3 momentin mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia. Kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja laissa sille säädetyt tehtävät.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Oikeuskäytännössä korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan 1988 A 24 katsonut, että valtuusto ei ollut ylittänyt toimivaltaansa päättäessään venepaikkamaksujen korotuksista niiden osalta, jotka eivät olleet henkikirjoitettuna kyseisessä kunnassa.

Hallinto-oikeus on todennut, että vaikka kunnan tehtävät koskevat ensi sijassa kunnan asukkaiden asioiden hoitoa, kunnalla on mahdollisuus hoitaa myös kunnan muita yhteisiä asioita. Venepaikkojen vuokraamisesta ei ole säädetty lailla, vaan se on kunnan yleiseen toimialaan kuuluva tehtävä. Kunnalla on mahdollisuus päättää venepaikkojen ylläpidosta ja vuokraamisesta myös ulkokuntalai­sille. Venepaikkamaksussa on kysymys yksityisoikeudellisesta maksusta ja paikkojen vuokraus perustuu yksityisoikeudelliseen sopimukseen.

Hallinto-oikeus on edelleen todennut, että yhdenvertaisen ja tasapuolisen kohtelun vaatimukset merkit­sevät sitä, että kunnan jäse­niä on kohdeltava kunnan toimenpiteissä samalla tavoin ja vain hyväk­syttävät perusteet oikeuttavat erilaiseen kohteluun. Kunnalla ei ole velvollisuutta vuokrata venepaikkoja. Solmittaessa sopimuksia sopimusten tulee perustua yhdenvertaiseen kohteluun ja samassa tilanteessa olevia on kohdeltava samoin perustein. Kuntalaisia ei saa asettaa eriarvoiseen asemaan ilman hyväksyttävää syytä.

$13b

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajalle ei tule korvausta kuluistaan.

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 4 ja 90 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös ja X:n teknisen lautakunnan päätökset kumotaan. Teknisen lautakunnan 22.5.2012 tekemästä päätöksestä on poistettava kohta 5. Pyhtään kunta on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. A:lle ei tule määrätä maksettavaksi oikeudenkäyntimaksua.

Vaatimustensa tueksi A on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Erilainen kohtelu maksun määräytymisessä kohdistuu mielivaltaisesti kunnassa asuviin ja kuntaan tai sieltä pois muuttaneisiin. Syrjintä on lähtökohtaisesti kohdistunut sattumanvaraisesti kunnan jäseniin.

Toimintaa rahoittavien kunnan asukkaiden ja muiden välille ei korotetun maksun osalta saa syntyä kohtuutonta eroa. Venepaikkojen osalta 100 prosentin korotus on kohtuuton, eikä se ole muutenkaan perusteltu. Kohtuuttomat korotukset ovat kiellettyjä myös ulkopuolisten osalta.

Kunnan mukaan laituripaikkojen vuokrat eivät kata ylläpitokustannuksia. Näin ollen kunta on subventoinut vuokria vapaassa kilpailussa yksityisten palveluntarjoajien kanssa vääristäen kilpailua kielletyllä tavalla. Syntynyttä vajetta on korjattu perimällä kaksinkertaisia maksuja muualla asuvilta kunnan jäseniltä ja ulkokuntalaisilta. Menettely on ollut moitittavaa ja ristiriidassa kansallisen ja Euroopan unionin lainsäädännön kanssa. Vastaava syrjintä ei ole mahdollista yksityiselle kilpailijalle, joka joutuu hinnoittelemaan palvelun kustannuksia vastaavasti.

X:n kunta on vuonna 2014 antanut venesatamatoiminnot hoidettavaksi yksityiselle toimijalle, joka on luopunut henkilöön perustuvasta syrjinnästä. Näin ollen asia on tulevien vuokranmääräytymisperusteiden osalta ratkennut.

Asialla on kuitenkin merkitystä kunnan ennen vuotta 2014 perimien maksunkorotusten palauttamisvaatimusten osalta. Lisäksi kyseessä on tärkeä linjaus kunnan jäsenten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen soveltamisessa. Hallinto-oikeuden mainitseman korkeimman hallinto-oikeuden vuodelta 1988 olevan ratkaisun jälkeen lainsäädäntö on muuttunut. Yhteiskunnalliset arvot ovat muuttuneet myös kunnallisessa päätöksenteossa syrjintää vähemmän salliviksi.

A on 20-vuotislaituripaikan haltija. Vaikka päätös ei nyt vuosivuokrapaikoiksi muuttuvien paikkojen osalta koske häntä, on selvää, että samat periaatteet koskevat myös myöhemmin päättyviä 20-vuotismääräaikoja.

on antanut selityksen ja asiassa aikaisemmin lausutun uudistaen vaatinut, että valitus hylätään.

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan KHO 1988 A 24 todennut kunnan voivan kohdella asukkaitaan ja muita henkilöitä eri tavalla, jos siihen on osoitettavissa hyväksyttävät perusteet. Venepaikoista perittävä maksu oli tuossa aikaisemmassa tapauksessa 2,4 kertaa korkeampi ulkopaikkakuntalaisille, joten X:n kunnassa nyt käytetty kaksinkertainen maksu ulkopaikkakuntalaisille ei ole ollut kohtuuton.

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä laeiksi eräiden opetustointa koskevien lakien muuttamiseksi antamassaan lausunnossa (PeVL 9/2000 vp) todennut, että oppilasmaksujen tulee kaikissa tapauksissa olla kohtuullisia sekä oman että toisen kunnan oppilaiden osalta. Maksujen välisiä eroja ei siten saa määrätä kohtuuttoman suuriksi.

Lausunnossa käsitellyissä maksuissa kysymys on ollut lakisääteisen tehtävän hoitamiseen liittyvistä maksuista, joiden perusteista on säädettävä lailla. Sen sijaan vapaa-ajan viettoon liittyvän vapaaehtoisen maksun ei voida katsoa olevan perustuslakivaliokunnan lausunnossa lausutun periaatteen soveltamispiirissä, vaan kysymys on kunnan itsemääräämisoikeuteen kuuluvasta asiasta.

on antanut vastaselityksen.

että korkein hallinto-oikeus on 13.3.2015 siirtänyt hallinto-oikeuden päätöksestä perityn oikeudenkäyntimaksun palauttamista koskevan vaatimuksen Itä-Suomen hallinto-oikeuteen käsiteltäväksi.

, että Itä-Suomen hallinto-oikeus on 27.3.2015 päätöksellään nro 15/0105/4 korjannut valituksenalaisen päätöksen sivun 4 5. kappaleen valtuustoa koskevat kohdat muotoon tekninen lautakunta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Samoin kumotaan X:n kunnan teknisen lautakunnan päätös 22.5.2012 (§ 45) päätöksen kohdan 5 osalta ja X:n kunnan teknisen lautakunnan päätös 11.12.2012 (§ 120) A:n oikaisuvaatimuksen hylkäämisestä.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

Suomen perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan kunnan hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.

Kuntalain (365/1995) 1 §:n 3 momentin mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia. Kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät.

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Saman pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Perustuslain esitöiden mukaisesti yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Perustuslain yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien kansalaisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia kansalaisille että asetettaessa heille velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993 vp s. 42 – 43, PeVL 31/2014 vp s. 3).

Perustuslain 6 §:n 2 momentissa säädetty syrjintäkielto täydentää yleistä yhdenvertaisuussäännöstä. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan momentissa lueteltuja erotteluperusteita voidaan pitää syrjintäkiellon ydinalueena. Luetteloa ei ole kuitenkaan tarkoitettu tyhjentäväksi, vaan eri asemaan asettaminen on kielletty myös muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Tällainen syy voi olla esimerkiksi henkilön asuinpaikka (HE 309/1993 vp s. 43 – 44, PeVL 19/2014 vp s. 3).

Kuten perustuslain perusoikeussäännösten esitöissä (HE 309/1993 vp) on todettu, perustuslain edellä tarkoitetut säännökset eivät toisaalta kiellä kaikenlaista erontekoa ihmisten välillä, vaikka erottelu perustuisi syrjintäsäännöksessä nimenomaan mainittuun syyhyn. Olennaista esitöiden mukaan on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Perustelulle asetettavat vaatimukset ovat erityisesti syrjintäkieltosäännöksessä lueteltujen erotteluperusteiden kohdalla kuitenkin korkeat (HE 309/1993 vp s. 44). Perustuslakivaliokunta on lisäksi käytännössään kiinnittänyt huomiota valitun keinon oikeasuhtaisuuteen (PeVL 3/2014 vp, s. 7).

X:n tekninen lautakunta on 22.5.2012 (§ 45) muuttanut L:n venelaitureiden A ja B vuokraperusteita ja luovutusperiaatteita päätöksestä tarkemmin ilmenevin tavoin.

Päätöksen esittelytekstistä käy ilmi, että kunta oli vuonna 1992 rakentanut L:n venesatamaan kaksi laituria (A ja B), jotka oli vuokrattu veneilijöille 20 vuodeksi. Laituria A oli vuonna 2004 rakennettu lisää. Venepaikan vuokra maksettiin kokonaan etukäteen, jolloin vuokratuloilla kustannettiin osa laitureiden investointikustannuksista. Vuonna 2012 oli umpeutumassa 34 edellä tarkoitettua vuokrasopimusta, kun laituripaikkoja oli kaikkiaan 72.

Esittelytekstin mukaan molemmissa laitureissa on sopimuksia eri pituisilla vuokra-ajoilla. Kunnan tarkoituksena oli, että sopimukset saataisiin päättymään samaan aikaan. Sopimukset olivat keskenään erilaisia myös siinä suhteessa, että nyt päättyvissä sopimuksissa ei ollut mainintaa venepaikan vuokraajan etuoikeudesta vuokrakautensa päättyessä saada kysymyksessä oleva venepaikka vuokralle uudella sopimuksella. Myöhemmissä sopimuksissa oli tällainen maininta etuoikeudesta. Vuonna 1992 tehdyissä sopimuksissa 2,5 metriä leveän venepaikan 20-vuotisvuokra oli noin 1 500 euroa. Vuonna 2004 tehdyissä sopimuksissa samanlaisen venepaikan 20 vuoden vuokra oli 1 963 euroa. Lisäksi vuokralaisilta laskutettiin vuosittain noin 40 euroa erilaisista hoitokustannuksista.

Teknisen lautakunnan päätöksessä mainituiksi ulkokuntalaisiksi on katsottu henkilöt, jotka eivät ole vuoden alussa henkikirjoitettuja Pyhtään kunnassa.

Tekninen lautakunta on todennut oikaisuvaatimuksen johdosta antamassaan päätöksessä, että L:n venepaikkojen vuosivuokran perusteet on määritelty teknisen lautakunnan aiemmin tekemässä päätöksessä 28.10.2009 (§ 100). Tuossa päätöksessä on jo määritelty, että ulkokuntalaisilta peritään kaksinkertainen vuokra.

Kunnan venepaikkojen vuokraamisessa ei ole ollut kysymys päätöksentekohetkellä voimassa olleen yhdenvertaisuuslain (21/2004) soveltamisalan piiriin kuuluneesta toiminnasta, joten asiaa ei ole arvioitava yhdenvertaisuuslain pohjalta.

Venepaikkojen vuokraamisen on vanhastaan katsottu kuuluvan kunnan yleiseen toimialaan. Venepaikkavuokran perusteista ei ole kuntalaissa eikä muuallakaan lainsäädännössä erikseen säädetty. Kunnalla on siten lähtökohtaisesti oikeus itse päättää venepaikkojen ylläpidosta ja vuokraamisesta sekä venepaikkavuokran perusteista ja suuruudesta.

Aikaisemmassa oikeuskäytännössä (KHO 1988 A 24) on hyväksytty, että ulkopaikkakuntalaisilta voidaan periä venepaikoista korkeampaa maksua kuin kunnassa vakituisesti asuvilta henkilöiltä. Aikaisemman oikeuskäytännön merkitystä arvioitaessa on otettava huomioon, että tämä oikeuskäytäntö perustuu ennen perusoikeusuudistuksen voimaantuloa voimassa olleeseen lainsäädäntöön.

Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään pitänyt mahdollisena, että kunnan asukkaat voidaan joissakin tapauksissa asettaa parempaan asemaan kuin ulkokuntalaiset, kun tällaiselle sääntelylle on samalla perustuslain 121 §:ään palautuva hyväksyttävä syy. Esimerkiksi asunnon sijaintikunnan jäsen voitiin aravarajoituslain mukaan asettaa etusijalle kunnan tai kuntien tosiasiallisessa määräysvallassa olevien aravavuokra- ja korkotukivuokra-asuntojen asukasvalinnassa. Koska sääntely merkitsi asunnon hakijoiden asettamista eri asemaan heidän asuinpaikkansa perusteella, asiaan liittyvä hallituksen esitys (HE 47/2006 vp) oli perustuslakivaliokunnan arvioitavana. Perustuslakivaliokunta arvioi lausunnossaan (PeVL 14/2006 vp) edellä tarkoitettua hallituksen esitystä erityisesti perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon ja 6 §:n 2 momentissa säädetyn syrjintäkiellon näkökulmasta sekä perustuslain 19 §:n 4 momentissa julkiselle vallalle säädetyn asumisoikeuden edistämistehtävän kannalta.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossaan toteamalla tavalla kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta oli selvää, että kunnan asukkaiden asumistarpeiden tyydyttäminen kuuluu kunnan harjoittaman asuntopolitiikan peruslähtökohtiin. Näin toimiessaan kunta pyrkii kuntalain 1 §:n 3 momentin mukaisesti edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kehittämään kunnan jäsenten asumisoloja asunto-olojen kehittämislaissa säädetyllä tavalla. Kunnan jäsenen etusijalle oli perustuslakivaliokunnan kannan mukaan siten perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu ja viime kädessä perustuslain 121 §:ssä vahvistettuun kunnalliseen itsehallintoon palautuva hyväksyttävä syy.

Hallituksen esityksestä laeiksi eräiden opetustointa koskevien lakien muuttamisesta antamassaan lausunnossa (PeVL 9/2000 vp) perustuslakivaliokunta puolestaan arvioi taiteen perusopetuksesta annetun lain muutosta perustuslain 6 §:n 2 momentissa säädetyn syrjintäkiellon kannalta, koska laissa ehdotettiin säädettäväksi mahdollisuudesta ottaa henkilön asuinpaikka huomioon oppilaiden valinnassa ja oppilasmaksujen määräämisessä.

$149

X:n tekninen lautakunta on valituksenalaisessa päätöksessään määrännyt, että ulkokuntalaisilta peritään venepaikasta kaksinkertainen vuokra verrattuna kunnan asukkailta perittävään vuokraan. Asiassa on sinänsä selvää, että lautakunta on päätöksellään asettanut kunnan asukkaat ja ulkopaikkakuntalaiset eri asemaan asuinpaikan perusteella. Lainsäädännössä ei myöskään ole perustuslakivaliokunnan aikaisemmin arvioimien säännösten kaltaisia säännöksiä, joihin kunta voisi perustaa omien asukkaidensa paremman kohtelun. Asian oikeudellisen arvioinnin kannalta olennaista on siten, voidaanko tämä erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla.

Venepaikkojen vuokraamisessa on kysymys kunnan tarjoamasta vastikkeellisesta virkistystoimintaan liittyvästä palvelusta. Palvelun järjestäminen ei ole kunnan lakisääteinen tehtävä, mutta kunta voi itsehallintonsa nojalla ottaa tällaisen tehtävän vapaaehtoisesti hoidettavakseen.

Kunta voi perustuslain syrjintäkieltosäännöksen estämättä tarjota tässä asiassa tarkoitetun kaltaisia virkistyspalveluja vain asukkailleen etenkin silloin, kun palvelua – tässä vuokrattavia venepaikkoja – on tarjolla selkeästi rajallinen määrä. Kunta voi vastaavasti asettaa kunnassa vakituisesti asuvat kunnan jäsenet etusijalle muualla asuviin kunnan jäseniin nähden venepaikkoja myönnettäessä. Tällaisella etusijalle asettamismenettelyllä voidaan katsoa olevan välitön liityntä kuntalain (365/1995) 1 §:n 3 momentissa tarkoitettuun kunnan pyrkimykseen edistää omien asukkaidensa hyvinvointia. Erilaiseen asemaan asettamiselle palvelun saamiseksi on siten esitettävissä hyväksyttävä syy, joka palautuu viime kädessä kunnalliseen itsehallintoon.

X:n kunta ei ole kuitenkaan rajoittanut ulkokuntalaisten mahdollisuutta vuokrata venepaikkoja eikä asettanut kunnassa vakituisesti asuvia etusijalle venepaikkoja myönnettäessä. Esillä olevassa asiassa kunta on tarjonnut venepaikkoja kunnasta myös muille kuin oman kunnan asukkaille kotisatamakäyttöön. Kunnan asukkaat ja muualla asuvat kunnan jäsenet sekä muut henkilöt ovat palvelun käyttäjinä lähtökohtaisesti siten samanlaisessa asemassa.

Muualla asuvien kunnan jäsenten ja muiden henkilöiden kaksinkertaiselle vuokralle ei ole esitetty perusteita teknisen lautakunnan päätöksessä 22.5.2012 (§ 45). Tekninen lautakunta on esittänyt tällaisia perusteita oikaisuvaatimuksen hylätessään sekä vastatessaan valitukseen hallinto-oikeudessa. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa perusteita on esitetty kunnanhallituksen selityksessä.

Kunta on korkeimman hallinto-oikeuden aiemman oikeuskäytännön ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön perusteella katsonut, että kuntalain (365/1995) 1 §:n 3 momentissa säädetty kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen voi muodostaa hyväksyttävän perusteen ihmisten asettamiselle eri asemaan heidän asuinpaikkansa perusteella. Kunta on erisuuruisten vuokrien perusteena vedonnut erityisesti siihen, että kunnassa vakituisesti asuvat henkilöt osallistuvat verotuksen kautta kotikuntansa palveluiden rahoittamiseen verovaroin laajemmin kuin muut kunnan jäsenet. Kunnan vakituisten asukkaiden oikeudet ja velvollisuudet suhteessa kotikuntaansa ovat siten laajemmat kuin esimerkiksi pelkkää kiinteistöveroa mökkikuntaansa maksavilla kesäasukkailla. Kunta on myös todennut, että vuokrat eivät kata laitureiden kunnossapitokuluja. Laitureita joudutaan siten rahoittamaan osittain kunnan verovaroin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että venepaikan vuokraamisen kaltaisen kunnan yleiseen toimialaan kuuluvan virkistyspalvelun ollessa kyseessä kunnallisella verotuksella ja kunnan vakinaisten asukkaiden merkittävästi ulkopaikkakuntalaisia alhaisemmalla venepaikkavuokralla ei voida katsoa olevan järjestelyn hyväksymiseksi vaadittavaa oikeudellisesti välitöntä ja riittävää yhteyttä, vaikka toiminnasta aiheutuneet kustannukset rahoitettaisiinkin osin verovaroin. Ulkopaikkakuntalaisilta perittävien kaksinkertaisten vuokrien yhteys kunnan pyrkimykseen edistää asukkaidensa hyvinvointia on samoin varsin etäinen ja vähäinen.

Edellä todetun vuoksi ja ottaen lisäksi huomioon, ettei kunnan menettelylle kohdella kunnan vakituisia ja ei-vakituisia asukkaita eri tavoin ole muuhun lainsäädäntöön kuin kuntalakiin palautuvaa yhteyttä, ei kaksinkertaisen venepaikkavuokran perimistä muilta kuin kunnassa vakituisesti asuvilta voida pitää oikeasuhteisena keinona sinänsä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävän, kuntalakiin palautuvan, tavoitteen saavuttamiseksi. Erilaiseen asemaan asettamiselle palvelusta maksettavan vuokran suhteen ei siten ole esitetty hyväksyttävää perustetta. Hallinto-oikeuden ja teknisen lautakunnan päätökset on tämän vuoksi kumottava edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys, ei ole kohtuutonta, että A korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta on joutunut hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on hylätty A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus, muuttamiseen ei ole perusteita.

Samalla perusteella A:lle ei ole määrättävä korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Petri Helander ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto, johon hallintoneuvokset Alice Guimaraes-Purokoski ja Matti Halén yhtyivät:

Asiassa merkitykselliset oikeusohjeet, lainvalmisteluaineisto ja perustuslakivaliokunnan lausunnot ilmenevät enemmistön esittämistä perusteluista. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta PeVL 9/2000 vp ilmenee enemmistön perusteluissa todetun ohella, että lausunnolla olleessa esityksessä ehdotettiin säädettäväksi koulutuksen järjestäjän oikeudesta määrätä oppilailta perittävät maksut erisuuruisiksi siitä riippuen, tuleeko oppilas omasta tai kustannusten jakamisesta tehdyn sopimuksen osapuolena olevasta kunnasta vai muualta. Perustuslakivaliokunta totesi, että erisuuruisille oppilasmaksuille oli lausunnossa edellä esitetyt – edeltä enemmistön perusteluista ilmenevät – kunnalliseen itsehallintoon liittyvät hyväksyttävät syyt. Valiokunta korosti edelleen, että oppilasmaksujen tulee kaikissa tapauksissa olla ehdotetussa säännöksessä mainitulla tavalla kohtuullisia. Maksujen välisiä eroja ei siten saa määrätä kohtuuttoman suuriksi.

Katson samoin kuin enemmistö, että kunta voi perustuslain syrjintäkieltosäännöksen estämättä asettaa kunnan asukkaat etusijalle ulkokuntalaisiin nähden venepaikkoja myönnettäessä. Tällä erilaiseen asemaan asettamisella voidaan katsoa olevan välitön liityntä kuntalain (365/1995) 1 §:n 3 momentissa tarkoitettuun kunnan pyrkimykseen edistää omien asukkaidensa hyvinvointia. Venepaikkojen vuokraaminen on ollut kunnan vapaaehtoinen tehtävä, jonka kunta on itsehallintonsa nojalla voinut ottaa hoidettavakseen.

$14c

Asian esittelijän esittelijäneuvos Riitta Kreulan esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto.

X:n tekninen lautakunta

A

Itä-Suomen hallinto-oikeus

Pyyntö lausunnon pyytämiseksi Euroopan unionin tuomioistuimelta

Teknisen lautakunnan päätös 22.5.2012 § 45

Hallinto-oikeuden oikeudellista arviointia ja johtopäätös

Oikeudenkäyntikulut

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mirjami Paso, Anu Klemetti ja Jukka Hartikainen, joka on myös esitellyt asian.

X:n kunnanhallitus

Merkitään,

Merkitään

1. Oikeudenkäyntimaksun määräämättä jättämistä koskeva vaatimus

2. Pääasian ratkaisu

2.1 Perustuslain ja kuntalain säännökset

2.2 Asiakirjoista saatu selvitys

2.3 Arvioinnin taustaa

2.4 Oikeudellinen arviointi

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus