KHO:2016:211 – Markanvändning och byggande

Ett i 23 kap. i markanvändnings- och bygglagen avsett undantag hade sökts för att en ny byggplats skulle kunna bildas genom en fastighetsförrättning som berörde lägenheter belägna i en strandzon. Närings- trafik- och miljöcentralen (NTM-centralen) hade behandlat ansökan som ansökan om undantag från den byggbegränsning för strandzon om vilken föreskrivs i 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen och avslagit ansökan.

Bildandet av den byggplats som nämndes i ansökan var inte något som i sig innebar ett sådant byggande som skulle ha förutsatt undantag från den byggbegränsning som gäller i en strandzon eller från någon annan bestämmelse eller föreskrift, något annat förbud eller någon annan begränsning i markanvändnings- och bygglagen. När man dessutom beaktade att det uteslutande genom planläggning är möjligt att utan något konkret byggprojekt bilda en i markanvändnings- och bygglagen avsedd byggplats, kunde varken NTM-centralen eller någon annan myndighet med ett beslut som skulle ha haft juridisk betydelse bifalla eller avslå en ansökan om undantag för bildande av en byggplats. NTM-centralen borde därför inte ha prövat ansökan, utan avvisat den.

Det primära syftet med en sådan fastighetsförrättning som avses i fastighetsbildningslagen är att bestämma vilket område som tillhör markägaren. Förutsättningarna att bygga på området prövas däremot i ett förfarande som regleras av bestämmelserna i markanvändnings- och bygglagen. Sökandenas pågående fastighetsförrättning, som följde bestämmelserna i fastighetsbildningslagen, och arten av denna förrättning saknade juridisk betydelse i det ärende som gällde undantag enligt markanvändnings- och bygglagen.

Markanvändnings- och bygglagen 72 § och 171 § (132/1999)

Se även HFD 2013:60

Asiassa oli haettu maankäyttö- ja rakennuslain 23 luvussa tarkoitettua poikkeamista siihen, että rantavyöhykkeellä sijaitsevia tiloja koskevassa kiinteistötoimituksessa voitaisiin muodostaa uusi rakennuspaikka. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli käsitellyt asian poikkeamisena maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetusta rantavyöhykettä koskevasta rakentamisrajoituksesta ja hylännyt hakemuksen.

Hakemuksessa mainittu rakennuspaikan muodostaminen ei itsessään tarkoittanut sellaista rakentamista, joka olisi edellyttänyt rantavyöhykettä koskevasta rakentamisrajoituksesta tai muustakaan maankäyttö- ja rakennuslain säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai rajoituksesta poikkeamista. Kun tämän lisäksi otettiin huomioon, että maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu rakennuspaikka on ilman konkreettista rakennushanketta mahdollista muodostaa vain kaavoituksella, rakennuspaikan muodostamista koskevaan poikkeamishakemukseen ei ollut voitu antaa oikeudellisesti merkityksellisellä tavalla hyväksyvää eikä hylkäävää ratkaisua ELY-keskuksen tai muunkaan viranomaisen päätöksellä. Tämän vuoksi ELY-keskuksen olisi tullut jättää poikkeamishakemus tutkimatta.

Kiinteistönmuodostamislaissa tarkoitetun kiinteistötoimituksen ensisijaisena tehtävänä on määrittää maanomistajan omistukseen kuuluva alue. Rakentamisen edellytykset tutkitaan puolestaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa menettelyssä. Hakijoiden käynnissä olleella kiinteistönmuodostamislain mukaisella toimituksella tai sen laadulla ei ollut maankäyttö- ja rakennuslain mukaista poikkeamista koskevassa asiassa oikeudellista merkitystä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 72 § ja 171 § (132/1999)

Ks. myös KHO 2013:60

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 3.5.2016 nro 16/0126/3

Asian aikaisempi käsittely

(ELY-keskus) on päätöksellään 3.10.2014 (Dnro KASELY/317/07.01/2013) hylännyt A:n ja B:n poikkeamishakemuksen, joka on koskenut kahden erillisen rakennuspaikan muodostamista yhdestä lomarakennuspaikasta Kotkan kaupungin Kaarniemen kylässä sijaitsevalla tilalla Veljesranta RN:o 1:479 ja Haminan kaupungin Salmen kylässä sijaitsevalla tilalla Veljesranta II RN:o 7:1.

Vaatimukset hallinto-oikeudessa

ovat valituksessaan hallinto-oikeuteen vaatineet, että ELY-keskuksen päätös kumotaan ja hallinto-oikeus vahvistaa, että kummallakin hakemuksen mukaisesti halkomalla muodostettavalla kiinteistöllä on, kun ne täyttävät kyseisellä alueella noudatettavan kaavan määräykset ja muut maankäyttö- ja rakennuslaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä ja määräyksissä kyseiselle rakennuspaikalla asetetut vaatimukset, kyseisten määräysten mukainen rakennusoikeus ja ne kumpikin muodostavat erillisen rakennuspaikan. Poikkeamishakemus on tehty halkomistoimitusta suorittavan maanmittausinsinöörin kehotuksesta. Toimitusinsinööri on keskeyttänyt kyseisen toimituksen.

Toissijaisesti päätös tulee kumota ja vahvistaa, että valittajilla on oikeus hakemaansa poikkeamiseen.

Viimesijaisesti päätös tulee kumota ja palauttaa asia Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle laillisesti käsiteltäväksi tai päätös tulee kumota.

on antanut lausunnon ja

vastineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja B:n valituksesta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin (132/1999) mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan (134/2011) mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta. Pykälän 3 momentin (1589/2009) mukaan poikkeamisen tässä tapauksessa voi myöntää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Hakijoiden allekirjoittaman poikkeamislupahakemuslomakkeen mukaan rakennuspaikka on tila RN:o 1:479 ja kyseessä on lomarakennushanke vanhalla rakennuspaikalla. Hakemuksen liitteestä käy ilmi, että hakemus koskee Kotkan kaupungin alueella sijaitsevaa tilaa Veljesranta RN:o 1:479 sekä Haminan kaupungin alueella sijaitsevaa tilaa Veljesranta II RN:o 7. Liitteessä todetaan, että kyseisiä kiinteistöjä koskeva yhteinen halkomistoimitus on vireillä ja sanotussa toimituksessa muodostetaan kaksi kiinteistöä. Hakijat pyytävät, että kyseessä olevassa toimituksessa voidaan muodostaa kaksi rakennuspaikkaa eli kumpikin muodostettava kiinteistö olisi oma rakennuspaikkansa.

Perusteluina hakemukselle on tuotu esiin muun muassa kiinteistöjen muodostumiseen, omistussuhteisiin sekä aiemmin tapahtuneeseen rakentamiseen liittyviä seikkoja.

ELY-keskuksen päätöksen mukaan alueella on voimassa Kotkan yleiskaava 1980 – 2000, joka on oikeusvaikutteinen saariston osalta. Yleiskaavan perusteella ranta-alueelle ei voida myöntää suoraan rakennuslupaa. Haminan puolella on voimassa Summa-Neuvoton-Salmi-osayleiskaava, jossa ei ole nyt kyseessä olevaa aluetta koskevia kaavamääräyksiä.

Päätöksen mukaan kyseessä on sellainen uuden rantarakennuspaikan muodostaminen, joka voidaan rinnastaa lomarakennuksen rakentamiseen meren ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määritelty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Päätöksessä todetaan, että alueella on nykyisellään kaksi lomarakennusta, talousrakennus ja rantasauna ja että hakijoilla on vireillä halkomistoimitus.

ELY-keskus on hylännyt hakemuksen korkeaksi muodostuvan rakentamistehokkuuden perusteella. ELY-keskus on katsonut muun ohella, että kiinteistöistä muodostuu yhdessä yksi rakennuspaikka siten kuin käytäntö on tähän asti ollut. Nykyisten rakennusten perusteella ei ole muodostunut oikeutta yhden rantarakennuspaikan muuttamiseksi kahdeksi uudeksi rakennuspaikaksi. Sovellettuina oikeusohjeina päätöksessä on mainittu maankäyttö- ja rakennuslain 72 §, 73 § ja 171 – 174 §:t sekä perustuslain 6 §.

Hakemuksen mukaan kyse on siitä, voidaanko hakemuksen mukaisille kiinteistöille muodostaa halkomistoimituksessa kaksi rakennuspaikkaa. ELY-keskuksen päätöksen mukaan kyseessä on uuden rakennuspaikan muodostaminen, joka voidaan rinnastaa lomarakennuksen rakentamiseen.

ELY-keskus on päätöksessään katsonut, että poikkeamista on haettu maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisesta rannan suunnittelutarpeesta. Kyseinen pykälä kieltää rakennuksen rakentamisen rantavyöhykkeelle ilman pykälässä tarkoitettua kaavaa. Päätöksentekohetkellä voimassa olleen maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan ELY-keskus on voinut myöntää poikkeuksen, mikäli kysymys on ollut uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, jollei kyse ole ollut olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta.

Hakemuksesta, ELY-keskuksen päätöksestä tai muustakaan asiakirja-aineistosta ei käy ilmi, että kyseessä olisi uuden rakennuksen rakentaminen tai ylipäätään rakennuksen rakentaminen. Näin ollen asiassa tulee ensin ratkaista, onko ELY-keskus voinut poikkeamispäätöksellä ratkaista hakemuksen, joka on koskenut rakennuspaikan muodostamista ilman rakennushanketta.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maankäytön suunnittelun tulee lähtökohtaisesti tapahtua kaavalla. Kyseisen lain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla kaavalla voidaan rantavyöhykkeelle osoittaa rakennuspaikkoja, jotka ovat olemassa kaavan mukaisina myös rakentamattomina. Tällöin rakennuslupa voidaan myöntää suoraan voimassa olevan kaavan perusteella. Mikäli rantavyöhykkeellä ei ole edellä tarkoitettua kaavaa, voidaan rakentamiselle myöntää poikkeamislupa maankäyttö- ja rakennuslaissa todetuin edellytyksin. Maankäyttö- ja rakennuslain 174 §:n 2 momentin mukaan poikkeamispäätöksessä on määrättävä aika, jonka kuluessa poikkeamispäätöstä vastaavaa rakennuslupaa on haettava. Aika voi olla enintään kaksi vuotta. Kun määräaika on kulunut umpeen ei rakennuslupaa voida myöntää ilman uutta, senhetkisiin olosuhteisiin perustuvaa poikkeamislupaa.

Kun ratkaistaan rantavyöhykkeelle sijoittuvaa rakentamista koskeva poikkeaminen, tulee osana kokonaisharkintaa ottaa huomioon, muodostaako haettu rakentaminen uuden rakennuspaikan. Rakennuspaikan muodostumista ei kuitenkaan voida ratkaista ilman rakennushanketta, eikä rantarakennuspaikan muodostamista voida rinnastaa ELY-keskuksen päätöksestä ilmenevällä tavalla uuden rakennuksen rakentamiseen. Hallinto-oikeus katsoo edellä todetun perusteella, että valituksenalaisessa päätöksessä ei ole ollut kyse poikkeamisesta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetusta kiellosta, eikä ELY-keskuksella näin ollen ole ollut toimivaltaa ratkaista asiaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että rakentamistoimenpiteiden ohella suunnittelutarvetta ranta-alueella koskevalla säännöksellä on vaikutusta myös kiinteistönmuodostuksen edellytyksiin. Poikkeamisasiaa ratkaistaessa ei kuitenkaan ole merkitystä sillä, että asiassa on vireillä kiinteistönmuodostamistoimitus tai sillä, mitä kiinteistönmuodostamislain säännöksiä toimitukseen sovelletaan. Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen poikkeamisasia tulee ratkaista maankäyttö- ja rakennuslain perusteella. Toisaalta maankäyttö- ja rakennuslakiin perustumatonta asiaa ei voida ratkaista kyseisen lain mukaisella poikkeamisluvalla, vaikka ratkaisu olisi tarpeen kiinteistönmuodostamista ajatellen.

Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että valittajat voivat halutessaan hakea maankäyttö- ja rakennuslain mukaista rakentamista koskevaa poikkeamista. Toimivaltainen viranomainen kaikkien maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten poikkeamisasioiden käsittelyyn on 1.4.2016 alkaen kunta.

Koska kyseessä ei ole maankäyttö- ja rakennuslain mukainen päätös eikä ELY-keskuksella ole ollut toimivaltaa ratkaista asiaa, ELY-keskuksen päätös tulee kumota. Asian lopputulos huomioon ottaen asiassa ei ole tarvetta enemmälti lausua muista valituksessa esitetyistä seikoista.

Perusteluissa mainitut sekä

Laki maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (196/2016)

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen kielteinen poikkeamispäätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hakemuksella haettiin poikkeamismenettelyn avulla oikeutta käyttää kiinteistöä lähtötilanteesta poiketen kahtena erillisenä rakennuspaikkana. Vaikka asiaan on liittynyt samanaikaisesti vireillä ollut kiinteistötoimitus, poikkeamista on haettu maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n tarkoittamasta ranta-alueiden suunnittelutarpeesta. ELY-keskus on ratkaissut hakemuksen ottamatta kantaa kiinteistötoimitukseen.

ELY-keskus ja Kotkan kaupunki ovat hakemusta käsitellessään tulkinneet, että hakijoilla on vireillä ranta-alueen maankäyttöön liittyvä hanke, joka edellytti poikkeamista ranta-alueen suunnittelutarpeesta. Kaupunki tai ELY-keskus ei edellyttänyt esitettyä tarkempaa selvitystä tulevan rakentamisen määrästä tai laadusta. Rakennuspaikkaan ja uuden rakennuspaikan muodostamiseen liittyvä hanke oli mahdollista käsitellä poikkeamisena maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.

ELY-keskuksella on ollut toimivalta ottaa käsiteltäväkseen ja ratkaista poikkeamishakemus. Hakijoilla on ollut oikeus saada ratkaisu hakemaansa ranta-alueen maankäyttöön.

ovat antaneet selityksen.

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

A:n ja B:n poikkeamishakemuksessa on haettu maankäyttö- ja rakennuslain 23 luvussa tarkoitettua poikkeamista siihen, että A:n ja B:n rantavyöhykkeellä sijaitsevia tiloja koskevassa halkomistoimituksessa voitaisiin muodostaa yhdestä rakennuspaikasta kaksi rakennuspaikkaa. Tällöin hakijoiden mukaan kumpikin muodostettava tila olisi oma rakennuspaikkansa. Hakemuksessa ei ole yksilöity konkreettista rakennushanketta.

$ed

Kiinteistönmuodostamislaissa tarkoitetun kiinteistötoimituksen ensi­sijaisena tehtävänä on määrittää maanomistajan omistukseen kuuluva alue. Rakentamisen edellytykset tutkitaan puolestaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa menettelyssä. A:n ja B:n käynnissä olevalla kiinteistönmuodostamislain mukaisella toimituksella tai sen laadulla ei ole maankäyttö- ja rakennuslain mukaista poikkeamista koskevassa asiassa oikeudellista merkitystä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on kumottu ja oikeastaan myös poistettu ELY-keskuksen päätös, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

A ja B

ELY-keskus

valittajat

Itä-Suomen hallinto-oikeus

Hakemus ja ELY-keskuksen päätös

Oikeudellinen arviointi

Johtopäätös

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Vesterinen ja Terhi Vanala, joka on myös esitellyt asian.