KHO:2017:190 – Kommunalärende

A hade arbetat som parkeringsövervakare i staden B:s tjänst i tjänsteförhållanden på viss tid under tiden 1.3.-31.5.2014, 1.6.-30.11.2014 och 1.-31.12.2014. Det hade fastställts en prövotid på en månad för tjänsteförhållandet på viss tid som gällde tiden 1.3.-31.5.2014. När A från och med 1.1.2015 hade valts till en ordinarie tjänst som parkeringsövervakare fastställdes ännu en prövotid på sex månader.

När en tjänsteinnehavare som arbetat i ett tjänsteförhållande på viss tid anställs till en ordinarie tjänst medför det en förändring i tjänsteförhållandet eftersom tjänsteinnehavare omfattas av ett starkare uppsägningsskydd. Med hänsyn till detta och med beaktande av behovet att garantera den offentliga förvaltningens tillförlitlighet och medborgarnas rättsskydd är det viktigt att bevara myndighetens i 8 § 2 momentet i tjänsteinnehavarlagen avsedda rätt att vid utnämnande till ordinarie tjänst fastställa en tillräckligt lång prövotid, trots att tjänsteinnehavaren har skött samma arbetsuppgifter i tjänsteförhållandet på viss tid som i den ordinarie tjänsten. Utnämnande till en ordinarie tjänst ska därför anses utgöra en sådan avsevärd förändring som avses i 8 § 2 momentet i tjänsteinnehavarlagen.

Eftersom en prövotid på en månad hade fastställts för A i tjänsteförhållandet för viss tid under tiden 1.3.-31.5.2014 har det varit möjligt att i samband med utnämningen till den ordinarie tjänsten 1.1.2015 fastställa en prövotid på högst fem månader, vilket betydde att längden på prövotiden sammanlagt var sex månader, vilket är det längsta som lagen tillåter. A:s tjänsteförhållande hade upphävts 26.5.2015, det vill säga under prövotiden.

Omröstning 2-1-2

Kommunallagen 147 §

Lagen om kommunala tjänsteinnehavare (tjänsteinnehavarlagen) 8 §, 12 §, 43 § 1 mom. och 53 § 1 mom.

Förvaltningslagen 33 § 1 mom. 34 § 1 mom. och 36 §

A oli toiminut pysäköinnintarkastajana B:n kaupungin palveluksessa määräaikaisissa virkasuhteissa ajalla 1.3. – 31.5.2014, 1.6. – 30.11.2014 ja 1. – 31.12.2014. Hänelle oli määrätty yhden kuukauden koeaika 1.3. – 31.5.2014 voimassa olleeseen määräaikaiseen virkasuhteeseen. Kun hänet oli 1.1.2015 lukien valittu vakituiseen pysäköinnintarkastajan virkasuhteeseen, hänelle määrättiin vielä kuuden kuukauden koeaika.

Määräaikaisissa virkasuhteissa työskennelleen viranhaltijan ottaminen toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen merkitsee muutosta hänen virkasuhteessaan viranhaltijan siirtyessä vahvemman irtisanomissuojan piiriin. Tähän nähden ja myös julkisen hallinnon luotettavuuden ja kansalaisten oikeusturvan takaamisen vuoksi on tärkeää, että toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen nimitettäessä viranomaisella säilyy viranhaltijalain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettu oikeus riittävän pituisen koeajan määräämiseen, vaikka viranhaltija olisi määräaikaisessa virkasuhteessa hoitanut samoja tehtäviä kuin vakinaisessa virkasuhteessa. Toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ottamista on siten pidettävä sellaisena viranhaltijan asemassa tapahtuneena huomattavana muutoksena, jota viranhaltijalain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetaan.

Koska A:lle oli ensimmäisessä määräaikaisessa virkasuhteessa ajalla 1.3. – 31.5.2014 määrätty yhden kuukauden koeaika, hänelle on voitu vakinaistamisen yhteydessä 1.1.2015 määrätä vielä enintään viiden kuukauden koeaika, jolloin koeajan pituudeksi tuli yhteensä lain sallima enimmäisaika kuusi kuukautta. A:n virkasuhde oli purettu 26.5.2015 eli koeaikana.

Äänestys 2-1-2

Kuntalaki 147 §

Kuntalaki (365/1995) 90 § 2 momentti

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 8 §, 12 §, 43 § 1 momentti ja 53 § 1 momentti

Hallintolaki 33 § 1 momentti, 34 § 1 momentti ja 36 §

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 7.1.2016 nro 16/0001/1

Asian aikaisempi käsittely

on 26.5.2015 (RAU/149/01.03/2015) purkanut pysäköinnintarkastaja A:n virkasuhteen koeajalla. Virkasuhde päättyy 31.5.2015.

on hakenut oikaisua hallintojohtajan päätökseen ja vaatinut, että hallintojohtajan päätös kumotaan, koska koeajan määräämiselle ei ole ollut perusteita eikä virkasuhteen purkamiselle ole ollut asiallisia ja hyväksyttäviä perusteita.

Oikaisuvaatimuksensa tueksi A on esittänyt muun ohessa seuraavaa:

A:lle oli määrätty yhden kuukauden koeaika 1.3. – 31.5.2014 voimassa olleessa määräaikaisessa virkasuhteessa. Tämän vuoksi hänelle ei ole voitu määrätä uutta kuuden kuukauden koeaikaa, silloin kun hänet on valittu vakituiseen pysäköinnintarkastajan virkasuhteeseen 1.1.2015 lukien. A:n tehtävissä tai asemassa ei ole tapahtunut kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettua huomattavaa muutosta. Päätös on myös virheellisesti perusteltu, koska purkamisen syyksi on ilmoitettu koeaika ja B:n kaupungin taloudellisen tilanteen äkillinen heikkeneminen.

on 8.6.2015 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

A on työskennellyt 1.3.2014 lähtien määräaikaisessa pysäköinnintarkastajan virkasuhteessa, jossa on ollut voimassa yhden kuukauden koeaika. Kun A on valittu toistaiseksi voimassa olevaan pysäköinnintarkastajan virkasuhteeseen 1.1.2015 lukien, hänelle on määrätty uusi kuuden kuukauden koeaika. Koska A on jatkanut välittömästi määräaikaisen virkasuhteen päättymisen jälkeen samansisältöisissä pysäköinnintarkastajan tehtävissä, koeaikojen yhteenlaskettu pituus voi olla enintään kuusi kuukautta kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 8 §:n mukaisesti. Uusi koeaika on siten ollut voimassa virkasuhteen alusta lukien viiden kuukauden ajan 1.1. – 31.5.2015 välisenä aikana.

B:n kaupunki on vedonnut koeaikaan ennen koeajan päättymistä, koska 26.5.2015 tehdyllä päätöksellä A:n virkasuhde on määrätty päättymään 31.5.2015. A:lle on varattu tilaisuus tulla henkilökohtaisesti kuulluksi ennen asian ratkaisemista, mutta hän on ilmoittanut, että ei halua tulla asiassa henkilökohtaisesti kuulluksi tai antaa kirjallista vastinetta asiassa.

Päätöksen perusteluissa todetaan, että virkasuhteen päättymisen syynä on koeaika. Päätöstä ei ole perusteltu taloudellisilla ja tuotannollisilla syillä. Lähtökohtaisesti perusteeksi riittää vetoaminen koeaikaan, mutta pyynnöstä viranhaltijalla on oikeus saada erilliset perustelut siitä, mihin koeaikapurku perustuu. Tämän vuoksi kaupunki toteaa, että koeajan perusteella työnantajan edustajat pitävät A:ta yleisesti sopimattomana pysäköinnintarkastajan virkaan. Koeajan nimenomaisena tarkoituksena on selvittää molemmin puolin viranhaltijan soveltuvuutta haettuun tehtävään ja sopeutumista työpaikan erityisolosuhteisiin kuten ulkotyöhön.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että kaupunginhallituksen päätökset kumotaan ja kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

A on toiminut määräaikaisissa virkasuhteissa pysäköinnintarkastajana B:n kaupungilla 1.3. – 31.5.2014, 1.6. – 30.11.2014 ja

1. – 31.12.2014.

A on valittu julkisen haun perusteella virkaan pysäköinnintarkastajan työstä saamansa kokemuksen perusteella. Lisäksi haastattelussa saadun selvityksen perusteella hänen katsottiin olevan sopiva virkaan.

Kaupunginlakimies on antanut A:lle kirjallisen ilmoituksen, jossa todetaan, että virkasuhde tullaan purkamaan koeajalla ja että koeajan lisäksi harkintaan vaikuttaa B:n kaupungin äkillisesti muuttunut taloudellinen tilanne. Samana päivänä annetussa hallintojohtajan päätöksessä virkasuhteen purkamista on kuitenkin perusteltu koeajalla. Oikaisuvaatimukseen annettua päätöstä on perusteltu koeajalla ja A:n sopimattomuudella tehtävään. Kuulemismenettely on ollut virheellinen.

A:ta virkasuhteeseen otettaessa ei ole voitu määrätä koeajasta, koska hän on aikaisemmin hoitanut samoja tehtäviä määräaikaisissa virkasuhteissa eikä hänen tehtävissään tai asemassaan ole tapahtunut huomattavaa muutosta. Ensimmäisessä määräaikaisessa virkasuhteessa oli ollut kuukauden mittainen koeaika.

Koska A:n kohdalla koeaika ei ole ollut tarpeen sen selvittämiseksi, kykeneekö hän asianmukaisesti suoriutumaan tehtävistään, koeajasta määräämiselle ei ole ollut perusteita. Työnantajaa koskevat taloudelliset perusteet eivät ole laillisia koeaikapurun perusteita, joten koeaikapurku on koeajan tarkoitukseen nähden tehty epäasiallisilla perusteilla.

on antanut valituksen johdosta selityksen. A:lle on 26.5.2015 annettu henkilökohtaisesti tiedoksi kutsu suulliseen kuulemistilaisuuteen, joka on ollut tarkoitus järjestää 27.5.2015 kello 13 00. Kutsussa on ilmoitettu, että asiassa tullaan käyttämään oikeutta koeaikapurkuun. Kutsussa ei ole tarpeen yksilöidä koeaikapurun perusteita tarkemmin, koska perustelut olisi tuotu esiin kuulemistilaisuudessa.

Viranhaltijan on myötävaikutettava asian selvittämiseen vähintään saapumalla kuulemistilaisuuteen.

Kaupunki käyttää aina koeaikaa, kun viranhaltija valitaan toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen. Virkasuhteen laadussa tapahtuu aina merkittävä muutos, kun viranhaltija vakinaistetaan määräaikaisen palvelussuhteen jälkeen. Koeajan pituus on pääsääntöisesti aina lain sallima maksimi, jolloin asiaa ei tarvitse harkita jokaisen työntekijän kohdalla erikseen.

Kaupunginhallituksen päätöksessä koeaikapurun tarkemmaksi perusteeksi on ilmoitettu, että valittajaa voidaan pitää yleisesti sopimattomana pysäköinnintarkastajan virkaan. Kaupunki on A:lle toimitetussa vastauksessa 16.6.2015 ilmoittanut, miten valittajan yleinen sopimattomuus on käytännössä ilmennyt koeaikana.

Kaupunginhallitus on vaatinut, että A velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut.

on antanut vastaselityksen. Työnantajan kannalta koeajan käyttämisen tarkoitus on selvittää, onko virkasuhteeseen otettu henkilö soveltuva kyseessä olevaan tehtävään. Koeaikaa koskevaa ehtoa ei siten tule käyttää, jos sopivuus on tullut jo selväksi määräaikaisten virkasuhteiden aikana. Työsopimussuhteisten osalta koeajan määrääminen uudelleen riippuu siitä, otetaanko työntekijä uudelleen erilaisiin tehtäviin kuin aikaisemmin, onko työntekijän ammattitaidoissa tapahtunut merkittävä muutos tai onko työntekijä ollut pitkään poissa. A:n asemassa tai tehtävien laadussa ei ole tapahtunut muutosta.

Kuulemiskutsussa on ilmoitettava kuulemisen tarkoitus ja virkasuhteen päättämisen syyt perusteluineen. Viranhaltijan on pystyttävä valmistautumaan vastaamaan koeaikapurkamisen perusteisiin.

on A:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen johdosta antamassaan selityksessä todennut, ettei sillä ole lausuttavaa vaatimuksesta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut hallintojohtajan ja kaupunginhallituksen päätökset.

Hallinto-oikeus on velvoittanut kaupungin korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 1 950 eurolla korkoineen ja hylännyt kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuuleminen

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 8 §:n 3 momentin mukaan koeajan kuluessa virkasuhde voidaan molemmin puolin purkaa päättymään välittömästi. Purkaminen ei saa tapahtua syrjivillä tai koeajan tarkoitukseen nähden muutoin epäasiallisilla perusteilla. Viranhaltijalain 43 §:n 1 momentin mukaan ennen työnantajan suorittamaa irtisanomista tai purkamista viranhaltijalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi virkasuhteen päättämisen syistä perusteluineen. Viranhaltijalla on oikeus häntä kuultaessa käyttää avustajaa. Oikeudesta käyttää avustajaa on ilmoitettava viranhaltijalle.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolain 33 §:n 1 momentin mukaan selityksen antamista varten on asetettava asian laatuun nähden riittävä määräaika.

Hallintolain 36 §:n mukaan asianosaiselle on ilmoitettava kuulemisen tarkoitus ja selityksen antamiselle varattu määräaika.

Asiassa saatu selvitys

Hallintojohtajan valituksenalaisessa päätöksessä virkasuhteen purkamisen perusteeksi on ilmoitettu koeaika. Oikaisuvaatimuspäätöksessä virkasuhteen purkamisen syyksi on ilmoitettu A:n yleinen sopimattomuus pysäköinnintarkastajan virkaan. Oikaisuvaatimuspäätöksessä on lisäksi todettu, että hallintojohtajan päätöstä ei ole perusteltu taloudellisilla ja tuotannollisilla syillä. B:n kaupungin oikaisuvaatimuspäätöksen antamisen jälkeen luottamusmiehelle antamassa selvityksessä ja kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu, että A:n on katsottu olleen tehtäväänsä sopimaton muun muassa siksi, että hän on valitellut työtovereille, ettei häntä huvittaisi mennä ulos huonossa säässä ja että kentällä on tylsää, kun ei ole laputettavia autoja. A:n on katsottu olleen tehtäväänsä soveltumaton myös siksi, että hän ei ole toistuvista kehotuksista huolimatta tehnyt sivutoimi-ilmoitusta taksin ajamisesta.

$167

Kaupunginhallituksen lausunnossa todetaan edelleen, että A.n lähiesimies oli koeajan kuluessa kertonut A:lle, että koeajasta raportoidaan kaupunginlakimiehelle, joka raportoi asiasta edelleen hallintojohtajalle. Lähiesimies oli antanut valittajalle palautetta koeajan kuluessa myös siitä, että hän oli huolissaan A.n tilanteesta ja virkasuhteen jatkosta. A on ollut tietoinen siitä, että työnantajan edustajana toimivat tahot (kaupunginlakimies, hallintojohtaja ja henkilöstöjohtaja) harkitsevat hänen virkasuhteensa jatkamista. A oli itse tiedustellut kuulemistilaisuutta edeltäneellä viikolla lähiesimieheltään, mitä hänen asialleen kuuluu. Lausunnossa todetaan vielä, että koska A on tiennyt, että hän työskentelee koeajalla ja että hänen virkasuhteensa jatkoa harkitaan, kutsu kuulemistilaisuuteen ei ole voinut tulla hänelle täytenä yllätyksenä.

Kaupunginhallituksen lausuntoon liitetyn A:n lähiesimiehen lausunnon mukaan hän on kevään 2015 aikana kertonut A:lle olevansa huolestunut tämän tilanteesta ja olevansa velvollinen kertomaan huolestaan kaupunginlakimiehelle. Erään keskustelun yhteydessä lähiesimies oli kysynyt A:lta millaisena hän näkee tulevaisuutensa pysäköinnintarkastajana. A oli sanonut itsekin miettineensä tilannettaan ja kyseisten töiden soveltumista hänelle tulevaisuudessa ja oli myös maininnut olevansa tietoinen siitä, että hän työskentelee koeajalla. A oli 21.5.2015 tiedustellut lähiesimieheltään, oliko kaupunginlakimies tehnyt hänen asiassaan jotakin päätöksiä. Lähiesimies oli vastannut asian olevan kesken.

Oikeudellinen arvio

Oikeuskäytännössä on todettu, että koeaikapurun eri menettelyvaiheissa (kutsu kuulemistilaisuuteen, kuuleminen ja päätöksenteko) on riittävää kuvata purkamisen perustetta sellaisella tavalla ja tasolla, että työnantajan perusteltu tyytymättömyys ja purkamisen perusteen lähtökohtainen hyväksyttävyys käyvät selville (esim. KHO 2014:103).

$168

Kun virkasuhteen purkamiselle on kuulemiskutsussa ja sitä annettaessa ilmoitettu sellainen syy, joka ei ole mitenkään liittynyt virkasuhteen purkamiselle sittemmin esitettyihin perusteisiin, merkitystä ei voida antaa sille, että A on ilmoittanut kuulemisen olevan tarpeetonta. A:lle ei edellä sanottu huomioon ottaen ole varattu tilaisuutta tulla kuulluksi virkasuhteen päättämisen syistä perusteluineen. Päätös virkasuhteen purkamisesta koeajalla on siten syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Koeaikamääräys

Viranhaltijalain 8 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen otettaessa voidaan määrätä virantoimituksen aloittamisesta alkavasta enintään kuuden kuukauden koeajasta. Vuotta lyhyemmässä määräaikaisessa virkasuhteessa koeaika voi olla enintään puolet virkasuhteen kestosta. Pykälän 2 momentin mukaan jos viranhaltija otetaan saman työnantajan palveluksessa virkasuhteesta toiseen, työnantaja voi määrätä koeajan noudatettavaksi uudessa virkasuhteessa, jos viranhaltijan tehtävissä tai hänen asemassaan tapahtuu huomattava muutos.

Viranhaltijalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 196/2002) 8 §:n 1 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan koeajan tarkoituksena on antaa molemmille osapuolille aikaa harkita, vastaako virkasuhde etukäteisodotuksia. Koska virkasuhteen käyttäminen lakiehdotuksen perusteella rajoittuu aikaisempaa selkeämmin vain julkisen vallan käyttöä sisältävin tehtäviin, on julkisen hallinnon luotettavuuden ja kansalaisten oikeusturvan kannalta perusteltua, että koeajan pituus on riittävä. On sekä viranhaltijan että julkisen edun mukaista mahdollistaa viranhaltijan perehtyä riittävästi tehtäviinsä, jotta virkasuhteen jatkumisen edellytyksiä voidaan harkita asianmukaisesti riittävän viranhaltijaa koskevan tietämyksen perusteella.

Pykälän 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan myös niissä tilanteissa, joissa määräaikaisessa virkasuhteessa oleva viranhaltija otetaan välittömästi toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen, voitaisiin määrätä uusi koeaika, vaikka määräaikaisessa virkasuhteessa olisi jo ollut koeaika. Koeajan pituus voisi tällöin olla yhteensä enintään kuusi kuukautta, jos viranhaltijan tehtävät ja asema pysyvät samana.

A on toiminut pysäköinnintarkastajana B:n kaupungin palveluksessa määräaikaisissa virkasuhteissa 1.3. – 31.12.2014 ja hänet on 16.12.2014 valittu pysäköinnintarkastajan toistaiseksi voimassaolevaan virkasuhteeseen välittömästi sen jälkeen 1.1.2015 alkaen. Ensimmäisessä määräaikaisessa virkasuhteessa on ollut kuukauden pituinen koeaika ja toistaiseksi voimassa olevassa virkasuhteessa kuuden kuukauden pituinen koeaika.

A oli toiminut pysäköinnintarkastajana määräaikaisissa virkasuhteissa yhtäjaksoisesti jo yli yhdeksän kuukautta, kun hänet päätettiin valita pysäköinnintarkastajan toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen. Kaupunki ei ole väittänytkään, että A:n tehtävät olisivat huomattavasti muuttuneet virkasuhteen vakinaistamisen myötä. Viranhaltijalain 8 §:n 2 momenttia ei myöskään voida tulkita niin, että viranhaltijan asema muuttuisi huomattavasti pelkästään sillä perusteella, että määräaikainen virkasuhde muuttuu toistaiseksi voimassa olevaksi.

Viranhaltijalain 8 §:n 2 momentti ei sanamuotonsa mukaan mahdollista uuden koeajan määräämistä tilanteessa, jossa viranhaltija siirtyy saman työnantajan palveluksessa määräaikaisesta virkasuhteesta välittömästi toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ja jossa viranhaltijan tehtävät ja asema eivät muutu huomattavasti. Hallituksen esityksessä sen sijaan katsotaan, että uuden koeajan määrääminen olisi tällöin mahdollista siten, että koeaikojen pituus voisi olla yhteensä enintään kuusi kuukautta.

Koeajan tarkoituksena on antaa molemmille osapuolille aikaa harkita, vastaako virkasuhde etukäteisodotuksia. Kaupungilla on vakinaistaessaan A:n virkasuhteen ollut koeajan laissa säädettyä enimmäispituutta enemmän aikaa harkita hänen sopivuuttaan pysäköinninvalvojan tehtäviin. Koeajan tarkoitus huomioon ottaen viranhaltijalain 8 §:ää ei voida sen 2 momenttia koskevan hallituksen esityksen perusteella tulkita laajentavasti niin, että uuden koeajan määrääminen olisi tässä tilanteessa ollut lainmukaista.

Koska kaupunginhallituksen päätökset on kumottava edellä mainituilla kuulemismenettelyyn ja koeaikamääräyksen lainvastaisuuteen liittyvillä perusteilla, ei ole tarpeen lausua muista valitusperusteista.

Viranhaltijalain 53 §:n 1 momentin mukaan sen estämättä, mitä oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, on kunnallisvalituksen tehnyt asianomainen viranhaltija tai muu henkilö, jonka on katsottava tehneen valituksen viranhaltijan puolesta, vaadittaessa velvoitettava korvaamaan työnantajan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, mikäli valitus koskee tässä laissa tarkoitettua asiaa eikä valitusta hyväksytä. Vastaavasti viranomainen on velvoitettava korvaamaan kunnallisvalituksen tehneen asianosaisen kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, mikäli päätös valituksen johdosta osittain tai kokonaan kumotaan.

Koska päätökset on A:n valituksen johdosta kumottu, B:n kaupunki on velvoitettava korvamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa täysimääräisesti.

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 8 §, 43 § 1 momentti ja 53 § 1 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Lisäksi kaupunginhallitus on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Vaatimustensa tueksi kaupunginhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tapauksessa on kiistatonta, että työnantaja on varannut pysäköinnintarkastaja A:lle tilaisuuden tulla henkilökohtaisesti kuulluksi, mutta viranhaltija on kieltäytynyt saapumasta kuulemistilaisuuteen, minkä hän on vahvistanut kirjallisella ilmoituksellaan 26.5.2015. Kyseinen ilmoitus sitoo A:ta varallisuusoikeudellisista oikeustoimista annetun lain mukaisesti.

B:n kaupunki pyytää korkeinta hallinto-oikeutta ottamaan oikeuskysymyksenä kantaa myös siihen, muuttuuko viranhaltijan asema viranhaltijalain tarkoittamalla tavalla huomattavasti, kun viranhaltija otetaan toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen, jos viranhaltijan edeltävä virkasuhde on ollut yhden kuukauden määräaikaisuus ja sen perusteena on ollut avoimen viran hoitaminen.

Valituksensa tueksi B:n kaupunki vetoaa erityisesti työoikeuden professori Seppo Koskisen asiantuntijalausuntoon 29.1.2016. Hallinto-oikeus on soveltanut kuulemismenettelyyn hallintolakia, vaikka viranhaltijalaki on erityislaki, eikä hallintolakia sovelleta virkasuhteen päättämismenettelyyn, kun ratkaistavana oikeuskysymyksenä on viranhaltijan kirjallisen vastauksen juridinen merkitys asiassa.

Asiassa on ollut riidatonta, että A on 1.3.2014 alkaen hoitanut pysäköinnintarkastajan virkatehtäviä määräaikaisesti noin 9,5 kuukauden ajan ennen kuin hänet on valittu toistaiseksi voimassa olevaan pysäköinnintarkastajan virkasuhteeseen. Pysäköinnintarkastaja A:n virkatehtävien sisällössä ei ole tapahtunut muutosta, kun hänet on vakinaistettu kuuden kuukauden koeajalla.

Edelleen asiassa on ollut riidatonta, että A:lla on ollut kolme määräaikaista pysäköinnintarkastajan virkasuhdetta ennen kuin hänet on valittu toistaiseksi voimassa olevaan pysäköinnintarkastajan virkasuhteeseen. Määräaikaiset virkasuhteet ovat olleet voimassa 1.3. – 31.5.2014, 1.6. – 30.11.2014 ja 1. – 31.12.2014. Määräaikaisuuden perusteena on ollut pysäköinnintarkastajan vuosiloman sijaisuus ja avoimen viran hoitaminen rekrytointiprosessin ajan. Ensimmäisessä määräaikaisessa virkasuhteessa on ollut yhden kuukauden mittainen koeaika.

Professori Koskinen on lausunnossaan todennut, että viranhaltijalain 8 § sääntelee vain osan koeajan määräämistilanteista. Laki ei sääntele sitä, voidaanko ja miten alle kuuden kuukauden mittaisia koeaikoja määrätä uusissa virkasuhteissa lisää ja näin päätyä maksimissaan kuuden kuukauden mittaiseen koeaikaan. Viranhaltijan siirtyessä määräaikaisesta vakinaiseksi koeajan määräämiselle syntyy uusi tarve, ja koeajan pituus voi tällöin olla yhteensä enintään kuusi kuukautta.

Asiassa on otettava huomioon myös työnantajan oikeusturva. Koeajan tarkoituksena on vähentää työnantajalta viranhaltijan henkilöön liittyviä riskejä. Määräaikaisen viranhaltijan osalta työnantajan riskipiiriin sisältyy se, että mikäli kyseessä on virherekrytointi, työnantajan on pääsääntöisesti noudatettava virkamääräystä määräajan päättymiseen asti. Toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen liittyy muun muassa jatkuvuusperiaate ja virassapysymisoikeus, mikä jo sellaisenaan merkitsee viranhaltijan aseman olennaista muutosta.

Kaupunginhallitus katsoo, että pysäköinnintarkastaja A:n asema on muuttunut kiistattomasti ja myös huomattavasti, kun hänet on vakinaistettu hyvin lyhytaikaisten sijaisuuksien jälkeen. Hallituksen esityksen viranhaltijalain 8 §:n 2 momenttia koskevien perustelujen mukaan on yksi- selitteistä, että viranhaltijaa vakinaistettaessa voidaan määrätä uusi koeaika, vaikka määräaikaisessa virkasuhteessa olisi jo ollut koeaika. Koeaikojen pituus voi tällöin olla yhteensä enintään kuusi kuukautta.

Asiassa on riidatonta, että kaupunki on varannut A:lle tilaisuuden tulla kuulluksi siitä, että työnantaja harkitsee A:n virkasuhteen päättämistä koeajalla. Virkasuhde on päätetty sen jälkeen, kun A on ensin kirjallisesti ilmoittanut, että hän ei halua käyttää tilaisuuttaan tulla henkilökohtaisesti kuulluksi tai antaa asiassa muutakaan kirjallista vastinetta.

Jos A:lle jäi jotakin epäselvyyttä koeaikapurun perusteista, hän olisi voinut myös kysyä asiaa. Joka tapauksessa koeaikapurun tarkemmat perustelut olisi esitetty A:lle kuulemistilaisuudessa, jolloin kaikki asianosaiset olisivat olleet yhtä aika läsnä ja tilaisuudesta olisi laadittu muistio todisteellisuuden takia. B:n kaupunki kiistää väitteen siitä, että A:lle olisi puhuttu ainoastaan kaupungin heikentyneestä taloudellisesta tilanteesta, kun A:lle on annettu tiedoksi kutsu kuulemistilaisuuteen. Keskustelun olennainen sisältö käy ilmi kaupunginhallituksen lausunnosta 3.8.2015. Taloustilanne oli vain lisäseikka, joka on otettava huomioon kunnan kaikessa toiminnassa. Lähiesimies on kuitenkin keskustellut A:n kanssa A:n työssä suoriutumisessa havaitusta ongelmista ja koeajasta useita kertoja.

Koeajan käyttäminen kuuluu viranhaltijan ottamisesta päättävän viranomaisen harkintavaltaan. Nyt kyseessä olevassa tapauksessa sekä työnantajan edustajat että A itse ovat olleet siinä käsityksessä, että A:n toistaiseksi voimassa olevassa virkasuhteessa noudatetaan koeaikaa. Kyseessä olevassa tapauksessa koeaika on selvästi osoittanut tarpeellisuuteensa, koska viranhaltijan todellinen työasenne on käynyt ilmi vasta kun hänet on vakinaistettu.

on antanut valituksen johdosta selityksen. Kuulemiskutsussa on ilmoitettu virkasuhteen purkamisen syyksi koeaika ja B:n kaupungin taloudellinen tilanne. Kaupunginhallitus on oikaisuvaatimukseen antamassaan päätökseen lisännyt purkuperusteena A:n sopimattomuuden. Luottamusmiehen pyytäessä tarkempaa selvitystä on työnantaja tässä yhteydessä esittänyt syiksi sääolot, ja sen, ettei A ole tehnyt sivutoimi-ilmoitusta taksin ajamisesta. Valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle kaupunki jälleen täsmentää ja keksii lisäperusteluja.

Mikäli viranhaltija jättää osallistumatta kuulemistilaisuuteen, se ei tarkoita sitä, ettei työnantajan tarvitse perustella virkasuhteen päättämistä koskevaa päätöstä, eikä se myöskään tarkoita sitä, että viranhaltija on pakotettu osallistumaan kuulemistilaisuuteen, jotta voisi saada tietää syyt, joiden vuoksi virkasuhde aiotaan purkaa.

Mitä koeaikamääräykseen tulee, niin valituksessa mainituissa ratkaisuissa korkein hallinto-oikeus on katsonut, että viranhaltijan tehtävissä oli tapahtunut huomattava muutos. A:n tehtävät eivät ole muuttuneet, eikä kaupunki ole näin edes väittänyt.

A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

2. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 8 §:n 3 momentin mukaan koeajan kuluessa virkasuhde voidaan molemmin puolin purkaa päättymään välittömästi. Purkaminen ei saa tapahtua mainitun lain 12 §:ssä tarkoitetuilla tai koeajan tarkoitukseen nähden muutoin epäasiallisilla perusteilla.

Viranhaltijalain 12 §:n mukaan työnantaja ei saa virkasuhteeseen ottaessaan eikä virkasuhteen aikana ilman hyväksyttävää perustetta asettaa hakijoita eikä viranhaltijoita eri asemaan iän, terveydentilan, vammaisuuden, kansallisen tai etnisen alkuperän, kansalaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen, kielen, uskonnon, mielipiteen, vakaumuksen, perhesuhteiden, ammattiyhdistystoiminnan, poliittisen toiminnan tai muun näihin verrattavan seikan vuoksi.

Viranhaltijalain 43 §:n 1 momentin mukaan ennen työnantajan suorittamaa irtisanomista tai purkamista viranhaltijalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi virkasuhteen päättämisen syistä perusteluineen. Viranhaltijalla on oikeus häntä kuultaessa käyttää avustajaa. Oikeudesta käyttää avustajaa on ilmoitettava viranhaltijalle. Työnantajan suorittamaa irtisanomista tai purkamista koskeva päätös perusteluineen on merkittävä pöytäkirjaan.

Viranhaltijalain 8 §:n 3 momentissa purkuperusteita ei ole täsmennetty muutoin kuin kieltämällä syrjivät tai muutoin koeajan tarkoitukseen nähden epäasialliset perusteet. Koeajan tarkoituksena on antaa molemmille osapuolille aikaa harkita, vastaako virkasuhde etukäteisodotuksia. Työnantajalla on asiassa laaja harkintavalta. Laajasta harkintavallasta huolimatta työnantajan on esitettävä näkemykselleen objektiivisesti hyväksyttävä peruste, jos työnantaja katsoo virkasuhteen koeaikapurun edellytysten täyttyvän.

Oikeuskäytännössä on todettu, että koeaikapurun eri menettelyvaiheissa (kutsu kuulemistilaisuuteen, kuuleminen ja päätöksenteko) on riittävää kuvata purkamisen perustetta sellaisella tavalla ja tasolla, että työnantajan perusteltu tyytymättömyys ja purkamisen perusteen lähtökohtainen hyväksyttävyys käyvät selville (KHO 2014:103).

Kutsussa kuulemiseen on A:lle ilmoitettu, että virkasuhteen purkamisen syynä on koeaika ja että lisäksi harkintaan vaikuttaa B:n kaupungin äkillisesti muuttunut taloudellinen tilanne.

Hallintojohtajan päätöksessä virkasuhteen purkamisen perusteeksi on ilmoitettu koeaika. Oikaisuvaatimuspäätöksessä virkasuhteen purkamisen syyksi on ilmoitettu A:n yleinen sopimattomuus pysäköinnintarkastajan virkaan.

Kaupunginhallituksen ja A:n lähiesimiehen lausunnoista ilmenee, että A:n kanssa on koeajan kuluessa keskusteltu siitä, että hän työskentelee koeajalla ja että hänen virkasuhteensa jatkumisesta on huolta. A:n lähiesimies oli antanut A:lle palautetta koeajan kuluessa myös siitä, että hän oli huolissaan tämän tilanteesta ja virkasuhteen jatkosta.

Oikaisuvaatimuspäätöksen perusteluissa syyksi on ilmoitettu A:n soveltumattomuus pysäköinnintarkastajan tehtäviin. Hänen soveltumattomuuttaan on sittemmin, luottamusmiehen esittämään lisäselvityspyyn- töön annetussa vastauksessa 16.6.2015, perusteltu muun ohella A:n tyytymättömyydellä sääoloihin ja sillä, ettei hän ole tehnyt sivutoimi-ilmoitusta taksin ajamisesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kun otetaan huomioon koeajan tarkoitus ja se, mitä oikeuskäytännössä on edellytetty kuulemismenettelystä koeaikana tapahtuvassa virkasuhteen purkamisessa, A:ta on kuultu purkamisen perusteena käytetystä työnantajan tyytymättömyydestä riittävällä tavalla. Perustetta hallintojohtajan ja kaupunginhallituksen päätösten kumoamiseen ei kuulemisen puutteellisuuden perusteella ole.

Koeajan määrääminen

Pykälän 2 momentin mukaan jos viranhaltija otetaan saman työnantajan palveluksessa virkasuhteesta toiseen, työnantaja voi määrätä koeajan noudatettavaksi uudessa virkasuhteessa, jos viranhaltijan tehtävissä tai hänen asemassaan tapahtuu huomattava muutos.

A on toiminut pysäköinnintarkastajana B:n kaupungin palveluksessa määräaikaisissa virkasuhteissa ajalla 1.3. – 31.5.2014, 1.6. – 30.11.2014 ja 1. – 31.12.2014. Määräaikaisuuden perusteena on ollut pysäköinnintarkastajan vuosiloman sijaisuus ja avoimen viran hoitaminen rekrytointiprosessin ajan. Ensimmäisessä määräaikaisessa virkasuhteessa on ollut yhden kuukauden mittainen koeaika. Hänet on valittu pysäköinnintarkastajan toistaiseksi voimassaolevaan virkasuhteeseen 1.1.2015 alkaen kuuden kuukauden koeajalla.

Asiassa on riidatonta, että pysäköinnintarkastaja A on määräaikaisessa virkasuhteessa hoitanut samoja tehtäviä kuin hoitaessaan pysäköinnin tarkastajan virkaa vakinaisesti. Hänen tehtävissään ei siten ole tapahtunut viranhaltijalain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettua huomattavaa muutosta.

Asiassa tulee siten ratkaistavaksi, onko A:n ottaminen toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen sellainen A:n asemassa tapahtunut huomattava muutos, jota viranhaltijalain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetaan.

Koeajan määrääminen liittyy edellä mainitun hallituksen esityksen (HE 196/2002) mukaisesti julkisen hallinnon luotettavuuden ja kansalaisten oikeusturvan takaamiseen sekä tarpeeseen antaa viranhaltijalle mahdollisuus perehtyä riittävästi tehtäviinsä, jotta virkasuhteen jatkumisen edellytyksistä voidaan varmistua. Koeajan tarkoituksena on myös antaa molemmille osapuolille aikaa harkita, vastaako virkasuhde etukäteisodotuksia.

Koska A:lle oli ensimmäisessä määräaikaisessa virkasuhteessa ajalla 1.3. – 31.5.2014 määrätty yhden kuukauden koeaika, hänelle on voitu vakinaistamisen yhteydessä 1.1.2015 määrätä vielä enintään viiden kuukauden koeaika, jolloin koeajan pituudeksi tulee yhteensä lain sallima enimmäisaika kuusi kuukautta. A:n virkasuhde on purettu 26.5.2015 eli koeaikana.

Koeaikapurulle esitetyn syyn asiallisuus

A:n virkasuhteen purkamista koeajalla on perusteltu kutsussa kuulemiseen ja hallintojohtajan päätöksessä A:n virkasuhteeseen liittyvällä koeajalla ja kaupungin äkillisesti muuttuneella taloudellisella tilanteella. Oikaisuvaatimuspäätöksessä virkasuhteen purkamista on perusteltu A:n yleisellä sopimattomuudella pysäköinnintarkastajan virkaan. Koeajan kuluessa A ja hänen lähiesimiehensä ovat keskustelleet A:n virkasuhteen jatkamisen edellytyksistä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo asiassa saadun selvityksen perusteella, että A:n virkasuhteen purkaminen koeajalla ei ole tapahtunut viranhaltijalain 12 §:ssä tarkoitetuilla syrjivillä eikä muutoinkaan koeajan tarkoitukseen nähden epäasiallisilla perusteilla.

Johtopäätös

B:n kaupungin hallintojohtajan päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä ole muutenkaan kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. A:n kaupunginhallituksen päätöksestä tekemä valitus on hylättävä. Voimaan jää siis B:n kaupungin hallintojohtajan 26.5.2015 tekemä päätös A:n virkasuhteen purkamisesta koeajalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon viranhaltijalain 53 §:n 1 momentti, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Taina Pyysaari ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Äänestyslausunnot

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Alice Guimaraes-Purokosken äänestyslausunto:

Aiemmin määräaikaisessa pysäköinnintarkastajan virkasuhteessa toimineen A:n tehtävissä ei ole tapahtunut viranhaltijalain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettua huomattavaa muutosta hänen tultuaan nimitetyksi toistaiseksi voimassa olevaan pysäköinnintarkastajan virkasuhteeseen.

$17a

Määräaikaisissa virkasuhteissa työskennelleen viranhaltijan ottaminen toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen johtaa viranhaltijan virassapysymisoikeuden vuoksi muutokseen hänen virkasuhteensa olennaisissa ehdoissa ja siten viranhaltijan siirtymistä vahvemman irtisanomissuojan piiriin. Paitsi virkasuhteen ehtojen muuttumiseen liittyvistä syistä myös julkisen hallinnon luotettavuuden ja kansalaisten oikeusturvan takaamisen vuoksi on tärkeää, että toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen nimittävällä viranomaisella säilyy oikeus riittävän pituisen koeajan määräämiseen, vaikka viranhaltija olisi määräaikaisessa virkasuhteessa hoitanut samoja tehtäviä kuin vakinaisessa virkasuhteessa. Kuten viranhaltijalakia koskevassa hallituksen esityksessäkin on todettu, on määräaikaisessa virkasuhteessa työskennelleen viranhaltijan ottaminen toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen siten sellainen viranhaltijan asemassa tapahtunut huomattava muutos, jota viranhaltijalain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetaan.

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Kirsti Kurki-Suonion äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Outi Suviranta yhtyi:

Perustelut

Pykälän 2 momentin mukaan, jos viranhaltija otetaan saman työnantajan palveluksessa virkasuhteesta toiseen, työnantaja voi määrätä koeajan noudatettavaksi uudessa virkasuhteessa, jos viranhaltijan tehtävissä tai hänen asemassaan tapahtuu huomattava muutos.

Viranhaltijalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 196/2002 vp) 8 §:n 1 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan koeajan tarkoituksena on antaa molemmille osapuolille aikaa harkita, vastaako virkasuhde etukäteisodotuksia. Koska virkasuhteen käyttäminen lakiehdotuksen perusteella rajoittuu aikaisempaa selkeämmin vain julkisen vallan käyttöä sisältävin tehtäviin, on julkisen hallinnon luotettavuuden ja kansalaisten oikeusturvan kannalta perusteltua, että koeajan pituus on riittävä. On sekä viranhaltijan että julkisen edun mukaista mahdollistaa viranhaltijan perehtyä riittävästi tehtäviinsä, jotta virkasuhteen jatkumisen edellytyksiä voidaan harkita asianmukaisesti riittävän viranhaltijaa koskevan tietämyksen perusteella.

A on toiminut pysäköinnintarkastajana B:n kaupungin palveluksessa määräaikaisissa virkasuhteissa ajalla 1.3. – 31.5.2014, 1.6. – 30.11.2014 ja 1. – 31.12.2014. Ensimmäisessä määräaikaisessa virkasuhteessa on ollut yhden kuukauden mittainen koeaika. Hänet on hallintojohtajan päätöksellä 16.12.2014 otettu pysäköinnintarkastajan virkaan 1.1.2015 lukien toistaiseksi. Päätöksen ja virkamääräyksen 1.1.2015 mukaan virassa noudatetaan kuuden kuukauden koeaikaa.

Asiassa on ensin ratkaistava, onko A:n virkasuhteessa voitu määrätä koeajasta, kun hänet on välittömästi määräaikaisten virkasuhteiden jälkeen otettu toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen.

Asiassa on riidatonta, että pysäköinnintarkastaja A on määräaikaisissa virkasuhteissa hoitanut samoja tehtäviä kuin tultuaan nimitetyksi pysäköinnin tarkastajan virkaan. Hänen tehtävässään ja asemassaan ei 1.1.2015 alkaen ole siten tapahtunut sellaista huomattavaa muutosta, että hänelle olisi voitu viranhaltijalain 8 §:n 2 momentin perusteella määrätä kokonaan uusi koeaika.

A:n virantoimitus B:n kaupungin pysäköinnintarkastajana on alkanut määräaikaisessa virkasuhteessa 1.3.2014. Hän on siten toiminut pysäköinnintarkastajan tehtävissä yhdeksän kuukauden ajan ennen toistaiseksi voimassa olevan virkasuhteen alkamista. Viranhaltijalain 8 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen otettaessa voidaan määrätä virantoimituksen aloittamisesta alkavasta enintään kuuden kuukauden koeajasta. Kun A on aloittanut virantoimituksen samoissa tehtävissä jo yli kuusi kuukautta ennen vakinaisen virkasuhteensa alkamista, hänelle ei ole voitu määrätä uutta kuutta kuukautta lyhyempääkään koeaikaa vakinaistamisen yhteydessä.

Kun A:ta vakinaiseen virkasuhteeseen otettaessa ei ole voitu määrätä koeaikaa, ei myöskään virkasuhteen päättäminen koeajan perusteella ole ollut mahdollista. Katson siten, että hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian esittelijän esittelijäneuvos Anneli Tulikallion esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Kurki-Suonion äänestyslausunto.

B:n kaupungin hallintojohtaja

A

B:n kaupunginhallitus

Kaupunginhallitus

Turun hallinto-oikeus

Sovellettavat säännökset

Sovellettava säännös esitöineen

A:n virkasuhteet

Oikeudenkäyntikulut

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Hannamaija Falck ja Heikki Toivanen. Esittelijä Juho Vuori.

1. Pääasia

Oikeudellinen arviointi

2. Oikeudenkäyntikulut