KHO:2017:32 – Offentlig upphandling

Samkommunen för Norra Österbottens sjukvårdsdistrikt hade med de räddningsverk som fanns inom samkommunens verksamhetsområde ingått samarbetsavtal om hur prehospital akutsjukvård skulle ordnas, utan att samkommunen verkställt konkurrensutsättning enligt lagen om offentlig upphandling (upphandlingslagen). Högsta förvaltningsdomstolen hade att ta ställning till om dessa samarbetsavtal var sådana upphandlingskontrakt som avses i lagen om offentlig upphandling och att, om så var fallet, ta ställning till om sjukvårdsdistriktet hade kunnat sluta kontrakten utan föregående konkurrensutsättning.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg i likhet med marknadsdomstolen att samarbetsavtalen motsvarade upphandlingslagens definition av tjänsteupphandlingskontrakt. I princip föll samarbetsavtalen således inom tillämpningsområdet för denna lag.

I motsats till marknadsdomstolen ansåg högsta förvaltningsdomstolen dock att av unionens rättsregler inte följde någon konkurrensutsättningsskyldighet när det gällde att ordna den nämnda prehospitala akutsjukvården och att det således inte blev fråga om att ta ställning till de kriterier som gäller för horisontellt samarbete. Transparensprincipen och principen om jämlikt bemötande i artiklarna 49 och 56 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) ställde inte heller hinder för samarbetsavtalen. Inom den nationella rätten innebar hälso- och sjukvårdslagens särskilda bestämmelser om ordnande av prehospital akutsjukvård att samarbetsavtalen inte omfattades av upphandlingslagens bestämmelser om konkurrensutsättning och således inte av tillämpningsområdet för denna lag. Marknadsdomstolen skulle således avvisa de besvär som anförts i saken.

Lagen om offentlig upphandling (348/2007, jämte senare ändringar) 1 § 1 mom. och 3 § 1 punkten, 5 § 1 och 4 punkten samt 21 § 1 och 2 mom.

Hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010) 1 § 1 mom., 3 § 3 punkten, 39 § 1 mom. (1326/2010) och 2 mom., 40 § 1 mom., 73 § 2 mom. och 79 § 1 mom.

Räddningslagen (379/2011) 27 § 2 mom. och 3 mom. 1 punkten

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) artiklarna 49, 56 och 267

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä oli tehnyt alueensa pelastuslaitosten kanssa yhteistoimintasopimukset ensihoitopalvelun toteuttamisesta ilman hankintalain mukaista kilpailutusta. Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko ensihoitopalvelujen toteuttamista koskevissa yhteistoimintasopimuksissa kysymys hankintalaissa tarkoitetuista hankintasopimuksista, ja mikäli näin on, onko sairaanhoitopiiri voinut tehdä yhteistoimintasopimukset hankintalain mukaista kilpailuttamismenettelyä noudattamatta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, kuten markkinaoikeus, että yhteistoimintasopimukset täyttivät hankintalaissa tarkoitetun palveluhankintasopimuksen määritelmän. Yhteistoimintasopimukset kuuluivat siten lähtökohtaisesti hankintalain soveltamisalaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoi kuitenkin, toisin kuin markkinaoikeus, että unionin oikeudesta ei johtunut kilpailuttamisvelvollisuutta kysymyksessä olevia ensihoitopalveluja järjestettäessä eikä asiassa siksi tullut arvioitavaksi horisontaalista yhteistyötä koskevien edellytysten täyttyminen. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49 ja SEUT 56 artiklan avoimuusperiaatteesta ja yhdenvertaista kohtelua koskevasta periaatteesta ei myöskään johtunut estettä yhteistoimintasopimusten tekemiselle. Kansallisen oikeuden kannalta yhteistoimintasopimukset jäivät terveydenhuoltolain ensihoitopalveluiden järjestämistä koskevan erityissääntelyn nojalla hankintalain mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle eivätkä ne siten kuuluneet hankintalain soveltamisalaan. Markkinaoikeuden oli näin ollen tullut jättää valitukset tutkimatta.

Laki julkisista hankinnoista (348/2007, myöhempine muutoksineen) 1 § 1 momentti ja 3 momentti 1 kohta, 5 § 1 ja 4 kohta sekä 21 § 1 ja 2 momentti

Terveydenhuoltolaki (1326/2010) 1 § 1 momentti, 3 § 3 kohta, 39 § 1 momentti (1326/2010) ja 2 momentti, 40 § 1 momentti, 73 § 2 momentti ja 79 § 1 momentti

Pelastuslaki (379/2011) 27 § 2 momentti ja 3 momentti 1 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (hankintadirektiivi) 1 artikla 2 kohta a ja d alakohta sekä 20 – 22 artikla

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT) 49, 56 ja 267 artikla

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 31.10.2014 nrot 749 – 757/14

Asian aikaisempi käsittely

on 7.10.2013 tekemällään päätöksellä (§ 32) hyväksynyt sairaanhoitopiirin vuoden 2014 ensihoidon palvelutasopäätöksen. Päätöksen mukaan varsinaisen ensihoidon järjestämiseksi sairaanhoitopiirin alue on jaettu kuuteen osaan, joissa palveluntuottajina toimivat Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos, Jokilaaksojen pelastuslaitos sekä kolme yksityistä yritystä.

on 15.10.2013 tekemällään päätöksellä (§ 146) päättänyt määrätä sairaanhoitopiirin johtajan ja johtajaylilääkärin tekemään tarvittavat toimenpiteet ja sopimukset ensihoidon palvelujen tuottamiseksi 1.1.2014 lukien.

ja Ylivieskan kaupungin alainen

ovat 13.12.2013 tehneet sairaanhoitopiirin vuoden 2014 palvelutasopäätöksen mukaista sairaanhoitopiirin aluetta 5 koskevan yhteistoimintasopimuksen ensihoitopalvelun toteuttamisesta ajalle 1.1. – 31.12.2014.

ja Oulun kaupungin alainen

ovat 31.1.2014 tehneet sairaanhoitopiirin vuoden 2014 palvelutasopäätöksen mukaista sairaanhoitopiirin aluetta 1 koskevan yhteistoimintasopimuksen ensihoitopalvelun toteuttamisesta ajalle 1.1. – 31.12.2014.

ilmoituksen mukaan Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo on arviolta 3 677 387 euroa ja Oulu-Koillismaan pelastuslaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo 4 150 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

$26f

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:ssä on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Säännöksen perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden kyseisessä lainkohdassa mainittujen julkista hankintaa koskevien säännösten tai määräysten vastaisesti.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös sairaanhoitopiiri) on tehnyt sekä Jokilaaksojen pelastuslaitoksen että Oulu-Koillismaan pelastuslaitoksen kanssa yhteistoimintasopimukset ensihoitopalvelun toteuttamisesta 1.1.2014 alkaen (jäljempänä yhdessä yhteistoimintasopimukset tai sopimukset). Yhteistoimintasopimukset ovat voimassa 31.12.2014 saakka.

Valittajat ovat esittäneet, että yhteistoimintasopimuksissa olisi sovittu myös potilassiirtopalvelujen järjestämisestä. Sairaanhoitopiiri on kuitenkin esittänyt, että sanotut palvelut on hankittu erikseen kilpailuttamalla ja toimittanut markkinaoikeudelle tästä selvityksenä 22.3.2013 päivätyn sopimuksen, joka koskee sairaanhoitopiirin ambulanssilla tapahtuvien potilassiirtopalvelujen hankintaa ajalla 1.5.2013 – 31.4.2017. Markkinaoikeus katsoo, että sanottu selvitys sekä yhteistoimintasopimusten sanamuodot huomioon ottaen asiassa ei ole perusteita katsoa, että yhteistoimintasopimukset koskisivat myös potilassiirtopalveluja.

Sairaanhoitopiirin ilmoituksen mukaan Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo on 3 677 387 euroa ja Oulu-Koillismaan pelastuslaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo 4 150 000 euroa. Sopimusten arvo ylittää siten selvästi hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintoja koskevan EU-kynnysarvon.

Arvioitaessa sitä, onko yhteistoimintasopimuksissa kysymys hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta, jota koskevan valituksen tutkiminen kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan, on näin ollen arvioitava ensinnäkin sitä, onko kysymys hankintalain 5 §:n 1 ja 4 kohdassa tarkoitetusta sopimuksesta, jonka tarkoituksena on palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Mikäli kysymyksessä katsotaan olevan hankintalain 5 §:ssä tarkoitetut hankintasopimukset, on seuraavaksi arvioitava, jäävätkö yhteistoimintasopimukset kuitenkin jonkin kilpailuttamisvelvoitetta koskevan poikkeuksen nojalla hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että tällaisia poikkeuksia ovat yhtäältä niin sanotut sidosyksikköhankinnat ja toisaalta viranomaisten välinen yhteisen julkisen tehtävän suorittamiseksi perustettu niin sanottu horisontaalinen yhteistyö.

Mikäli yhteistoimintasopimukset kuuluvat hankintasäännösten soveltamisalaan ja markkinaoikeus on näin ollen toimivaltainen tutkimaan niitä koskevat valitukset, on tämän jälkeen arvioitava vielä sitä, onko käsillä ollut hankintasäännösten mukainen peruste suorahankinnan tekemiselle, sekä asiassa mahdollisesti määrättäviä seuraamuksia.

Sairaanhoitopiirin ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen sekä sairaanhoitopiirin ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välillä tehdyt ensihoitopalvelun järjestämistä koskevat yhteistoimintasopimukset ovat käsillä olevan asian arvioinnin kannalta keskenään olennaisesti samansisältöiset.

Yhteistoimintasopimusten mukaan niissä on kysymys terveydenhuoltolain 39 §:ssä tarkoitetusta sopimuksesta ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksen mukaisesti sopimuksissa määritellyillä alueilla. Pelastuslaitokset sitoutuvat sopimuksilla toteuttamaan ensihoitopalvelua muillakin alueilla, mikäli tarvetta siihen ilmenee hätäkeskuksen hälyttämisen tai kenttäjohtajan päätöksen perusteella.

Yhteistoimintasopimusten tarkoituksena on ylläpitää ensihoitovalmius edellä mainituilla alueilla ja hoitaa palvelun toteuttaminen hätäkeskusten välittämien kiireellisyysluokan A – D ensihoitotehtävien osalta sekä tarvittaessa hoitaa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin.

Yhteistoimintasopimusten kohteena olevalla ensihoitopalvelulla tarkoitetaan terveydenhuoltolain ja ensihoitoasetuksen mukaisesti määriteltyä ensihoitopalvelua sekä sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksessä ja kysymyksessä olevissa sopimuksissa tarkemmin määriteltyä toimintaa. Ensihoitopalveluun kuuluu myös ensivastetoiminta, josta sopimuksissa on todettu laadittavan erilliset sopimukset.

Molemmat yhteistoimintasopimukset ovat voimassa 1.1. – 31.12.2014. Kummankin sopimuksen jatkamista koskevat neuvottelut on tullut aloittaa viimeistään 15.2.2014.

Osapuolten tehtävistä on molemmissa yhteistoimintasopimuksissa määrätty, että sairaanhoitopiiri vastaa sen vastuulla olevasta ensihoitopalvelun järjestämisestä alueellaan sekä ensihoidon palvelutasopäätöksen laatimisesta. Sairaanhoitopiiri toteuttaa ensihoitolääkärivalmiuden, ensihoidon vastuulääkäri- ja kenttäjohtopalvelut, muut lääkärijohtoiset asiantuntijapalvelut ja palvelutasosuunnittelun. Lisäksi sairaanhoitopiiri vastaa mahdollisista ensihoidon sähköisistä tietojärjestelmistä siten kuin tietojärjestelmän vastuunjaosta on erikseen sovittu sopimuksen liitteen mukaisesti.

Pelastuslaitos puolestaan toteuttaa yhteistoimintasopimuksen sekä palvelutasopäätöksen mukaisen ensihoitopalvelukokonaisuuden. Pelastuslaitos vastaa ensihoito-organisaatiosta, talous- ja henkilöstöhallinnosta oman organisaationsa osalta, valmiuden ylläpitämisestä ja ensihoitotehtävien hoitamisesta, kalustosta ja ajoneuvoista sekä viestiliikennejärjestelmistä lukuun ottamatta edellä mainittuja sairaanhoitopiirille kuuluvia tehtäviä. Osapuolten vastuut ja tehtävät on esitetty yksityiskohtaisesti sopimusten liitteissä 1.

Yhteistoimintasopimusten liitteiden 1 mukaan sairaanhoitopiirin tehtäviin ja vastuisiin kuuluu muun ohella vastata perus- ja hoitotason ensihoitajien ja kenttäjohtajien täydennys- ja ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä erikseen sovittavalla tavalla omalta osaltaan sekä samoin omalta osaltaan heidän tasonsa mukaisen ammattitaidon arvioinnista ja testaamisesta. Sairaanhoitopiiri ei veloita antamistaan koulutuspalveluista pelastuslaitoksia. Sairaanhoitopiiri on sopimusten mukaan lisäksi muun ohella velvollinen osallistumaan yhteistoimintasopimuksessa mainitun toiminnan kehittämiseen, seurantaan, valvontaan ja tutkimustyöhön.

Sanotun liitteen mukaan pelastusliikelaitosten tehtäviin ja vastuisiin kuuluu vastaavasti muun ohella vastata perus- ja hoitotason ensihoitajien ja muun ensihoitohenkilöstön perehdyttämisestä, täydennys- ja ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä erikseen sovittavalla tavalla omalta osaltaan sekä samoin omalta osaltaan heidän ammattitaitonsa arvioinnista ja testaamisesta. Pelastuslaitokset ovat lisäksi velvollisia muun ohella osallistumaan yhteistoimintasopimuksissa mainitun toiminnan kehittämiseen, seurantaan sekä käytettävissä olevien voimavarojen puitteissa tutkimustyöhön.

Suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin varautuminen on kuvattu sopimuksen liitteissä 9.

Yhteistoimintasopimusten taloutta ja toiminnan valvontaa koskevat kohdat poikkeavat muotoilultaan toisistaan, mutta molemmissa on sovittu siitä, että tavoitteena on toteuttaa ensihoitopalvelut laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palveluntoteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius. Sopimusten mukaan pelastuslaitokset toteuttavat ensihoitopalvelut nettokustannus- tai omakustannusperiaatteella. Pelastuslaitoksen kustannusten vuosikorvaus on kummankin sopimuksen osalta esitetty eriteltynä sopimuksen liitteessä 8.

Sopimusten mukaan sairaanhoitopiirillä on oikeus tarkastaa sopimuksen kohteena olevaan ensihoitopalveluun liittyen sovittu palvelutaso, ambulanssit, asemapaikat, sovittu varustus ja välineistö, viesti- ja johtojärjestelmä, henkilöstön koulutus/pätevyys, sovittu valmius, potilasasiakirjat sekä niiden käsittely ja arkistointi yhteistoimintasopimuksen soveltamisalalla, sairaanhoitopiirille osoitettu laskutus ja siihen perustuva kirjanpito sekä lääkevarasto.

Sopimusten muita kuin lakisääteiseen ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä koskevan kohdan 10 mukaan pelastuslaitokset sopivat alueen perusterveydenhuollon organisaatioiden kanssa yhteistyöstä erikseen. Pelastuslaitosten ensihoitajat voivat työskennellä arkisin sopimuksissa määrättyjen terveyskeskusten päivystysalueilla, mikäli he eivät ole suorittamassa ensihoitotehtäviä, ensihoitopäällikön tai kenttäjohdon määräämiä muita ensihoitotoimintaan liittyviä tehtäviä. Ensihoitoyksikön henkilöstölle suunnattujen tehtävien terveyskeskuksissa tulee olla heidän koulutustaan vastaavia. Muista lakisääteiseen ensihoitopalveluun kuulumattomista tehtävistä on aina sovittava sopijaosapuolten neuvottelujen perusteella erikseen.

Yhteistoimintasopimusten kohdan 11 mukaan pelastuslaitoksen ensihoitohenkilöstö on pelastuslaitoksen palveluksessa ja siten joko virka- tai työsuhteessa Jokilaaksojen pelastuslaitoksen osalta Ylivieskan ja Oulu-Koillismaan pelastuslaitoksen osalta Oulun kaupunkiin.

Ensihoitovalmiutta koskevan kohdan 12 mukaan pelastuslaitoksen toteuttama valmius määräytyy sairaanhoitopiirin hyväksymän palvelutasopäätöksen mukaisesti.

Sopimusten kohdan 14 mukaan pelastuslaitos raportoi sairaanhoitopiirille kolmen kuukauden välein muun ohella ensihoitotehtävät omalla alueella ja sen ulkopuolella sekä ensihoitopalvelun toiminnasta tehdyt reklamaatiot ja niiden käsittelyn.

Alavieskan, Kärsämäen, Merijärven, Pyhäjoen, Pyhännän, Reisjärven, Sievin, Siikajoen ja Siikalatvan kunnat sekä Haapajärven, Haapaveden, Kalajoen, Nivalan, Oulaisten, Pyhäjärven, Raahen ja Ylivieskan kaupungit ovat 1.1.2014 voimaan tulleessa Jokilaaksojen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksessa sopineet pelastuslain 24 §:n mukaisesta yhteistoiminnasta ja pelastuslaissa tarkoitetun alueen pelastustoimen järjestämisestä valtioneuvoston vahvistamalla Jokilaaksojen pelastustoimialueella.

Sopimuksen 1 §:n mukaan alueen pelastustoimen ja sen pelastuslaitoksen hallinnosta vastaa sopimuskuntana toimiva Ylivieskan kaupunki. Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtävänä on vastata pelastuslain mukaan niille säädetyistä tehtävistä alueellaan.

Sopimuksen 2 §:n mukaan pelastustoimen ja pelastuslaitoksen hallintoa varten sopijakunnat asettavat valtuustokaudeksi Jokilaaksojen pelastuslaitoksen johtokunnan, joka toimii Ylivieskan kaupungin alaisena. Kukin kunta nimeää johtokuntaan yhden jäsenen ja hänelle henkilökohtaisen varajäsenen. Jokainen yli 20 000 asukkaan kunta nimeää johtokuntaan kaksi jäsentä ja varajäsentä. Johtokunta valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Alueen pelastustoimen johtokunta on asemaltaan kuntalain 77 §:n tarkoittama yhteinen toimielin. Pelastuslaitoksen johtokunnan tehtävistä, toiminnan muodoista ja asioiden esittelystä johtokunnan kokouksissa määrätään johtosäännössä, jonka vahvistaa sopimuskunnan valtuusto johtokunnan esityksestä.

Sopimuksen 3 §:n mukaan pelastuslaitoksen johtajana toimii pelastusjohtaja, joka on virkasuhteessa Ylivieskan kaupunkiin. Pelastusjohtajan valitsee pelastuslaitoksen johtokunta. Pelastusjohtajan tehtävistä ja ratkaisuvallasta määrätään pelastuslaitoksen johtosäännössä.

Sopimuksen 4 ja 5 §:n mukaan pelastustoimen toiminnallisesta organisaatiosta sekä viroista ja toimista määrätään pelastuslaitoksen johtosäännössä.

Sopimuksen 9 §:n mukaan pelastuslaitos tekee tarvittavat sopimukset vapaapalokuntia ylläpitävien yhdistysten ja meri-, järvipelastus- tai muiden yhdistysten tai yhteistyökumppaneiden kanssa.

Pelastuslaitos voi harjoittaa ensihoitopalvelujen tuottamista. Pelastuslaitos tekee ensihoitopalvelustaan tarvittavat sopimukset ensihoitopalvelujen järjestämisestä vastaavan yhteisön kanssa.

Hailuodon, Iin, Kempeleen, Kuusamon, Limingan, Lumijoen, Muhoksen, Oulun, Pudasjärven, Taivalkosken, Tyrnävän ja Utajärven kunnat ovat 28.11.2013 allekirjoitetussa Oulu-Koillismaan pelastustoimen alueen yhteistoimintasopimuksessa sopineet pelastuslain 24 ja 25 §:ssä tarkoitetusta pelastustoimen järjestämisestä sekä alueen pelastustoimen palvelutasopäätöksessä päätettyjen muiden palvelujen järjestämisestä valtioneuvoston vahvistamalla Oulu-Koillismaan pelastustoimialueella.

Sopimuksen kohdan 3 mukaan pelastustoimi järjestetään Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kulloinkin voimassa olevan johtosäännön mukaisesti. Johtosäännön hyväksyy Oulun kaupunginvaltuusto.

Pelastustoimen hallinnosta vastaa sopimuksen kohdan 4 mukaan Oulun kaupungin ylläpitämä taloudellista voittoa tavoittelematon kunnallinen liikelaitos. Pelastusliikelaitos vastaa pelastustoimen toteuttamisesta lainsäädännön, kuntien erityisolosuhteiden sekä pelastusliikelaitoksen päättämän palvelutason mukaisesti pelastusliikelaitoksen talous- ja liiketoimintasuunnitelmassa vuosittain tarkemmin hyväksytyllä tavalla.

Sopimuksen kohdan 5 mukaan pelastusliikelaitoksen johtokunta on kuntalain 77 §:n mukainen toimielin, joka kuuluu Oulun kaupungin hallinnolliseen organisaatioon. Johtokunnan asettaa Oulun kaupunginhallitus valtuuston toimikaudeksi kerrallaan. Johtokunnassa on seitsemän jäsentä ja kullakin henkilökohtainen varajäsen. Oululla on johtokunnassa puheenjohtaja ja kaksi jäsentä. Muilla sopijakunnilla on kuntien nimen mukaisessa aakkosjärjestyksessä yhteensä neljä jäsentä.

Sopimuksen kohdan 7 mukaan sopijakuntien yhteistyöelimenä on valtuuston toimikaudeksi valittava neuvottelukunta, joka toimii neuvoa antavana elimenä pelastusliikelaitoksen toiminnan suunnittelua, talousarviota, investointien valmistelua ja palvelutason määrittelyä koskevissa asioissa. Neuvottelukunta koostuu sopijakuntien edustajista ja heidän henkilökohtaisista varajäsenistään huomioiden, mitä voimassa oleva tasa-arvolaki säätää toimielimen kokoonpanosta. Oulun kaupunginhallitus valitsee neuvottelukunnan puheenjohtajan neuvottelukunnan toimikaudeksi.

Sopimuksen kohdan 8 mukaan Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen henkilöstö on Oulun kaupungin palveluksessa. Sopimuksen kohdan 12 mukaan pelastusliikelaitos tekee palvelutuotannon järjestämiseksi tarvittavat sopimukset.

Ensihoitopalvelun järjestämistä koskevan terveydenhuoltolain 39 §:n 1 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu. Terveydenhuoltolaki (1326/2010) on tullut voimaan 1.5.2011, ja sen 1 §:n mukaan lakia sovelletaan kansanterveyslaissa ja erikoissairaanhoitolaissa säädetyn kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan terveydenhuollon toteuttamiseen ja sisältöön. Ensihoitopalveluun sisältyvien toimintojen järjestämisvastuu on terveydenhuoltolain säätämisen myötä siirtynyt kunnilta sairaanhoitopiirien kuntayhtymille. Sanotun lain 79 §:n 1 momentin voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen mukaan ensihoitopalvelu on tullut viimeistään 1.1.2013 järjestää lain 39 §:n mukaisesti.

Sairaanhoitopiirille siirtyneen ensihoitopalvelun järjestämisvastuun taustalla on edelleen sen jäsenkuntien erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momenttiin perustuva velvollisuus huolehtia kuntalaisten tarpeellisesta erikoissairaanhoidosta, joka terveydenhuoltolain 3 §:n 3 kohdan mukaan pitää sisällään muun ohella ensihoitoon kuuluvat terveydenhuollon palvelut. Tämän velvoitteen mukaisen erikoissairaanhoidon järjestämiseksi kunnan on erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momentin mukaan kuuluttava johonkin sanotun lain 7 §:ssä mainittuun sairaanhoitopiirin kuntayhtymään.

Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä hoitamalla toiminnan itse, järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun muulta palvelun tuottajalta.

Ensihoitopalveluun sisältyy terveydenhuoltolain 40 §:n 1 momentin mukaan:

1) äkillisesti sairastuneen tai loukkaantuneen potilaan kiireellinen hoito ensisijaisesti terveydenhuollon hoitolaitoksen ulkopuolella lukuun ottamatta meripelastuslaissa tarkoitettuja tehtäviä ja tarvittaessa potilaan kuljettaminen lääketieteellisesti arvioiden tarkoituksenmukaisimpaan hoitoyksikköön;

2) ensihoitovalmiuden ylläpitäminen;

3) tarvittaessa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin;

4) osallistuminen alueellisten varautumis- ja valmiussuunnitelmien laatimiseen suuronnettomuuksien ja terveydenhuollon erityistilanteiden varalle yhdessä muiden viranomaisten ja toimijoiden kanssa; ja

5) virka-avun antaminen poliisille, pelastusviranomaisille, rajavartioviranomaisille ja meripelastusviranomaisille niiden vastuulla olevien tehtävien suorittamiseksi.

Pelastuslain 1 §:n mukaan sanotun lain tavoitteena on parantaa ihmisten turvallisuutta ja vähentää onnettomuuksia. Lain tavoitteena on myös, että onnettomuuden uhatessa tai tapahduttua ihmiset pelastetaan, tärkeät toiminnot turvataan ja onnettomuuden seurauksia rajoitetaan tehokkaasti.

Kuntien vastuusta pelastustoimesta on säädetty pelastuslain 24 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan kunnat vastaavat pelastustoimesta yhteistoiminnassa pelastustoimen alueilla (alueen pelastustoimi) siten kuin mainitussa laissa tarkemmin säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvosto päättää maan jakamisesta pelastustoimen alueisiin. Pykälän 3 momentin mukaan pelastustoimen alueeseen kuuluvilla kunnilla tulee olla sopimus pelastustoimen järjestämisestä. Pelastuslain 25 §:n 1 momentin mukaan pelastustoimen tehtävien hoitamista varten alueen pelastustoimella tulee olla pelastuslaitos.

Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtäviä koskevan pelastuslain 27 §:n 2 momentin mukaan pelastuslaitoksen tulee huolehtia alueellaan:

1) pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta, valistuksesta ja neuvonnasta, jonka tavoitteena on tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäiseminen ja varautuminen onnettomuuksien torjuntaan sekä asianmukainen toiminta onnettomuus- ja vaaratilanteissa ja onnettomuuksien seurausten rajoittamisessa;

2) pelastustoimen valvontatehtävistä;

3) väestön varoittamisesta vaara- ja onnettomuustilanteessa sekä siihen tarvittavasta hälytysjärjestelmästä;

4) pelastustoimintaan liittyvistä tehtävistä.

Pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pelastuslaitos voi pykälän 2 momentissa säädetyn lisäksi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken on sovittu terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin perusteella.

$276

Sanotun pykälän esitöissä (HE 90/2010 vp, s. 133) on todettu edelleen muun ohella, että ensihoitopalvelun järjestämisellä yhteistyössä alueen pelastustoimen kanssa saavutettaisiin merkittäviä hyötyjä muun muassa henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Silloin kun pelastustoimi hoitaa ensihoito- ja ensivastetehtäviä, pelastuslaitoksella on käytössään henkilöstöä, joka pystyy toimimaan myös perustason ensihoitotehtävissä. Esitöissä on todettu edelleen, että pelastuslaitosten ylläpitämät resurssit ovat hyödynnettävissä terveydenhuoltoviranomaisten resurssien lisänä ensihoitotehtäviin suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa ja niihin varautumisessa. Näissä tilanteissa pelastustoimen valmiudessa oleva henkilöstö on käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyellä varoitusajalla. Vastaavasti pelastustoimen ylläpitämää kalustoa varajärjestelyineen voidaan käyttää kustannustehokkaasti suuronnettomuus- ja erityistilanteissa.

Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat esittäneet muun ohella, että yhteistoimintasopimukset jäävät hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle siitä syystä, että kysymys on ensihoitopalvelujen järjestämisestä terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin yhteistoiminnassa alueen pelastuslaitoksen kanssa.

Markkinaoikeus toteaa, että sairaanhoitopiirin yhteistoiminta alueen pelastustoimen kanssa on terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa esitetty yhtenä vaihtoehtona ensihoitopalvelun järjestämiseksi. Pykälästä ei kuitenkaan johdu, että sairaanhoitopiirin ja alueen pelastuslaitosten välinen ensihoitopalvelua koskeva yhteistyö kaikissa tapauksissa jäisi hankintasäännösten ja niihin sisältyvän kilpailuttamisvelvoitteen ulkopuolelle.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan hankintalaissa tarkoitetaan palveluhankintasopimuksella muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalailla on sen 1 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pantu täytäntöön julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (hankintadirektiivi). Hankintalakia tulkittaessa on siten otettava huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen hankintadirektiivin tulkintaa koskeva oikeuskäytäntö.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintadirektiivissä säädettyjen julkisten hankintamenettelyjen soveltamiseksi riittää hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan lähtökohtaisesti, että on tehty sopimus vastiketta vastaan yhtäältä hankintaviranomaisen ja toisaalta tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä (ks. esimerkiksi tuomio Datenlotsen Informationssysteme, C‑15/13, EU:C:2014:303, 24 kohta).

Yhteistoimintasopimusten pääasiallisena sisältönä on järjestää sairaanhoitopiirin järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvien ensihoitopalvelujen toteuttaminen siten, että pelastuslaitokset tuottavat sanotut palvelut ja sairaanhoitopiiri puolestaan suorittaa pelastuslaitoksille korvauksen tästä aiheutuneista kustannuksista.

Yhteistoimintasopimuksissa noudatetaan niin sanottua netto- tai omakustannusperiaatetta, jonka mukaan suoritettava korvaus kattaa yksinomaan ensihoitopalvelun toteuttamisesta pelastuslaitoksille aiheutuvat kustannukset. Korvauksessa huomioidaan muun ohella suoritukset, jotka pelastuslaitokset vastaanottavat ensihoitopalvelun perusteella esimerkiksi Kansaneläkelaitokselta tai palvelun kohteena olevalta henkilöltä.

Yhteistoimintasopimuksia on näin ollen pidettävä hankintalain 5 §:ssä tarkoitettuina palveluhankintasopimuksina, jotka lähtökohtaisesti kuuluvat hankintalain soveltamisalaan ja siten myös kilpailuttamisvelvollisuuden piiriin.

Hankintayksikkö on esittänyt, että yhteistoimintasopimukset täyttävät yhtäältä niin sanottua horisontaalista yhteistyötä ja toisaalta sidosyksikköpoikkeusta koskevat kriteerit ja että ne jäävät näin ollen hankintasäännösten soveltamisalan ja kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle.

Markkinaoikeus toteaa, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintasopimus jää julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle kahdentyyppisissä tapauksissa (tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 33 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 31 – 32 ja 34 – 36 kohta).

$27a

Toiseksi unionin tuomioistuin on katsonut, että hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle jäävät määrätyin edellytyksin sopimukset, joilla aloitetaan sellainen julkisyhteisöjen välinen yhteistyö, jolla varmistetaan niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen (niin sanottu horisontaalinen yhteistyö) (tuomio komissio v. Saksa, C‑480/06, EU:C:2009:357, 37 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 34 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 34, oikeastaan 36, kohta).

Euroopan unionin tuomioistuin on soveltanut sanottua poikkeusta edellä mainitussa asiassa komissio v. Saksa (C‑480/06) antamassaan tuomiossa. Tuomioistuin katsoi, että arvioitavana ollut neljän Ala-Saksin piirikunnan ja Hampurin kaupungin puhtaanapitolaitoksen välillä tehty sopimus jäi hankintasäännösten mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle, kun sillä aloitettiin paikallisten julkisyhteisöjen välinen yhteistyö, jolla varmistettiin paikallisten julkisyhteisöjen niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän eli jätteistä huolehtimisen suorittaminen.

$27b

$27c

Sopimuksen mukaan sopimusosapuolten on tullut tarpeen vaatiessa avustaa toisiaan niiden lakisääteisten jätteistä huolehtimista koskevan velvollisuuden täyttämisessä. Sopimuksessa on muun muassa määrätty, että tietyissä olosuhteissa, kuten kyseisen laitoksen ollessa tilapäisesti ylikuormitettu, piirikunnat sitoutuvat vähentämään toimittamiensa jätteiden määrää ja suostuvat siten rajoittamaan oikeuttaan käyttää polttolaitosta (tuomion 42 kohta).

Kysymyksessä olevaa sopimusta arvioidessaan unionin tuomioistuin on kiinnittänyt huomiota muun ohella siihen, että sopimuksen kohteena oleva tehtävä, eli jätteistä huolehtiminen, liittyy jätehuoltoa koskevaan yhteisön sääntelyyn, joka sisältää pyrkimyksen jätteiden käsittelemisestä mahdollisimman lähellä sijaitsevassa laitoksessa (tuomion 37 kohta).

Tuomioistuin on todennut myös, että sopimusta on arvioitava kuntienvälisen yhteistyömenettelyn toteuttamisena siihen osallistuvien tahojen välillä ja että siihen sisältyy edellytyksiä, joilla voidaan varmistaa jätteistä huolehtimista koskevan tehtävän hoitaminen. Sopimuksella on pyritty mahdollistamaan se, että Hampurin kaupunki rakentaa ja antaa käytettäväksi jätteidenkäsittelylaitoksen suotuisammissa taloudellisissa olosuhteissa sen ansiosta, että lähialueen piirikunnat osallistuvat hankkeeseen jätteitä toimittamalla, mikä mahdollistaa 320 000 tonnin kapasiteetin saavuttamisen. Laitoksen rakentamisesta on tästä syystä päätetty ja se on toteutettu vasta kyseisten neljän piirikunnan sovittua laitoksen käyttämisestä ja vastaavista sitoumuksistaan.

$27d

Sittemmin Euroopan unionin tuomioistuin on käsitellyt horisontaalisen yhteistyön edellytysten täyttymistä muun ohella asioissa C‑159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym. sekä C‑386/11 Piepenbrock. Sanotuissa asioissa antamissaan tuomioissa unionin tuomioistuin on täsmentänyt sallitun yhteistyön edellytyksiä. Edellä viitatussa oikeuskäytännössä muodostuneiden kriteerien mukaan yhteisen julkisen tehtävän hoitoon tähtäävä yhteistyö jää siten hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle, mikäli tätä koskevat sopimukset on tehty ainoastaan julkisyhteisöjen välillä ilman yksityisen tahon osallistumista, mikäli niillä ei aseteta mitään yksityistä palveluntarjoajaa kilpailijoihinsa nähden etuoikeutettuun asemaan ja mikäli niillä aloitetun yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 35 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 37 kohta).

Sanotut kriteerit ovat kumulatiivisia niin, että julkisyhteisöjen välinen sopimus voi jäädä julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle kysymyksessä olevan poikkeuksen perusteella ainoastaan, jos sopimus täyttää ne kaikki (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 36 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 38 kohta). Tuomioistuin on lisäksi kysymyksessä olevaa poikkeusta soveltaessaan viitannut siihen, ettei kysymyksessä olevaan järjestelyyn ole ryhdytty tarkoituksena kiertää julkisia hankintoja koskevia sääntöjä (edellä mainittu tuomio komissio v. Saksa, EU:C:2009:357, 48 kohta).

Kilpailuttamisvelvollisuudesta tehtävien poikkeusten soveltamisen arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan julkisia hankintoja koskevien unionin oikeuden sääntöjen päätavoite on hankintojen avaaminen vääristymättömälle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa rakennusurakoiden toteuttamisen, tavaroiden hankinnan ja palvelujen suorittamisen aloilla. Tämä merkitsee sitä, että kaikilla hankintaviranomaisilla on velvollisuus soveltaa asiaa koskevia unionin oikeuden sääntöjä silloin, kun siinä säädetyt edellytykset täyttyvät. Näin ollen kaikkia tämän velvollisuuden soveltamiseen tehtäviä poikkeuksia on tulkittava suppeasti (ks. esimerkiksi tuomio Datenlotsen Informationssysteme, EU:C:2014:303, 22 – 23 kohta oikeustapausviittauksineen).

Markkinaoikeus toteaa, että arvioitavana olevien yhteistoimintasopimusten sisältö ja sairaanhoitopiirin sekä kuultavien asiassa esittämä huomioon ottaen asiassa on hankintasäännösten soveltumisen osalta ensisijaisesti kysymys siitä, täyttävätkö sopimukset niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit ja jäävätkö ne siten tällä perusteella hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle.

Markkinaoikeus toteaa ensiksi, että yhteistoimintasopimuksissa, joiden osapuolina ovat kuntien muodostamat sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset, on kysymys yksinomaan yleisen edun mukaisia tarpeita tyydyttämään perustettujen julkisyhteisöjen välisestä järjestelystä.

Valittajat ovat esittäneet muun ohella, etteivät yhteistoimintasopimukset kuitenkaan täytä horisontaalisen yhteistyön kriteerejä, koska pelastuslaitoksilla ei ole velvollisuutta järjestää sopimusten kohteena olevia ensihoitopalveluja, vaan ne kuuluvat yksinomaan sairaanhoitopiirin järjestämisvastuulle. Kysymys ei näin ollen ole osapuolten yhteistyöstä niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittamiseksi.

Arvioitaessa kysymystä siitä, koskevatko yhteistoimintasopimukset sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen yhteisen julkisen palvelun tehtävän toteuttamista on otettava huomioon muun ohella pelastuslaitosten toiminnan tarkoitus ja niiden tehtävät yhteistoimintasopimusten sisältöön nähden.

Asiassa on sinänsä selvää, että yhteistoimintasopimusten kohteena olevat ensihoitopalvelut kuuluvat terveydenhuoltolain nojalla sairaanhoitopiirin järjestämisvelvollisuuden piiriin, eikä pelastuslaitoksella ole niiden osalta lakiin perustuvia velvoitteita. Toisaalta ensihoitopalvelut on kuitenkin pelastuslaissa nimenomaisesti mainittu alueen pelastuslaitoksen tehtäväkenttään kuuluviksi pelastuslaitoksen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän välisessä yhteistoimintatilanteessa. Tätä yhteistoimintaa on edellä viitatuissa terveydenhuoltolain esitöissä perusteltu merkittävillä, muun ohella henkilöstön ja kaluston käyttöön liittyvillä hyödyillä esimerkiksi suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoidossa ja niihin varautumisessa.

Myös sairaanhoitopiiri on vastineessaan viitannut hyötyihin, joita ensihoitopalveluja koskevalla yhteistoiminnalla pelastuslaitosten kanssa saavutetaan molemmille osapuolille. Sairaanhoitopiiri on viitannut edelleen pelastuslaitokselle yhteistoiminnasta johtuviin hyötyihin ja muun ohella siihen, että pelastuslaitosten näkökulmasta ensihoitopalvelutehtävät vahvistavat henkilöstön osaamista, mistä on etua myös muissa pelastuslaitosten tehtävissä.

Markkinaoikeus toteaa, että ensihoitotehtävissä työskentelystä saatavan kokemuksen ja tässä yhteydessä myös sairaanhoitopiirin toimesta annettavan koulutuksen voidaan katsoa kehittävän pelastuslaitosten henkilöstön ensihoitoa koskevaa ammattitaitoa. Ottaen huomioon pelastuslaitosten laissa säädetyt tehtävät, joihin edellä esitetyin tavoin lukeutuu muun ohella onnettomuuden uhrien pelastaminen, voidaan muun ohella pelastuslaitosten henkilökunnan yhteistoiminnan perusteella saavan ensihoitokoulutuksen sekä -kokemuksen katsoa tukevan myös pelastuslaitosten järjestämisvastuulle kuuluvien julkisten tehtävien hoitamisen edellytyksiä.

Markkinaoikeus katsoo, että arvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös se seikka, että vaikka yhteistoimintasopimuksissa tosin on kysymys kahden oikeudellisesti erillisen toimijan välisistä sopimuksista, ovat kaikki yhteistoimintasopimusten kattamat sairaanhoitopiirin kunnat asiassa esitetyn selvityksen perusteella samalla myös kysymyksessä olevien alueiden pelastuslaitosten yhteistoimintakuntia. Yhteistoimintasopimusten osapuolten olemassaolon ja toiminnan tarkoituksena on edellä viitatuista terveydenhuoltoa ja pelastustoimintaa koskevista säännöksistä ilmenevin tavoin toteuttaa kysymyksessä olevien kuntien lakisääteisiä velvoitteita, joiden väestön terveyden ja turvallisuuden edistämistä koskevien tavoitteiden markkinaoikeus katsoo liittyvän läheisesti toisiinsa.

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, ettei alueen pelastuslaitoksen asemaa voida ensihoitopalveluja koskevien yhteistoimintasopimusten osalta lähtökohtaisesti rinnastaa tilanteeseen, jossa sopimuskumppani yksinomaan toteuttaa palvelun korvausta vastaan. Ensihoitopalvelut on pelastuslaissa nimenomaisesti sisällytetty alueen pelastuslaitoksen tehtäviin ja ensihoitopalveluita koskevaa yhteistoimintaa on terveydenhuoltolain esitöissä perusteltu sekä sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle että pelastuslaitokselle sen omassakin toiminnassa tästä saatavilla hyödyillä. Alueen pelastuslaitokset ovat samalla myös sairaanhoitopiiriin kuuluvien kuntien lakisääteisiä yhteenliittymiä, ja niiden sekä sairaanhoitopiirin suoritettavaksi säädettyjen toisiaan tukevien julkisen palvelun tehtävien voidaan katsoa tähtäävän yhteneväisiin terveyden ja turvallisuuden edistämisen tavoitteisiin.

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että arvioitavina olevissa yhteistoimintajärjestelyissä on kysymys tilanteesta, jossa sairaanhoitopiirin kuntayhtymä sekä kummankin sopimuksen osalta kysymyksessä olevan alueen pelastuslaitos ovat yhteistoimintasopimuksilla pyrkineet varmistamaan niille yhteisen tehtävän suorittamisen.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella pelastuslaitokset tuottavat ensihoitopalveluja yksinomaan sairaanhoitopiirille. Yhteistoimintasopimusten osapuolissa ei esitetyn selvityksen mukaan ole edustettuina minkään yksityisen tahon intressejä, eikä sopimuksiin sisälly määräyksiä, kuten esimerkiksi alihankintalausekkeita, joiden perusteella jokin yksityinen palveluntarjoaja saattaisi tulla asetetuksi kilpailijoihinsa nähden etuoikeutettuun asemaan.

Kun yhteistoimintasopimukset edellä esitetyin tavoin koskevat terveydenhuoltolainsäädäntöön perustuvien, julkisyhteisöjen järjestämisvelvollisuuteen kuuluvien toimintojen toteuttamista ja sopimusten mukaan tästä toteuttamisesta pelastuslaitoksille maksettava korvaus rajoittuu niille aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen, voidaan sopimusosapuolten tarkoituksena lisäksi katsoa olevan yleisen edun tavoitteiden tyydyttäminen. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että yhteistoimintasopimusten tarkoituksena olisi hankintasäännösten kiertäminen.

Edellä esitettyihin perusteisiin viitaten markkinaoikeus katsoo, että yhteistoimintasopimukset täyttävät kaikki edellä viitattuun Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit.

Asiassa on näin ollen katsottava, etteivät Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen välillä 13.12.2013 tehty yhteistoimintasopimus sekä Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välillä 31.1.2014 tehty yhteistoimintasopimus kuulu hankintalain soveltamisalaan. Valitukset on siten markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomina jätettävä tutkimatta.

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos sairaanhoitopiiri joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan sairaanhoitopiirin oikeudenkäyntikulut, joita on asian laatu sekä valittajien oikeudenkäyntikuluvaatimus huomioon ottaen pidettävä määrältään kohtuullisina.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

ja

ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus:

1) kumoaa markkinaoikeuden päätöksen sekä pääasiaa että oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun osalta ja tutkii asian;

2) kieltää Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymää noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korjaamaan virheellisen menettelynsä ensisijaisesti järjestämällä ensihoito- ja potilassiirtopalveluita koskevan tarjouskilpailun;

4) määrää valituksen kohteena olevia sopimuksia koskevan tehottomuusseuraamuksen tai sopimuskauden lyhentämistä koskevan seuraamuksen;

6) velvoittaa Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan kunkin valittajan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Valittajat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tehdessään Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa yhteistoimintasopimukset, joiden perusteella pelastuslaitokset suorittavat ensihoitopalveluja sairaanhoitopiirille korvausta vastaan. Kyse on molempien sopimusten osalta EU-kynnysarvon ylittävästä laittomasta suorahankinnasta.

Horisontaalisen yhteistyön edellytykset eivät täyty asiassa. Sairaanhoitopiirillä ja pelastuslaitoksilla ei ole ensihoidon osalta yhteistä julkisen palvelun tehtävää. Yhteistoimintasopimusten kohteena olevat ensihoitopalvelut kuuluvat terveydenhuoltolain nojalla sairaanhoitopiirin järjestämisvelvollisuuden piiriin, eikä pelastuslaitoksilla ole niiden osalta lakiin perustuvia velvoitteita. Lisäksi yhteistoimintasopimusten perusteella myös kiireettömiä potilassiirtotehtäviä allokoidaan ensihoitoyksiköille.

Yhteistoimintasopimusten kohteena olevat ensihoitopalvelut ja kiireettömät potilassiirtopalvelut olisi pitänyt kilpailuttaa. Sairaankuljetuspalveluiden tuottaminen on taloudellista toimintaa, joka on Suomessa avattu kilpailulle. Ensihoitopalveluissa yksityisillä ambulanssiyrityksillä on perinteisesti ollut Suomessa merkittävä rooli.

Ensihoitopalveluiden hankinnan osalta kyse on toissijaisten palvelujen eli B-palvelujen hankinnasta, kun taas kiireettömien potilassiirtopalveluiden osalta kyse on ensisijaisten eli A-palvelujen hankinnasta.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 26.5.2014 päivätyssä tiedotteessa on lisäksi todettu, että hätäkeskus lopettaa kiireettömien, suunniteltujen potilassiirtojen välittämisen 1.6.2014 alkaen ja että pyyntö soitetaan sairaanhoitopiirin eteläisen alueen kenttäjohtajalle, joka välittää tehtävän soveltuvalle ensihoitoyksikölle. Kiireettömien potilassiirtojen hankintaa ei ole kilpailutettu.

Horisontaalisen yhteistyön edellytykset on luotu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Poikkeussääntöjä kilpailuttamisvelvollisuuteen on tulkittava suppeasti.

Unionin tuomioistuin on asiassa C‑480/06, komissio v. Saksa, antamassaan tuomiossa katsonut, että paikallisten piirikuntien ja Hampurin kaupungin välisessä sopimussuhteessa oli kyse horisontaalisesta yhteistyöstä, jota ei tarvinnut kilpailuttaa. Asiassa piirikunnilla ja Hampurin kaupungilla oli yhteisenä julkisen palvelun tehtävänä jätteistä huolehtiminen. Tapaus ei ole analoginen käsiteltävinä olevia yhteistoimintasopimuksia arvioitaessa. Pelastuslaitokset ovat korvausta vastaan toimivia palvelun suorittajia, eikä sairaanhoitopiirillä ja pelastuslaitoksilla ole yhteistä tehtävää.

$288

Myöskään asiassa C‑386/11, Piepenbrock, horisontaalisen yhteistyön edellytykset eivät täyttyneet. Tapaus koski rakennusten puhtaanapitopalveluita, jotka Dürenin piirikunta hankki Dürenin kaupungilta. Unionin tuomioistuin katsoi, että kyseessä oli kirjallinen sopimus, joka oli tehty taloudellista vastiketta vastaan taloudellisen toimijan ja hankintaviranomaisen välillä ja jonka tarkoituksena oli hankintadirektiivissä tarkoitettujen palvelujen suorittaminen. Unionin tuomioistuin totesi lisäksi, ettei sopimusluonnoksen tarkoituksena vaikuttanut olleen näiden kahden julkisen hankintayksikön välisen yhteistyön aloittaminen niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittamiseksi. Kyse oli siten julkisesta hankinnasta.

Komissio on laatinut 4.10.2011 päivätyn valmisteluasiakirjan (Staff working paper) julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisesta hankintaviranomaisten välisiin yhteistyösopimuksiin. Komission valmisteluasiakirjan mukaan ominaista yhteisen tehtävän hoidolle on sopimuskumppanien osallistuminen ja keskinäiset velvoitteet niin, että yhteistyön toteuttaminen voi perustua tehtävien jakamiseen, jolloin kaikkien sopimuskumppanien ei tarvitse osallistua tehtävän hoitoon samalla tavalla. Tärkeintä on, että sopimuksella on yhteinen tavoite eli saman tehtävän yhteinen hoito. Sopimuskumppanit voivat näin ollen sopia parhaaksi katsomallaan tavalla niillä velvoitteena olevan yhteisen tehtävän hoidosta. Yhteistyölle leimallista on synergiaetuihin johtava osapuolten osallistuminen ja vastavuoroiset velvollisuudet.

Komission valmisteluasiakirjassa on todettu, että horisontaalista yhteistyötä ei ole sellainen sopimus, jossa yksi sopimuspuoli antaa jonkun tehtävän yksipuolisesti toisen tehtäväksi korvausta vastaan. Hankintasääntöjen ulkopuolelle jäävään yhteistyöjärjestelyyn ei voi kuulua varojen siirtoa julkisten yhteistyökumppanien välillä muutoin kuin tehtävän hoitamisesta aiheutuvien tosiasiallisten kustannusten korvaamisen osalta, sillä tehtävän suorittaminen korvausta vastaan on hankintasääntöjen mukaisen hankintasopimuksen ominaispiirre. Yhteistyöstä ei ole kyse, kun palvelua ostetaan rahalla. Tällöin on kyse hankinnasta.

Ensihoito ei ole pelastuslaitosten vastuulle asetettu tehtävä. Pelastuslaitokset voivat pelastuslain perusteella suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä on sovittu yhteistoiminnassa sairaanhoitopiirin kanssa. Pelastuslaitokset eivät hoida ensihoitoon liittyviä tehtäviä muutoin kuin sairaanhoitopiirin antamasta toimeksiannosta täyttä korvausta vastaan.

Pelastuslaitoksilla ei ole lainsäädäntöön perustuvaa tehtävää kiireettömien potilassiirtojen osalta. Terveydenhuoltolaki ei sääntele kiireettömien, ennalta suunniteltujen potilassiirtojen järjestämistä. Potilassiirrot ovat palvelu, jota Suomessa ovat perinteisesti hoitaneet pitkälti yksityiset sairaankuljetusyritykset. Palvelulla on kilpaillut markkinat samoin kuin ensihoidolla.

Myös Jokilaaksojen pelastuslaitokselle on vuonna 2013 maksettu palvelun tuottamisesta kustannuksia suurempi summa, kun otetaan huomioon pelastuslaitoksen Kansaneläkelaitokselta saamat korvaukset ja asiakasmaksut.

Markkinaoikeuden mukaan ensihoitopalvelut kuuluvat pelastuslain mukaan nimenomaisesti pelastuslaitoksen tehtäväkenttään pelastuslaitoksen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän välisessä yhteistoimintatilanteessa. Kuitenkin vastaavasti unionin tuomioistuimen asiassa C‑159/11, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., yliopistoille oli nimenomaisesti annettu kansallisessa säännöksessä oikeus tuottaa kysymyksessä olevia palveluita, mutta unionin tuomioistuimen mukaan tämä ei oikeuttanut tekemään sopimusta kilpailuttamatta.

Markkinaoikeus on lisäksi viitannut sairaanhoitopiirin esittämiin hyötyihin, joita ensihoitopalveluja koskevalla yhteistoiminnalla pelastuslaitosten kanssa saavutetaan molemmille osapuolille. Kuitenkin myös asiassa C‑159/11 kansallinen säännös mahdollisti yleisen edun mukaisen yhteistyön. Unionin tuomioistuimen mukaan tämä ei kuitenkaan tehnyt hankintasopimuksesta horisontaalista yhteistyötä.

Markkinaoikeuden mukaan ensihoitotehtävissä työskentelystä saatavan kokemuksen ja tässä yhteydessä myös sairaanhoitopiirin toimesta annettavan koulutuksen voidaan katsoa kehittävän pelastuslaitosten henkilöstön ensihoitoa koskevaa ammattitaitoa. Koulutusta koskevat hyödyt eivät kuitenkaan ole peruste sallia suorahankintoja. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välinen yhteistyö ei ole myöskään ainoa tapa kehittää pelastuslaitosten henkilöstön ammattitaitoa.

Lisäksi yleisen edun mukaista olisi, että ensihoitopalveluja tuottaisivat ensisijaisesti terveydenhuollon ammattihenkilöt. Yksityisten palveluntuottajien kaikki työntekijät ovat terveydenhuollon ammattilaisia.

Markkinaoikeuden mukaan arvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös se seikka, että kaikki yhteistoimintasopimusten kattamat sairaanhoitopiirin kunnat ovat samalla myös kysymyksessä olevien alueiden pelastuslaitosten yhteistoimintakuntia. Edelleen markkinaoikeuden mukaan yhteistoimintasopimusten osapuolten olemassaolon ja toiminnan tarkoituksena on terveydenhuoltoa ja pelastustoimintaa koskevista säännöksistä ilmenevin tavoin toteuttaa kysymyksessä olevien kuntien lakisääteisiä velvoitteita, joiden väestön terveyden ja turvallisuuden edistämistä koskevien tavoitteiden markkinaoikeus katsoo liittyvän läheisesti toisiinsa.

Omistuksellisella yhteydellä ja määräysvallalla ei kuitenkaan ole merkitystä horisontaalisen yhteistyön edellytyksiä arvioitaessa. Myöskään se, että julkisilla tahoilla on toisiaan tukevia tavoitteita, ei ole horisontaalisen yhteistyön kriteeri.

Markkinaoikeuden päätös perustuu pitkälti yleisen edun arviointiin. Yleiseen etuun liittyvät tekijät eivät kuitenkaan anna kansalliselle tuomioistuimelle oikeutta poiketa unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ja tulkita poikkeussäännöstä laajentavasti vakiintuneen suppean tulkinnan periaatteen sijaan.

Yleiseen etuun liittyviä perusteluja hankintayksiköiden väliselle yhteistyölle on käsitelty unionin tuomioistuimen asiassa C‑159/11, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., jossa kansallinen säännös mahdollisti hankintayksiköiden väliset sopimukset, jotka tehdään tarkoituksena säädellä yhteistyössä toteutettavia yleisen edun mukaisia toimia. Kyseisessä tapauksessa sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyden arviointi oli varmasti tehtävä, johon liittyi vahva yleisen edun mukainen tarkoitus, ja osapuolten välisellä sopimuksella oli yleisen edun mukainen tavoite ja tarkoitus. Horisontaalisen yhteistyön kriteerit eivät siltikään täyttyneet.

Ensihoitopalveluiden tuottamiseen liittyy vahvasti yleisen edun mukainen tarkoitus riippumatta siitä, onko tuottajana yksityinen yritys vai pelastuslaitos. Sairaanhoitopiiri järjestämisvastuullisena tahona ja palveluiden tilaajana määrittelee palveluiden toteuttamistavan ja laatuvaatimukset. Laatuvaatimukset määritellään yleisen edun tarpeet huomioon ottaen. Palveluiden tuottajan tulee luonnollisesti sitoutua näihin laatuvaatimuksiin, olipa tuottaja yksityinen tai julkinen taho. Se, että yksityinen palvelutuotanto on luvanvaraista, korostaa myös osaltaan kyseisen palvelun tuotannossa huomioon otettavia yleisen edun vaatimuksia.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän selitys

on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut ensisijaisesti, että korkein hallinto-oikeus jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti, että valittajien asiassa esittämät vaatimukset hylätään kokonaisuudessaan perusteettomina. Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on lisäksi vaatinut, että valittajat velvoitetaan korvaamaan sairaanhoitopiirin arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja lisäksi perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Yhteistoimintasopimukset eivät ole hankintalain 5 §:ssä tarkoitettuja palveluhankintasopimuksia. Yhteistoimintasopimuksissa on kyse terveydenhuoltolain 39 §:ään ja pelastuslain 27 §:ään perustuvasta viranomaisten välisestä yhteistoiminnasta.

Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu. Ensihoitopalvelu on suunniteltava ja toteutettava yhteistyössä päivystävien terveydenhuollon toimipisteiden kanssa siten, että nämä yhdessä muodostavat alueellisesti toiminnallisen kokonaisuuden. Ensihoidon järjestämisvastuu on siirtynyt kunnilta sairaanhoitopiireille vuoden 2013 alussa. Järjestämisvastuun siirtämisen tarkoituksena on ollut luoda alueellisesti ja valtakunnallisesti kattavampi ja tasavertaisempi ensihoitopalvelu. Suurempi väestöpohja ja vastuualueet mahdollistavat palvelun kokonaisvaltaisen suunnittelun ja toteutuksen.

Asia on ratkaistava ensisijaisesti terveydenhuoltolain perusteella, koska sanotussa laissa on annettu kuntayhtymälle oikeus poiketa hankintalainsäädännön kilpailuttamisvelvoitteesta. Terveydenhuoltolaki on säädetty hankintalain voimaantulon jälkeen ja se on luonteeltaan erityislaki suhteessa hankintalakiin. Vasta toissijaisesti asiaa on arvioitava hankintalain hankintasopimuksia koskevan 5 §:n perusteella.

Terveydenhuoltolaissa on nimenomaisesti säädetty sairaanhoitopiirien mahdollisuudesta järjestää ensihoitopalvelut kilpailuttamatta niitä hankintalain mukaan. Terveydenhuoltolain valmistelun yhteydessä on laajalti ja seikkaperäisesti käsitelty hankintayksiköiden välistä yhteistyötä ja erityisesti yhteistyöhön liittyen lain 39 §:n 2 momenttia, joka mahdollistaa sen, että sairaanhoitopiiri ja alueen pelastuslaitokset järjestävät ensihoitopalvelut yhdessä. Terveydenhuoltolain 39 § ei ole ristiriidassa hankintadirektiivien tai unionin oikeuden kanssa.

Pelastuslaitokset eivät toimi markkinoilla, joten ne eivät täytä hankintalain 5 §:n määritelmää palvelujen toimittajasta. Näin ollen sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten yhteistyöjärjestelyssä ei voi olla kyse hankintalain 5 §:ssä tarkoitetusta hankintasopimuksesta, vaan viranomaisten välisestä yhteistyöstä. Asia tulee ensisijaisesti ratkaista terveydenhuoltolain perusteella, koska kyseisessä laissa on annettu sairaanhoitopiirille oikeus poiketa hankintalainsäädännön kilpailuttamisvelvoitteesta.

Ensihoitopalveluissa on kyse toissijaisista palveluista eli B-palveluista, joiden osalta kilpailuttamisvelvoite perustuu ainoastaan kansalliseen hankintalakiin. Kansallinen hankintalaki perustuu hankintadirektiiviin (2004/18/EY), jonka 21 artiklassa säädetään, että toissijaisiin direktiivin liitteessä II B lueteltuja palveluja koskeviin hankintasopimuksiin sovelletaan yksinomaan 23 artiklaa (tekniset eritelmät) ja 35 artiklan 4 kohtaa (jälki-ilmoitus). Hankintadirektiivissä ei edellytetä, että toissijaisiin palveluhankintoihin sovelletaan hankintadirektiivissä määriteltyjä hankintamenettelyjä tai hankintailmoitusvelvollisuutta. Näin ollen riidan kohteena olevan yhteistyöjärjestelyn lainmukaisuutta ei tule lähtökohtaisesti arvioida hankintadirektiivin, vaan kansallisen lainsäädännön perusteella.

Toissijaiset palveluhankinnat ovat lähtökohtaisesti luonteeltaan sellaisia, ettei niihin liity rajat ylittävää intressiä. Ensihoitopalvelujen tuottaminen edellyttää käytännössä paikallista toimipistettä ja paikallisen osaamisen hankkimista. Ensihoitopalveluilla ei ole myöskään yksityisiä tilaajaorganisaatioita. Kun lisäksi otetaan huomioon, että nyt kysymyksessä oleva yhteistyöjärjestely rajoittuu alueellisesti keskelle Suomea sekä järjestelyn hyvin lyhyt kesto, ei järjestelyyn voida todeta liittyvän rajat ylittävää intressiä.

Esillä oleva yhteistyöjärjestely täyttää joka tapauksessa unionin tuo­mioistuimen oikeuskäytännössä horisontaaliselle yhteistyölle asetetut vaatimukset. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisen yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset. Yhteistyöhön osallistuvien tahojen velvoitteet eivät ole samanlaisia, mutta ne täydentävät toisiaan. Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat sopimusjärjestelyssä yhdenvertaisia viranomaisia. Tämä on mahdollistanut sen, ettei kaikkia yhteistyöhön liittyviä asioita ole tarvinnut määritellä yhtä tarkasti kuin kaupallisissa sopimuksissa.

Uudessa hankintadirektiivissä (2014/24/EU) säädetään hankintayksiköiden välisestä yhteistyöstä. Direktiivin 12 artiklassa on säädetty yksiköiden välisistä hankintasopimuksista julkisella sektorilla. Säännös perustuu unionin tuomioistuimen jo sovellettavissa olevaan oikeuskäytäntöön. Vaikka uutta hankintadirektiiviä ei vielä olekaan saatettu Suomessa voimaan, voidaan yhteistyösopimuksia jo vallitsevan oikeuskäytännön mukaisesti tehdä.

Uuden hankintadirektiivin johdanto-osan 5 perustelukappaleessa on todettu, että horisontaalinen yhteistyösääntely ei koske pelkästään lakiin perustuvaa palvelun suorittamista. Johdanto-osan 31 perustelukappaleessa on lisäksi vahvistettu se, että hankintasääntöjen soveltaminen ei saa vaikuttaa viranomaisten vapauteen suorittaa niille annetut julkiseen palveluun liittyvät tehtävät käyttäen omia voimavarojaan, mihin kuuluu mahdollisuus tehdä yhteistyötä muiden viranomaisten kanssa. Johdanto-osan 33 perustelukappaleen mukaan yhteistyön ei tarvitse koskea pelkästään lakisääteisiä tehtäviä tai horisontaalista yhteistyötä. Yhteistyöjärjestelyssä mukana olevien viranomaisten tehtävät voivat poiketa toisistaan ja ne voivat olla myös vapaaehtoisia.

Valittajien mukaan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välinen yhteistyö kuuluu hankintalain soveltamisalaan, koska pelastuslaitoksilla ei ole velvoitetta, vaan ainoastaan oikeus tuottaa ensihoitopalveluita. Horisontaalisen yhteistyön kriteerien täyttymistä arvioitaessa on kuitenkin riittävää, että yhteistyön osapuolilla on yhteinen erityinen tavoite. Tehtävien ei tarvitse olla samat, kunhan ne täydentävät toisiaan erityisellä tavalla.

Horisontaalista voi olla yhteistyö, jolla pyritään varmistamaan yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen, vaikka asianomaisten julkisten yksikköjen suorittamat julkisen palvelun tehtävät ainoastaan täydentävät toisiaan. Tässä tapauksessa täydentävyys koskee kaikkien asianomaisten julkisten yksikköjen osalta nimenomaisesti yhteistyön kohteena olevaa tehtävää. Pelastusalueiden tehtävänä on mahdollistaa sairaanhoitopiirin tehtävien toteuttaminen rationaalisella sekä toiminnallisesti että taloudellisesti tehokkaalla tavalla. Pelastuslaitosten näkökulmasta ensihoitopalveluissa on kysymys pelastuslakiin perustuvan tehtävän suorittamisesta.

Yhteistoimintasopimuksilla varmistetaan yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen. Ensihoitopalvelun järjestämisestä on säädetty sekä terveydenhuoltolaissa että pelastuslaissa koskien yhteistoimintasopimuksen molempia osapuolia. Ensihoitopalvelu liittyy sekä sairaanhoitopiirin että pelastuslaitosten laissa säädettyyn tehtävään.

Yhteistyöjärjestelyssä keskeistä ovat synergiahyödyt, joita sekä sairaanhoitopiiri että pelastuslaitokset saavat. Vastaavia synergiahyötyjä ei ole mahdollista saavuttaa muilla sopimusjärjestelyillä. Synergiahyötyjä muodostuu muun ohella henkilöstön ja kaluston käytössä. Palvelut joustavat tarpeiden mukaan ja ovat korkeatasoisia johtuen muun ohella paloasemien sijainnista sekä henkilöstön osaamisesta ja resursseista esimerkiksi poikkeusolosuhteissa. Yhteistyöjärjestelyllä mahdollistetaan myös toimialueelle yhtäläinen palvelutaso ja ensihoitotoiminnan kehittäminen.

Pelastuslaitosten näkökulmasta merkitystä on myös sillä, että tehtävät vahvistavat henkilöstön osaamista, josta on etua myös muissa pelastuslaitosten tehtävissä. Osapuolten välinen yhteistyö muun ohella koulutuksen, operatiivisen työn ja ohjeiden laatimisen osalta on tiivistä, ja tavoitteena on toiminnan jatkuva kehittäminen.

Pelastuslaitosten motiivina yhteistyöjärjestelyssä ei ole sairaanhoitopiiriltä saatava rahallinen korvaus eikä yksinomaan sairaanhoitopiirin etujen ajaminen. Yhteistyöjärjestely sairaanhoitopiirin kanssa tukee merkittävästi pelastuslaitosten muuta lakisääteistä toimintaa. Yhteistyöjärjestely mahdollistaa sen, että pelastuslaitosten henkilökunnan ammattitaito ja osaaminen laajenee ja syvenee. Tämä tukee myös pelastuslaitosten vastuulla olevien pelastustehtävien suorittamista.

Yhteistyöjärjestelyn edut ilmenevät esimerkiksi siten, että pelastuslaitokset voivat äkillisissä sairastapauksissa tukeutua sekä ensihoito- että pelastustehtävissä toistensa resursseihin. Ensihoitohenkilöstö kouluttaa pelastushenkilöstöä ja myös niin sanottua hiljaista tietoa siirtyy toimintojen välillä. Kaluston ja välineistön huollot sekä toimitilat ja niihin liittyvät palvelut voidaan järjestää yhdessä. Kaikki nämä seikat parantavat myös pelastustoiminnan taloudellisuutta ja laatua.

Työvuorossaan ensihoitajat kouluttavat pelastustoiminnan henkilöstöä ensivastetoiminnan tehtäviin. Pelastuslaitosten resurssit ovat tehokkaassa käytössä ja koulutuksen laatu paranee, kun ensihoitajat kouluttavat paloaseman muuta henkilöstöä. Vastaavasti ensihoitajat voivat työvuorossaan osallistua joustavasti pelastustoiminnan harjoituksiin, mikä edesauttaa yhteistyötä varsinaisissa onnettomuustilanteissa.

Pelastustoiminnan tehtävissä työskentelevillä ammattikoulutetuilla pelastajilla on mahdollisuus toimia tarvittaessa perustason ensihoitajina ambulanssissa. Vastaavasti ensihoidossa työskentelee ammattipelastajan tutkinnon suorittanutta henkilöstöä, joka voi tarvittaessa paikata pelastustoimen työvuoron äkillisiä vajauksia. Lisäksi osa hälytystehtävistä on samanaikaisia. Yhteistoiminnan tärkeys korostuu nimenomaan pelastuslaitosten näkökulmasta, koska pelastuslaitoksilla on onnettomuustilanteissa pelastuslain 35 §:n mukainen kokonaisvastuu.

Pelastuslaitosten ja niiden harjoittaman toiminnan ensisijaisena tarkoituksena on onnettomuuksien ehkäiseminen. Konkreettinen esimerkki ennaltaehkäisevästä toiminnasta, jota yhteistyöjärjestely tehostaa, on pelastuslain 42 §:n mukainen viranomaisten välinen yhteistyö onnettomuuksien ehkäisemisessä.

Ensihoito- ja pelastustehtävillä on hyvin samankaltaiset ominaispiirteet. Molemmissa tehtävissä on kysymys hälytystehtävistä ja valmiuden ylläpidosta hälytystehtäviä varten. Molemmat tehtävät edellyttävät riittävää kalustoa ja ammattitaitoista henkilöstöä sekä näiden sijoittamista optimaalisesti toiminta-alueelle. Lainsäädännössä terveydenhuollon ammattihenkilöstö ja pelastajatutkinnon suorittaneet henkilöt ovat ensihoidon perustehtävissä samanarvoisia. Yhteistyöllä on mahdollista saada merkittäviä hyötyjä yhdessä viranomaisorganisaatiossa, joka voi myös kehittää kiinteästi toisiinsa yhteydessä olevia ensihoitopalveluja ja pelastustoimintaa.

On selvää, että tehtävien hoitaminen yhdessä hyödyttää merkittävästi molempia toimintoja. Yhteistyö sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välillä mahdollistaa sekä pelastustoiminnan että ensihoitopalvelun järjestämisen taloudellisesti ja laadukkaasti.

Osapuolet voivat tarvittaessa tehdä yhteistyön kuluessa nopeasti muutoksia palveluihin yhteisten tavoitteiden mukaisesti. Hankintasopimusten osalta hankintayksikön sopimusvapautta on rajoitettu.

Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat hankintalain 6 §:n mukaisia hankintayksiköitä, joilla ei ole taloudellista tai kaupallista luonnetta, eikä yhteistoimintasopimuksissa ole mukana yksityisiä tahoja.

Pelastuslaitoksilla ei ole nykymuotoisina mahdollisuutta tarjota palveluitaan markkinoilla eikä osallistua tarjouskilpailuihin. Pelastuslaitokset eivät siten kilpaile markkinoilla yksityisten yritysten kanssa.

Sairaanhoitopiirit vastaavat yksin ensihoitopalvelujen järjestämisestä Suomessa, joten ensihoitopalveluille ei ole muita tilaajia. Koska pelastuslaitokset voivat terveydenhuoltolain perusteella hoitaa ainoastaan oman alueensa sairaanhoitopiirin ensihoitopalveluja, pelastuslaitos ei voi edes teoriassa laajentaa toimintaansa tämän alueen ulkopuolelle. Näin ollen yhteistoimintasopimukset eivät vääristä kilpailua eivätkä vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Yhteistoimintasopimukset eivät myöskään mahdollista sitä, että pelastuslaitokset käyttäisivät ulkopuolisia palveluntarjoajia alihankkijoina. Näin ollen yhteistoimintasopimusten perusteella yksikään markkinoilla toimiva yritys ei saa etua sen kilpailijoihin nähden.

Yhteistoimintasopimuksissa on lisäksi nimenomaisesti kielletty pelastuslaitosta markkinoimasta toimintaa, joka haittaa yhteistoimintasopimuksen mukaista ensihoitopalvelua. Pelastuslaitokset eivät saa myöskään käyttää kalustoa siten, että pelastuslaitos subventoisi esimerkiksi yksityistä yritystä.

Ensihoitopalveluun sisältyvät tehtävät ovat yleisen edun mukaisia tehtäviä. Sairaanhoitopiiri tekee ensihoitopalveluja koskevan palvelutasopäätöksen ja valvoo sen toteutumista. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten tavoitteet toiminnan suhteen ovat samat.

Yhteistoimintasopimuksissa on elementtejä, joista ei olisi voitu sopia yksityisen toimijan kanssa. Toisaalta yhteistoimintasopimuksista puuttuu tyypillisiä kaupallisiin hankintasopimuksiin kuuluvia sopimusehtoja, kuten vahingonkorvauslausekkeet tai virheen määrittelyä koskevat lausekkeet. Yhteistoimintasopimusten sisältö kokonaisuutena osoittaa, että sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisen yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset.

Valituksessa viitatut unionin tuomioistuimen tuomiot koskevat hankintadirektiivin (2004/18/EY) liitteen II A mukaisia ensisijaisia palveluhankintoja, joihin sovelletaan direktiiviä kokonaisuudessaan. Käsiteltävänä olevan yhteistyöjärjestelyn kohteena oleva ensihoitopalvelu sitä vastoin kuuluu direktiivin liitteen II B mukaisiin toissijaisiin palveluihin. Valittajien viittaamiin tapauksiin oikeusohjeina tässä oikeudenkäynnissä tulee tästä johtuen suhtautua kriittisesti.

Esillä oleva asia vastaa unionin tuomioistuimen asiaa C‑480/06, komissio v. Saksa, jossa Hampurin kaupunki ja sen läheiset piirikunnat sopivat yhteistoiminnasta jätteenkäsittelyn järjestämisessä. Tuomioistuin hylkäsi komission kanteen ja katsoi, että viranomainen voi suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään itse tai yhdessä muiden viranomaisten kanssa.

$294

Unionin tuomioistuimen asiassa C‑386/11, Piepenbrock, antama ratkaisu, joka koski rakennusten puhtaanapitopalveluita, ei sellaisenaan sovellu oikeusohjeeksi tässä asiassa. Sopimus poikkesi käsiteltävinä olevista yhteistoimintasopimuksista muun ohella siinä, että kaupunki sai sopimusluonnoksen perusteella käyttää kolmansia osapuolia siirrettyjen tehtävien hoitamisessa. Lisäksi sopimuksessa määriteltiin kulujen korvaaminen tuntiperusteella. Lisäksi kuntayhtymällä oli yksipuolinen oikeus päättää sopimus siinä tapauksessa, että kaupunki hoitaisi tehtävänsä virheellisesti.

Komission 4.10.2011 päivätyllä valmisteluasiakirjalla ei ole merkitystä asiassa, koska asia tulee ensisijaisesti ratkaista kansallisen lainsäädännön eli terveydenhuoltolain perusteella. Valmisteluasiakirja ei koske hankintadirektiivin (2004/18/EY) liitteen II B mukaisia toissijaisia palveluhankintoja.

Sairaanhoitopiiri suorittaa ensihoitopalveluista pelastuslaitoksille korvauksen, joka perustuu toiminnasta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen. Sairaanhoitopiirin ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen liitteen 8 mukaan sairaanhoitopiiri korvaa omakustannusperiaatteen mukaan pelastusliikelaitokselle aiheutuneet kustannukset. Sairaanhoitopiirin ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen liitteen 8 mukaan sairaanhoitopiiri korvaa nettokustannusperiaatteen mukaan pelastuslaitokselle aiheutuneet kustannukset.

Yhteistoimintasopimusten mukaan vuosittaista korvaussummaa tarkistetaan jälkikäteen vahvistetun tilinpäätöksen perusteella. Kyseisen kohdan perusteella on selvää, että pelastuslaitos ei tavoittele järjestelyllä voittoa, vaan ainoastaan pelastuslaitoksen kulut katetaan. Ensihoitopalvelu on pelastuslaitoksen oma tulosyksikkö, johon ohjataan siitä aiheutuvat menot ja tulot.

Esillä oleva yhteistyöjärjestely on tullut voimaan 1.1.2014, joten valittajien viittaamat tilinpäätöstiedot vuodelta 2013 eivät ole merkityksellisiä asiassa. Valittajien tilinpäätöksestä tekemä johtopäätös on myös väärä. Jokilaaksojen pelastuslaitos on 30.4.2014 palauttanut vuoden 2013 ylijäämän sairaanhoitopiirille. Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen vuoden 2013 ylijäämä sitä vastoin otetaan huomioon vuoden 2014 kustannuksissa, eli sairaanhoitopiiri ei suorita vuodelta 2014 korvausta siltä osin kuin vuoden 2013 ylijäämä kattaa kustannukset.

Yhteistyöjärjestelyissä mukana olevien organisaatioiden omistajina ovat lähes samat kunnat. Pelastuslaitokset ja sairaanhoitopiiri ovat vastuussa omistajakunnille. Osapuolilla on yhteinen intressi järjestää ensihoitopalvelut mahdollisimman kustannustehokkaasti.

Pelastuslaitokset ovat voittoa tavoittelemattomia viranomaisia. Ne eivät ole yrityksiä vaan yleishyödyllisiä instituutioita, jotka eivät kilpaile avoimilla markkinoilla eivätkä myy palveluja muille tahoille. Pelastuslaitokset eivät täytä kilpailuoikeudellisen yrityksen tunnusmerkkejä.

Yhteistoimintasopimukset eivät koske kiireettömiä potilassiirtopalveluja toisin kuin yksityisten toimijoiden kanssa tehdyt ensihoitopalveluja koskevat sopimukset. Kyseiset palvelut on kilpailutettu julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti, eikä kumpikaan pelastuslaitoksista ole osallistunut kilpailutukseen.

Hätäkeskuslaitos on aiemmin välittänyt kiireettömiä potilassiirtoja, jotka olivat kuntien vastuulla. Tehtävä on 1.6.2014 siirtynyt sairaanhoitopiirin eteläisen alueen kenttäjohdolle, ja siirtoon liittyen on annettu valittajien viittaama 26.5.2014 päivätty ohje kiireettömien potilassiirtojen tilaamisesta. Ohjeessa on todettu, että 1.6.2014 alkaen ennalta suunnitellut, kiireettömät potilassiirrot tilataan sairaanhoitopiirin eteläisen alueen kenttäjohtajan kautta ja että sairaanhoitopiirin hoitolaitokset ja/tai muut erillisen sopimuksen tehneet laitokset tilaavat ennalta suunnitellut kiireettömät potilassiirrot voimassa olevalla tavalla. Ohjeessa on lisäksi todettu, että potilassiirtoon tarvittava kuljetusväline ja tarvittava henkilöstö määräytyvät potilaan terveydellisen tilan perusteella.

Ohjeessa on nimenomaisesti korostettu, että potilassiirroissa käytetään ensisijaisesti muita kuljetusvälineitä kuin ensihoitoyksiköitä. Ohjeen tarkoittamat kiireettömät potilassiirrot eivät ole sairaanhoitopiirin, vaan kuntien vastuulla, eikä sairaanhoitopiiri vastaa niiden hankintamenettelyistä tai kustannuksista. Potilassiirtojen kustannuksista vastaavat kunnat yhdessä Kansaneläkelaitoksen kanssa.

Asiassa täyttyvät myös hankintalain 10 §:ssä säädetyt sidosyksikköhankinnan edellytykset. Lisäksi sairaanhoitopiirillä on ollut oikeus hankkia ensihoitopalvelut pelastuslaitoksilta ilman kilpailutusta hankintalain 27 §:n mukaisen suorahankintaperusteen johdosta. Sidosyksikköhankinnan ja suorahankinnan perusteiden osalta sairaanhoitopiiri on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä.

Yhteistoimintasopimukset koskevat ensihoitopalvelujen toteuttamista ajalla 1.1.2014 – 31.12.2014. Koska yhteistoimintasopimukset eivät ole enää voimassa, asiassa ei ole mahdollista valittajien vaatimusten mukaisesti kieltää sairaanhoitopiiriä noudattamasta virheellistä menettelyä, velvoittaa sairaanhoitopiiriä korjaamaan virheellinen menettelynsä järjestämällä ensihoito- ja potilaspalveluita koskeva tarjouskilpailu tai määrätä yhteistoimintasopimuksia koskeva tehottomuus- tai sopimuskauden lyhentämisseuraamus.

Hankintalain 94 §:n 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain mainitun lain 16 §:ssä tarkoitetussa EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa. Tehottomuusseuraamusta ei kuitenkaan voida määrätä lain liitteen B mukaisessa toissijaisessa palveluhankinnassa.

Mahdollista seuraamusta arvioitaessa tulee ottaa huomioon, että sairaanhoitopiiri on toiminut asiassa vilpittömästi ja parhaan käsityksensä mukaisesti. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten yhteistyöjärjestely perustuu ensisijaisesti terveydenhuoltolain ja pelastuslain säännöksiin, jotka ovat yksiselitteisiä ja selviä. Kyseisestä lainsäädännöstä ei ole olemassa oikeuskäytäntöä, jota sairaanhoitopiiri olisi voinut käyttää oikeusohjeena. Sairaanhoitopiirillä on ollut oikeus luottaa voimassaolevaan lainsäädäntöön. Sairaanhoitopiiri ei ole toimillaan pyrkinyt kiertämään lainsäädäntöä, vaan on pyrkinyt toiminnassaan toteuttamaan terveydenhuoltolain ja pelastuslain muutosten taustalla olevia tavoitteita. Oikeustilanne on tältä osin jossain määrin epäselvä.

Mikäli asiassa määrättäisiin seuraamusmaksu, kysymys olisi voimassaolevan terveydenhuoltolain tulkinnanvaraisuuteen perustuvasta seuraamusmaksusta valtiolle. Tämä lopputulos olisi kokonaisuutena sairaanhoitopiirin kannalta kohtuuton ja yleisen oikeustajun vastainen.

Valituksessa on lisäksi vaadittu, että sairaanhoitopiiri velvoitetaan järjestämään asiassa tarjouskilpailu. Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi, että sairaanhoitopiiri on toiminut asiassa hankintalainsäännön vastaisesti, asiassa tulee ottaa huomioon, että sairaanhoitopiirillä on terveydenhoitolain 39 §:n perusteella oikeus hoitaa ensihoitopalvelut joko kokonaan tai osittain omana työnä. Sairaanhoitopiiriä ei siten voida velvoittaa kilpailuttamaan kyseisiä palveluja, vaan lopullinen ratkaisu palvelujen hankintatavasta jää sairaanhoitopiirille. Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 25.8.2014 päättänyt selvittää ensihoidon järjestämisen omana toimintana.

Ylivieskan kaupungin/Jokilaaksojen pelastuslaitoksen selitys

on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana.

Ylivieskan kaupunki/Jokilaaksojen pelastuslaitos on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja lisäksi perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Pelastuslaitosten ja sairaanhoitopiirin väliset yhteistoimintasopimukset eivät ole hankintalain soveltamisalaan kuuluvia hankintasopimuksia, vaan kysymys on terveydenhuoltolain ja pelastuslain mukaisesta yhteistoiminnasta.

Jokilaaksojen pelastuslaitoksen toiminta perustuu pelastuslainsäädäntöön ja sen nojalla alueen kuntien laatimaan Jokilaaksojen pelastustoimen alueen yhteistoimintasopimukseen. Alueen kaikki kunnat ovat siten pelastuslaitoksen omistajakuntia. Alueen kaikki kunnat, Reisjärven kuntaa lukuun ottamatta, ovat samalla Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän omistajakuntia. Ylivieskan kaupunki toimii pelastuslaitoksen osalta sopimuskuntana, jonka hallinnollisen organisaation osana pelastuslaitoksen hallinto ja eräät hallinnolliset tukipalvelut on järjestetty.

Terveydenhuoltolaki, pelastuslaki, Jokilaaksojen pelastustoimen yhteistoimintasopimus sekä Jokilaaksojen pelastuslaitoksen johtokunnan vahvistama palvelutasopäätös mahdollistavat sen, että pelastuslaitos voi tehdä ensihoitopalveluja koskevan yhteistoimintasopimuksen ensihoitopalvelun järjestämisestä vastaavan tahon kanssa.

Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen kohdan 9 nettokustannusperiaate tarkoittaa sitä, että kaikki ensihoitopalvelun toteuttamisesta aiheutuvat menot kohdennetaan ensihoidon menoiksi. Vastaavasti kaikki tulot, joita ensihoitopalvelun toteuttamisesta kertyy pelastuslaitokselle, kohdennetaan kirjanpidossa ensihoidon tuloksi, joka pienentää kaikilta osin sairaanhoitopiiriltä laskutettavaa ensihoidon nettokustannusta. Saadut maksut vähennetään sairaanhoitopiiriltä laskutettavasta ensihoidon nettokustannuksesta viimeistään kunkin talousarviovuoden tilinpäätöksessä. Tilinpäätöksessä mahdollinen ensihoidon tuottama ylijäämä palautetaan ensihoitosopimuksen nojalla sairaanhoitopiirille ja vastaavasti mahdollinen alijäämä laskutetaan sairaanhoitopiiriltä. Pelastuslaitos ei siten saa liiketaloudellista voittoa ensihoitopalvelusta.

Pelastuslaitoksella ja sairaanhoitopiirillä on erillinen sopimus ensivastetoiminnasta, joka tarkoittaa sitä, että tarvittaessa hätätilapotilaan luo hälytetään ensimmäisenä yksikkönä pelastustoimen yksikkö, mikäli varsinaista ensihoitoyksikköä ei ole saatavilla tai pelastustoimen ensivasteyksikkö hälytetään avustamaan ensihoitoyksikköä vaativissa hätätilapotilastilanteissa.

Kun sekä ensihoitoyksiköt että ensivasteyksiköt operoivat saman toimijan organisaatiossa samoista toimitiloista käsin, saavutetaan todella merkittäviä laadullisia ja taloudellisia hyötyjä ensihoitajien ja ensivastehenkilöstön kouluttamisessa. Lisäksi tukeutumalla saman organisaation tukipalveluihin saavutetaan erittäin merkittävää taloudellista hyötyä, joka näkyy sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen yhteisille omistajille toiminnan tehokkuutena ja taloudellisuutena.

Sairaanhoitopiiri on erikseen kilpailuttanut järjestämisvastuullaan olevat potilassiirtopalvelut. Jokilaaksojen pelastuslaitos ei ole osallistunut kilpailutukseen eikä ole sopinut minkään tahon kanssa kiireettömien potilassiirtojen hoitamisesta. Kuitenkin on otettava huomioon, että ensihoitoasetuksen mukaan harvaan asutuilla alueilla on tarkoituksenmukaista käyttää samaa ambulanssikalustoa ensihoitopalvelun kiireellisissä tehtävissä ja hoitolaitosten välisissä siirtotehtävissä.

Yhteistoimintasopimusten kohta 10 ei koske kiireettömiä potilassiirtoja, vaan mahdollistaa pelastuslaitoksen ensihoitajien ammattitaidon hyödyntämisen pelastustoimialueen kuntien ja kuntayhtymien terveyskeskuksissa esimerkiksi ensiapupoliklinikoilla tehtävissä, jotka tukevat sekä perusterveydenhuoltoa että ensihoitajien osaamista. Lisäksi on otettava huomioon, että pelastuslaitos ei peri terveyskeskuksia tukevasta työskentelystä erillistä korvausta.

Oulun kaupungin/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen selitys

on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä kokonaisuudessaan perusteettomana.

Oulun kaupunki/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Pelastuslaitosten ja sairaanhoitopiirin väliset ensihoitopalvelujen yhteistoimintasopimukset eivät ole hankintalain soveltamisalaan kuuluvia hankintasopimuksia. Sairaanhoitopiireillä ja pelastuslaitoksilla on ensihoitopalveluissa yhteisiä tehtäviä, joista pääosa on viranomaistehtäviä. Kyseessä on sekä terveydenhuoltolain että pelastuslain mukainen yhteistoiminta, jolla toteutetaan sekä hankintayksiköiden välistä horisontaalista yhteistyötä että sopimusosapuolten yhteisten kuntien järjestämisvelvollisuuteen kuuluvien, väestön terveyden ja turvallisuuden edistämistä koskevien velvoitteiden ja tavoitteiden toteuttamista. Tavoitteena on taata valmius onnettomuustilanteissa ja yhteiskunnan poikkeusolosuhteissa sekä ihmisten hengen pelastaminen ja suojaaminen onnettomuustilanteissa. Tehtävät täydentävät toisiaan saumattomasti.

Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos kuuluu Oulun kaupungin organisaatioon ja Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä kuuluu Oulu-konserniin. Oulun kaupungin omistusosuus sairaanhoitopiirin kuntayhtymästä on 53 prosenttia, kun taas Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen yhteistoimintakunnat kuuluvat 100 prosenttisesti sairaanhoitopiirin kuntayhtymän omistajakuntiin.

Pelastuslaitos laskuttaa sairaanhoitopiiriä nettoperiaatteella eli vain niistä ensihoitopalvelun tuottamisen aiheuttamista kustannuksista, joita se ei saa katettua muilla ensihoitoon liittyvillä tuloillaan, kuten tulot Kansaneläkelaitokselta, omavastuut, vakuutusyhtiöiden korvaukset ja kaluston myyntitulot. Pelastuslaitoksen taloudenhoidossa tulee pitää erillään pelastustoimen ja ensihoidon menot ja tulot sekä rahavirrat. Sekä ensihoidon että pelastustoimen talousarviot laaditaan siten, että tulosalueen nettokassavirta on nolla. Tilinpäätöksessä otetaan huomioon nettokassavirta ja sairaanhoitopiirille hyvitetään tai sairaanhoitopiiriä lisälaskutetaan tilinpäätöksen nettokassavirran mukaan. Vuoden 2014 talousarviossa on otettu huomioon vuoden 2013 toteuma.

Pelastuslain mukaan pelastuslaitos hoitaa ensihoitopalveluita, jos siitä on sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen kesken sovittu. Terveydenhuoltolain esitöiden mukaan tämä tarkoittaa velvoitetta eli pelastuslaitokselle syntyy lakisääteinen velvollisuus hoitaa nämä tehtävät. Päätösvalta palveluiden tuottamistavasta kuuluu SEUT 168 artiklan mukaiseen jäsenvaltion autonomiaan.

Sairaanhoitopiiri on päättänyt terveydenhuoltolain mukaisesti ensihoitopalveluiden sisällöstä palvelutasopäätöksessään. Päätöksessä on lain mukaan määriteltävä ensihoitopalveluiden sisältö niin, että palvelut on toteutettava tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti. Palvelutuottajan toiminnalle on asetettu edellä mainitut tavoitteet julkisen viranomaisen toimesta ja näiden tavoitteiden toteutumista julkinen viranomainen myös johtaa, seuraa ja valvoo.

Pelastustoimen tehtävät ovat viranomaistehtäviä, joista säädetään pelastuslaissa. Lain tavoitteena on parantaa ihmisten turvallisuutta ja vähentää onnettomuuksia. Pelastustoimeen kuuluu pelastuslain mukaan muun ohella uhkaavan onnettomuuden torjuminen, onnettomuuden uhrien tai vaarassa olevien ihmisten, ympäristön ja omaisuuden suojaaminen ja pelastaminen. Niin pelastustoimen kuin terveydenhuollonkin viranomaistehtäviin kuuluvat valmius ja sen ylläpitäminen sekä varautuminen ja valmiussuunnittelu suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin sekä niiden erityistilanteisiin. Pelastusviranomaisen tehtävät ovat siis kytkennässä ensihoitopalveluihin. Erityisesti onnettomuustilanteissa ensihoito ja pelastustoimi työskentelevät tiiviissä yhteistyössä.

Pelastuslaitoksella ja sairaanhoitopiirillä on yhteinen viranomaistehtävä, jota suoritetaan julkisin varoin. Ensihoitopalveluiden suorittaminen yhteistyössä sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen kesken tukee ja varmistaa sekä sairaanhoitopiirin että pelastuslaitoksen lakisääteisten tehtävien hoitoa.

Yhteistyöllä kumpikin osapuoli saavuttaa merkittäviä hyötyjä muun ohella henkilöstön, kaluston ja tilojen käytön osalta. Ensihoitopalvelujen hoitaminen sekä niihin varautuminen tukee pelastuslaitoksen lakisääteistä viranomaistehtävää onnettomuuksien uhrien pelastamisessa ja suuronnettomuuksiin varautumisessa. Pelastustoimen koulutus, joka järjestetään julkisin varoin, sisältää ensihoidon opetusta ja pelastajan tutkinnon suorittaneet saavat pätevyyden toimia ensihoitotehtävissä. Pelastuslaitoksen resurssit ovat hyödynnettävissä sairaanhoitopiirillä myös suuronnettomuustilanteissa ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa sekä niihin varautumisessa.

Pelastuslaitosten toimesta hoidettava ensihoitopalvelu luo merkittävän suuronnettomuusvalmiuden ja ensihoidon varavalmiuden taloudellisesti kestävällä tavalla. Näissä tilanteissa pelastuslaitoksen sekä valmiudessa oleva henkilöstö että vapaaehtoisten palokuntien resurssit ovat käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyelläkin varoitusajalla. Edellä mainituissa tilanteissa pelastustoimen kalustoa ja tiloja voidaan käyttää kustannustehokkaasti hyödyksi. Pelastustoimen ja terveydenhuollon yhteistyöllä on pystytty varmistamaan myös harvaan asuttujen alueiden kohtuulliset hätäensiapupalvelut pelastuslaitosten vakinaisten ja vapaaehtoisten toteuttaman ensivastetoiminnan muodossa. Jos pelastuslaitos ei hoitaisi ensihoitotehtäviä, henkilöstön ammattitaito lakisääteisissä pelastustehtävissä heikentyisi ja kaluston sekä tilojen hankinta ja ylläpito pelkästään pelastustoimen viranomaistehtäviä varten muodostuisi merkittävästi kalliimmaksi.

Pelastuslaitos on kunnallinen liikelaitos, eikä se kuntalain mukaan voi osallistua markkinaehtoisiin kilpailutuksiin. Yhteistoimintasopimus ei sisällä alihankintalausekkeita, joten yksikään markkinoilla toimiva yritys ei saa etua sen kilpailijoihin nähden. Näin ollen yhteistoimintasopimus ei vääristä kilpailua eikä vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Sairaanhoitopiiri on kilpailuttanut kiireettömät potilassiirrot, ja niitä hoitavat yksityiset toimijat. Pelastuslaitos ei ole osallistunut kilpailutukseen, eikä se kilpaile minkään tahon kanssa kiireettömistä potilassiirroista. Pelastuslaitos suorittaa siis vain hätäkeskuksen hälyttämiä tai ensihoitokeskuksen välittämiä kiireellisiä ensihoitotehtäviä yhteistoimintasopimuksen mukaisesti. Näin sairaanhoitopiiri ei voi etukäteen allokoida pelastuslaitoksen ensihoitoyksiköille kiireettömiä potilassiirtoja, kuten valituksessa on esitetty.

Vastaselitys

ovat antaneet Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, Ylivieskan kaupungin/Jokilaaksojen pelastuslaitoksen sekä Oulun kaupungin/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen selitysten johdosta yhteisen vastaselityksen, jossa ne ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Sairaanhoitopiirin vaatimus valituksen tutkimatta jättämisestä on perusteeton. Valittajat ovat valittaneet markkinaoikeuden päätöksestä valitusosoituksen mukaisesti ja määräaikaa noudattaen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Asiassa ei ole mitään syytä valituksen tutkimatta jättämiselle.

Ensihoitopalveluiden hankinnan osalta kyse on lähtökohtaisesti toissijaisten palvelujen eli B-palvelujen hankinnasta. Toisaalta kuljetuspuolen vuoksi ensihoitopalvelujen voidaan katsoa kuuluvan myös A-palveluihin. Suomessa kuljetusetäisyydet voivat olla pitkiä. Jos kuljetuspuolen arvo ylittää lääketieteellisen puolen arvon, tulee sopimus kilpailuttaa kuten A-palvelut. Kiireettömien potilassiirtopalveluiden hankinnan osalta kyse on ensisijaisista eli A-palvelujen hankinnasta.

Ensihoitopalveluja tarjoavat useissa EU-maissa toimivat kansainväliset yritykset, kuten Falck-konserni. Yhteistoimintasopimusten arvo ylittää moninkertaisesti EU-kynnysarvon. Tämän mittakaavan hankinnan voidaan katsoa vaikuttavan EU:n jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tässä asiassa on rajat ylittävä intressi, ja asia kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan.

Kansallisella lailla ei ole mahdollista poiketa unionin oikeuteen perustuvasta hankintasääntelystä. Unionin oikeudella on kansalliseen oikeuteen nähden etusija. Terveydenhuoltolaki tai pelastuslaki eivät siten oikeuta sairaanhoitopiiriä poikkeamaan hankintalainsäädännöstä. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten väliset yhteistoimintasopimukset kuuluvat hankintasäännösten soveltamisalaan. Terveydenhuoltolaki ja pelastuslaki mahdollistavat sen, että silloin kun sairaanhoitopiiri hankkii ensihoitopalveluja huolehtiakseen näiden palvelujen järjestämisvastuusta, pelastuslaitokset voivat tarjota sairaanhoitopiirille näitä palveluja. Sairaanhoitopiirin on kuitenkin palveluja hankkiessaan noudatettava hankintalainsäädäntöä ja siksi sen on kilpailutettava palvelut. Pelastuslaitokset voivat osallistua tarjouskilpailuihin.

Käsiteltävänä olevaan asiaan tulee soveltaa hankintadirektiiviä (2004/18/EY) ja siihen perustuvaa oikeuskäytäntöä. Uudella hankintadirektiivillä (2014/24/EU) ei kuitenkaan ole ollut tarkoitus muuttaa aiempia unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettuja horisontaalisen yhteistyön edellytyksiä.

Hankintalainsäädännön tavoitteiden kannalta on perusteltua, että hankintayksiköiden tahtotila tehdä yhteistyötä yhteisen tavoitteen toteuttamiseksi ei ole horisontaalisen yhteistyön kriteerien täyttymiseksi riittävää. Muuten hankintayksiköt voisivat aina halutessaan väistää hankintalainsäädännön mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ilmoittamalla ryhtyneensä yhteistyöhön valitsemansa yhteisen tavoitteen toteuttamiseksi.

Ensihoitopalvelun järjestämisvastuu on asetettu sairaanhoitopiirille, ei pelastuslaitokselle. Sairaanhoitopiiri on perustellut yhteistyötä muun ohella synergiahyödyillä, pelastuslaitosten henkilöstön osaamisen vahvistamisella sairaanhoitopiirin ensihoitopalvelujen suorittamisen kautta sekä yhteistyön tiiviydellä ja toiminnan jatkuvalla kehittämisellä. Lisäksi sairaanhoitopiiri on esittänyt, että yhteistyöjärjestelyä ohjaavat perimmiltään yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset. Näillä seikoilla ei kuitenkaan ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa horisontaalisen yhteistyön edellytysten täyttymistä.

Sairaanhoitopiiri hankkii palveluja vastiketta vastaan pelastuslaitoksilta. Kyse on julkisesta hankinnasta. Horisontaalista yhteistyötä ei ole sellainen sopimus, jossa yksi sopimuspuoli antaa jonkun tehtävän yksipuolisesti toisen tehtäväksi korvausta vastaan. Merkitystä ei ole sillä, että sairaanhoitopiirin mukaan sopimuksissa ei ole taloudellisen voiton elementtiä.

Pelastuslaitokset toimivat palveluntarjoajina samoilla markkinoilla kuin yksityiset sairaankuljetusyritykset. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on johdonmukaisesti katsottu, että taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan markkinoilla. Edelleen unionin tuomioistuin on asiassa C‑475/99, Ambulanz Glöckner, vahvistanut, että kiireellisten ja kiireettömien sairaankuljetusten tarjoaminen on taloudellista toimintaa, johon voidaan soveltaa perustamissopimuksen kilpailua koskevia määräyksiä. Terminologisesti kiireellinen sairaankuljetus vastaa nykyistä ambulanssiyritysten ja pelastuslaitosten tarjoamaa ensihoitopalvelua ja kiireetön sairaankuljetus kiireettömiä potilassiirtoja.

Pelastuslaitosten ensihoitopalvelujen tarjoamisessa on kyse palvelujen tarjoamisesta markkinoilla. Pelastuslaitokset voivat samanaikaisesti sekä harjoittaa taloudellista toimintaa tarjoamalla palveluja markkinoilla että harjoittaa muuta kuin taloudellista toimintaa. Tällä hetkellä pelastuslaitokset saavat järjestelyn avulla huomattavan edun yksityisiin verrattuna, koska käytännössä sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten väliset suorahankintasopimukset johtavat yksityisten toimijoiden poissulkemiseen markkinoilta. Sairaanhoitopiiri on lisäksi väittänyt virheellisesti, että näillä markkinoilla ei voitaisi kilpailla muista jäsenvaltioista tulevien toimijoiden kanssa, vaikka esimerkiksi tässä asiassa valittajana oleva Falck Ensihoito Oy on osa kansainvälistä konsernia, joka toimii usean jäsenvaltion alueella.

Unionin oikeuden näkökulmasta silloin, kun määritellään harjoittaako jokin taho taloudellista toimintaa tai tarjoaako se palveluja markkinoilla vai ei, on merkityksetöntä, osallistuuko se hankintalain mukaisiin kilpailutuksiin. Sillä sairaanhoitopiirin vetoamalla seikalla, että pelastuslaitokset eivät osallistu tällaisiin kilpailutuksiin eikä niillä ole tarkoitusta laajentaa toimintaansa Suomessa, ei ole merkitystä asian arvioinnin kannalta, sillä myös liiketoimintaa harjoittavat julkiset yksiköt voivat osallistua tarjouskilpailuihin. Unionin tuomioistuin katsoi asiassa C‑568/13, Data Medical Service, että unionin oikeuden mukaan kaikilla toimijoilla on oikeus jättää tarjous riippumatta toimijan yksityis- tai julkisoikeudellisesta asemasta tai siitä, toimiiko se vakiintuneesti vai satunnaisesti markkinoilla.

Sairaanhoitopiirin väitteillä siitä, että pelastuslaitoksia on sopimuksissa kielletty markkinoimasta yhteistoimintasopimuksen mukaista ensihoitopalvelua haittaavaa toimintaa tai että pelastuslaitokset eivät saa käyttää kalustoaan subventoidakseen yksityistä yritystä, ei ole asiassa oikeudellista merkitystä.

Sairaanhoitopiiri on myös vedonnut siihen, että sairaanhoitopiirit vastaavat yksin ensihoitopalvelujen järjestämisestä Suomessa, joten ensihoitopalveluille ei ole muita tilaajia. Tämä seikka ei suinkaan vahvista sairaanhoitopiirin väitettä siitä, että yhteistoimintasopimukset eivät vääristäisi kilpailua, vaan se pikemminkin korostaa asian merkitystä yksityisille elinkeinonharjoittajille. Jos sairaanhoitopiirin kaltainen palvelujen ostaja tekee lainvastaisia suorahankintasopimuksia, yksityiset elinkeinonharjoittajat eivät saa lainkaan mahdollisuutta tarjota palvelujaan ja käytännössä sulkeutuvat pois markkinoilta. Samalla yhteiskunnan kustannukset nousevat ja hankintalain noudattamisesta saatavat hyödyt jäävät saamatta.

Vaikka sairaanhoitopiiri kilpailuttaisi palvelut, se voisi asettaa palvelun kriteerit ja muun ohella laatuvaatimukset sellaisiksi, että palvelut vastaisivat sen tarpeita ottaen huomioon sairaanhoitopiirin viittaamat yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset. Edelleen vaikka yksityiset elinkeinonharjoittajat tarjoaisivat sairaanhoitopiirille ensihoitopalveluja, sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset voisivat tehdä yhteistyötä niiden viranomaistehtävien täyttämiseksi.

Sairaanhoitopiiri on esittänyt, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä määriteltyjä horisontaalista yhteistyötä koskevia oikeusohjeita ei sovellettaisi silloin, jos kyseessä ovat toissijaiset palvelut eli B-palvelut. Kuitenkin myös toissijaisten palvelujen kohdalla hankintasäännöistä voidaan poiketa vain silloin, jos kaikki horisontaalisen yhteistyön edellytykset täyttyvät.

$2a8

Komission valmisteluasiakirjalla on merkitystä asiassa, koska siinä täsmennetään horisontaaliseen yhteistyöhön liittyviä oikeusohjeita. Sairaanhoitopiirin väite siitä, että ohjeistusta ei voitaisi soveltaa silloin, kun kysymyksessä ovat niin sanotut toissijaiset eli B-palvelut, on perusteeton.

Unionin tuomioistuin on vakiintuneesti määritellyt yritykset taloudellista toimintaa harjoittaviksi yksiköiksi, riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta. Merkitystä on siis sillä, onko kyseessä yksikkö, joka harjoittaa taloudellista toimintaa. Merkitystä ei sen sijaan ole esimerkiksi sillä, mikä on yksikön asema kansallisessa lainsäädännössä tai onko sen tarkoitus tuottaa voittoa. Myös voittoa tavoittelemattomat yksiköt voivat tarjota markkinoilla tavaroita tai palveluja. Sama yksikkö voi harjoittaa sekä taloudellista toimintaa että muuta kuin taloudellista toimintaa. Tällöin sitä pidetään yrityksenä taloudellisen toimintansa osalta.

Pelastuslaitokset harjoittavat taloudellista toimintaa tarjotessaan ensihoitopalveluja. Tältä osin ne toimivat unionin oikeudessa tarkoitettuina yrityksinä. Ensihoitopalvelujen tarjoamiselle on ollut Suomessa pitkään markkinat, joilla toimii paljon yksityisiä elinkeinonharjoittajia. Myös pelastuslaitokset voisivat antaa tarjouksen näiden palvelujen kilpailutuksissa. Julkisia hankintoja koskevat säännöt soveltuvat asiassa riippumatta siitä, onko pelastuslaitoksen palvelujen tarkoitus tuottaa voittoa tai ei.

on lähetetty tiedoksi valittajien vastaselitys.

Muut kirjelmät ja selvitykset

on antanut valittajien vastaselityksen johdosta lisäselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ensihoitopalveluiden eli kiireellisten potilassiirtojen kuuluminen toissijaisiin palveluihin on vahvistettu useissa oikeuden päätöksissä. Potilaan kuljetusmatkan pituudella ei ole mitään merkitystä arvioitaessa sopimuksen luonnetta. Ensihoidon kuljetustarve määritellään aina lääketieteellisin perustein, ja potilaan siirtäminen kohteesta jatkohoitopaikkaan tapahtuu aina ensihoitoalan ammattilaisen valvonnassa. Ensihoitopalvelussa pääpaino on siirron aikana tapahtuvassa potilaan lääketieteellisessä valvonnassa ja hoidossa eikä kuljetuksessa. Asiassa on myös otettava huomioon, että valtaosa ensihoitopalvelun kustannuksista syntyy ensihoitopalvelun valmiuden ylläpidosta.

Uuden hankintadirektiivin (2014/24/EU) mukaan yhteistyöjärjestelyssä mukana olevien viranomaisten tehtävät voivat poiketa toisistaan ja ne voivat olla myös vapaaehtoisia. Tämä käy ilmi muun ohella direktiivin johdanto-osan 33 perustelukappaleesta.

ovat antaneet Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän lisäselityksen johdosta lisävastaselityksen, jossa ne ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Uuden hankintadirektiivin (2014/24/EU) 12 artiklan 4 kohdassa säädetään, että yhteistyö koskee julkisia palveluita, joita osapuolten on suoritettava. Direktiivin johdanto-osa kuvaa direktiivin tavoitteita ja perusteluja säädöksen antamiselle. Jos johdanto-osa on ristiriidassa artiklan säännöksen kanssa, artiklan sisältö on ratkaiseva. Ensihoito ei ole toiminto, jota pelastuslaitosten olisi suoritettava.

$2b0

Suomalaisia pelastuslaitoksia ei voida rinnastaa unionin tuomioistuimen Spezzino-asiassa tarkoitettuihin vapaaehtoisyhteenliittymiin. Kiireellistä sairaankuljetusta/ensihoitoa ei ole rajattu pois hankintalain soveltamisalalta eikä sitä ehdoteta rajattavaksi pois hankintalain soveltamisalalta jatkossakaan. Suomen lainsäädännössä ei ole annettu millekään organisaatiomuodolle etuoikeutta ensihoitopalveluiden tarjoamiseen, vaan yksityiset ja julkiset sairaankuljetuspalvelujen tarjoajat ovat lainsäädännön näkökulmasta neutraalissa asemassa.

on lähetetty tiedoksi valittajien lisävastaselitys.

ovat toimittaneet oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, Ylivieskan kaupungille/Jokilaaksojen pelastuslaitokselle ja Oulun kaupungille/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselle.

on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen ja lisälausuman, jossa se on paljoksunut valittajien kuluvaatimusta määrältään ja perusteeltaan.

on lähetetty tiedoksi Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys ja lisälausuma.

Merkinnät

, että Falck Ensihoitopalvelu Oy:stä on 3.10.2016 alkaen tullut Falck Global Assistance Oy.

on lähetetty tiedoksi Vihdin Sairaankuljetus Oy:n konkurssipesän ilmoitus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää 9Lives Oy:n, Med Group Ensihoitopalvelu Oy:n, Hyvinkään alueen Ensihoito Oy:n, Vihdin Sairaankuljetus Oy:n konkurssipesän, Uudenmaan sairaankuljetus Oy:n, Sairaankuljetus Maavirta Ky:n, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:n ja Falck Global Assistance Oy:n (jäljempänä myös yhtiöt tai valittajat) sekä Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös sairaanhoitopiiri) vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus jättää valituksen tutkimatta. Sairaanhoitopiiri ei ole esittänyt perusteluja vaatimukselleen.

Valitus on saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen määräajassa, eikä asiassa ole käynyt ilmi perustetta valituksen tutkimatta jättämiselle. Näin ollen vaatimus valituksen tutkimatta jättämisestä on hylättävä.

Asiassa on yhtiöiden valituksesta ratkaistavana ensinnä, onko Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen sekä Jokilaaksojen pelastuslaitoksen välisissä ensihoitopalvelujen toteuttamista koskevissa yhteistoimintasopimuksissa kysymys hankintadirektiivissä (2004/18/EY) ja siten myös julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007, jäljempänä hankintalaki) tarkoitetuista hankintasopimuksista. Mikäli yhteistoimintasopimuksia on pidettävä hankintasopimuksina, tulee asiassa arvioitavaksi, muodostavatko hankintasäännökset tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavat avoimuusperiaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate esteen yhteistoimintasopimusten tekemiselle suoraan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten kesken hankintalain mukaista kilpailuttamismenettelyä noudattamatta.

Asiassa sovellettavan hankintalain (348/2007, myöhempine muutoksineen) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin mainitussa laissa säädetään.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä

tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan hankintalaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä tarkoitetaan

muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalain 21 §:n 1 momentin mukaan muun ohella lain 16 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittäviin tavarahankintoihin ja liitteen A palveluhankintoihin on sovellettava, mitä mainitussa laissa säädetään, lukuun ottamatta 9 luvun säännöksiä. Lain säännöksiä sovelletaan samoin hankittaessa liitteessä A tarkoitettuja palveluja yhdessä liitteessä B tarkoitettujen palvelujen kanssa, jos liitteen A palvelujen arvo on suurempi kuin liitteen B palvelujen arvo ja hankinnan kokonaisarvo ylittää mainitun kynnysarvon. Hankintalain ensisijaisia palveluita koskevaan liitteeseen A sisältyvät muun ohella maakuljetuspalvelut.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan muun ohella liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan, mitä lain I, III ja IV osassa säädetään. Hankintalain I osaan sisältyvät yhteiset säännökset periaatteista ja soveltamisalasta, III osaan säännökset kansallisista menettelyistä ja IV osaan yhteiset säännökset hankintapäätöksen ja hankintasopimuksen tekemisestä, oikeusturvakeinoista sekä erinäiset säännökset. Hankintalain toissijaisia palveluita koskevaan liitteeseen B sisältyvät muun ohella terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut.

Hankintalailla on sen 1 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pantu täytäntöön julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (hankintadirektiivi).

Hankintadirektiivin (2004/18/EY) 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan

tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen. Artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan

tarkoitetaan muita kuin julkisia rakennusurakoita ja julkisia tavarahankintoja koskevia julkisia hankintasopimuksia, joiden kohteena on liitteessä II tarkoitettujen palvelujen suorittaminen.

Hankintadirektiivin (2004/18/EY) 20 artiklan mukaan liitteessä II A lueteltuja palveluja koskevat hankintasopimukset tehdään direktiivin 23 – 55 artiklan mukaisesti. Hankintadirektiivin liitteeseen II A sisältyvät muun ohella maakuljetuspalvelut.

Hankintadirektiivin (2004/18/EY) 21 artiklan mukaan liitteessä II B lueteltuja palveluja koskevia hankintasopimuksia koskevat yksinomaan 23 artikla (tekniset eritelmät) ja 35 artiklan 4 kohta (jälki-ilmoitus). Hankintadirektiivin liitteeseen II B sisältyvät muun ohella terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut.

Hankintadirektiivin (2004/18/EY) 22 artiklan mukaan hankintasopimukset, jotka koskevat sekä liitteessä II A että liitteessä II B lueteltuja palveluja, tehdään direktiivin 23 – 55 artiklan säännösten mukaisesti, jos liitteessä II A lueteltujen palvelujen arvo on suurempi kuin liitteessä II B lueteltujen palvelujen arvo. Muissa tapauksissa sopimukset tehdään 23 artiklan ja 35 artiklan 4 kohdan mukaisesti.

Terveydenhuoltolain 3 §:n 3 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan

lääketieteen ja hammaslääketieteen erikoisalojen mukaisia sairauksien ehkäisyyn, tutkimiseen, hoitoon, ensihoitoon, päivystykseen ja lääkinnälliseen kuntoutukseen kuuluvia terveydenhuollon palveluja.

Terveydenhuoltolain 39 §:n 1 momentin (1326/2010) mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu.

$2c7

Edelleen hallituksen esityksen mukaan ensihoitopalvelun järjestämisellä yhteistyössä alueen pelastustoimen kanssa saavutettaisiin merkittäviä hyötyjä muun muassa henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Silloin kun pelastustoimi hoitaa ensihoito- ja ensivastetehtäviä, pelastuslaitoksella on käytössään henkilöstöä, joka pystyy toimimaan myös perustason ensihoitotehtävissä. Hallituksen esityksen mukaan pelastuslaitosten ylläpitämät resurssit ovat hyödynnettävissä terveydenhuoltoviranomaisten resurssien lisänä ensihoitotehtäviin suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa ja niihin varautumisessa. Näissä tilanteissa pelastustoimen valmiudessa oleva henkilöstö on käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyellä varoitusajalla. Vastaavasti pelastustoimen ylläpitämää kalustoa varajärjestelyineen voidaan käyttää kustannustehokkaasti suuronnettomuus- ja erityistilanteissa.

Eduskunnan hallintovaliokunta on mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (HaVL 27/2010 vp) todennut muun ohella tarkoituksena olevan, että sairaanhoitopiiri voi järjestää ensihoitopalvelun omana toimintanaan, yhteistoiminnassa alueen pelastuslaitoksen tai kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun hankintalainsäädäntöä noudattaen. Edelleen valiokunta on pitänyt perusteltuna eräin lausunnossa mainituin poikkeuksin, että terveydenhuoltolaissa turvataan mahdollisuus ilman kilpailutusta järjestää ensihoitopalvelut yhteistyössä myös sairaanhoitopiirin ja alueen pelastustoimen kesken. Lausunnon mukaan tällä tavalla mahdollistetaan nykyistä vastaavan tehokkaan ja tarkoituksenmukaisen yhteistyön jatkuminen terveystoimen ja pelastustoimen kesken sairaankuljetus-, ensihoito- ja ensivastetoiminnassa eli lakiehdotuksen tarkoittamassa ensihoitopalvelussa. Valiokunta pitää lausunnon mukaan myös suuronnettomuuksien varalta nykyistä vastaavan tilanteen säilyttämistä perusteltuna.

Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta on mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (StVM 40/2010 vp) todennut ensihoidon osalta muun ohella, ettei säännöksissä aseteta erilaisia palvelujen järjestämistapoja etusijajärjestykseen ja että kaikkien nykyisten palvelujen järjestämistapojen jatkuminen on edelleen mahdollista. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on mietinnössään yhtynyt hallintovaliokunnan lausunnossa esitettyyn näkemykseen siitä, että päätettäessä ensihoitopalvelujen tuottajasta sairaanhoitopiirin alueella tai sen osassa olennaisia perusteita ovat palvelun saatavuus, laatu, sisältö ja luotettavuus sekä taloudellisuus.

1) äkillisesti sairastuneen tai loukkaantuneen potilaan kiireellinen hoito ensisijaisesti terveydenhuollon hoitolaitoksen ulkopuolella lukuun ottamatta meripelastuslaissa (1145/2001) tarkoitettuja tehtäviä ja tarvittaessa potilaan kuljettaminen lääketieteellisesti arvioiden tarkoituksenmukaisimpaan hoitoyksikköön; (1326/2010)

Terveydenhuoltolain 73 §:ssä säädetään potilaan siirtokuljetuksista. Pykälän 2 momentin mukaan, jos potilaan sairaus sitä vaatii, on kunnan tai sairaanhoitopiirin kuntayhtymän huolehdittava toimintayksikkönsä potilaan kuljetuksesta toisessa toimintayksikössä tai terveyskeskuksessa annettavaa hoitoa tai suoritettavia toimenpiteitä varten.

Terveydenhuoltolain 79 §:n 1 momentin voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen mukaan laki on tullut voimaan 1.5.2011 kuitenkin siten, että ensihoitopalvelu on tullut järjestää 39 §:n mukaisesti viimeistään 1.1.2013.

Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtäviä koskevan pelastuslain (379/2011) 27 §:n 2 momentin mukaan pelastuslaitoksen tulee huolehtia alueellaan:

4) pelastustoimintaan kuuluvista tehtävistä.

Valittajat ovat esittäneet, että asiassa on kysymys hankintalain mukaisesta palveluhankinnasta, jossa sairaanhoitopiiri toimii ensihoitopalvelujen ostajana ja pelastuslaitokset palvelujen tuottajina korvausta vastaan. Valittajien mukaan pelastuslaitokset toimivat palveluntarjoajina samoilla markkinoilla kuin yksityiset sairaankuljetusyritykset.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on esittänyt, että yhteistoimintasopimuksissa ei ole kysymys hankintalaissa tarkoitetusta hankintasopimuksesta, vaan terveydenhuoltolain mukaisesta yhteistoimintasopimuksesta. Lisäksi sairaanhoitopiiri on esittänyt, että sopimuksissa ei voi olla kysymys hankintalaissa tarkoitetusta hankintasopimuksesta, koska pelastuslaitokset eivät toimi markkinoilla eivätkä ne siten täytä hankintalain 5 §:n määritelmää palvelujen tuottajasta. Lisäksi ensihoitotehtävästä maksettava korvaus vastaa palvelun suorittamisesta aiheutuvia kustannuksia eivätkä pelastuslaitokset voi ensihoitotoimintaa suorittaessaan tuottaa voittoa.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vuotta 2014 koskevan ensihoitopalvelun palvelutasopäätöksen mukaisesti tehnyt Jokilaaksojen pelastuslaitoksen ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa ensihoitopalvelun järjestämistä koskevat yhteistoimintasopimukset vuodelle 2014. Yhteistoimintasopimusten mukaan pelastuslaitokset toteuttavat yhteistoimintasopimusten mukaisen ensihoitopalvelun nettokustannusperiaatteella siten, että kaikki sopimuksen mukaiset ensihoidon kustannukset sisällytetään sairaanhoitopiiriltä laskutettavaan vuosikorvaukseen. Tavoitteena on toteuttaa ensihoitopalvelut laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palveluntoteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius.

Terveydenhuoltolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 90/2010 vp) on edellä mainitulla tavalla todettu, että silloin kun sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja alueen pelastuslaitos järjestävät palvelun yhteistoiminnassa sopimukseen perustuen, pelastuslaitos ei voi samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintadirektiivissä (2004/18/EY) säädettyjen julkisten hankintamenettelyjen soveltamiseksi riittää kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan lähtökohtaisesti, että on tehty sopimus vastiketta vastaan yhtäältä hankintaviranomaisen ja toisaalta tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä (ks. esimerkiksi tuomio Datenlotsen Informationssysteme, C‑15/13, EU:C:2014:303, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tällaisen hankintadirektiivin (2004/18/EY) mukaisen hankintasopimuksen tarkoituksena on direktiivin liitteessä II A tarkoitettujen palveluiden suorittaminen (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C‑159/11, EU:C:2012:817, 25 kohta).

Arvioitaessa sitä, onko kysymyksessä unionin hankintasääntelyn soveltamisalaan kuuluva hankintasopimus, ei unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ole merkitystä sillä, että hankintaviranomaisen sopimuskumppani on itsekin hankintaviranomainen. Merkitystä ei ole myöskään sillä, ettei asianomainen yksikkö ensisijaisesti tavoittele voittoa, ettei sillä ole yritysrakennetta tai ettei se toimi jatkuvasti markkinoilla (ks. esimerkiksi mainittu tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C‑159/11, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

$2cb

Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että yhteistoimintasopimukset täyttävät hankintalain 5 §:n 1 ja 4 kohdassa tarkoitetun palveluhankintasopimuksen määritelmän. Yhteistoimintasopimukset kuuluvat siten lähtökohtaisesti hankintalain soveltamisalaan.

Markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla yhteistoimintasopimusten arvo ylittää selvästi hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintoja koskevan EU-kynnysarvon. Asiaa hankintalain kannalta arvioitaessa on näin ollen annettava merkitystä lähtökohtaisesti myös hankintadirektiivistä (2004/18/EY) johtuville velvoitteille sekä direktiiviä koskevalle unionin tuomioistuimen oikeuskäytännölle.

Sairaanhoitopiiri on esittänyt, että yhteistoimintasopimukset eivät koske sairaanhoitopiirin vastuulle kuuluvia kiireettömiä potilassiirtopalveluja, vaan kyseiset palvelut on kilpailutettu erikseen hankintalain mukaisesti eivätkä valittajayhtiöt ole osallistuneet näihin kilpailutusmenettelyihin. Sairaanhoitopiiri on toimittanut kiireettömiä potilassiirtopalveluja koskevasta kilpailutuksesta markkinaoikeudelle selvitystä. Sairaanhoitopiirin mukaan valittajien viittaamassa, 26.5.2014 päivätyssä ohjeessa tarkoitetut kiireettömät potilassiirrot eivät ole sairaanhoitopiirin, vaan kuntien vastuulla, eikä sairaanhoitopiiri vastaa niiden hankintamenettelyistä tai kustannuksista.

Sairaanhoitopiirin ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen kohdassa 10 on todettu pääosin vastaavaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että asiassa saatu selvitys ja yhteistoimintasopimusten sanamuodot huomioon ottaen asiassa ei ole perusteita katsoa, että yhteistoimintasopimukset koskisivat myös kiireettömiä potilassiirtopalveluja.

Valittajien viittaamassa sairaanhoitopiirin ensihoitokeskuksen 26.5.2014 päivätyssä, kiireettömien potilassiirtojen tilaamista koskevassa ohjeessa on todettu, että hätäkeskukset lopettavat kiireettömien hoitolaitossiirtojen välittämisen 1.6.2014 ja että sairaanhoitopiirin ensihoito ohjeistaa sanotulla ohjeella hoitolaitosten kiireettömien potilassiirtojen tilaukset. Ohjeen mukaan 1.6.2014 alkaen ennalta suunnitellut, kiireettömät potilassiirrot tilataan sairaanhoitopiirin eteläisen alueen kenttäjohtajan kautta. Ohjeessa on lisäksi todettu, että potilassiirroissa pyritään käyttämään mahdollisimman paljon muita kuljetusvälineitä kuin ensihoitoyksiköitä.

Asiassa saadun selvityksen perusteella valittajien viittaama ohje on koskenut kuntien vastuulle kuuluvia kiireettömiä potilassiirtokuljetuksia, jotka eivät edellä todetun mukaan ole nyt kysymyksessä olevien yhteistoimintasopimusten kohteena. Sopimusten käytännön soveltamisella ei muutoinkaan ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa kilpailuttamisvelvollisuuden olemassaoloa tai ulottuvuutta.

Valittajat ovat esittäneet, että sairaanhoitopiirin olisi tullut kilpailuttaa ensihoitopalvelujen hankinta. Valittajien mukaan käsiteltävänä olevassa asiassa on varma rajat ylittävä intressi ja sen vuoksi asia kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan. Valittajien mukaan kansallisella lailla ei ole mahdollista poiketa unionin oikeuteen perustuvasta hankintasääntelystä eikä terveydenhuoltolaki oikeuta sairaanhoitopiiriä poikkeamaan hankintalainsäädännöstä. Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että ensihoitopalveluissa on lähtökohtaisesti kyse B-palvelujen hankinnasta, mutta silloin jos kuljetuspuolen arvo ylittää lääketieteellisen puolen arvon, kysymys on A-palveluista.

Sairaanhoitopiiri on esittänyt, että ensihoitopalveluissa on kyse hankintalain liitteen B ja hankintadirektiivin (2004/18/EY) liitteen II B mukaisista palveluista, joiden osalta kilpailuttamisvelvollisuus perustuu ainoastaan hankintalakiin. Hankintadirektiivissä (2004/18/EY) ei edellytetä B-palvelujen kilpailuttamista. Sairaanhoitopiiri on lisäksi esittänyt, ettei ensihoitopalveluihin liity rajat ylittävää intressiä. Sairaanhoitopiirin mukaan asia on ratkaistava ensisijaisesti terveydenhuoltolain perusteella, joka on luonteeltaan erityislaki suhteessa hankintalakiin.

Ensihoitopalvelun sisältö on määritelty terveydenhuoltolain 40 §:n 1 momentissa sekä sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa ensihoitopalvelusta (340/2011). Ensihoito kuuluu terveydenhuoltolain 3 §:n 3 kohdan mukaan erikoissairaanhoitoon.

Yhteistoimintasopimusten kohdassa 3 on todettu, että sopimusten kohteena olevalla ensihoitopalvelulla tarkoitetaan terveydenhuoltolain ja ensihoitoasetuksen mukaisesti määriteltyä ensihoitopalvelua sekä sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksessä ja yhteistoimintasopimuksessa tarkemmin määriteltyä toimintaa. Yhteistoimintasopimusten 8 kohdan mukaan pelastuslaitos toteuttaa sopimuksen ja palvelutasopäätöksen mukaisen ensihoitopalvelukokonaisuuden, vastaa ensihoito-organisaatiosta, talous- ja henkilöstöhallinnosta oman organisaationsa osalta, valmiuden ylläpitämisestä ja ensihoitotehtävien hoitamisesta, kalustosta ja ajoneuvoista sekä viestiliikennejärjestelmistä. Yksityiskohtaisemmin pelastuslaitoksen tehtävät on esitetty yhteistoimintasopimusten liitteessä 1.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhteistoimintasopimusten kohteena olevan ensihoitopalvelun määritelmä vastaa terveydenhuoltolaissa säädettyä. Palvelutasopäätöksen ja yhteistoimintasopimusten nojalla pelastuslaitosten vastuulla oleva ensihoitopalvelukokonaisuus koskee pääosin ensihoitoa ja sitä tukevia tehtäviä. Pelastuslaitosten kuljetustoimintaan liittyvät vastuut ovat ensihoitokokonaisuudessa toissijaisia. Näin ollen yhteistoimintasopimusten terveydenhoitoon liittyvän palvelun arvon on katsottava ylittävän kuljetuspalvelun arvon. Yhteistoimintasopimusten kohteena oleva ensihoitopalvelu kuuluu siten hankintadirektiivin liitteessä II B tarkoitettuihin toissijaisiin palveluihin.

Edellä esitetyn perusteella yhteistoimintasopimukset jäävät hankintadirektiivin (2004/18/EY) mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle. Asiassa eivät tule tutkittavaksi B-palveluihinkin sovellettavien hankintadirektiivin säännöksiin (teknisiä eritelmiä koskeva 23 artikla ja jälki-ilmoitusta koskeva 35 artiklan 4 kohta) liittyvät kysymykset.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintasopimukset jäävät julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle, mikäli unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat niin sanotun horisontaalisen yhteistyön edellytykset täyttyvät (ks. esimerkiksi mainittu tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C‑159/11, 34 ja 35 kohta). Koska yhteistoimintasopimukset jäävät hankintadirektiivin (2004/18/EY) liitteeseen II B kuuluvina toissijaisina palveluina direktiivin kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle, asiassa ei ole tarpeen arvioida unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä määriteltyjen horisontaalisen yhteistyön edellytysten täyttymistä.

Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, muodostavatko Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavat avoimuusperiaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate esteen yhteistoimintasopimusten tekemiselle suoraan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten kesken. Mikäli yhteistoimintasopimusten tekemisessä on ollut kysymys SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa kielletystä kansalaisuuteen perustuvasta välillisestä syrjinnästä, on asiassa vielä arvioitava, onko tämä ollut perusteltavissa objektiivisilla näkökohdilla.

$2d0

Sairaanhoitopiirin ilmoituksen ja yhteistoimintasopimusten liitteen 8 mukaan Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo on arviolta 3 677 387 euroa ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo 4 150 000 euroa. Yhteistoimintasopimusten arvoa on siten pidettävä huomattavana. Lisäksi asiassa saadun selvityksen perusteella ensihoitopalveluja tarjoavat yritykset, jotka toimivat useissa unionin jäsenvaltioissa. Muun ohella asiassa valittajana oleva Falck Global Assistance Oy on osa kansainvälistä Falck-konsernia, joka toimii useissa jäsenvaltioissa. Pelkästään yhteistoimintasopimusten kohteena olevan ensihoitopalvelun suorituspaikasta ei johdu, että sopimuksiin ei liittyisi varmaa rajat ylittävää intressiä.

Edellä esitetyn perusteella yhteistoimintasopimuksiin on katsottava liittyvän varma rajat ylittävä intressi. Näin ollen yhteistoimintasopimuksiin on lähtökohtaisesti sovellettava SEUT 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavia avoimuusperiaatetta ja yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että se, että Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on tehnyt yhteistoimintasopimukset suoraan Jokilaaksojen pelastuslaitoksen ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa, merkitsee erilaista kohtelua yhteistoimintasopimuksista mahdollisesti kiinnostuneiden toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden ensihoitopalveluja tarjoavien yritysten vahingoksi. Yhteistoimintasopimuksista johtuvaa tällaisten muiden yritysten poissulkemista voidaan unionin tuomioistuimen edellä kuvatun oikeuskäytännön perusteella pitää SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa kiellettynä kansalaisuuteen perustuvana välillisenä syrjintänä.

Asiassa tulee tämän vuoksi arvioitavaksi, onko yhteistoimintasopimusten tekemisestä johtuva välillinen syrjintä kuitenkin perusteltavissa yhtäältä ensihoitopalvelun järjestämistapoja koskevan terveydenhuoltolain mukaisen sääntelyn ja sitä koskevien tavoitteiden valossa ja toisaalta yhteistoimintasopimusten aineellisen sisällön vuoksi.

Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään selventänyt, mitä tavoitteita voidaan unionin oikeudessa ottaa huomioon arvioitaessa, onko SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan vastaista välillistä kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää koskeva kansallinen menettely perusteltavissa objektiivisilla näkökohdilla.

Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle säädettyä mahdollisuutta järjestää ensihoitopalvelu alueellaan yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa on mainittua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 90/2010 vp) perusteltu muun ohella merkittävillä hyödyillä henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on mietinnössään (StVM 40/2010 vp) edellä todetusti yhtynyt hallintovaliokunnan lausunnossa (HaVL 27/2010 vp) esitettyyn näkemykseen siitä, että päätettäessä ensihoitopalvelujen tuottajasta sairaanhoitopiirin alueella tai sen osassa olennaisia perusteita ovat palvelun saatavuus, laatu, sisältö ja luotettavuus sekä taloudellisuus. Terveydenhuoltolain ensihoitopalvelujen järjestämistä koskevan sääntelyn tavoitteena voidaan siten katsoa olevan muun ohella ensihoitopalveluiden saatavuuden, laadun, sisällön ja luotettavuuden sekä taloudellisuuden varmistaminen sekä kalusto- ja henkilöstöresurssien tehokas käyttö.

$2d1

Edellä terveydenhuoltolain ensihoitopalveluja koskevasta sääntelystä ja sen tavoitteista sekä yhteistoimintasopimusten aineellisesta sisällöstä lausuttu on otettava huomioon arvioitaessa, onko yhteistoimintasopimusten tekemisestä johtuva välillinen kansalaisuuteen perustuva syrjintä perusteltavissa unionin oikeuden kannalta hyväksyttävillä objektiivisilla näkökohdilla.

$2d2

Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että SEUT 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavista avoimuusperiaatteesta ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta ei ole johtunut estettä yhteistoimintasopimusten tekemiselle suoraan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten kesken.

Korkein hallinto-oikeus on viran puolesta arvioinut, onko asiassa tarpeen esittää ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle.

SEUT 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että käsiteltävinä oleviin yhteistoimintasopimuksiin ei sovelleta hankintadirektiivissä asetettua kilpailuttamisvelvoitetta ja että asiassa ei siten ole tarpeen arvioida, täyttävätkö yhteistoimintasopimukset unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvan horisontaalisen yhteistyön edellytykset. Selvästä rajat ylittävästä vaikutuksesta huolimatta SEUT 49 ja SEUT 56 artiklasta johtuva avoimuus- ja syrjimättömyysvelvoite eivät edellä selostettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen ole olleet esteenä ensihoitoa, siis kiireellistä sairaankuljetusta koskevien yhteistoimintasopimusten tekemiselle. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole tullut esille sellaista unionin oikeuden tulkintaa koskevaa kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi välttämätöntä asian ratkaisemiseksi.

Näin ollen ensihoitopalvelujen kilpailuttamisvelvollisuus voidaan ratkaista kansallisen lainsäädännön nojalla.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin nojalla lain liitteessä B tarkoitetut toissijaiset palvelutkin on kilpailutettava. Liitteessä B tarkoitettuihin terveydenhoitoa koskeviin palveluihin luettavat ensihoitopalvelut on siten lähtökohtaisesti kilpailutettava hankintalaissa säädetyllä tavalla.

Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa on kuitenkin edellä todetulla tavalla säädetty, että sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa. Terveydenhuoltolain mukaisen valtuutuksen nojalla sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi siten järjestää ensihoitopalvelun alueellaan yhteistoiminnassa alueen pelastuslaitosten kanssa ilman hankintalain mukaista kilpailutusta.

Kun otetaan huomioon, että terveydenhuoltolaki on luonteeltaan erityislaki ja että terveydenhuoltolain säätämisen yhteydessä on nimenomaisesti käsitelty sairaanhoitopiirien mahdollisuutta järjestää ensihoitopalvelut yhdessä pelastuslaitosten kanssa hankintalain mukaista kilpailuttamisvelvollisuutta noudattamatta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhteistoimintasopimukset jäävät hankintalain mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle. Näin ollen tässä asiassa kysymyksessä olevien yhteistoimintasopimusten ei ole katsottava kuuluvan hankintalain soveltamisalaan.

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt valittajien valitukset tutkimatta. Markkinaoikeus on katsonut, että yhteistoimintasopimukset täyttävät kaikki päätöksessä tarkemmin mainitut unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat horisontaalisen yhteistyön edellytykset ja että näin ollen yhteistoimintasopimukset eivät kuulu hankintalain soveltamisalaan.

Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että unionin oikeudesta ei ole johtunut kilpailuttamisvelvollisuutta nyt kysymyksessä olevia ensihoitopalveluja järjestettäessä eikä asiassa siksi ole tullut arvioitavaksi horisontaalista yhteistyötä koskevien edellytysten täyttyminen. SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan avoimuusperiaatteesta ja yhdenvertaista kohtelua koskevasta periaatteesta ei myöskään ole johtunut estettä yhteistoimintasopimusten tekemiselle. Kansallisen oikeuden kannalta yhteistoimintasopimukset jäävät terveydenhuoltolain ensihoitopalveluiden järjestämistä koskevan erityissääntelyn nojalla hankintalain mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle eivätkä ne siten kuulu hankintalain soveltamisalaan. Markkinaoikeuden on näin ollen tullut jättää valitukset tutkimatta. Tämän vuoksi ja kun otetaan muutoin huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, 9Lives Oy:lle, Med Group Ensihoitopalvelu Oy:lle, Hyvinkään alueen Ensihoito Oy:lle, Vihdin Sairaankuljetus Oy:n konkurssipesälle, Uudenmaan sairaankuljetus Oy:lle, Sairaankuljetus Maavirta Ky:lle, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:lle ja Falck Global Assistance Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riikka Innanen.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuusto

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä

Jokilaaksojen pelastuslaitos

Oulu-Koillismaan pelastuslaitos

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän

Markkinaoikeus

1. Tarkastelun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

2. Yhteistoimintasopimusten keskeinen sisältö

3. Pelastustoimen järjestäminen

3.1 Jokilaaksojen pelastustoimen alue

3.2 Oulu-Koillismaan pelastustoimen alue

4. Ensihoitopalvelujen järjestämisvastuu ja alueen pelastuslaitoksen tehtävät

5. Oikeudellinen arviointi

5.1. Hankintasopimuksen määritelmä ja sen soveltuminen yhteistoimintasopimuksiin

5.2. Kilpailuttamisvelvollisuudesta tehtävät poikkeukset ja niiden soveltamisen kriteerit

5.3. Horisontaalisen yhteistyön kriteerien täyttymisen arviointi

5.4. Johtopäätös

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Sanna Holkeri ja Hannamaria Nurminen.

9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy, Hyvinkään alueen Ensihoito Oy, Vihdin Sairaankuljetus Oy, Uudenmaan sairaankuljetus Oy, Sairaankuljetus Maavirta Ky, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy

Falck Ensihoito Oy

Kysymyksessä on julkinen hankinta

Yhteistoimintasopimukset koskevat myös kiireettömiä potilassiirtoja

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Komission valmisteluasiakirja

Pelastuslaitosten tehtävät

Pelastuslaitosten ensihoitotoiminnan ylijäämäisyys

Yleisen edun merkitys

Yhteistoimintasopimukset eivät ole hankintasopimuksia

Horisontaalisen yhteistyön edellytykset

Yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen

Järjestelyssä ei ole mukana yksityisiä tahoja eikä mitään yksityistä palveluntarjoajaa aseteta parempaan asemaan kuin kilpailijaa

Yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset

Pelastuslaitosten ensihoitotoiminnan kustannukset ja tuotot

Kiireettömät potilassiirrot

Sidosyksikköhankinta ja suorahankintaperuste

Vaadituista seuraamuksista

Ylivieskan kaupunki/Jokilaaksojen pelastuslaitos

Kiireettömät potilassiirtokuljetukset

Kiireettömät potilassiirtopalvelut

Valituksen tutkiminen

Uuden hankintadirektiivin merkitys

Kysymyksessä ei ole yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen

Kilpailuneutraliteettiin liittyvät väitteet

Komission valmisteluasiakirjan merkitys

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, Ylivieskan kaupungille/Jokilaaksojen pelastuslaitokselle

Oulun kaupungille/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselle

9Lives Oy:lle, Med Group Ensihoitopalvelu Oy:lle, Hyvinkään alueen Ensihoito Oy:lle, Vihdin Sairaankuljetus Oy:lle, Uudenmaan sairaankuljetus Oy:lle, Sairaankuljetus Maavirta Ky:lle, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:lle

Falck Ensihoito Oy:lle

Merkitään

Valittajille

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle

2.1 Kysymyksenasettelu

2.2 Oikeusohjeet

2.2.1 Hankintalaki ja hankintadirektiivi

hankintasopimuksella

palveluhankintasopimuksella

julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla

julkisia palveluhankintoja koskevilla sopimuksilla

2.2.2 Terveydenhuoltolaki

erikoissairaanhoidolla

2.2.3 Pelastuslaki

2.3 Oikeudellinen arviointi

2.3.1 Hankintasopimuksen määritelmän soveltuminen yhteistoimintasopimuksiin

2.3.2 Yhteistoimintasopimusten kohde

2.3.3 Ensihoitopalvelujen kilpailuttamisvelvollisuus

2.3.4 Horisontaalista yhteistyötä koskevan poikkeuksen soveltaminen

2.3.5 SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan mukainen avoimuusperiaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate

2.3.6 Ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle

2.3.7 Hankintalaista johtuva kilpailuttamisvelvollisuus

2.4 Johtopäätökset ja pääasian lopputulos

Valitus

1. Valituksen tutkiminen

2. Pääasia

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa