KHO:2018:125 – Begäran om förhandsavgörande till unionens domstol

Frågan gällde om konsument A hade haft rätt att söka ändring hos en nationell domstol dvs. Helsingfors förvaltningsdomstol i Energimyndighetens beslut att inte vidta åtgärder mot elnätsbolaget Caruna Oy med beaktande av att det beslut om att Caruna Oy:s fakturering var förenlig med elmarknadslagen som Energimyndigheten fattat i egenskap av nationell tillsynsmyndighet hade anknutit även till ett villkor gällande fakturering också i elöverföringsavtalet mellan nämnda företag och A.

Högsta förvaltningsdomstolen framförde i sin begäran om ett förhandsavgörande enligt FEUF 267 följande frågor:

Finlands grundlag (731/1999) 21 § 1 mom.

Lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden (590/2013) 2 §, 5 §, 6 § 1 mom. 13 punkten samt 9 §

Elmarknadslagen (588/2013) 57 § 2 mom., 106 § 2 och 4 mom. samt 114 §

Förvaltningsprocesslagen (586/1996) 5 § 1 mom. och 6 § 1 mom.

Lagen om Konkurrens- och konsumentverket (661/2012)

Lagen om konsumenttvistenämnden (8/2007)

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) 267 art.

Unionens domstols domar C-426/05, Tele2 Telecommunication (EU:C:2008:103, stycke 32 och 48), C-282/13, T-Mobile Austria (EU:C:2015:24, stycke 48), C 510/13, E.ON Földgáz Trade (EU:C:2015:189, stycke 50), C-97/91, Oleificio Borelli v. komissionen (EU:C:1992:491, stycke 13 och 14) och C-562/12, Liivimaa Lihaveis (EU:C:2014:2229, stycke 75)

Jfr. HFD 2000:54, KHO 2012:33, HFD 2012:34 och HFD 2018:96 samt HFD 9.11.2005 liggarenummer 2909

Ärendet har avgjorts av justitieråden Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Pekka Aalto och Toomas Kotkas. Föredragande Pasi Yli-Ikkelä.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko kuluttaja-asiakas A:lla ollut oikeus hakea muutosta kansalliselta tuomioistuimelta eli Helsingin hallinto-oikeudelta Energiaviraston päätöksestä jättää ryhtymättä toimenpiteisiin verkkoyhtiö Caruna Oy:tä kohtaan, kun otettiin huomioon, että Energiaviraston kansallisena sääntelyviranomaisena Caruna Oy:n laskutuksen sähkömarkkinalainmukaisuudesta tekemä päätös oli liittynyt myös mainitun yhtiön ja A:n välisen sähkönsiirtosopimuksen laskutusta koskevaan ehtoon.

Korkein hallinto-oikeus päätti esittää unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklassa tarkoitetussa ennakkoratkaisupyynnössään seuraavat kysymykset:

Suomen perustuslaki (731/1999) 21 § 1 momentti

Laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) 2 §, 5 §, 6 § 1 momentti 13 kohta sekä 9 §

Sähkömarkkinalaki (588/2013) 57 § 2 momentti, 106 § 2 ja 4 momentti sekä 114 §

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 5 § 1 momentti sekä 6 § 1 momentti

Laki Kilpailu- ja kuluttajavirastosta (661/2012)

Laki kuluttajariitalautakunnasta (8/2007)

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT) 267 artikla

Unionin tuomioistuimen tuomiot C-426/05, Tele2 Telecommunication (EU:C:2008:103, tuomion 32 ja 48 kohta), C-282/13, T-Mobile Austria (EU:C:2015:24, tuomion 48 kohta), C 510/13, E.ON Földgáz Trade (EU:C:2015:189, tuomion 50 kohta), C-97/91, Oleificio Borelli v. komissio (EU:C:1992:491, tuomion 13 ja 14 kohta) ja C-562/12, Liivimaa Lihaveis (EU:C:2014:2229, tuomion 75 kohta)

Vrt. KHO 2000:54, KHO 2012:33, KHO 2012:34 ja KHO 2018:96 sekä KHO 9.11.2005 taltionumero 2909

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 23.5.2016 nro 16/0614/3

Kysymyksenasettelu

1. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa on tullut esille kysymys sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13 päivänä heinäkuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY (jäljempänä

) 37 artiklan tulkinnasta.

2. Asiassa on kyse sähkönsiirtotoimintaa harjoittavan verkkoyhtiön kotitalousasiakkaana olevan henkilön asemasta sääntelyviranomaisessa käynnistyneessä valvontamenettelyssä, joka on seurannut sääntelyviranomaisessa tämän henkilön sinne kuluttaja-asiakkaana tekemän yhteydenoton takia. Lähemmin sanottuna asiassa on kyse yhtäältä tämän kuluttaja-asiakkaan muutoksenhakuoikeudesta toimivaltaiseen tuomioistuimeen sääntelyviranomaisen päätöksestä sekä toisaalta tämän kuluttaja-asiakkaan mahdollisesta sähkömarkkinadirektiiviin perustuvasta asianosaisasemasta sääntelyviranomaisen hallintomenettelyssä.

Oikeudenkäynnin kohde ja merkitykselliset tosiseikat

4. Kuluttaja-asiakkaan asemassa oleva A on tehnyt sähkönsiirtosopimuksen sähkön jakeluverkon haltijan Fortum Sähkönsiirto Oy:n (nykyisin Caruna Oy) kanssa. A on 5.9.2013 lähettänyt sähkömarkkinadirektiivissä tarkoitettuna sääntelyviranomaisena toimivalle Energiamarkkinavirastolle (1.1.2014 lukien Energiavirasto) sähköpostitse tiedustelun, joka koski sitä, onko mainitun yhtiön laskutuksessaan noudattama menettely ollut sähkömarkkinalain (588/2013) mukaista. Sähkömarkkinalain 57 §:n (588/2013) 2 momentin mukaan jakeluverkonhaltijan on tarjottava kuluttajille erilaisia maksutapoja sähkönjakelun laskujen maksamiseen. Kysymys on siten ollut sähkömarkkinadirektiivin kuluttajansuojatoimenpiteitä koskevan liitteen I 1 kohdan d alakohdan mukaan kuluttaja-asiakkaalla olevasta oikeudesta valita useista eri maksumenetelmistä.

5. Energiavirasto on edellä mainitun A:n yhteydenoton johdosta selvittänyt Caruna Oy:n laskutuksen lainmukaisuutta. Energiavirasto on 31.3.2014 antanut asiassa (dnro 973/420/2013) päätöksen, jonka mukaan Caruna Oy ei ole menetellyt sähkömarkkinalain 57 §:n (588/2013) 2 momentin vastaisesti eikä asia edellytä Energiavirastolta enempiä toimenpiteitä. Päätöksessä Caruna Oy on merkitty asianosaiseksi ja A tutkintapyynnöntekijäksi.

6. A on tehnyt edellä mainitusta päätöksestä Energiavirastolle oikaisuvaatimuksen.

7. Energiavirasto on 28.4.2014 tekemällään päätöksellä jättänyt A:n oikaisuvaatimuksen tutkimatta ja hylännyt hänen vaatimuksensa asianosaisaseman myöntämisestä ja asiavirheen korjaamisesta. Energiaviraston päätöksen mukaan A ei ole ollut asiassa 973/420/2013 asianosaisasemassa.

8. A on hakenut Energiaviraston päätöksestä muutosta Helsingin hallinto-oikeudelta. A on vaatinut, että hänelle on vahvistettava Energiaviraston käsittelemässä asiassa 973/420/2013 asianosaisasema. Lisäksi A on vaatinut Energiaviraston 31.3.2014 ja 28.4.2014 tekemien päätösten kumoamista ja asian palauttamista Energiaviraston uudelleen käsiteltäväksi.

9. Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 23.5.2016 A:n muutoksenhaun johdosta kumonnut ja poistanut Energiaviraston 28.4.2014 tekemän päätöksen muilta kuin virheen korjaamisvaatimusta koskevilta osin sekä kumonnut Energiaviraston 31.3.2014 tekemän päätöksen ja palauttanut asian Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

10. Energiavirasto on hakenut hallinto-oikeuden päätöksestä muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ja poistaa hallinto-oikeuden päätöksen. Energiavirasto on esittänyt, että tutkintapyynnön tekeminen Energiavirastolle ei ole perustanut A:lle asiassa muutoksenhakuoikeutta tuomioistuimeen.

Kansallinen lainsäädäntö

12. Suomen perustuslain (731/1999) 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

14. Valvontalain 5 §:n mukaan Energiaviraston tehtävänä on valvoa lain 2 §:ssä tarkoitetun kansallisen ja unionin lainsäädännön ja viranomaisten määräysten noudattamista sekä hoitaa muut 2 §:ssä tarkoitetussa lainsäädännössä sille annetut tehtävät.

15. Valvontalain 6 §:n 1 momentin 13 kohdan mukaan Energiaviraston tehtävänä on Euroopan unionin sähkö- ja maakaasualaa koskevassa lainsäädännössä tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena toimiessaan osaltaan varmistaa sähkö- ja maakaasumarkkinoihin kohdistuvien kuluttajansuojatoimenpiteiden tehokkuus ja täytäntöönpano.

16. Valvontalain 9 §:n mukaan, jos joku rikkoo tai laiminlyö 2 §:ssä tarkoitetussa kansallisessa tai Euroopan unionin lainsäädännössä säädettyjä velvoitteitaan, Energiaviraston on velvoitettava hänet korjaamaan rikkomuksensa tai laiminlyöntinsä. Päätöksessä voidaan määrätä, millä tavoin rikkomus tai laiminlyönti tulee korjata.

17. Sähkömarkkinalain 57 §:n (588/2013) 2 momentin mukaan jakeluverkonhaltijan on tarjottava kuluttajille erilaisia maksutapoja sähkönjakelun laskujen maksamiseen. Tarjotuissa vaihtoehdoissa ei saa olla perusteettomia eikä eri asiakasryhmiä syrjiviä ehtoja. Maksutapojen ehdoissa voidaan huomioida eri maksutapojen tarjoamisesta jakeluverkonhaltijalle aiheutuvien kustannusten kohtuulliset erot. Jos jakeluverkonhaltija tarjoaa kuluttajille ennakkomaksujärjestelmää, on järjestelmän heijastettava riittävästi kuluttajan arvioitua todennäköistä vuotuista sähkönkulutusta.

18. Sähkömarkkinalain 106 §:n (588/2013) 2 momentin mukaan Energiaviraston tehtävänä on valvoa tämän lain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja viranomaisten määräysten noudattamista sekä tämän lain nojalla annettujen lupapäätösten noudattamista. Säännöksen mukaan valvonnasta säädetään erikseen valvontalaissa. Pykälän 4 momentissa säädetyn mukaan kuluttaja-asiamies valvoo lain 13 luvussa tarkoitettujen sopimusten (sähkösopimukset) ehtojen lainmukaisuutta kuluttajansuojan kannalta.

19. Sähkömarkkinalain 114 §:n (588/2013) mukaan Energiaviraston sähkömarkkinalain nojalla antamaan päätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

20. Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

21. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

22. Hallintolainkäyttölain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 217/1995 vp) 6 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan valitusoikeus olisi paitsi sillä, johon päätös on kohdistettu, myös sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, mutta johon päätöstä ei ole muodollisesti kohdistettu. Valitusoikeutta ei pykälän esitöiden mukaan voitaisi johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Valitusoikeus määräytyisi säännöksen mukaisesti, jollei subjektiivisesta valitusoikeudesta ole tarkempia erityissäännöksiä. Säännös olisi esitöiden mukaan väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.

23. Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetun lain 2. luvussa on kuluttaja-asiamiestä koskevat erityiset säännökset.

24. Kuluttajariitalautakunnasta annettu laki sisältää muun ohella säännökset lautakunnan toimivallasta ja tehtävistä sekä kuluttajariita-asioiden käsittelystä ja ratkaisemisesta.

Unionin oikeuden merkitykselliset oikeussäännöt

25. Sähkömarkkinadirektiivin johdanto-osan 42, 51, 54 ja 68 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

(…)

(51) Kuluttajien etujen olisi oltava keskeisessä osassa tässä direktiivissä, ja palvelun laadun olisi oltava sähköalan yritysten tärkein vastuualue. Kuluttajien nykyisiä oikeuksia on vahvistettava, ja ne on turvattava, ja niihin liittyvää avoimuutta olisi lisättävä. Kuluttajansuojatoimenpiteillä olisi varmistettava, että kaikki kuluttajat laajemmalla yhteisön toiminta-alalla hyötyvät kilpailulle avoimista markkinoista. Jäsenvaltioiden tai, kun jäsenvaltiossa on niin säädetty, sääntelyviranomaisten olisi huolehdittava kuluttajien oikeuksien toteutumisesta.

(54) Kaikkien kuluttajien saatavilla olevat tehokkaat riitojenratkaisukeinot takaavat paremman kuluttajansuojan. Jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön nopeat ja tehokkaat menettelyt valitusten käsittelemiseksi.

26. Sähkömarkkinadirektiivin 1 artiklassa todetaan seuraavaa:

2. Ottaen täysin huomioon perustamissopimuksen asiaa koskevat määräykset ja erityisesti sen 86 artiklan jäsenvaltiot voivat yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa sähköalalla toimiville yrityksille julkisen palvelun velvoitteita (…)

7. Jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet loppukäyttäjien suojelemiseksi ja varmistettava erityisesti, että heikossa asemassa olevia asiakkaita suojellaan asianmukaisilla toimenpiteillä. (…) Niiden on varmistettava kuluttajansuojan korkea taso erityisesti sopimusehtojen, yleisen tiedottamisen ja riitojenratkaisumenettelyjen avoimuuden osalta. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että vaatimukset täyttävät asiakkaat voivat tosiasiallisesti helposti vaihtaa toimittajaa. Ainakin kotitalousasiakkaiden osalta näihin toimenpiteisiin on kuuluttava liitteessä I esitetyt toimenpiteet.

9. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että sähköntoimittajat erittelevät laskuissa tai niiden yhteydessä ja loppukäyttäjille suunnatussa myynninedistämisaineistossa seuraavat seikat:

c) tiedot kuluttajien oikeuksista, jotka koskevat riita-asioissa käytettäviä riitojenratkaisukeinoja.

12. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että otetaan käyttöön keskitettyjä palvelupisteitä, jotta kuluttajille voidaan antaa kaikki tarvittavat tiedot heidän oikeuksistaan, voimassa olevasta lainsäädännöstä ja riita-asioissa käytettävistä riitojenratkaisukeinoista. Nämä palvelupisteet voidaan sijoittaa yleisten kuluttajaneuvontapisteiden yhteyteen.

29. Sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklassa säädetään sääntelyviranomaisen tehtävistä ja toimivaltuuksista. Artiklan 1 kohdan j ja n alakohdassa sekä 11, 12 ja 15 – 17 kohdassa todetaan seuraavaa:

(…)

j) seurata, miten avoimia ja tehokkaita tukku- ja vähittäismyyntimarkkinat ovat ja missä määrin niillä esiintyy kilpailua, mihin kuuluvat sähköpörssit, kotitalousasiakkaiden maksamat hinnat, mukaan lukien ennakkomaksujärjestelmät, toimittajaa vaihtaneiden asiakkaiden määrä, verkosta kytkettyjen asiakkaiden määrä, ylläpitopalvelujen maksut ja näiden palvelujen toteuttaminen ja kotitalousasiakkaiden tekemät valitukset, sekä mahdollisia kilpailun vääristymiä tai rajoituksia, mihin sisältyy kaikkien asiaa koskevien tietojen antaminen, sekä saattaa tarvittaessa tapaukset asiaankuuluvien kilpailuviranomaisten käsiteltäviksi;

n) osaltaan varmistaa muiden asiaankuuluvien viranomaisten kanssa muun muassa liitteessä I säädettyjen kuluttajansuojatoimenpiteiden tehokkuus ja täytäntöönpano;

11. Jos jokin osapuoli haluaa tehdä valituksen siirto- tai jakeluverkonhaltijasta tästä direktiivistä johtuvien kyseisen verkonhaltijan velvoitteiden osalta, se voi osoittaa valituksensa sääntelyviranomaiselle, joka tekee riitojenratkaisuviranomaisena asiasta päätöksen kahden kuukauden kuluessa valituksen vastaanottamisesta. Tätä määräaikaa voidaan pidentää kahdella kuukaudella, jos sääntelyviranomainen pyytää lisätietoja. Tätä pidennettyä määräaikaa voidaan pidentää lisää valituksen tekijän suostumuksella. Sääntelyviranomaisen päätös on sitova, paitsi jos ja siihen asti kun se kumotaan muutoksenhaussa.

12. Kuka tahansa haittaa kärsinyt osapuoli, jolla on oikeus tehdä valitus tämän artiklan mukaisesti tehdystä menetelmiä koskevasta päätöksestä tai, jos sääntelyviranomaisella on velvollisuus neuvotella, ehdotetuista tariffeista tai menetelmistä, voi viimeistään kahden kuukauden kuluessa tai jäsenvaltioiden asettaman lyhyemmän ajanjakson kuluessa päätöksen tai päätösehdotuksen julkaisemisesta esittää valituksen vaatien päätöksen uudelleentarkastelua. Valituksella ei ole lykkäävää vaikutusta.

15. Edellä 11 ja 12 kohdassa tarkoitetut valitukset eivät rajoita yhteisön oikeuden ja/tai kansallisen oikeuden mukaisen muutoksenhakuoikeuden käyttöä.

16. Sääntelyviranomaisten tekemät päätökset on joka suhteessa perusteltava muutoksenhakumenettelyn mahdollistamiseksi tuomioistuimessa. Päätökset on julkistettava siten, että kaupallisesti arkaluonteiset asiat käsitellään luottamuksellisina.

Tiivistelmä asian aiemmasta käsittelystä ja asianosaisten keskeisistä perusteluista

31. Asiaa ensimmäisenä oikeusasteena käsitellyt Helsingin hallinto-oikeus on todennut, että vaikka Energiaviraston 31.3.2014 antama päätös koskee sitä, onko Caruna Oy:n toimintaa pidettävä sähkömarkkinalain 57 §:n mukaisena, asiassa on kysymys myös A:n oman sähkönsiirtosopimuksen maksutapavaihtoehdoista. Hallinto-oikeus on edelleen todennut, että A:n asemaa arvioitaessa on otettava huomioon sähkömarkkinadirektiivin mukaan kuluttajille kuuluvat oikeudet, joihin lukeutuu oikeus valita useista eri maksumenetelmistä ja se, että sähkömarkkinadirektiivin mukaan jäsenvaltioilla on erityinen velvollisuus huolehtia heikommassa asemassa olevien asiakkaiden oikeuksien toteutumisesta. Lisäksi sähkömarkkinadirektiivissä säännellään osapuolten oikeudesta tehdä jakeluverkonhaltijan toiminnasta valituksia sääntelyviranomaiselle sekä viitataan sääntelyviranomaisen päätöksiä koskevaan muutoksenhakuun.

32. Hallinto-oikeus on tuonut päätöksessään myös esille, että sähkömarkkinadirektiivin johdanto-osassa viitataan perusoikeuksiin sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjaan, jonka 47 artiklan mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Hallinto-oikeuden mukaan perusoikeuskirjan 47 artiklasta ja sähkömarkkinadirektiivin säännöksistä johtuen on kotimaisen lain säännöksiä tulkittava joustavasti. Hallinto-oikeus on edellä mainituilla perusteilla katsonut A:n Energiaviraston asiassa 973/420/2013 asianosaiseksi ja kumonnut hänen muutoksenhaun johdosta Energiaviraston 31.3.2014 ja 28.4.2014 tekemät päätökset.

$151

34. Energiavirasto on edelleen todennut, että yksittäisen kuluttaja-asiakkaan sopimussuhteeseen liittyvät riita-asiat eivät kuulu sen toimivaltaan. Kuluttajalla on mahdollisuus saattaa yksittäinen omaa sopimussuhdettaan koskeva riita-asiansa yleisen tuomioistuimen tai kuluttajariitalautakunnan ratkaistavaksi. Asianosaisaseman määrittely ja asianosaisuuteen liittyvät menettelylliset oikeudet kuuluvat jäsenvaltioiden prosessuaalisen autonomian piiriin eikä niistä ole sähkömarkkinadirektiivissä säännöksiä.

36. Caruna Oy on puolestaan esittänyt, ettei sähkömarkkinadirektiivissä aseteta edellytystä, jonka mukaan Energiavirastolle tutkintapyynnön esittäneellä henkilöllä tulisi olla asiaa sääntelyviranomaisessa käsiteltäessä asianosaisen asema tai muutoksenhakuoikeus sääntelyviranomaisen antamasta ratkaisusta tuomioistuimeen. Sääntelyn keskeisenä tarkoituksena voidaan pitää sitä, että asiakas tilanteessa, jossa alalla toimiva yhtiö rikkoo lain säännöksiä, voi kääntyä sääntelyviranomaisen puoleen ja saada viranomainen aktivoitumaan asiassa, jolloin viranomainen voi tarvittaessa velvoittaa yhtiön toimimaan lainmukaisesti.

Ennakkoratkaisupyynnön tarve

37. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko kuluttaja-asiakas A:lla ollut oikeus hakea muutosta hallinto-oikeudelta Energiaviraston päätöksestä jättää ryhtymättä toimenpiteisiin verkkoyhtiö Caruna Oy:tä kohtaan, kun otetaan huomioon, että Energiaviraston kansallisena sääntelyviranomaisena Caruna Oy:n laskutuksen sähkömarkkinalainmukaisuudesta tekemä päätös on liittynyt myös mainitun yhtiön ja A:n välisen sähkönsiirtosopimuksen laskutusta koskevaan ehtoon.

38. Energiavirasto on katsonut, että A on ollut Energiaviraston selvittämässä asiassa vain vireillepanijan asemassa. Energiaviraston päätös on koskenut Caruna Oy:tä, eikä A:lla ole Energiaviraston mukaan oikeutta hakea muutosta tuomioistuimelta sen kansallisena sääntelyviranomaisena asiassa tekemästä päätöksestä olla ryhtymättä toimenpiteisiin Caruna Oy:tä kohtaan. Kansallisen oikeuskäytännön voidaan arvioida tukevan tätä Energiaviraston näkemystä.

39. Kansallisen oikeuskäytännön osalta voidaan todeta, että korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä ei ole ratkaisuja, joissa kuluttaja-asiakas tai muu asiakkaana oleva luonnollinen henkilö olisi katsottu oikeutetuksi hakemaan muutosta tuomioistuimessa sääntelyviranomaisen päätökseen tässä asiassa selostetun kaltaisissa tilanteissa.

40. Korkein hallinto-oikeus on 22.9.2000 antanut vuosikirjapäätöksen KHO 2000:54 asiassa, jossa Sähkömarkkinakeskus (nykyinen Energiavirasto) oli valvontatoimivaltansa nojalla antanut päätöksen verkonhaltijan verkkopalvelun hinnoittelun kohtuullisuudesta ja todennut hinnoittelun sähkömarkkinalain vastaiseksi. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, ettei Sähkömarkkinakeskuksen valvontatoimivaltansa nojalla antama päätös sisältänyt sellaista tutkimuspyynnön sille tehneen asiakasyrityksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun vaikuttavaa hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettua ratkaisua, että mainitun yrityksen päätöstä koskeva muutoksenhaku olisi tullut korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkia.

41. Kansallinen oikeuskäytäntö ei ole kysymyksessä olevilta osin sittemmin muuttunut. Korkein hallinto-oikeus on esimerkiksi 9.11.2005 antamassaan julkaisemattomassa päätöksessä taltionumero 2909 (dnro 135/2/04) jättänyt samalla perusteella ylimääräistä muutoksenhakua koskevassa hakemusasiassa tutkimatta erään yksityishenkilön vaatimukset koskien Energiamarkkinaviraston päätöstä, joka oli annettu kyseisen henkilön tutkimuspyyntöön siinä tarkoituksessa, että virasto käyttäisi sille sähkömarkkinalain nojalla kuuluvaa valvontatoimivaltaa.

42. Korkein hallinto-oikeus on myös viestintämarkkinalain mukaista toimilupaa koskevissa vuosikirjapäätöksissään KHO 2012:33 ja KHO 2012:34 jättänyt valtioneuvoston toimilupapäätöksen kohteena olevan yhtiön kilpailijoiden päätöksestä tekemät valitukset tutkimatta katsoen, ettei kilpailijayhtiöillä ollut hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentti huomioon ottaen oikeutta valittaa valtioneuvoston päätöksestä. Sitä vastoin viestintämarkkinoita koskevassa vuosikirjapäätöksessään KHO 2018:96 (ECLI:FI:KHO:2018:96) korkein hallinto-oikeus on katsonut, että Viestintäviraston televisio- ja radiolähetystoiminnan tukkumarkkinoita koskevan huomattavan markkinavoiman päätöksen voitiin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti katsoa vaikuttaneen eräiden kilpailijayhtiöiden ja tukkuasiakasyhtiöiden oikeuksiin ja etuihin hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaisesti siten, että yhtiöillä oli oikeus hakea päätökseen muutosta tuomioistuimelta.

43. Mitä tulee unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, korkeimman hallinto-oikeuden havaintojen mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei löydy tapauksia, joissa kuluttaja-asiakas tai muu asiakkaana oleva luonnollinen henkilö olisi katsottu oikeutetuksi hakemaan muutosta tuomioistuimessa sääntelyviranomaisen päätöksiin tässä asiassa selostetun kaltaisissa tilanteissa.

44. Unionin tuomioistuin on sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevassa asiassa Tele2 Telecommunication (C-426/05, EU:C:2008:103) katsonut, että tehokkaan oikeussuojan antamista koskevaa vaatimusta, johon sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 4 artikla perustuu, on sovellettava myös käyttäjiin ja yrityksiin, jotka voivat johtaa oikeuksia yhteisön oikeusjärjestyksestä ja etenkin televiestintädirektiiveistä ja joiden oikeuksia kansallisen valvontaviranomaisen tekemä päätös loukkaa (tuomion 32 kohta).

46. Unionin tuomioistuin on asiassa T-Mobile Austria (C-282/13, EU:C:2015:24) antamassaan tuomiossa katsonut, että puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohtaa ja 9 b artiklaa sekä sähköisiä viestintäverkkoja ja palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) 5 artiklan 6 kohtaa on tulkittava siten, että yritystä voidaan pitää pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa henkilönä, johon päätös vaikuttaa, puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, kun kyseinen yritys, joka tarjoaa sähköisiä viestintäverkkoja tai palveluja, kilpailee kansallisen sääntelyviranomaisen tekemän päätöksen adressaattina olevan yrityksen tai olevien yritysten, jotka ovat asianosaisina kyseisen 5 artiklan 6 kohdassa säädettyä radiotaajuuksien käyttöoikeuksien siirtämistä koskevassa lupamenettelyssä, kanssa ja kun kyseinen päätös voi vaikuttaa ensin mainitun yrityksen asemaan markkinoilla (tuomion 48 kohta).

47. Unionin tuomioistuin on asiassa E.ON Földgáz Trade (C-510/13, EU:C:2015:189) antamassaan tuomiossa, joka koski maakaasun sisämarkkinoita, lausunut, että vaikka lähtökohtaisesti on niin, että kansallisessa oikeudessa määritetään yksityisen asiavaltuus ja oikeussuojan tarve, unionin oikeus edellyttää vastaavuusperiaatteen ja tehokkuusperiaatteen noudattamisen lisäksi kuitenkin, että kansallisella lainsäädännöllä ei loukata oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan, sellaisena kuin siitä on määrätty Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa (tuomion 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

48. Unionin oikeuden yleisen periaatteen mukaisesti kansallisten viranomaisten päätökset tulee voida saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Mainitun periaatteen mukaan kansallisten tuomioistuinten asiana on ratkaista asianomaiselle vastaisen toimen lainmukaisuus ja niiden on siten otettava tutkittavaksi tässä tarkoituksessa nostettu kanne siitäkin huolimatta, että valtionsisäisen oikeuden menettelysäännöt eivät sitä vastaavassa tapauksessa sallisi (ks. vastaavasti tuomio Oleificio Borelli v. komissio, EU:C:1992:491, 13 ja 14 kohta sekä tuomio 17.9.2014, Liivimaa Lihaveis, C-562/12, EU:C:2014:2229, 75 kohta).

49. Korkein hallinto-oikeus pitää nyt käsiteltävänä olevassa tilanteessa oikeudellisesti tulkinnanvaraisena sitä, voidaanko verkkoyhtiön kotitalousasiakkaana olevaa henkilöä, joka kuluttaja-asiakkaana katsoo kärsineensä haittaa verkkoyhtiön laskutusmenetelmistä ja saattaa tällaisen kysymyksen kansallisen sääntelyviranomaisen ratkaistavaksi, pitää sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklassa tarkoitettuna osapuolena, joka voi hakea tuomioistuimelta muutosta Energiaviraston kansallisena sääntelyviranomaisena tekemään päätökseen olla ryhtymättä asiassa toimenpiteisiin, kun otetaan huomioon, ettei osapuolen käsitettä ole sähkömarkkinadirektiivissä määritelty.

50. Korkein hallinto-oikeus pitää asian käsittelyn tässä vaiheessa perustellumpana tulkintaa, jonka mukaan sähkömarkkinadirektiivin 37 artikla ei tähän velvoita, jolloin asia on jätetty kansallisen lainsäädännön säädettäväksi. Korkeimman hallinto-oikeuden alustavan näkemyksen mukaan osapuolen käsitettä 37 artiklassa vaikuttaisi olevan perustellumpaa tulkita niin, että se ei sisältäisi yksittäistä kuluttaja-asiakasta, toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut.

52. Oikeudellista tulkinnanvaraisuutta asiassa lisäävät sähkömarkkinadirektiivin tavoitteet ja kuluttajan asema direktiivin säännösten kokonaisuudessa.

53. Sähkömarkkinadirektiivin 1 artiklasta käy ilmi, että direktiivissä vahvistetaan yhteiset säännöt sähkön tuotannolle, siirrolle, jakelulle ja toimitukselle sekä kuluttajansuojaa koskevat säännöt, jotta voidaan tehostaa ja yhdentää yhteisön kilpailulle avoimia sähkömarkkinoita. Kuitenkaan korkeimman hallinto-oikeuden arvion mukaan sähkömarkkinadirektiivin keskeisimmät tavoitteet eivät liity erityisten oikeuksien perustamiseen kuluttaja-asiakkaille.

54. Jos arvio siitä, että sähkömarkkinadirektiivillä ei olisi tarkoitettu perustaa kuluttaja-asiakkaille erityisiä oikeuksia, pitää paikkansa, ei myöskään kysymys näiden oikeuksien täytäntöönpanosta (enforcement) tuomioistuinteitse nouse esille.

$155

56. Toimivalta yksittäisen kuluttajariidan oikeudellisesti sitovaan ratkaisemiseen on kuitenkin vain yleisellä tuomioistuimella, ensiasteessa käräjäoikeudella. Suomessa ei pieniä kuluttajariitoja varten ole olemassa erityistä oikeudenkäyntisäännöstöä, vaan ne ratkaistaan tavallisessa siviiliprosessissa.

57. Korkein hallinto-oikeus pitää nyt esillä olevassa tilanteessa tulkinnanvaraisena, onko sähkömarkkinadirektiivin 3 ja 37 artiklan välillä yhteys, joka tulisi ottaa huomioon jälkimmäistä artiklaa tulkittaessa.

58. Korkein hallinto-oikeus huomauttaa lopuksi, että Euroopan komissio on tehnyt 23.2.2017 ehdotuksen direktiiviksi sähkön sisämarkkinoita koskeviksi yhteisiksi säännöiksi (KOM(2017(864)). Ehdotetulla direktiivillä olisi tarkoitus korvata direktiivi 2009/72/EY. Direktiivin 2009/72/EY 37 artiklaa vastaa direktiiviehdotuksessa lähinnä sen 60 artikla (Päätökset ja valitukset), joka näyttäisi olevan pääosin samansisältöinen kuin nykyinen artikla. Sen sijaan kuluttajan vaikutusmahdollisuuksista ja kuluttajansuojasta direktiiviehdotuksessa on uusi III luku, jossa säänneltäisiin kattavasti kuluttajan oikeuksia (esim. 10 artikla perustavanlaatuisista sopimusoikeuksista ja 26 artikla oikeudesta riitojen ratkaisuun tuomioistuinten ulkopuolella). Ehdotus selkeyttäisi kuluttajan asemaa tuomioistuimen ulkopuolella tapahtuvassa riidanratkaisumenettelyssä, mutta uudellakaan direktiivillä kuluttaja-asiakkaalle ei ilmeisesti olisi tarkoitus perustaa erityisiä unionin oikeuteen perustuvia oikeuksia.

Ennakkoratkaisukysymykset

Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan nojalla seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

Saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä oleviin kysymyksiin korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

sähkömarkkinadirektiivi

Energiaviraston päätös 31.3.2014

Energiaviraston päätös 28.4.2014

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 23.5.2016

Perustuslaki (731/1999)

Laki 590/2013 (valvontalaki)

Laki 588/2013 (sähkömarkkinalaki)

Laki 586/1996 (hallintolainkäyttölaki)

Laki 661/2012 (laki Kilpailu- ja kuluttajavirastosta)

Laki 8/2007 (laki kuluttajariitalautakunnasta)

Helsingin hallinto-oikeus

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kansallinen oikeuskäytäntö

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Korkeimman hallinto-oikeuden arvio