KHO:2018:34 – Avfallslag

När den nya avfallslagen trädde i kraft gällde i kommunen ett i den gamla avfallslagen avsett system med avtalstransport enligt avtal, som kompletterades med kommunalt anordnad avfallstransport. Enligt övergångsbestämmelserna i den nya avfallslagen skulle kommunen inom en i lagen föreskriven tid fatta beslut om vilket avfallshanteringssystem som skulle införas i kommunen. Beslutanderätt i ärendet hade den för flera kommuner gemensamma avfallsnämnd som fungerat som kommunal avfallshanteringsmyndighet. Avfallsnämnden beslöt att på hela kommunens område införa ett i den nya avfallslagen avsett system med avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar.

$b0

Innan beslutet fattades hade kommunen bland annat genom att begära utlåtanden och sända en förfrågan till de på området verksamma transportföretagen utrett om de i lagen föreskrivna förutsättningarna fanns för en avfallstransport som ordnades av fastighetsinnehavaren. Den utredning som sammanställts för beslutsfattandet i avfallsnämnden var dock av allmän karaktär och utgående från den var det inte möjligt att förvissa sig om att samtliga förutsättningar för sådan avfallstransport fanns på hela det område som kommunen omfattade.

Det ansågs också att en ändringssökande som hade flyttat från en kommun som hörde till avfallsnämndens verksamhetsområde innan förvaltningsdomstolen meddelat sitt beslut hade rätt att fullfölja sina besvär i högsta förvaltningsdomstolen genom att överklaga förvaltningsdomstolens beslut.

Avfallslagen (646/2011) 35 § 2 mom., 36 § 1 mom., 37 § 1 mom. och 149 § 4 mom.

Förvaltningslagen 31 § 1 mom.

Kommunallagen (365/1995) 92 § 2 mom. och 97 1§ 1 mom.

Se även HFD 2016:19 och 2016:20.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski och Jaakko Autio. Föredragande Hanna Lehtinen.

Kunnassa oli uuden jätelain voimaan tullessa voimassa vanhan jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä, jota täydennettiin lisäksi kunnan järjestämällä niin sanotulla paikkaavalla järjestelmällä. Kunnan tuli uuden jätelain siirtymäsäännösten mukaan määräajassa tehdä päätös kunnassa käyttöön otettavasta jätteenkuljetusjärjestelmästä. Toimivalta mainitun päätöksen tekemiseen oli kunnan jätehuoltoviranomaisena toimineella useamman kunnan yhteisellä jätelautakunnalla. Jätelautakunta päätti, että koko kunnan alueella otetaan käyttöön uuden jätelain mukainen kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus.

$118

Ennen päätöksen tekemistä oli muun muassa lausuntoja pyytämällä ja alueella toimiville kuljetusyrityksille suunnatulla kyselyllä selvitetty, täyttyivätkö kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle säädetyt edellytykset. Jätelautakunnan päätöksentekoa varten laadittu selvitys oli kuitenkin yleispiirteinen, eikä sen perusteella ollut mahdollista varmistua kaikkien edellytysten täyttymisestä koko kunnan alueella.

Asiassa katsottiin myös, että jatkovalitusoikeus hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen kuntalain mukaan säilyi sellaisella muutoksenhakijalla, joka oli muuttanut pois jätelautakunnan toimialueeseen kuuluvasta kunnasta ennen hallinto-oikeuden päätöksen antamista.

Jätelaki (646/2011) 35 § 2 momentti, 36 § 1 momentti, 37 § 1 momentti ja 149 § 4 momentti

Hallintolaki 31 § 1 momentti

Ks. myös KHO 2016:19 ja 2016:20

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 19.12.2016 nro 16/0587/2

Asian aikaisempi käsittely

on asiakirjoista ilmenevien vaiheiden jälkeen päätöksellään 16.6.2015 (§ 15) päättänyt, että koko Forssan kaupungin alueella jätehuolto järjestetään jatkossakin jätelain 37 §:n mukaisena kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätös koskee kunnan vastuulla olevien yhdyskuntajätteiden kuljetuksia lukuun ottamatta sako- ja umpikaivolietteitä ja jätehuoltomääräysten perusteella erilliskerättäviä biojätteitä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen jätelautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on täällä kysymyksessä olevilta osin, selostettuaan kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin (1375/2007), jätelain 32 §:n 1 momentin 1 kohdan, 35 §:n 1 ja 2 momentin, 36 §:n 1 momentin, 37 §:n 1 momentin 149 §:n 4 momentin sisällön sekä jätelain esitöitä, perustellut päätöstään seuraavasti:

Forssan alueella on nyt kyseessä olevien jätelajien osalta käytössä sopimusperusteinen jätteenkuljetus. Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n 30.3.2015 päivätyn lausunnon liitteestä ilmenee, että alueella toimii neljä jätteenkuljetusyrittäjää. Jätelautakunnan päätöksestä ilmenee, että yrittäjät ovat ilmoittaneet noudattavansa tyhjennyksissä jätehuoltomääräyksiä. Yrittäjät eivät ole kunnan sisällä rajanneet alueita, joilla palvelua tarjoavat. Alueella on tarjolla myös erilliskeräilyä. Tarjolla on sekä samansuuruista hinnoittelua että astiakokoon perustuvaa hinnoittelua. Hinnat vaihtelevat 4,21 ja 12,80 euron keskihintojen välillä.

Forssan kaupunginhallituksen ja ympäristöpäällikön mukaan koko Forssan alueella on mahdollista toteuttaa kiinteistöittäinen jätehuolto. Kiinteistönhaltijan järjestämästä jätteenkuljetusjärjestelmästä ei ole tullut tietoon terveys- ja ympäristöhaittoja. Kiinteistönhaltijan järjestämä jätteenkuljetus ei ole estänyt jätehuoltopalvelujen kehittämistä eikä jätteen erilliskeräyksen lisäämistä. Forssan kaupungin terveysvalvonnan johtajan lausunnon mukaan nykyinen käytössä oleva kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on toiminut kokonaisuutena ilmeisen hyvin. Terveysvalvonnan tietoon ei ole tullut, että toiminnasta olisi ollut haittaa tai vaaraa ihmisten terveydelle tai ympäristölle.

$11c

$11d

$11e

Jätelautakunnan hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee muun ohella, että alueen yrittäjät ovat jätelain mukaisesti hakeneet toiminnan hyväksymistä jätehuoltorekisteriin. Yrittäjiltä saatujen tietojen mukaan osa yrittäjistä varastoi itse tiettyjä jätelajikkeita ennen jätehuoltomääräysten osoittamaan lopulliseen vastaanottopaikkaan toimittamista.Jätteenkuljetusrekisterin osalta lausunnossa on todettu, että jätelautakunnan alueella on noin 50 000 kiinteistöä. Tällä hetkellä massatarkasteluja ei ohjelmistoteknisistä syistä saada kaikilta osin toteutettua. Jätelautakunta on kuitenkin pystynyt seuraamaan jätehuoltotilanteen kehitystä alueella rekisterin avulla. Myös yksittäisten kiinteistöjen seuranta on jo tällä hetkellä mahdollista.

Jätelautakunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätöksentekijän harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin uudella jätelailla rajoitettu. Edellytykset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymiselle ovat tiukemmat kuin vanhan jätelain mukaiset edellytykset. Laki ei kuitenkaan edellytä, että valittaessa kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä sen tulisi olla parempi kuin kunnan järjestämä jätteenkuljetus. Sen sijaan ennen päätöksen tekemistä tulee varmistua, että uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Jätelautakunnan päätöksentekoa varten on laadittu tarkastelu jätelain 37 §:n mukaisten vaatimusten täyttymisestä alueella. Tarkastelu on sisältänyt asianmukaisia perustietoja jätteenkuljetuksesta sekä yksityiskohtaisempaa tarkastelua alueen olosuhteista.

$120

Kiinteistönhaltijan ja yrityksen välisin sopimuksin hoidetusta jätteenkuljetuksesta on alueelta kertynyt kokemuspohjaista tietoa. Asiassa ei ole ilmennyt, että sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta olisi aiheutunut vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Kunnan viranomaisten ja jätelautakunnan näkemyksen mukaan jätteenkuljetus alueella on ollut toimivaa ja myös yrittäjät ovat osoittaneet kiinnostusta alueellisen jätehuollon kehittämiseen. Valituksenalaisen päätöksen toteuduttua jätteenkuljetus tapahtuu kaikille kiinteistöille yhtäläisen järjestelmän mukaisesti. Päätöksen on katsottava edistävän jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa.

Arvioitaessa täyttyykö jätelain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan edellytys, tulee ottaa huomioon, että lautakunnalla on harkintavaltaa sen suhteen kuinka eri tekijöitä painotetaan. Vaikka asiassa on tuotu esiin seikkoja, jotka puoltavat kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen valintaa, ei asiakirjoista ilmene sellaisia seikkoja, joiden nojalla voitaisiin todeta, että päätöksen vaikutukset kokonaisuutena arvioituna eivät ole myönteisiä ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin yksinomaan siitä syystä, ettei jätteenkuljetusrekisteriä ole vielä kaikilta osin saatu toimintaan tai että viranomaisvalvonta on hankalampaa ja riski laittoman jätteenkäsittelyn aiheuttamista haitoista on kiinteistönhaltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa yleisesti suurempi.

Laissa säädetyt edellytykset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöön ottamisesta ovat olleet olemassa eikä päätöstä ole valituksessa esitetyillä perusteilla syytä kumota.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Forssan jätelautakunnan päätökset kumotaan.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet seuraavaa:

Jätelain vaatimukset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle eivät täyty Forssassa.

Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n toimialueen kunnat ovat jätehuollon järjestämiseen liittyvissä asioissa yhteneviä. Alueellisia pieniä eroja kuntien välillä on esimerkiksi liikennöivien kuljetusyrittäjien määrässä ja niin sanottuun paikkaavaan keräilyyn kuuluvien suhteellisessa osuudessa. Vastaavia eroja on kuitenkin havaittavissa myös yksittäisten kuntien sisällä. Forssan kohdalla eroa muihin alueen kuntiin verrattuna ei ole. Perusteita muista kunnista poikkeavaan päätökseen Forssan kaupungin osalta ei ole.

Hallinto-oikeus on johtopäätöksissään perustanut ratkaisunsa kuntien viranomaisten ja jätelautakunnan näkemyksiin siitä, kuinka jätteenkuljetus alueella on toiminut sekä jätehuoltoviranomaisen käytössä olevaan kertyneeseen kokemuspohjaiseen tietoon. Lausunnoissa ei ole osoitettu, että kaikki jätelain vaatimukset jätteenkuljetuksessa täyttyisivät. Jätelautakunta on itsekin päätöksissään tuonut esiin lukuisia nykyjärjestelmässä olevia epäkohtia.

Arvioinnin olisi tullut perustua asiasta tehtyihin riittäviin selvityksiin. Selvityksessä tulee kuvata päätöksen kohteena olevia alueita riittävän yksityiskohtaisesti ja niin, että kysymyksessä oleviin jätelajeihin liittyvät erityispiirteet huomioidaan. Huomiota tulee korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan kiinnittää niihin alueiden ominaisuuksiin, joilla on merkitystä jätteenkuljetuksen ja sen kustannusten tai toimivuuden kannalta, kuten asuinkiinteistöjen määrään ja tiheyteen, kuljetusmatkoihin tai alueen kuljetusoloihin muutoin. Myös kuljetuspalveluista perittävät maksut on arvioinnissa otettava huomioon. Kiinteistön haltijan järjestämän kuljetuksen lainmukaisuudesta ei voi varmistua pelkästään sillä perusteella, miten käytössä ollut sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä on kunnan arvion mukaan toiminut.

Jätelautakunta ei ole tehnyt alueellisia selvityksiä siitä, onko kuljetuspalveluja tarjolla kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Jätteenkuljetusta koskevaa tarkastelua on kuitenkin tehty yhdestä kaupunginosasta alueella, kun WSP Finland Oy on tehnyt Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n tilaamana tutkimuksen alueen jätteenkuljetuksesta. Tutkimus on tehty ennen uuden jätelain voimaantuloa, mutta tilanne alueella on säilynyt ennallaan.

Tutkittavana alueena ollut Forssan Paavolan kaupunginosa sijaitsee Forssan ja Jokioisten rajalla ja edustaa tyypillistä jätteenkuljetuksen tilannetta pientalovaltaisella alueella sekä Forssassa että Jokioisilla. Yleisimmin käytetyn 240 litran jäteastian tyhjennyshinnassa oli suurta vaihtelua. Kalleimman ja edullisimman tyhjennyksen välinen ero oli noin 80 %. Arvion mukaan keskitettyyn jätteenkuljetukseen siirtyminen alentaisi useimpien Paavolan alueella asuvien kustannuksia. Tyhjennyshintojen vaihtelu ei ole vain yritysten välistä vaan myös yritysten sisällä on hinnoittelueroja alueella. Hinnoittelua ei voida pitää syrjimättömänä.

Forssassa tilanne kuljetuspalveluiden tarjonnan osalta on täysin erilainen kaupungin pohjoisosan laajalla haja-asutusalueella kuin kaupungin keskustassa. Jätehuoltopalvelujen saatavuutta esimerkiksi vapaa-ajan asukkaille huonommin liikennöitävillä tieosuuksilla ei ole selvitetty. Jätehuollon huoltovarmuutta ei päätöksenteon yhteydessä ole käsitelty lainkaan.

Ympäristövaikutusten osalta Paavolan kaupunginosaa koskevassa tutkimuksessa selvisi, että päästöt alueella vähenisivät 31 %, mikäli siirryttäisiin kunnan järjestämään kuljetukseen. Typen oksidien päästöjen osalta vähennys olisi jopa 50 %. Arvioidut ajomatkat lyhenisivät noin puolella. Alueella liikennöi nyt neljä yrittäjää. Liikennemäärät alueella vähenisivät 12:sta jäteautosta neljään jäteautoon kuukaudessa. Tämä vähentäisi samassa suhteessa melua sekä lisäisi viihtyisyyttä ja turvallisuutta.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että lautakunnalla on harkintavaltaa sen suhteen, kuinka jätelain 37 §:n 1 momentin 3 kohdassa mainittuja eri tekijöitä painotetaan. Jätehuoltoviranomaisen näkemys siitä, ettei nykyisellä jätteenkuljetusjärjestelmällä olisi kielteisiä vaikutuksia viranomaistoimintaan, ei tarkoita sitä, että järjestelmä olisi kokonaisuutena myönteinen. Jätehuoltoviranomainen on tuonut toistuvasti esille esimerkiksi jätehuollon valvontarekisterin perustamiseen ja ylläpitoon liittyvät ongelmat.

Jätehuollon valvontarekisterin puuttuessa kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset eivät ole kyenneet kiinnittämään huomiota niihin kiinteistöihin, jotka ovat kokonaan jätteenkuljetuksen ulkopuolella. Jätteenkuljetuksen ulkopuolella on ollut jopa enemmän kiinteistöjä kuin paikkaavassa keräilyssä. Jätehuollon kokonaisuus ei ole hallittavissa eikä tiedonsaanti viranomaisten välillä toimi lain edellyttämällä tavalla.

Yksittäisen kotitalouden asemaan kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus ei voi vaikuttaa kokonaisuutena myönteisesti niin kauan, kun se on kustannuksiltaan kalliimpi, ympäristö-, terveys- ja viihtyisyysvaikutuksiltaan haitallisempi ja mahdollistaa asukkaiden eriarvoisen aseman.

on antanut vastineen, jossa on vaadittu valituksen jättämistä tutkimatta Porissa asuvan C:n osalta ja hylkäämistä muiden valittajien osalta.

Palvelujen tarjonta alueella on kattavaa. Forssan alueella toimii seitsemän kuljetusyrittäjää. Yrittäjät ovat toimittaneet jätelautakunnalle päätöksentekoa varten alueen kuljetussopimusten hintatietoja. Tarjolla on palvelua kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Kuljetuspalvelun puutteen on todettu useimmin johtuvan siitä, että asiakas ei ole maksanut laskuaan tai ei halua jäteastiaa kantavuudeltaan heikon tien varrelle. Palvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta on varmistuttu päätöksenteon yhteydessä. Kuljetussopimukset kattavat koko alueen.

Alueiden asuinrakenne on koko alueen maaseudulla samantyyppinen. Forssan alueella ei ole merkittävää jätehuoltoon vaikuttavaa teollisuutta, saaristoa, vesistöjä tai muuta erityistä poikkeustarkastelua vaativaa aluetta. Alueita on tarkasteltu päätöksen valmisteluvaiheessa niin yksityiskohtaisesti kuin kunkin alueen jätteenkuljetuksen ja sen aiheuttamien kustannusten ja toimivuuden kannalta on ollut tarpeen.

Alueen yrittäjät ovat kehittäneet alueen jätehuoltoa muun muassa tarjoamalla biokaasulla kulkevaa keräyspalvelua. Yrittäjät ovat osallistuneet jätehuoltoviranomaisen järjestämiin ohjaus- ja keskustelutilaisuuksiin, jätepoliittiseen ohjelmatyöhön sekä jätehuoltomääräysten valmisteluun.

Jätelautakunta on hankkinut uuden rekisteriohjelmiston jätteenkuljetusten seurantaa varten. Ohjelman avulla voidaan seurata reaaliaikaisesti sopimustietoja ja niiden puuttumista. Tavoitteena on ollut saada kaikki tiedot rekisteriin vuoden 2017 syyskuun alkuun mennessä.

muutoksenhakijoiden puolesta ovat antaneet vastaselityksen, jonka mukaan valitus on tutkittava kaikkien valittajien osalta. Kunnan jäsenen valitusoikeutta on arvioitava Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen vireilletulon ajankohdan tilanteen mukaan. C on tuolloin ollut Forssan kaupungin jäsen. Kuntalaisten oikeusturvan kannalta on tärkeää, että hallinto-oikeuden ilmeisen virheellinen päätös kumotaan. Valittajalla on tällöin oltava oikeus tuomioistuinlain 9 §:n mukaiseen oikeudenkäyntimaksun perimättä jättämiseen, jos korkein hallinto-oikeus muuttaa valituksenalaista päätöstä muutoksenhakijan eduksi.

Jätelautakunta on perustellut kuljetushintojen kohtuullisuutta sillä, että hinnat sijoittuvat Jätelaitosyhdistyksen selvityksestä ilmenevään hintahaarukkaan. Selvityksessä mainitut hinnat eivät kuitenkaan ole vertailukelpoisia, koska ne sisältävät kuljetushinnan lisäksi kunnan jätemaksun. Osa yrittäjistä hinnoittelee kuljetuspalvelun lain vastaisesti etäisyyden perusteella.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää jätelautakunnan väitteen siitä, että C:llä ei ole valitusoikeutta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Hallinto-oikeuden ja jätelautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Jätelain 137 §:n 4 momentin mukaan kunnan jätehuoltomääräysten hyväksymistä ja jätetaksaa koskevaan päätökseen sekä jätelain 37 §:n ja 43 §:n 1 momentin nojalla tehtyyn kunnan päätökseen saa hakea valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Asiassa sovellettavana olevan kuntalain (365/1995) 92 §:n 2 momentin mukaan muun ohella kuntien yhteisen toimielimen päätöksestä kunnallisvalituksen saa tehdä sopimukseen osallinen kunta ja sen jäsen. C on jätelautakunnan päätöksentekohetkellä ollut Forssan kaupungin ja siis yhteistä toimielintä koskevaan sopimukseen osallisen kunnan jäsen. C:llä on siten ollut oikeus valittaa jätelautakunnan päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Kun otetaan huomioon kunnallisvalituksen tehtävä kunnan päätöksenteon lainmukaisuuden valvontakeinona ja se, että jatkovalitusmahdollisuuteen voi liittyä myös kysymys oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta tai oikeudenkäyntimaksun määräämisestä, päätöksentekohetkellä ollut valitusoikeus käsittää myös kuntalain 97 §:n 1 momentissa tarkoitetun oikeuden jatkovalituksen tekemiseen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusta ei tule siten jättää tutkimatta C:n tekemänä. Jätelautakunnan väite on hylättävä.

35 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Lain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa

), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Lain 149 §:n 4 momentin mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus uuden jätelain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena, on tarkasteltava jätteenkuljetuksen järjestämistä mainitun lain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella ja tehtävä asiassa päätös viimeistään vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Jos päätöksellä siirrytään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen, päätöksessä on määrättävä kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen lakkaamisesta, joka voi tapahtua aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua päätöksen tekemisestä ja viimeistään viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta.

31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Jätehuollon vastuut), että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi. Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana sääntelyratkaisuna.

Hallituksen esityksen 35 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vaatimus palvelun kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä tarkoittaisi muun ohella sitä, että eri asiakkaita, asiakasryhmiä tai eri alueita ei saisi asettaa esimerkiksi palvelun hinnoittelussa perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa kunnan mahdollisuutta määrätä ehtoja kuljetuksesta perittävästä kohtuullisesta ylimmästä maksusta taikka alueesta, jolla kuljettajan on tarjottava kuljetuspalvelua, ei lakiin ehdoteta sisällytettäviksi, koska mainitut seikat tulevat otetuiksi huomioon 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisen arvioinnissa ja seurannassa.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Ympäristövaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (YmVM 23/2010 vp) todennut jätteenkuljetuksen osalta muun ohella, että erityisesti jätelakiehdotuksen 37 §:n on nähty estävän julkisen ja yksityisen toimijan tasa-arvoisen kohtelun, kun pykälän on nähty asettavan erityisiä vaatimuksia ainoastaan kiinteistön haltijan järjestämälle kuljetukselle. Tämän vuoksi valiokunta on ehdottanut, että 35 ja 37 §:n muuttamista mietinnöstä tarkemmin ilmenevällä tavalla siten, että eri kuljetusjärjestelmiä koskevan vaatimustason yhtäläisyys ilmenisi pykälistä selvemmin. Lisäksi valiokunta on ehdottanut, että kriteeristöön lisätään kiinteistön haltijoiden oikeussuojan kannalta olennainen vaatimus palveluiden kattavuudesta. Valiokunta on pitänyt ehdotettua sääntelytapaa koskevaa muutosta siten merkityksellisenä, että se korostaa eri kuljetusjärjestelmien lähtökohtaista samanarvoisuutta, edellytysten yhtäläisyyttä ja kilpailuneutraliteettia.

Eduskunta on hyväksynyt uuden jätelain 35 ja 37 §:n ympäristövaliokunnan mietinnössä ehdotetun mukaisesti (EV 360/2010 vp).

Forssan kaupungissa on ollut käytössä vanhan jätelain (1072/1993) mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetus. Forssan kaupungin jätehuoltoviranomaisena toimiva Forssan jätelautakunta on uuden jätelain 149 §:n 4 momentin nojalla tehnyt päätöksen, jonka mukaan koko Forssan kaupungissa jatketaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta.

Forssan jätelautakunta on päätöksen valmistelun yhteydessä selvittänyt edellytyksiä jatkaa kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta 13 toimialueeseensa kuuluvan kunnan alueella pyytämällä lausuntoja muun muassa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilta, Suomen kuntaliitolta, alueen kunnilta, kuntien teknisiltä johtajilta, ympäristönsuojeluviranhaltijoilta ja ympäristöterveysvalvontaviranomaisilta, jätealan toimijoilta etujärjestöineen, Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:ltä ja Jätelaitosyhdistykseltä. Lisäksi 16 alueella toimivalle kuljetusyritykselle tehtiin kysely, jolla selvitettiin yritysten toimintaa ja kuljetuspalvelujen hinnoittelua.

Kuljetusyrittäjille suunnattuun kyselyyn saatujen vastausten ja lausuntojen perusteella on laadittu tarkastelu kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle säädettyjen edellytysten täyttymisestä. Edellytyksiä on arvioitu yhteisesti kaikkien tarkastelussa mukana olleiden 13 kunnan alueella.

Asiakirjoista ilmenee, että tällä hetkellä kaikissa 13 kunnassa on kiinteistöjä, jotka ovat kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen ulkopuolella ja kuuluvat kunnan järjestämän niin sanotun paikkaavan järjestelmän piiriin. Jätelautakunnan mukaan paikkaavan järjestelmän käyttö johtuu pääasiassa siitä, että kiinteistön haltijat eivät tiedä olevansa velvollisia itse sopimaan jätteen kuljetuksesta kuljetusyritysten kanssa, sekä siitä, että kiinteistöjen haltijat mieltävät paikkaavan järjestelmän vapaasti valittavaksi vaihtoehdoksi tai eivät ylipäätään halua kuulua kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen piiriin. Kaikissa kunnissa on lisäksi kiinteistöjä, jotka ovat myös paikkaavan järjestelmän ja siten kokonaan jätteenkuljetuksen ulkopuolella.

Kuljetusyrityksille suunnatussa kyselyssä on kysytty muun muassa hintatietoja sekä sitä, ovatko yritykset jotenkin rajanneet toiminta-aluettaan tarkastelualueen sisällä. Asiakirjojen perusteella kuljetushinnat vaihtelevat ainakin osaksi myös kuljetusmatkojen perusteella.

Asiakirjoista ilmenee myös, että joillakin alueilla heikot tieyhteydet ovat rajoittaneet jätteenkuljetusmahdollisuuksia.

Asiassa on valituksen johdosta ratkaistavana, täyttyvätkö jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset järjestää kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kiinteistönhaltijan järjestämänä Forssan kaupungissa ja perustuuko asiaa koskeva päätöksenteko riittävään selvitykseen.

Jätelain valmisteluaineistosta ilmenee, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut mahdollistaa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkaminen myös uuden jätelain voimaantulon jälkeen. Jätteen kuljetus voidaan kuitenkin päättää järjestää kiinteistön haltijan järjestämänä vain silloin, kun kaikki jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla jätelautakunnan päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Päätös kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönotosta voi koskea kuntaa tai sen osaa. Tällainen päätös voidaan lisäksi rajata koskemaan vain tiettyä jätelajia tai tietynlaatuisia jätteitä. Jotta jätelaissa säädettyjen oikeudellisten vähimmäisedellytysten täyttymistä voidaan arvioida, tulee päätöksenteon tueksi tehtävässä selvityksessä kuvata päätöksen kohteena olevia alueita riittävän yksityiskohtaisesti ja niin, että kysymyksessä oleviin jätelajeihin mahdollisesti liittyvät erityispiirteet otetaan huomioon. Nyt käsillä olevassa tilanteessa jätteenkuljetusjärjestelmän valinnasta on päätetty usean samaan yhteistoiminta-alueeseen kuuluvan kunnan osalta samanaikaisesti kuitenkin siten, että jokaisen kunnan osalta on tehty erillinen päätös. Tällaisessa tilanteessa taustaselvitys voidaan tehdä koko yhteistoiminta-aluetta koskevana, kunhan selvityksessä otetaan huomioon yhteistoiminta-alueen eri osa-alueiden ominaispiirteet.

Selvityksessä on erityisesti kiinnitettävä huomiota niihin alueiden ominaisuuksiin, joilla on merkitystä jätteenkuljetuksen ja sen kustannusten tai toimivuuden kannalta, kuten asuinkiinteistöjen määrään ja tiheyteen, kuljetusmatkoihin tai alueen kuljetusoloihin muutoin. Samankaltaiset alueet voidaan tarkastelussa yhdistää, mutta kuljetusolojen kannalta erityyppisiä alueita, kuten keskustaajamaa ja hyvin harvaan asuttuja alueita, on yleensä syytä tarkastella erikseen. Lain esitöissä on yhtenä arvioinnissa huomioon otettavana seikkana mainittu myös kuljetuspalveluista perittävät maksut. Jätteenkuljetusjärjestelmän valintaan liittyvien selvitysten sisältöä on tarkemmin käsitelty esimerkiksi Suomen Kuntaliitto ry:n yleiskirjeessä (5/80/2013). Yleiskirje ei ole oikeudellisesti sitova, mutta sitä voidaan käyttää kunnissa apuna laadittaessa selvityksiä jätteenkuljetusjärjestelmän valintaa koskevan päätöksenteon tueksi.

$12f

Forssan kaupungin alueella niin sanotun paikkaavan järjestelmän piirissä on noin yhdeksän prosenttia pienkiinteistöistä. Asiakirjoista ei ilmene, että paikkaavan järjestelmän laajahkon käytön syitä olisi erityisesti selvitetty. Vaikka paikkaavan järjestelmän piiriin kuuluvien kiinteistöjen osuus onkin pienempi kuin useissa muissa yhteistoiminta-alueeseen kuuluvissa kunnissa, asiakirjoista ei ole saatavissa kattavaa selvitystä siitä, mistä syystä nämä kiinteistöt ovat jääneet Forssan kaupungissa jo aikaisemmin voimassa olleen sopimusperusteisen kuljetuksen ulkopuolelle, tai miten kyseiset kiinteistöt sijoittuvat kaupungin alueelle. Tarkastelussa ei ole myöskään selvitetty sitä, miten tällä hetkellä paikkaavan järjestelmän piirissä olevien kiinteistöjen siirtyminen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen piiriin vaikuttaa jätehuollon toimivuuteen.

Kuljetusten hinnat alueella vaihtelevat osin myös kuljetettavaan matkaan perustuen. Kun kysymys on kiinteistön haltijan järjestämästä jätteen kuljetuksesta, kuljetettavan matkan pituus saa osaltaan vaikuttaa kuljetuksesta perittävään maksuun. Myös kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen osalta on kuitenkin varmistuttava siitä, ettei kuljetuskustannus muodostu missään kunnan osassa kohtuuttomaksi ja että ehdot ovat muutenkin syrjimättömiä. Päätöksenteon tueksi tehdyn selvityksen perusteella ei voida arvioida kuljetusehtojen kohtuullisuutta ja syrjimättömyyttä Forssan kaupungin alueella, koska tarkastelussa ei ole vertailtu kuljetusten hinnoittelua kaupungin eri alueiden välillä.

Jätteenkuljetusten seurantaan ja valvontaan tarkoitetun rekisterin puutteellinen toiminta on osaltaan vaikuttanut siihen, että jätelautakunnalla ei ole ollut käytössään ajantasaisia tietoja, joihin päätöksenteko olisi voitu asianmukaisesti perustaa.

Edellä kuvatut seikat huomioon ottaen jätelautakunnan päätöksenteon tueksi käytössä olleen selvityksen perusteella ei voida varmistua siitä, että jätteen kuljetuspalveluja on tarjolla kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin koko Forssan kaupungin alueella ottaen huomioon eri tyyppisten alueiden ominaispiirteet. Tarkastelun puutteellisuuden vuoksi ei ole myöskään mahdollista arvioida päätöksen vaikutuksia jätehuollon toimivuuteen tai erityisesti niiden kotitalouksien asemaan, jotka tällä hetkellä kuuluvat kunnan paikkaavan järjestelmän piiriin. Päätös kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkamisesta Forssan kaupungissa ei näin ollen ole perustunut hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitettuun riittävään selvitykseen.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja jätelautakunnan päätökset on kumottava ja asia palautettava jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Forssan jätelautakunta

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

Saatu selvitys

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

A asiakumppaneineen

A ja B

1. Väitteen hylkääminen

2. Päätösten kumoaminen

Sovellettavat oikeusohjeet

Jätelain

(kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus

Hallintolain

Kuntalain (365/1995)

Jätelain säätämistä koskevat esityöt

Tosiseikat

Oikeudellinen arvio ja lopputulos