KHO:2020:12 – Sjötrafik

NTM-centralen hade på A Ab:s framställning med stöd av 15 § i sjötrafiklagen inom ett visst vattenområde för viss tid förbjudit all annan farkosttrafik än sådan som gjordes med autonoma farkoster i testnings- och pilotsyfte. Förbudet gällde inte trafik som var nödvändig för utförande av tjänsteuppdrag, sjuktransporter och räddningsåtgärder eller andra motsvarande orsaker. Det samma gällde försvarsmaktens verksamhet. Villkor gällande de tidpunkter förbudet var i kraft och informationen om dessa tidpunkter ingick i beslutet.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det ur 1 och 15 § i sjötrafiklagen och dess förarbeten gick att sluta sig till att syftet med ett sjötrafikförbud inom ett visst område inte var tänkt att tjäna som reservering av ett visst område för en parts enskilda bruk. I detta fall var syftet med den autonoma sjötrafikens testnings- och pilotverksamhet som A Ab:s framställning gällde att öka säkerheten inom sjötrafiken. Den i framställningen avsedda verksamheten kunde anses uppfylla kravet på allmänt intresse enligt 15 § i sjötrafiklagen.

Med tanke på säkerheten inom sjötrafiken var en begränsning av farkosttrafiken genom att förbjuda den i beslutet avsedda trafiken för den tid testnings- och pilotverksamheten pågick med stöd av 15 § 1 mom. i sjötrafiklagen nödvändig för att trygga den verksamhet A Ab:s framställning avsåg. Förbudet i NTM-centralens beslut var begränsat till ett visst område, tidsbundet och i kraft endast en del av året. Med beaktande också av den avsedda verksamhetens art var det med tanke på den allmänna säkerheten befogat att begränsa bland annat yrkesfiske och annan i första meningen i 15 § 3 mom. i sjötrafiklagen avsedd sjötrafik för den tid test- och pilotverksamheten pågick.

Frågan gällde även rätten att söka ändring i ett sjötrafikärende och kravet på ett tydligt beslut i enlighet med förvaltningslagen.

Sjötrafiklagen 1 och 15 §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Pekka Aalto och Monica Gullans. Föredragande Irene Mäenpää.

ELY-keskus oli A Oy:n esityksestä kieltänyt vesiliikennelain 15 §:n nojalla muiden kuin autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoimintaan osallistuvien vesikulkuneuvojen liikkumisen määräajaksi alueellisesti rajatulla merialueella. Virka-, sairaankuljetus- ja pelastustoimen suorittamiseksi sekä muusta vastaavasta syystä välttämätön vesikulkuneuvolla liikkuminen oli kuitenkin sallittu kiellosta huolimatta. Sama koski puolustusvoimien toimintaa. Päätökseen oli liitetty ehtoja, jotka koskivat ajanjaksoja, jolloin kielto oli voimassa, sekä näistä ajanjaksoista ilmoittamista.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että vesiliikennelain 1 ja 15 §:stä sekä niitä koskevista lain esitöistä oli pääteltävissä, että alueellista vesiliikennekieltoa ei lähtökohtaisesti ollut tarkoitettu kieltoalueen varaamiseksi jonkin tahon yksinomaiseen käyttöön. Tässä tapauksessa A Oy:n esityksessä tarkoitetun autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoiminnan tavoite oli edistää vesiliikenteen turvallisuutta. Esityksen mukaista toimintaa voitiin pitää vesiliikennelain 15 §:ssä tarkoitettuna yleisen edun mukaisena toimintana.

Vesiliikenteen turvallisuuden kannalta oli tarpeellista, että vesiliikennettä rajoitetaan A Oy:n esityksessä tarkoitetun toiminnan turvaamiseksi vesiliikennelain 15 §:n 1 momentin nojalla siten, että muu kuin päätöksessä tarkoitettu vesiliikenne kielletään testaus- ja pilottitoiminnan ajaksi. ELY-keskuksen päätöksessä määrätty kielto oli alueellisesti rajattu, määräaikainen ja se oli voimassa vain osan vuotta. Kun edellä olevan lisäksi otettiin huomioon kysymyksessä olevan toiminnan luonne, yleisen turvallisuuden varmistamisen voitiin tässä tilanteessa katsoa edellyttävän muun ohella ammattikalastuksen sekä muun vesiliikennelain 15 §:n 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetun vesiliikenteen rajoittamista testaus- ja pilottitoiminnan toteuttamisen ajaksi.

Asiassa oli kysymys myös valitusoikeudesta vesiliikenneasiassa sekä päätöksen selkeyttä koskevasta hallintolain vaatimuksesta.

Vesiliikennelaki 1 ja 15 §

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 5.10.2018 nro 18/0296/1

Asian käsittely elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa

(jäljempänä myös yhtiö) on Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen (ELY-keskus) 21.2.2017 saapuneessa hakemuksessaan esittänyt, että ELY-keskus asettaisi vesiliikennelain (463/1996) 15 §:n nojalla hakemuksen karttaliitteessä yksilöidylle Eurajoen kunnan edustalla olevalle merialueelle vuoteen 2025 ulottuvan kiellon, jonka mukaan muilta kuin autonomiseen meriliikenteeseen liittyvään testaus- ja pilottitoimintaan osallistuvilta vesikulkuneuvoilta liikkuminen alueella kiellettäisiin testaus- ja pilottitoiminnan kannalta tarpeellisina ajanjaksoina.

ELY-keskus on pyytänyt yhtiön hakemuksesta lausunnot Etelä-Suomen aluehallintovirastolta, Eurajoen kunnalta, liikenne- ja viestintäministeriöltä, Liikennevirastolta, Lounais-Suomen poliisilaitokselta, Länsi-Suomen meriliikennekeskukselta, Länsi-Suomen merivartiostolta, Metsähallitukselta, Puolustusvoimilta, Ravakka ry:ltä, Satakunnan kalatalouskeskukselta, Satakuntaliitolta, Selkämeren Ammattikalastajat ry:ltä, Suomen Ammattikalastajaliitolta sekä Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen Kalatalouspalveluilta.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös

(ELY-keskus) on DIMECC Oy:n esityksestä 10.7.2017 tekemällään päätöksellä kieltänyt vesiliikennelain 15 §:n nojalla muiden kuin autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoimintaan osallistuvien vesikulkuneuvojen liikkumisen määräajaksi autonomisen meriliikenteen testausalueeksi tarkoitetulla, päätöksen karttaliitteessä tarkemmin määritellyllä merialueella Eurajoen kunnassa.

Kielto tulee voimaan 28.8.2017 alkaen mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta, ellei muutoksenhakuviranomainen toisin määrää, ja on voimassa vuoden 2025 loppuun saakka koskien vain ajanjaksoa, jolloin autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoiminta on käynnissä. Muuna aikana vesikulkuneuvojen liikkumista ei ole rajoitettu. Kielto ei ole voimassa minään vuonna touko- ja kesäkuun aikana.

Ajanjaksot, jolloin kielto on voimassa, voivat olla kestoltaan 1-6 viikkoa ja niitä seuraa aina yhtä pitkä ajanjakso, jolloin vesikulkuneuvojen liikkumista alueella ei ole rajoitettu.

Virka-, sairaankuljetus- ja pelastustoimen suorittamiseksi sekä muusta vastaavasta syystä välttämätön vesikulkuneuvolla liikkuminen on sallittu kiellosta huolimatta. Sama koskee puolustusvoimien toimintaa.

Kielto koskee myös vesiliikennelain 15 §:n 3 momentissa mainittua muuta liikkumista (työnteko, asuminen, vaikeasti liikuntavammaisen liikkuminen).

Hakijan tulee ilmoittaa testaus- ja pilottitoiminnan kunkin ajanjakson alkamisesta ja päättymisestä Länsi-Suomen meriliikennekeskukselle (VTS-viranomainen) sekä tiedottaa asiasta mahdollisimman laajasti alueen lehdissä ja radioissa. Testaus- ja pilottitoiminnan aikataulusta, alusten ohjauksesta vastaavista henkilöistä ja testauksen yhteyshenkilöstä on ilmoitettava vähintään kuukautta ennen toiminnan aloittamista Lounais-Suomen poliisilaitoksen tilannekeskukseen. Testaus- ja pilottitoiminnan aikataulusta tulee ilmoittaa vähintään kuukautta ennen myös Varsinais-Suomen ELY-keskuksen Kalatalouspalvelut-yksikköön ja Luonnonsuojeluyksikköön sekä Suomen Ammattikalastajaliitolle.

Hakijan tulee toimittaa Varsinais-Suomen ELY-keskukseen lopullinen testaus- ja pilottitoimintaan liittyviä ilmoituksia ja tiedottamista koskeva suunnitelma ennen testaus- ja pilottitoiminnan aloittamista, kuitenkin viimeistään 30.9.2017.

Hakijan tulee ilmoittaa välittömästi Varsinais-Suomen ELY-keskukselle, mikäli testaus- ja pilottitoiminta päättyy ennen hakemuksessa esitettyä ja tässä päätöksessä vahvistettua määräaikaa, jotta ELY-keskus voi päättää vesiliikennelain mukaisen tarpeettomaksi käyneen kiellon lakkauttamisesta.

Vesiliikennelain nojalla annetulla vesiliikenteen kielto- tai rajoituspäätöksellä ei ratkaista testaus- ja pilottitoiminnan mahdollisesti edellyttämiä lupatarpeita. Testaus- ja pilottitoiminnan harjoittajat ovat velvollisia huolehtimaan siitä, että toiminnalla on asianmukaiset luvat ja että toiminnan ympäristö- ja muut vaikutukset on riittävästi arvioitu ja selvitetty hyvissä ajoin ennen toiminnan aloittamista.

ELY-keskus on päätöksensä perusteluissa lausunut muun ohella seuraavaa:

$134

ELY-keskus on päätöksessään myös todennut, että se voi muuttaa annettua päätöstä vesiliikennelain 20 §:n nojalla, jos päätöstä tehtäessä vallinneet olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet tai jos niiden myöhemmin todetaan olleen oleellisesti erilaiset kuin päätöstä annettaessa on edellytetty.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

ovat yhteisellä valituksella valittaneet ELY-keskuksen päätöksestä Turun hallinto-oikeudelle.

on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta valituksen Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL-Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF ry:n ja Selkämeren Ammattikalastajat r.y:n tekemänä.

Hallinto-oikeus on tutkinut valituksen B:n ja C:n tekemänä. Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen sekä vaatimuksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Hallinto-oikeus on hylännyt B:n ja C:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Yhdistysten valitusoikeus

Hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL-Finlands Yrkesfiskarförbund Fyff ry ja Selkämeren Ammattikalastajat ry eivät omista tai hallitse osaakaan alueesta, jota päätös koskee. Päätös ei kohdistu yhdistyksiin eikä vaikuta välittömästi niiden oikeuksiin, velvollisuuksiin tai etuihin sillä perusteella, että yhdistysten tarkoituksena on ammattikalastuksen edunvalvonta alueellaan. Myöskään se, että päätös mahdollisesti vaikuttaa yhdistyksen jäseniin, ei perusta yhdistykselle valitusoikeutta. Yhdistyksillä ei siten ole asiassa valitusoikeutta.

Pääasia

Oikeudesta liikkua vesialueella säädetään vesilain 2 luvun 3 §:ssä. Lainkohdan mukaan jokaisella on oikeus tarpeetonta vahinkoa, haittaa tai häiriötä aiheuttamatta kulkea vesistössä tai sen jäällä, jollei laissa toisin säädetä.

Vesiliikennelain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää vesiliikenteen turvallisuutta sekä ehkäistä niitä haittoja, joita vesikulkuneuvojen käyttämisestä aiheutuu luonnolle tai muulle ympäristölle, kalastukselle, yleiselle luonnon virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle taikka yksityiselle edulle. Vesiliikenteen turvallisuuden edistämiseksi ja haittojen ehkäisemiseksi on noudatettava myös, mitä muualla laissa säädetään.

Vesiliikennelain 15 §:n 1 momentin mukaan vesikulkuneuvolla liikkuminen voidaan kieltää määräajaksi tai toistaiseksi määrätyllä vesialueella tai rajoittaa sitä, jos kielto tai rajoitus harkitaan tarpeelliseksi liikenteen, ympäristön, kalastuksen tai muun elinkeinon suojaamiseksi taikka yleisen luonnon virkistyskäytön tai muun yleisen edun vuoksi. Pykälän 3 momentin mukaan kielto tai rajoitus ei nopeusrajoitusta lukuun ottamatta koske työnteon tai asunnon sijainnin vuoksi tarpeellista vesikulkuneuvon käyttöä taikka vaikeasti liikuntavammaisen henkilön vesikulkuneuvon käyttöä, ellei päätöksessä erityisen painavasta syystä toisin määrätä. Virka-, sairaankuljetus- ja pelastustoimen suorittamiseksi sekä muusta vastaavasta syystä välttämätön vesikulkuneuvolla liikkuminen on sallittu kiellosta tai rajoituksesta huolimatta. Sama koskee puolustusvoimien toimintaa.

Vesiliikennelain esitöiden (HE 66/1996 vp) 15 §:ä koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan voidaan määrätyllä vesialueella kieltää vesikulkuneuvolla liikkuminen määräajaksi tai toistaiseksi kokonaan taikka rajoittaa sitä. Pykälässä esitetty mahdollisuus alueellisen kiellon tai rajoituksen määräämiseen saattaa tulla aiheelliseksi esimerkiksi liikenteen, ympäristön tai yleisen virkistyskäytön johdosta. Kalastuksen tai muun elinkeinon suojaamiseksi taikka yleisen edun vuoksi olisi myös mahdollista saada aikaan alueellinen kielto tai rajoitus. Kielto tai rajoitus ei koske työnteon tai asunnon sijainnin takia tarpeellista vesikulkuneuvon käyttöä taikka vaikeasti liikuntavammaisen henkilön vesikulkuneuvon käyttöä, ellei päätöksessä erityisen painavasta syystä toisin määrätä. Erityisen painavana syynä pidetään yleisen turvallisuuden tai ympäristön kannalta merkityksellisen syyn olemassa oloa.

Vesiliikennelain 16 §:n mukaan, jos tietyn moottorikäyttöisen vesikulkuneuvotyypin käyttämisestä aiheutuu erityisen huomattavaa haittaa luonnolle tai muulle ympäristölle, kalastukselle tai muulle elinkeinolle, yleiselle luonnon virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle, voidaan vesikulkuneuvotyypin käyttö kieltää tai sitä voidaan rajoittaa aluekohtaisesti.

Vesiliikennelain esitöiden (HE 66/1996 vp) 16 §:ä koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan voidaan aluekohtaisesti kieltää tietyntyyppisen vesikulkuneuvon käyttö tai rajoittaa tietyn vesikulkuneuvotyypin käyttöä, jos sen käyttämisestä aiheutuu luonnolle tai muulle ympäristölle, kalastukselle tai muulle elinkeinolle taikka yleiselle luonnon virkistyskäytölle erityisen huomattavaa haittaa.

Vesiliikennelain 17 §:n 1 momentin mukaan esityksen 15 ja 16 §:ssä tarkoitetun kiellon tai rajoituksen määräämiseksi voi tehdä kunta tai kunnan jäsen taikka sellainen viranomainen, yhteisö tai vesialueen omistaja, jota asia koskee. Kiellon tai rajoituksen määräämisen voi panna vireille myös Liikennevirasto, Liikenteen turvallisuusvirasto tai toimivaltainen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

DIMECC Oy:n esitys kiellon määräämiseksi

Esityksen mukaan Meriteollisuus ry:n piiriin perustetaan autonomisen meriliikenteen kehittämisen ekosysteemi, jonka tavoitteena on luoda Itämerelle vuoteen 2025 mennessä maailman ensimmäinen autonominen meriliikenne. Ekosysteemissä on mukana Meriteollisuus ry:n kautta lähes 60 yritystä. Ekosysteemin rahoituksesta puolet tulee Tekesistä. Ekosysteemiin investoivat yritykset ovat muodostaneet teollisuuskonsortion, jota kutsutaan nimellä Allianssi. Allianssin toimintaa johtaa DIMECC Oy. Yhtiö on Suomen digitalisoituvan elinkeinoelämän innovaatioalusta. Se yhdistää yli 400 organisaation ja yli 2 000 ihmisen osaamisen.

Esityksen mukaan Eurajoen edustalla suoritetaan vuodesta 2017 alkaen vuoden 2025 loppuun saakka autonomiseen meriliikenteeseen liittyvää testaus- ja pilottitoimintaa. Toiminnasta saattaa olla vaaraa alueen muulle liikenteelle. Testien toteuttamiseen tarvitaan muulta käytöltä ja liikenteeltä suljettu testialue, joka mahdollistaisi tarvittavien kokeilujen suorittamisen vaarantamatta muun meriliikenteen turvallisuutta ja luotettavuutta. Yhtiö toimisi testialueen hallinnoijana, ja myöntäisi oikeuden testialueen käyttöön siitä kiinnostuneille toimijoille. Alueen käytöstä kiinnostuneen ja testaukseen osallistuvan tahon tulisi esittää yhtiölle suunnitelma alueen käytöstä. Yhtiö tarkistaisi suunnitelman, jolloin alue varattaisiin suunnitelmassa esitettäväksi rajoitetuksi ajaksi yhden toimijan (tai toimijajoukon) käyttöön.

Esityksen mukaan alue on syrjässä vesireiteiltä ja asutuksesta, eikä siellä ole tarpeellista liikkua vesikulkuneuvolla työnteon tai asunnon sijainnin vuoksi. Alue suljettaisiin kunakin testaus- ja pilottitoimintaan käytettävänä ajanjaksona kaikelta muulta kuin testaus- ja pilottitoimintaan osallistuvien alusten käytöltä ja liikenteeltä esitettynä määräaikana. Testaustoiminta tehtäisiin useissa rajoitetuissa ajanjaksoissa, kukin kestoltaan tyypillisesti kaksi viikkoa. Muina aikoina kuin toiminnan kannalta tarpeellisina ajanjaksoina muu liikenne olisi sallittua. Hakija ilmoittaisi testaus- ja pilottitoimintaan käytettävistä ajankohdista alusliikennepalvelulaissa tarkoitetulle VTS-viranomaiselle, jotka tiedottaisivat toiminnasta ja liikkumiskiellosta muulle liikenteelle.

$139

ELY-keskuksen hankkimat lausunnot

ELY-keskus on esityksen johdosta pyytänyt lausunnot Etelä-Suomen aluehallintovirastolta, Eurajoen kunnalta, liikenne- ja viestintäministeriöltä, Liikennevirastolta, Lounais-Suomen poliisilaitokselta, Länsi-Suomen meriliikennekeskukselta, Länsi-Suomen merivartiostolta, Metsähallitukselta, Puolustusvoimilta, Ravakka ry:ltä, Satakunnan kalatalouskeskukselta, Satakuntaliitolta, Selkämeren Ammattikalastajat ry:ltä, Suomen Ammattikalastajaliitolta sekä Varsinais-Suomen ELY-keskuksen Kalatalouspalveluilta.

Lausunnoissa esitystä on pääosin puollettu, muutamissa lausunnoissa tietyin varauksin. Selkämeren Ammattikalastajat ry, Suomen Ammattikalastajaliitto ry ja kaksi ammattikalastajaa ovat vastustaneet esitystä. ELY-keskuksen Kalatalouspalveluiden lausunnossa on todettu, että kalatalouden esityksessä tarkoitettu rajoitus voi aiheuttaa haittaa lähinnä silakan troolikalastukselle. Tämän vuoksi testaustoiminnan ajankohdista tulee saada ennakkoon tieto ELY:n Kalatalouspalvelut -yksikköön. Tieto tulee toimittaa myös Suomen ammattikalastajaliittoon.

Esityksestä ei jätetty muistutuksia.

$13a

Liikennevirasto on lausunnossaan todennut, että esitetyllä kieltoalueella tai sen välittömässä läheisyydessä ei sijaitse vesilain mukaisia yleisiä kulkuväyliä (vesiväyliä). Liikennevirasto puoltaa esitettyä kieltoa. Liikennevirasto pitää tärkeänä, että hankkeesta vastaava sopii Länsi-Suomen meriliikennekeskuksen kanssa ennen testaustoiminnan aloittamista tarpeellisista ilmoitusmenettelyistä ja mahdollisista muista toimenpiteistä meriturvallisuuden varmistamiseksi. Toiminnassa tulee huomioida kieltoalueen läheisyydessä kulkeva alusliikenne sekä kieltoalueen itäpuolella kulkeva Rihtniemi – Iso Pietari -väylän vesiliikenne.

Lounais-Suomen poliisilaitos on lausunnossaan todennut, että poliisilaitos puoltaa tässä tapauksessa vesiliikenteen rajoittamista hakemuksessa mainitulla alueella testausten aikana vesiliikenteen turvallisuuden varmistamiseksi. Vesiliikenteen rajoittaminen ei koske viranomaisten, pelastuslaitoksen eikä merivoimien aluksia.

Länsi-Suomen meriliikennekeskus on todennut, että Liikenneviraston lausunnossa on huomioitu myös meriliikennekeskuksen näkemys. Näin ollen meriliikennekeskuksella ei ole asiasta muuta huomautettavaa. Tässä tapauksessa on tärkeää, että mikäli lupa myönnetään, hankkeesta vastaavan (yhtiö) tulee olla yhteydessä Länsi-Suomen meriliikennekeskukseen ja sopia ennen testaustoiminnan aloittamista tarvittavista toimenpiteistä ja ilmoitusmenettelyistä.

Länsi-Suomen merivartiosto on lausunnossaan todennut, että se ei näe estettä esitetyn kaltaisen liikkumisen kieltämiseksi vuoteen 2025 ulottuvaksi määräajaksi.

Metsähallitus on lausunnossaan todennut, että suunniteltu kieltoalue tulisi sijaitsemaan Suomen valtion omistamilla ja Metsähallituksen hallinnassa olevilla kahdella kiinteistöllä yleisillä vesialueilla. Alue rajautuu Selkämeren kansallispuistoon, jonka perustamistarkoitukset ovat Selkämeren aavan meren vedenalaisen luonnon, saaristojen ja luotojen, rannikon kosteikkojen sekä näihin liittyvien eliölajien suojeleminen ja niiden elinympäristöjen hoitaminen, luonnon- ja kulttuuriperinnön säilyttäminen sekä yleinen luonnonharrastus, opetus ja tutkimus samoin kuin ympäristömuutosten seuranta. Kansallispuiston perustamisen tavoitteena on turvata lisäksi ammattikalastuksen säilymistä elinvoimaisena edistämällä erityisesti luonnonkalakantojen suojelua ja niiden elvyttämistä sekä sääntelemällä kalastukselle haitallisten eläinlajien kantoja.

Alueelle ei aktiivisesti ohjata kävijöitä, mutta siellä saa liikkua jokamiehenoikeuksien mukaisesti. Toiminta-alueella tai sen läheisyydessä liikkuu lähinnä satunnaisia veneitä sekä mahdollisesti vapaa-ajankalastajia. Metsähallitus katsoo, että toiminnalla ei ole vaikutuksia kansallispuiston perustamistarkoitukselle.

Metsähallitusta vesialueiden haltijana ohjaa laki yleisistä vesialueista ja laki oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta. Koska hakemuksessa kuvattu toiminta ei osittainkaan sisälly vesilain mukaiseen yleiskäyttöoikeuteen, tulee nyt haettavana olevasta toiminnasta sopia erillisellä sopimuksella Metsähallituksen ja toiminnan harjoittajan kanssa, mikäli ohjaavat viranomaiset myöntävät toiminnalle luvan haettavana olevalle ajalle.

ELY-keskuksen päätös

$13b

Vesiliikennelain mukaan esityksen lain 15 ja 16 §:ssä tarkoitetun kiellon tai rajoituksen määräämiseksi voi tehdä muiden ohella sellainen yhteisö tai vesialueen omistaja, jota asia koskee. Kun otetaan huomioon, mitä edellä on esitetty DIMECC Oy:stä ja se, mitä kysymyksessä olevaa aluetta hallinnoivan Metsähallituksen lausunnossa on todettu, hallinto-oikeus katsoo, että DIMECC Oy on sellainen vesiliikennelaissa tarkoitettu yhteisö, jota asia koskee. ELY-keskus on siten voinut ottaa yhtiön esityksen ratkaistavakseen.

Vesikulkuneuvolla liikkumista koskevan alueellisen rajoituksen määräämisen edellytyksenä on, että se on tarpeen lainkohdassa määriteltyjen toimintojen suojaamiseksi taikka yleisen luonnon virkistyskäytön tai muun yleisen edun vuoksi. Vesiliikennelain kieltoja ja rajoituksia koskevan säännöksen sanamuodosta ilmenee, että ELY-keskuksella on näiltä osin laaja harkintavalta sen ratkaistessa, onko vesikulkuneuvolla liikkumista koskeva kielto tai rajoitus tarpeen määrätä.

Vesiliikennelain tarkoituksena on muun ohella edistää vesiliikenteen turvallisuutta. Vesikulkuneuvolla liikkuminen voidaan kieltää määräajaksi tai toistaiseksi määrätyllä vesialueella tai rajoittaa sitä muun muassa silloin, jos kielto tai rajoitus harkitaan tarpeelliseksi yleisen edun vuoksi. Yhtiön esityksen, liikenne- ja viestintäministeriön lausunnon ja asiakirjoista muutenkin saatavan selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoiminta on sellainen vesiliikennelain tarkoittama hanke, joka voi edistää vesiliikenteen turvallisuutta ja jonka toteuttamisen edistämiseksi on yleisen edun vuoksi tarpeen määrätä kysymyksessä olevalle alueelle muuta liikennettä koskevia rajoituksia.

Vesilain mukaista yleistä oikeutta vesistössä kulkemiseen voidaan rajoittaa vain lailla. Vesiliikennelain 15 §:n nojalla voidaan määrätylle vesialueelle asettaa yleinen vesikulkuneuvoilla liikkumista koskeva kielto tai rajoitus ja lain 16 § mahdollistaa aluekohtaisesti tiettyä tai tiettyjä vesikulkuneuvotyyppejä koskevan kiellon tai rajoituksen asettamisen. Valituksenalaisella päätöksellä on määrätty alueellinen kielto, mutta päätöksestä ei täsmällisesti ilmene, mitä vesikulkuneuvotyyppejä kielto koskee. Kun otetaan kuitenkin huomioon päätöksessä tarkoitetun pilotti- ja testaustoiminnan kesto ja luonne sekä se, että päätöksellä on kielletty kaikkien muiden kuin autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoimintaan osallistuvien vesikulkuneuvojen liikkuminen kysymyksessä olevalla alueella, hallinto-oikeus katsoo, että päätöksessä ei ole ollut tarpeen tarkemmin yksilöidä niitä vesikulkuneuvoja, jotka ovat oikeutettuja liikkumaan alueella.

$13d

ELY-keskuksen päätöksen muuttamiseen ei muutoinkaan ole syytä.

Täytäntöönpanon kieltäminen

Valitus on osittain jätetty tutkimatta ja osittain hylätty. Asian lopputulokseen nähden hallinto-oikeus on hylännyt päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittajat ovat vaatineet, että ELY-keskukselle esityksen tehnyt DIMECC Oy velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa.

Valitusta ei ole Suomen Ammattikalastajaliitto ry:n, Finlands Yrkesfiskarförbund r.f:n ja Selkämeren Ammattikalastajat ry:n osalta tutkittu. B:n ja C:n osalta valitus on hylätty. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Vesiliikennelaki 1, 15, 16 ja 17 §

Hallintolainkäyttölaki 6 § ja 74 § 1 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

,

ovat yhdessä tekemällään valituksella valittaneet hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

.

ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös, jolla niiden valitus ELY-keskuksen päätöksestä on jätetty tutkimatta, kumotaan ja yhdistyksillä katsotaan olevan asianosaisen taikka asianosaisen täydentävän edustajan aseman johdosta valitusoikeus asiassa. Yhdistykset ovat edelleen vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös muulta osin ja ELY-keskuksen päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään siihen asti, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään siihen asti, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että DIMECC Oy velvoitetaan korvaamana valittajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Asia koskee valittajina olevien ammattikalastajien B:n ja C:n intressiä sekä koko alueen ammattikalastusintressiä yleisesti.

Yhdistysten asema ja toimiala ovat vastaavia kuin vesilain 14 luvun 4 §:ssä ja 15 luvun 2 §:ssä sekä ympäristönsuojelulain ja maankäyttö- ja rakennuslain vastaavissa säännöksissä on tarkoitettu. Kysymys on ammattikalastuksen intresseistä. Vesiliikennelain 15 §:n nojalla esitetty hakemus on monelta osin aukollinen ja epämääräinen. Hakija pyrkii pitkäaikaisella kiellolla saamaan alueen yksinomaiseen käyttöönsä ja hallintaansa. Hakemuksessa tarkoitetut toimenpiteet vaarantavat kalastuksen harjoittamista ja voivat vaarantaa kalakantoja. Yhdistyksillä on valitusoikeus asiassa.

Hanke on vesilain 2 luvun 3 §:n ja vesiliikennelain 4 §:n vastainen sekä ristiriidassa kansainvälisissä sopimuksissa tarkoitetun vesialueen vapaan liikkumisen periaatteen kanssa. Hanke on myös epämääräinen koskien kysymyksessä olevan toiminnan ajankohtia, toimintojen laatua ja toimijoita. Alueella liikkuvien oikeusturva, erityisesti niiden, joiden elinkeino riippuu alueella liikkumisesta ja toimimisesta, vaarantuu. Asian arvioiminen edellyttäisi, että tiedossa olisivat kaikki ne toiminnot, joita varten hakijan tarkoituksena on vuokrata muille toimijoille alueen käyttöoikeuksia.

Päätöksessä tarkoitetun alueen länsiosassa on harjoitettu troolausta kahden puolen aluetta ja alueella on merkitystä troolauksen kannalta. Alueen käyttökielto estää myös sen reuna-alueilla olevien troolauskeskittymien käytön. Toiminnan mahdollinen yhteensovittaminen kalastuksen kanssa on selvitetty puutteellisesti. Selvittämättä on, miten kalastuskiellosta aiheutuva korvaus kalastuselinkeinon harjoittajille suoritettaisiin. Nämä seikat osoittavat, että säännöstä ei voida soveltaa tällaiseen hankkeeseen.

Yhtiö tulisi julkisesti vuokraamaan alueen käyttöoikeuksia eri toimijoille. Päätös merkitsisi, että yhtiö tulisi käyttämään julkista valtaa kyseistä vesialuetta hallinnoidessaan ja sen käyttäjiä valitessaan. Hakemus on perustettu virheellisesti lainkohtaan, jossa ei ole tarkoitettu antaa jollekin tällaisia oikeuksia yksin määrätä näin laajasta vesialueesta.

Vesiliikennelain 15 §:ssä on tarkoitus suojata ympäristöä, kalastusta tai muuta elinkeinoa taikka virkistyskäyttöä. Tämä kuvastaa tiettyä pienimuotoisuutta ja säännös nojautuu suojan tarpeeseen erilaisissa tilanteissa. Tässä tapauksessa suojan tarve perustuu hakijayhtiön itsensä aiheuttamaan vaaraan, joka aiheutuu meriteiden sääntöjen vastaisesti tapahtuvasta ja muutoinkin ilmeisen vaarallisesta toiminnasta, jossa hallitsemattomat tilanteet ovat mahdollisia.

Vaikka alueelle määrättäisiin vesiliikennekielto, se ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kyseisellä aluemerellä ja erityisesti kansallispuiston laidalla olevalla vesialueella saataisiin harjoittaa hakijan tai muiden alueen käyttöoikeuden haltijoiden toimesta meriteiden sääntöjen tai muiden sopimusten taikka lainsäädännön vastaista toimintaa. Kysymyksessä olevaan toimintaan ei voida antaa lupaa, varsinkaan alueella harjoitettavien kalastuselinkeinojen kustannuksella. Vastuuta ei voida myöskään vyöryttää nimeämättömille kolmansille tahoille.

$145

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

$146

$147

ELY-keskus on lausuntonsa liitteeksi oheistanut sen päätöksessä edellytetyn DIMECC Oy:n suunnitelman testausalueen ilmoitus- ja tiedotusmenettelystä.

ELY-keskus on katsonut, että sen vesiliikennelain nojalla antama päätös täyttää hallintolain 6 §:n hallinnon oikeusperiaatteet sekä 44 §:n päätöksen sisällölle asetetut vaatimukset.

Nyt kysymyksessä oleva ELY-keskuksen päätös on tehty vesiliikennelain nojalla. Vesilain mukaisen autonomista meriliikenteen pilotti- ja testaustoimintaa koskevan lupa-asian käsittely kuuluu toimivaltaiselle aluehallintoviranomaiselle.

ELY-keskus on katsonut, että valituksen kohteena olevan vesiliikennelain mukaisen kiellon määrääminen on ollut perusteltua vesiliikenteen turvallisuuden ja muun yleisen edun vuoksi ja että valitus tulee hylätä perusteettomana.

on antanut valituksen ja ELY-keskuksen lausunnon johdosta vastineen. Yhtiö on vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä.

ovat antaneet ELY-keskuksen lausunnon ja yhtiön vastineen johdosta vastaselityksen, jota on täydennetty.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL ry – Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF r.f:n ja Selkämeren ammattikalastajat ry:n tekemänä. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä, jolla hallinto-oikeudelle tehty valitus on yhdistysten tekemänä jätetty tutkimatta, ei muuteta lopputulokseltaan.

3. Valittajien vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

4. Lausuminen ELY-keskuksen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

Yhdistykset ovat valitusoikeutensa tueksi viitanneet vesilain, ympäristönsuojelulain sekä maankäyttö- ja rakennuslain valitusoikeutta koskeviin erityissäännöksiin ja katsoneet, että niiden asema ja toimiala ovat vastaavanlaisia kuin mainituissa säännöksissä tarkoitetuilla yhdistyksillä.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa sovelletaan vesiliikennelakia. Vesiliikennelain 22 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus määräytyy hallintolainkäyttölain 6 §:n yleissäännöksen mukaan. Vesiliikennelaissa ei ole erityissäännöstä yhdistysten valitusoikeuden osalta, joten valitusoikeus myös yhdistysten osalta määräytyy mainitun yleissäännöksen nojalla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevät perustelut ja siinä mainitut lainkohdat huomioon ottaen tullut jättää valitus yhdistysten tekemänä tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen tältä osin ei ole perusteita.

B:n ja C:n valituksen johdosta on ensin ratkaistava, onko ELY-keskus voinut määrätä vesiliikennelain 15 §:n nojalla alueellisen vesiliikennekiellon autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoiminnan turvaamiseksi. Mikäli ELY-keskus on voinut tällaisen kiellon määrätä, asiassa on valituksen johdosta sen jälkeen vielä arvioitava, onko päätöstä mahdollisesti muusta syystä pidettävä lainvastaisena.

Vesiliikennelain tarkoituksena on sen 1 §:n mukaan edistää vesiliikenteen turvallisuutta. Hallituksen esityksessä (HE 66/1996 vp) vesiliikennelaiksi todetaan mainitun pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että lain keskeisenä tarkoituksena on vesiliikenteen turvallisuuden edistäminen ja vesiliikenteestä aiheutuvien haittojen ehkäiseminen. Vesillä liikkuminen on monissa eri muodoissaan voimakkaasti lisääntynyt ja käyttöön on tullut nopeakulkuisia veneitä ja uudentyyppisiä vesikulkuneuvoja. Tämän vuoksi on tarpeen entisestään lisätä ja tehostaa vesiliikenteen turvallisuutta edistäviä toimia. Vesiliikenteen turvallisuutta voidaan parantaa erilaisin itse vesikulkuneuvoa ja sen varusteita koskevin säännöksin, vesillä liikkujaa koskevin säännöksin sekä vesiliikennesäännöin. Samalla tulisi pyrkiä ehkäisemään vesillä liikkumisesta aiheutuvia häiriöitä ja haittoja.

Vesiliikennelain 15 §:n 1 momentin mukaan vesikulkuneuvolla liikkuminen voidaan kieltää määräajaksi tai toistaiseksi määrätyllä vesialueella tai rajoittaa sitä, jos kielto tai rajoitus harkitaan tarpeelliseksi liikenteen, ympäristön, kalastuksen tai muun elinkeinon suojaamiseksi taikka yleisen luonnon virkistyskäytön tai muun yleisen edun vuoksi. Hallituksen esityksessä (HE 66/1996 vp) vesiliikennelaiksi todetaan mainitun pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että yleisen edun vuoksi olisi myös mahdollista saada aikaan alueellinen kielto tai rajoitus ja että toimenpide (kielto tai rajoitus) voi tulla ajankohtaiseksi esimerkiksi vedessä tai veden alla suoritettavien töiden johdosta, kalanviljelylaitoksen, paikallisen lomakylän, uiton tai muiden vastaavien elinkeinotoimintojen johdosta.

Edellä mainituista vesiliikennelain säännöksistä ja hallituksen esityksestä on pääteltävissä, että alueellista vesiliikennekieltoa ei lähtökohtaisesti ole tarkoitettu kieltoalueen varaamiseksi jokin tahon yksinomaiseen käyttöön. Tässä tapauksessa DIMECC Oy:n esityksessä tarkoitetun autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoiminnan tavoite on edistää vesiliikenteen turvallisuutta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhtiön esityksen mukaista toimintaa voidaan pitää vesiliikennelain 15 §:n 1 momentissa tarkoitettuna yleisen edun mukaisena toimintana.

Vesiliikenteen turvallisuuden kannalta on tarpeellista, että vesiliikennettä rajoitetaan DIMECC Oy:n esityksessä tarkoitetun toiminnan turvaamiseksi vesiliikennelain 15 §:n 1 momentin nojalla siten, että muu kuin päätöksessä tarkoitettu vesiliikenne kielletään testaus- ja pilottitoiminnan ajaksi. ELY-keskuksen päätöksessä määrätty kielto on alueellisesti rajattu, määräaikainen ja se on voimassa vain osan vuotta. Kun edellä olevan lisäksi otetaan huomioon kysymyksessä olevan toiminnan luonne, yleisen turvallisuuden varmistamisen voidaan tässä tilanteessa katsoa edellyttävän muun ohella ammattikalastuksen vuoksi tarpeellisen sekä muun vesiliikennelain 15 §:n 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetun vesiliikenteen rajoittamista testaus- ja pilottitoiminnan toteuttamisen ajaksi.

ELY-keskus on päätöksessään ottanut huomioon silakan troolikalastuksen turvaamisen ja kalatalousviranomaisen, Suomen Ammattikalastajaliitto ry:n sekä Selkämeren Ammattikalastajat ry:n asiassa antamat lausunnot siten, että päätöksessä määrätty vesiliikennelain mukainen kielto ei ole voimassa minään vuonna silakan troolikalastuksen kannalta tärkeänä aikana touko-kesäkuussa. Päätös ei siten rajoita kalastusta enempää kuin kiellon perusteena olevan yleisen edun turvaamiseksi on tarpeen.

ELY-keskuksen määräämä kielto ei koske puolustusvoimien toimintaa eikä virka-, sairaankuljetus- ja pelastustoimen suorittamiseksi sekä muusta vastaavasta syystä välttämätöntä vesikulkuneuvolla liikkumista. Muutoin kielto koskee kaikkia sellaisia vesikulkuneuvotyyppejä, jotka eivät osallistu autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoimintaan. Päätöksessä tarkoitetun kiellon kohteena olevien kulkuneuvojen yksilöintiä on pidettävä riittävän selkeänä eikä asiaa ole arvioitava vesiliikennelain 15 ja 16 §:n nojalla toisin.

ELY-keskuksen päätöksessä ei ole määrätty niitä konkreettisia päiviä tai viikkoja, jolloin muu liikenne päätöksen tarkoittamalla merialueella on kielletty, vaan kieltojaksojen tarkempi ajoittuminen on jätetty DIMECC Oy:n ratkaistavaksi. ELY-keskuksen päätöksen mukainen kieltoaikojen jaksottaminen on kuitenkin kieltona lievempi kuin yhtäjaksoisesti 10 kuukautta vuodessa voimassa oleva kielto. Kun lisäksi otetaan huomioon toiminnan luonne, DIMECC Oy:lle määrätty testaus- ja pilottitoimintaan liittyvä ilmoitus- ja tiedottamismenettely koskien kunkin testausjakson alkamista ja päättymistä sekä tiedottamista koskevan suunnitelman esittämisvelvoite, päätös täyttää riittävästi hallintolain 44 §:ssä hallintopäätöksen sisällölle asetetut selkeyden vaatimukset. Päätöksessä ei myöskään ole kysymys valituksessa tarkoitetusta perustuslain 124 §:ssä kielletystä julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.

Vesiliikennelain 20 § mahdollistaa ELY-keskuksen päätöksen muuttamisen, jos päätöstä tehtäessä vallinneet olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet tai jos niiden myöhemmin todetaan olleen oleellisesti erilaiset kuin päätöstä annettaessa on edellytetty.

Korkein hallinto-oikeus myös selvyyden vuoksi toteaa, että autonomista meriliikenteen pilotti- ja testaustoimintaa koskevat lupa- ja korvausasiat ratkaistaan muussa järjestyksessä.

Edellä lausuttu huomioon ottaen ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen B:n ja C:n valituksessa esitetyn johdosta ei ole perusteita.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

DIMECC Oy

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL – Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF ry, Selkämeren Ammattikalastajat ry, B ja C

Turun hallinto-oikeus

Sovellettavien säännösten sisältö ja lain esityöt

Asiassa saatu selvitys

Oikeudellinen arviointi

Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL ry – Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF r.f.

Selkämeren ammattikalastajat ry

B ja C

Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL ry – Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF r.f

Valittajat

1. Yhdistysten valitusoikeus

2. Vesiliikenteen rajoittamisen lainmukaisuus

3. Oikeudenkäyntikuluvaatimus

4. Täytäntöönpanokieltoa koskeva vaatimus