KHO:2020:137 – Utlänningsärende

A hade ansökt om uppehållstillstånd som arbetstagare. Migrationsverket kände till A:s kontaktuppgifter. Migrationsverket hade till A:s arbetsgivare skickat en begäran om att ta kontakt, där arbetsgivaren ombads kontakta A, så att A bokar en tid hos representationen för muntligt hörande.

Migrationsverket hade inte beviljat A uppehållstillstånd på grund av arbete trots arbets- och näringsbyråns positiva delbeslut. Enligt beslutet hade A inte inom utsatt datum kontaktat representationen. Migrationsverket ansåg att A inte hade bidragit till att utreda sitt ärende.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att frågan om uppehållstillstånd på grund av arbete gällde behandlingen A:s uppehållstillstånd och uppmaningen att boka tid gällde hens hörande. Begäran att ta kontakt gällande tidsbokningen borde ha skickats till A. Eftersom så inte skett, kunde Migrationsverket inte avslå ansökan på den grunden att A inte hade bidragit till utredningen av sitt ärende.

Förvaltningsdomstolens och Migrationsverkets beslut upphävdes och ärendet återförvisades till Migrationsverket för ny behandling.

Utlänningslagen 4 § 1 mom. och 7 § 2 mom.

Förvaltningslagen 6 §, 11 §, 31 § 1 och 2 mom., 34 § 1 mom., 54 § 2 mom. och 56 § 1 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Tero Leskinen. Föredragande Jukka Koivusalo.

A oli hakenut työntekijän oleskelulupaa. Maahanmuuttovirastolla oli ollut tiedossaan A:n yhteystiedot. Maahanmuuttovirasto oli lähettänyt A:n työnantajalle yhteydenottopyynnön, jossa työnantajaa oli pyydetty ottamaan yhteyttä A:han, jotta A varaa edustustosta ajan suulliseen kuulemiseen.

Maahanmuuttovirasto ei ollut myöntänyt A:lle työntekijän oleskelulupaa työ- ja elinkeinotoimiston myönteisestä osapäätöksestä huolimatta. Päätöksen mukaan A ei ollut ottanut yhteyttä edustustoon annettuun päivämäärään mennessä. Maahanmuuttovirasto oli katsonut, että A ei ollut myötävaikuttanut asiansa selvittämiseen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että työntekijän oleskelulupahakemuksessa oli kysymys A:n oleskelulupahakemuksen käsittelystä ja kehotus ajanvaraukseen koski hänen kuulemistaan. Ajanvarausta koskeva yhteydenottopyyntö olisi tullut lähettää A:lle. Kun näin ei ollut menetelty, Maahanmuuttovirasto ei ollut voinut hylätä hakemusta sillä perusteella, että A ei ollut myötävaikuttanut asiansa selvittämiseen.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumottiin ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Ulkomaalaislaki 4 § 1 momentti ja 7 § 2 momentti

Hallintolaki 6 §, 11 §, 31 § 1 ja 2 momentti, 34 § 1 momentti, 54 § 2 momentti ja 56 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 19.11.2019 nro 19/0830/4

Asian aikaisempi käsittely

on päätöksellään 6.2.2019 hylännyt A:n (jäljempänä myös valittaja) työntekijän oleskelulupaa koskevan hakemuksen, koska hakija ei ole myötävaikuttanut asian selvittämiseen ulkomaalaislain 7 §:ssä säädetyllä tavalla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan asiassa sovellettavia oikeusohjeita perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittaja on hakenut työntekijän oleskelulupaa 8.6.2017 Maahanmuuttovirastolle jättämällään hakemuksella työskennelläkseen B:n palveluksessa siivoojan työtehtävissä. Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimisto on antanut 23.10.2017 asiassa myönteisen osapäätöksen.

Maahanmuuttovirasto on 17.12.2018 valittajan työnantajalle lähettämällään selvityspyynnöllä pyytänyt työnantajaa ottamaan yhteyttä valittajaan, jotta tämä voisi varata ajan Suomen edustustosta suulliseen kuulemiseen. Selvityspyynnössä asetettu määräpäivä yhteydenotolle edustustoon on ollut kaksi viikkoa kirjeen päiväyksestä eli määräaika on päättynyt 31.12.2018. Selvityspyynnössä on tuotu esiin, että määräajan noudattamatta jättäminen ei estä Maahanmuuttovirastoa tekemästä hakemukseen päätöstä ja että haastattelun puuttuminen voi vaikuttaa päätökseen kielteisesti.

Suomen Abujan edustusto on 5.2.2019 päivätyllä Maahanmuuttovirastolle lähettämällään sähköpostilla vahvistanut, että valittaja ei ole ottanut yhteyttä edustustoon haastatteluajan varaamiseksi.

Maahanmuuttovirasto ei ole valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt valittajalle työntekijän oleskelulupaa työ- ja elinkeinotoimiston myönteisestä osapäätöksestä huolimatta. Päätöksen perusteluiden mukaan asiassa ei ole voitu arvioida oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä, koska valittaja ei ollut myötävaikuttanut asiansa selvittämiseen ulkomaalaislain 7 §:ssä säädetyllä tavalla. Asiassa ei ole voitu suorittaa suullista kuulemista, koska valittaja ei ollut ottanut yhteyttä edustustoon annettuun päivään mennessä. Asiassa ei ole voitu varmistua valittajan ammattitaidosta ja hänen tietämyksestään keskeisistä työehdoista ja oikeuksistaan työntekijänä.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittajalle ei ole myönnetty oleskelulupaa, koska hän ei ole vastannut Maahanmuuttoviraston yhteydenottopyyntöön, eikä asiassa sen vuoksi ole voitu varmistua oleskeluluvan myöntämisen edellytysten täyttymisestä. Maahanmuuttovirasto on näin ollen voinut hylätä valittajan oleskelulupahakemuksen. Valittajan työnantajalle lähetetyssä selvityspyynnössä on ollut uhka siitä, että määräajan noudattamatta jättäminen ei estä Maahanmuuttovirastoa tekemästä hakemukseen päätöstä. Asiassa ei ole myöskään kiistetty, että valittajan työnantaja ei olisi vastaanottanut Maahanmuuttoviraston 17.12.2018 päivättyä selvityspyyntöä. Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole tullut ilmi, että Maahanmuuttovirasto olisi toiminut sillä tavoin virheellisesti, että valituksenalainen päätös olisi syytä kumota menettelyvirheen johdosta ja asia palauttaa virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Kun otetaan huomioon ratkaisun lopputulos ja asiaan liittyvät muut seikat, hallinto-oikeus katsoo, että ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on valituksessaan vaatinut, että Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi oleskeluluvan myöntämistä varten. Lisäksi valittaja on vaatinut, että Maahanmuuttovirasto velvoitetaan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 1 260 eurolla. Valittaja on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus järjestää asiassa suullisen käsittelyn tai palauttaa asian hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn järjestämistä varten.

Maahanmuuttovirasto on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole ollut ajanvarauksesta yhteydessä valittajaan suoraan tai työnantajan lisäksi valittajaan. Maahanmuuttovirasto on pyytänyt valittajalta Enter Finland -palvelun kautta hänen yhteystietojaan, johon valittaja on välittömästi vastannut täydellisillä yhteystiedoillaan.

Henkilökohtainen kuuleminen ja yhteydenpito on hallintolain mukainen ehdoton pääsääntö. Asiassa ei ole esitetty mitään lakiin perustuvaa syytä sille, että valittajaa ei ole henkilökohtaisesti kutsuttu kuulemiseen. Valittaja on ollut aktiivisesti yhteydessä Maahanmuuttovirastoon, ja hänen kaikki tietonsa ovat olleet Maahanmuuttoviraston tiedossa. Kyseessä on ollut perustavanlaatuinen menettelyvirhe asian käsittelyssä.

Maahanmuuttoviraston tulee korvata valittajan oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti hallinto-oikeudessa, sillä oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen menettelyvirheestä.

on antanut asiassa lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto on menetellyt asiassa hakemuksen käsittelyn aikaisen viraston vakiintuneen käytännön mukaisesti. Hakijan ollessa ulkomailla haastattelupyynnön vastaanottajana on pääasiallisesti ollut Suomessa oleva työnantaja, jonka on tullut toimia haastattelutiedotteen ohjeistamalla tavalla ja toimittaa hakijalle tieto haastatteluajan varaamisesta. Työnantajalle lähetetyssä täydennyspyynnössä on tuotu esille, että haastattelun puuttuminen voi vaikuttaa päätökseen kielteisesti. Asiassa ei ole missään vaiheessa tuotu esille, että työnantaja ei olisi vastaanottanut kyseistä täydennyspyyntöä. Työnantajalla on ollut noin kuusi viikkoa aikaa pyytää valittajaa varaamaan haastatteluaika ennen kuin Maahanmuuttovirasto on tehnyt asiaan päätöksen.

Ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Työnantaja ei voi edes tietää sitä, etteikö hakija saisi itsekin tiedon haastatteluajasta. Työnantaja ei hae oleskelulupaa, vaan hakija. Samaten haastattelu koskee hakijaa, ei työnantajaa. Vetoaminen vakiintuneeseen hallintokäytäntöön ei ole riittävää, kun tälle käytännölle ei ole lakiin tai oikeuskäytäntöön perustuvaa pohjaa eikä edes ilmeisesti viranomaisen sisäistä ohjeistusta.

Maahanmuuttovirasto on myös määrättävä korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa korkoineen. Erityisesti on otettava huomioon, että asianmukainen kuuleminen on asiassa laiminlyöty, eikä asia ole oikeudellisesti tulkinnanvarainen. Ottaen huomioon asian merkityksen ja valittajan taloudellisen aseman, olisi myös kohtuutonta, jos hän joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. A:n vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä hylätään.

2. Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

3. Maahanmuuttovirasto velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon ne perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt suullisen käsittelyn järjestämistä, asiakirjoista saatava selvitys sekä asiassa annettavan ratkaisun lopputulos, suullisen käsittelyn järjestäminen ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeen asian selvittämiseksi.

Asiassa on ratkaistavana, onko Maahanmuuttovirasto toiminut virheellisesti, kun valittajan oleskelulupahakemus on hylätty ulkomaalaislain 7 §:n perusteella, vaikka valittajaa koskevaa haastattelupyyntöä ei ole toimitettu lainkaan valittajalle vaan ainoastaan hänen työnantajalleen.

Ulkomaalaislain 7 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian selvittämisestä. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista ja muutoinkin myötävaikutettava oman asiansa selvittämiseen. Viranomaisen on osoitettava asianosaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Selvityspyynnön tulee olla yksilöity sekä oikeassa suhteessa niihin selvityskeinoihin, jotka asianosaisella on hänen olosuhteensa huomioon ottaen käytettävissään.

6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 11 §:n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Hallintolain 54 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian käsittelyn kuluessa ilmoituksen, kutsun tai muun asian käsittelyyn vaikuttavan asiakirjan tiedoksiantamisesta.

Hallintolain 56 §:n 1 momentin mukaan tiedoksianto yksityishenkilölle toimitetaan henkilölle itselleen tai tämän lailliselle edustajalle. Jos tiedoksiannon vastaanottajalla ja tämän edustajalla on molemmilla oikeus käyttää asiassa puhevaltaa, tiedoksianto on toimitettava kummallekin erikseen.

Maahanmuuttovirasto on 17.12.2018 lähettänyt hakijan työnantajalle selvityspyynnön, jossa työnantajaa on pyydetty ottamaan yhteyttä hakijaan, jotta tämä varaa edustustosta ajan suullisen kuulemiseen. Maahanmuuttovirasto ei ole lähettänyt mainittua selvityspyyntöä hakijalle. Asiakirjoista saadun selvityksen perusteella Maahanmuuttovirasto oli kysynyt 13.11.2018 hakijan päivitettyjä yhteystietoja ja saanut ne.

Maahanmuuttovirasto ei ole valituksenalaisella päätöksellään myöntä-nyt valittajalle työntekijän oleskelulupaa työ- ja elinkeinotoimiston myönteisestä osapäätöksestä huolimatta, koska oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä ei ole voitu arvioida. Päätöksen mukaan hakija ei ole ottanut yhteyttä edustustoon annettuun päivämäärään mennessä. Maahanmuuttovirasto on katsonut, että hakija ei ole myötävaikuttanut asian selvittämiseen.

Asiassa on ollut kysymys valittajan oleskelulupahakemuksen käsittelystä, ja kehotus ajanvaraukseen on koskenut valittajan kuulemista. Maahanmuuttovirastolla on ollut tiedossa valittajan yhteystiedot. Näin ollen ajanvarausta koskeva yhteydenottopyyntö olisi tullut toimittaa asianosaisena olevalle valittajalle. Kun näin ei ole toimittu, Maahanmuuttovirasto ei ole voinut hylätä valittajan oleskelulupahakemusta sillä perusteella, että valittaja ei ole varannut edustustosta aikaa eikä myötävaikuttanut asian selvittämiseen. Näin ollen Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava ja asia palautettava uudelleen käsiteltäväksi Maahanmuuttovirastolle.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava myös siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt A:n hallinto-oikeudessa esittämän oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Maahanmuuttovirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet korkeimman hallinto-oikeuden jäsenet Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.

Maahanmuuttovirasto

Asiassa saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Oikeudenkäyntikulut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Merja Tarvainen ja Heidi Kärkiö. Esittelijä Mika Kuuppo.

Valittaja

2.1 Kysymyksenasettelu

2.2. Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain

Hallintolain

2.3 Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

1. Suullisen käsittelyn järjestäminen

2. Pääasia