KHO:2020:139 – Utlänningsärende

$b5

Högsta förvaltningsdomstolen hade att avgöra huruvida sökandena kunde beviljas uppehållstillstånd på grund av humanitärt skydd efter att bestämmelsen om humanitärt skydd avlägsnats ur lagen.

Lagen om ändring av utlänningslagen, med vilken bestämmelsen om humanitärt skydd hade upphävts, innehöll inte övergångsbestämmelser. Enligt lagens förarbeten tillämpas samma gällande lag på alla ansökningar som ska avgöras efter att lagen trätt i kraft och att de avgörs på samma enhetliga grunder, oberoende av om ansökan om internationellt skydd har gjorts före eller efter lagens ikraftträdande. Situationer där ett ärende gällande uppehållstillstånd på grund av humanitärt skydd är anhängigt i förvaltningsdomstolen eller högsta förvaltningsdomstolen hade inte beaktats i lagen eller dess förarbeten. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att en situation där en person, vars ansökan om uppehållstillstånd avslagits, använt sig av sina lagliga rättsmedel och överklagat beslutet inte är direkt jämförbar med en situation där uppehållstillståndsansökan fortfarande är anhängig i Migrationsverket.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade däremot att enligt 98 § 2 momentet i utlänningslagen prövades en ansökan om internationellt skydd alltid enligt de omständigheter som förelåg vid tidpunkten för avgörandet av ansökan. I ett beslut gällande internationellt skydd är det centralt fråga om en riskbedömning som riktar sig mot framtiden. Med beaktande av detta och som det även konstaterades i förarbetena (RP 2/2016) till lagen om ändring av utlänningslagen (332/2016) är det inte i ansökningarna om internationellt skydd fråga om en sådan förmån eller rätt som förutsätter att den lagstiftning som gällde när ansökan blev anhängig tillämpas.

I det ifrågavarande ärendet hade sökandena inte beviljats uppehållstillstånd på grund av humanitärt skydd. Efter att förvaltningsdomstolen hade återförvisat ärendet till Migrationsverket för ny prövning den första gången hade bestämmelsen om humanitärt skydd redan upphävts. Till upphävandet av bestämmelsen hade inte fogats övergångsbestämmelser. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att Migrationsverket inte i denna situation vid prövningen av ärendet hade kunnat bevilja uppehållstillstånd på grund av humanitärt skydd, utan den har varit tvungen att avslå ansökan till denna del.

Med hänsyn till den tid som förflutit vid förfarandena vid ändringssökning fanns dock anledning för Migrationsverket att på nytt pröva sökandenas situation vad gällde i 52 § i utlänningslagen avsett uppehållstillstånd och avvisning. Av dessa skäl fanns det inte anledning till ett annat slut i ärendet än det som framgick av det överklagade förvaltningsdomstolens beslut.

Utlänningslagen 88 a § (323/2016) 1 mom. (upphävt), 98 § 2 mom.

HFD 2016:116

HFD2020:37

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Monica Gullans, Pekka Aalto och Juha Lavapuro. Föredragande Jenny Rebold.

$ef

Asiassa oli otettava kantaa siihen, voitiinko hakijoille myöntää oleskelupa humanitaarisen suojelun perusteella sen jälkeen, kun humanitaarista suojelua koskeva säännös oli poistettu ulkomaalaislaista.

Ulkomaalaislain muuttamista koskevassa laissa, jolla humanitaarista suojelua koskeva säännös oli kumottu, ei ollut siirtymäsäännöksiä. Lain esitöiden mukaan lain voimaan tulon jälkeen ratkaistaviin kaikkiin hakemuksiin sovellettaisiin samaa voimassa olevaa lakia ja ne ratkaistaisiin samoilla yhdenvertaisilla perusteilla riippumatta siitä, onko kansainvälisen suojelun hakemus tehty ennen lain voimaantuloa vai sen jälkeen. Laissa tai sen esitöissä ei ollut otettu huomioon tilanteita, joissa humanitaariseen suojeluun perustuvaa oleskelulupaa koskeva asia on lakimuutoksen voimaan tullessa vireillä hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tilanne, jossa kielteisen oleskeluluvan saanut henkilö on käyttänyt laillisia oikeussuojakeinojaan ja valittanut saamastaan kielteisestä oleskelulupapäätöksestä, ei välittömästi rinnastu tilanteeseen, jossa oleskelulupahakemus on vasta vireillä Maahanmuuttovirastossa.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin totesi, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemus arvioitiin ulkomaalaislain 98 §:n 2 momentin mukaan aina ratkaisuhetken olosuhteiden perusteella. Kansainvälistä suojelua koskevassa ratkaisussa oli keskeisesti kyse tulevaisuuteen kohdistuvasta uhka-arvioinnista. Tähän nähden ja kuten ulkomaalaislain muuttamista koskevan lain (332/2016) esitöissä (HE 2/2016 vp) myös todettiin, kansainvälistä suojelua koskevassa hakemuksessa ei ole kysymys sen luontoisesta etuudesta tai oikeudesta, joka edellyttäisi hakemuksen vireilletulon hetkellä voimassa olleen lainsäädännön soveltamista.

Nyt esillä olevassa asiassa hakijoille ei ole myönnetty oleskelulupaa humanitaarisen suojelun perusteella. Hallinto-oikeuden palautettua asian Maahanmuuttovirastolle ensimmäisen kerran uudelleen käsiteltäväksi humanitaarista suojelua koskeva säännös oli jo kumottu. Säännöksen kumoamiseen ei ollut liitetty siirtymäsäännöksiä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Maahanmuuttovirasto ei ollut voinut tässä tilanteessa asiaa uudestaan käsitellessään myöntää oleskelulupaa kumotun säännöksen nojalla vaan sen on tullut hylätä hakemus tältä osin.

Kun otettiin huomioon muutoksenhakumenettelyissä kulunut aika, Maahanmuuttoviraston oli kuitenkin syytä arvioida hakijoiden tilanne uudelleen ulkomaalaislain 52 §:ssä tarkoitetun oleskeluluvan ja käännyttämisen osalta. Tästä syystä valituksenalaisen hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ollut perusteita.

Ulkomaalaislaki 88 a § (323/2009) 1 momentti (kumottu), 98 § 2 momentti

KHO 2016:116

KHO 2020:37

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 28.6.2019 nro 19/0630/3

Asian vaiheet

oli 15.4.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt Irakin kansalaisten A:n ja B:n sekä heidän alaikäisten lastensa (jäljempänä hakijat) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen ja päättänyt käännyttää heidät kotimaahansa. Maahanmuuttovirasto oli päätöksensä perusteluissa katsonut hakijoiden olevan kotialueellaan Bagdadissa humanitaarisen suojelun tarpeessa ulkomaalaislain 88 a §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Maahanmuuttoviraston mukaan hakijoilla oli kuitenkin tosiasialliset ja kohtuulliset mahdollisuudet oleskella Pohjois-Irakin autonomisella kurdialueella (KRG), joten Maahanmuuttovirasto ei ollut myöntänyt hakijoille oleskelulupaa humanitaarisen suojelun perusteella.

oli 30.3.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt hakijoiden valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä turvapaikan ja toissijaisen suojelun myöntämisen osalta, mutta kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen muilta osin ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus oli päätöksensä perusteluissa katsonut, ettei sisäinen pako KRG:n alueelle ollut hakijoiden tapauksessa mahdollinen tai kohtuullinen vaihtoehto.

on 5.7.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt hakijoiden valituslupahakemuksen Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä.

on käsitellyt sille palautetun asian uudelleen ja 20.7.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt hakijoiden eli A:n ja B:n sekä heidän lastensa (edellä mainittujen lisäksi myös Suomessa syntynyt lapsi) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen ja päättänyt käännyttää heidät Irakiin. Maahanmuuttovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut muun ohella, että ulkomaalaislain muuttamisen ja humanitaarisen suojelun säännöksen poistamisen myötä ulkomaalaislain 88 a § ei tule asiassa sovellettavaksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt hakijoiden valituksen turvapaikan ja toissijaisen suojelun osalta. Muilta osin hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perusteluissaan oikeudellisena arvionaan lausunut seuraavaa:

$f5

$f6

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Maahanmuuttovirasto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti Maahanmuuttovirasto on vaatinut, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi Maahanmuuttovirasto on esittänyt muun ohella seuraavaa:

$f9

Hakijoille ei ole Maahanmuuttoviraston 15.4.2016 tekemällä päätöksellä myönnetty oleskelulupia, vaan humanitaarisen suojelun perusteella myönnettävät oleskeluluvat on jätetty hakijoiden kohdalla myöntämättä, koska hakijoilla katsottiin olevan ulkomaalaislain 88 e §:ssä tarkoitettu mahdollisuus turvautua sisäiseen pakoon toiselle alueelle kotimaassaan. Hakijoiden kansainvälistä suojelua koskeva asia on ollut tältä osin lainvoimaisesti ratkaisematta viraston ensimmäisen päätöksen palautuessa hallinto-oikeudesta virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiassa on keskeisesti kyse siitä, onko Maahanmuuttovirasto voinut poiketa aiemmin tekemässään päätöksessä esitetyistä perusteluista sen jälkeen, kun Helsingin hallinto-oikeus palautti viraston 15.4.2016 tekemän päätöksen uudelleen käsiteltäväksi. Asiassa on kyse myös hallinto-oikeuden aikaisemmin antaman päätöksen oikeusvoimavaikutuksesta.

$fa

Hakijoiden tilanne ei eroa niistä hakijoista, joiden osalta kansainvälistä suojelua koskeva hakemus oli säännöksen kumoamishetkellä ollut vasta vireillä Maahanmuuttovirastossa. Hakijoille ei edellä esitetysti oltu viraston aiemmalla päätöksellä myönnetty oleskelulupia humanitaarisen suojelun perusteella vaan päätöksessä oli ainoastaan todettu, että humanitaarisen suojelun edellytykset täyttyivät hakijoiden kohdalla päätöksentekohetkellä, jolloin humanitaarista suojelua koskeva säännös oli edelleen ulkomaalaislaissa. Maahanmuuttoviraston toista päätöstä tehdessä oikeustila oli muuttunut ja kyseinen säännös oli poistettu ulkomaalaislaista ilman siirtymäsäännöstä. Näin ollen Maahanmuuttovirasto ei voinut myöntää hakijoille oleskelulupaa humanitaarisen suojelun perusteella.

ovat antaneet selityksen, jossa he toteavat muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto on katsonut, että hakijat eivät ole olleet kansainvälisen suojelun tarpeessa enää lainkaan, koska humanitaarista suojelua ei ole voitu enää myöntää. Hakijoille olisi tullut myöntää jo Maahanmuuttoviraston ensimmäisen päätöksen ajankohtana humanitaarista suojelua. Lainmuutoksilla ei voida poistaa oikeutta oikeudenmukaiseen ja alkuperäisen päätöksentekohetken lainmukaiseen päätökseen. Mikäli näin tapahtuisi, poistuisi muutoksenhaun ja oikeuksien päätösten viranomaisia ohjaava vaikutus sekä siten oikeusturva päätöksen suhteen kokonaisuudessaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on kumottu ja asia palautettu Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi, ei muuteta.

Perustelut

Asiassa on ensin otettava kantaa siihen, voidaanko hakijoille myöntää oleskelulupa humanitaarisen suojelun perusteella sen jälkeen, kun humanitaarista suojelua koskeva säännös on poistettu ulkomaalaislaista.

Ulkomaalaislain 88 a § (323/2009) 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnettiin oleskelulupa humanitaarisen suojelun perusteella, jos 87 tai 88 §:n mukaisia edellytyksiä turvapaikan tai toissijaisen suojelun antamiselle ei ollut, mutta hän ei voinut palata kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa siellä tapahtuneen ympäristökatastrofin takia taikka siellä vallitsevan huonon turvallisuustilanteen vuoksi, joka on voinut johtua kansainvälisestä tai maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta tai vaikeasta ihmisoikeustilanteesta.

Ulkomaalaislain 88 a § on kumottu ulkomaalaislain muuttamisesta annetulla lailla (332/2016), joka on tullut voimaan 16.5.2016.

Ulkomaalaislain muuttamista (332/2016) koskevassa hallituksen esityksessä (HE 2/2016 vp) todetaan, että lakia muutettaisiin siten, että humanitaarisen suojelun perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevat säännökset kumottaisiin. Oleskelulupaa ei olisi enää mahdollista myöntää tällä perusteella.

Hallituksen esityksessä (2 Nykytila ja nykytilan arviointi) todetaan, että humanitaarinen suojelu lisättiin ulkomaalaislakiin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (2011/95/EU, määritelmädirektiivi) täytäntöönpanon yhteydessä. Humanitaarisella suojelulla on kansallinen tausta. Se ei perustu Euroopan unionin lainsäädäntöön tai kansainvälisiin velvoitteisiin.

Hallituksen esityksessä (2 Nykytila ja nykytilan arviointi) todetaan edelleen, että määritelmädirektiivin tulkinta on sen täytäntöönpanon jälkeen tarkentunut Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Sama tulkinta on omaksuttu myös kansallisessa oikeuskäytännössä (KHO 2010:84). Oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella voidaan myöntää myös tilanteissa, joissa on kyse enemmänkin maan yleisen tilanteen aiheuttamasta vaarasta kuin suoraan hakijan henkilökohtaisesta tilanteesta johtuvasta vaarasta. Tällaisen vaaran on kuitenkin oltava todellinen eikä maan yleisen tilanteen objektiivinen toteaminen johda tavallisesti toissijaisen suojelun myöntämiseen. Euroopan unionin tuomioistuin toteaa tuomiossa Elgafaji, että kyse voi olla poikkeuksellisesti tilanteesta, jolle on tyypillistä niin korkea vaaran aste, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että vaara uhkaa henkilökohtaisesti juuri kyseistä henkilöä.

Hallituksen esityksessä (4 Esityksen vaikutukset) todetaan, että ehdotus ei sisällä siirtymäsäännöstä, joten lakiehdotuksen voimaan tullessa vireillä olleisiin hakemuksiin sovellettaisiin ratkaisuhetkellä voimassa olevaa lakia. Hallituksen esityksen mukaan kansainvälistä suojelua koskevassa hakemuksessa ei ole kysymys sen luontoisesta etuudesta tai oikeudesta, joka edellyttäisi hakemuksen vireilletulon hetkellä voimassa olleen lainsäädännön soveltamista. Kansainvälistä suojelua koskeva hakemus arvioidaan aina ratkaisuhetken olosuhteiden perusteella. Näin ollen lain voimaan tulon jälkeen ratkaistaviin kaikkiin hakemuksiin sovellettaisiin samaa voimassa olevaa lakia ja ne ratkaistaisiin samoilla yhdenvertaisilla perusteilla riippumatta siitä, onko kansainvälisen suojelun hakemus tehty ennen lain voimaantuloa vai sen jälkeen.

Ulkomaalaislain muuttamista koskevasta lakiehdotuksesta (332/2016) annetussa hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 3/2016 vp) todetaan muun ohella, että ”Asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin, ettei lakiehdotus sisällä siirtymäsäännöksiä. Tältä osin valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ratkaistaan ratkaisupäivänä voimassa olevan lainsäädännön, soveltamiskäytännön ja olosuhteiden perusteella. Esimerkiksi oleskeluluvan hakijan lähtömaan tilannetta arvioidaan jatkuvasti. Päätöksenteossa on kysymys ajantasaiseen tietoon perustuvasta kokonaisarvioinnista.”

Ulkomaalaislain 98 §:n 2 momentin mukaan oleskeluluvan myöntämisen edellytykset arvioidaan kunkin hakijan osalta yksilöllisesti ottaen huomioon hänen esittämänsä selvitykset olosuhteistaan asianomaisessa valtiossa sekä eri lähteistä hankitut ajantasaiset tiedot valtion oloista.

$ff

$100

Ulkomaalaislain muuttamista koskevassa laissa (332/2016), jolla humanitaarista suojelua koskeva säännös on kumottu, ei ole siirtymäsäännöksiä. Lain esitöiden mukaan lain voimaan tulon jälkeen ratkaistaviin kaikkiin hakemuksiin sovellettaisiin samaa voimassa olevaa lakia ja ne ratkaistaisiin samoilla yhdenvertaisilla perusteilla riippumatta siitä, onko kansainvälisen suojelun hakemus tehty ennen lain voimaantuloa vai sen jälkeen. Laissa tai sen esitöissä ei ole otettu huomioon tilanteita, joissa humanitaariseen suojeluun perustuvaa oleskelulupaa koskeva asia on lakimuutoksen voimaan tullessa vireillä hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tilanne, jossa kielteisen oleskeluluvan saanut henkilö on käyttänyt laillisia oikeussuojakeinojaan ja valittanut saamastaan kielteisestä oleskelulupapäätöksestä, ei välittömästi rinnastu tilanteeseen, jossa oleskelulupahakemus on vasta vireillä Maahanmuuttovirastossa.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemus arvioidaan ulkomaalaislain 98 §:n 2 momentin mukaan aina ratkaisuhetken olosuhteiden perusteella. Kansainvälistä suojelua koskevassa ratkaisussa on keskeisesti kyse tulevaisuuteen kohdistuvasta uhka-arvioinnista. Tähän nähden ja kuten ulkomaalaislain muuttamista koskevan lain (332/2016) esitöissä (HE 2/2016 vp) myös todetaan, kansainvälistä suojelua koskevassa hakemuksessa ei ole kysymys sen luontoisesta etuudesta tai oikeudesta, joka edellyttäisi hakemuksen vireilletulon hetkellä voimassa olleen lainsäädännön soveltamista.

$102

Helsingin hallinto-oikeuden palauttaessa asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ensimmäisen kerran humanitaarista suojelua koskeva säännös oli jo kumottu. Säännöksen kumoamiseen ei ollut liitetty siirtymäsäännöksiä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto ei ole voinut tässä tilanteessa asiaa uudestaan käsitellessään myöntää oleskelulupaa kumotun säännöksen nojalla vaan sen on tullut hylätä hakemus tältä osin.

Kun otetaan huomioon muutoksenhakumenettelyissä kulunut aika, Maahanmuuttoviraston on kuitenkin syytä arvioida hakijoiden tilanne uudelleen ulkomaalaislain 52 §:ssä tarkoitetun oleskeluluvan ja käännyttämisen osalta. Tästä syystä valituksenalaisen Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on kumottu ja asia palautettu Maahanmuuttovirastolle toisen kerran uudelleen käsiteltäväksi, ei ole perusteita muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet korkeimman hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Monica Gullans, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Jenny Rebold.

Maahanmuuttovirasto

Helsingin hallinto-oikeus

Korkein hallinto-oikeus

Turun hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla Partanen, Ville Härmä ja Niina Kanniainen-Orpo. Asian esittelijä Jenna Willisi.

A ja B (jäljempänä hakijat)

Kysymyksenasettelu

Sovellettavat oikeusohjeet

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset