KHO:2020:163 – Markanvändning och byggande

Stadsfullmäktige hade godkänt en detaljplaneändring där ett nytt kvartersområde för flervåningshus AK/s hade anvisats i den omedelbara närheten av ett befintligt avloppsreningsverk. Enligt planebestämmelsen för AK/s -områdena skulle i planeringen av byggnaderna mittemot reningsverket den eventuella luktolägenheten beaktas i luftkonditioneringen och byggandet av balkonger. Förvaltningsdomstolen hade upphävt detaljplanebeslutet på grund av otillräcklig utredning. I ärendet skulle på stadsfullmäktiges besvär avgöras om luktolägenheterna från avloppsreningsverket var tillräckligt utredda.

De luktolägenheter avloppsreningsverket orsakade sin omgivning och behandlingen av olägenheterna hade i samband med detaljplaneringen utretts och bedömts i en luktkartläggning. Kartläggningen baserade sig på en på hösten i sammanlagt 24 dagar via sinnesintryck gjord observation på platsen. Vidare hade luktolägenheterna bedömts med hjälp av en för planen uppgjord modellering av luktspridningen och en preliminär plan att täcka över bassängerna och behandla lukterna.

Ur planematerialet framgick att reningsverket var byggt på 1970-talet och hade utvidgats betydligt under åren 2010 – 2012. I det sammanhanget hade de gamla sedimenteringsbassängerna bibehållits som öppna bassänger. Ur utredningen framgick att cirka tre billaster slam transporterades från reningsverket dagligen och att luktolägenheter kunde förekomma särskilt under lastningen av slammet. De mest betydande luktalstrande anläggningarna befann sig på reningsverksområdet cirka 70 meter från de nya flervåningshusens byggareal.

Med stöd av de utredningar som gjorts för detaljplanen kunde man konstatera att avfallsreningsverkets verksamhet orsakade luktolägenhet i närmiljön och att detta inte i framtiden heller helt gick att utesluta. Reningsverkets luktolägenheter hade inte i tillräcklig utsträckning utretts under olika årstider och väderförhållanden eller i samband med avvikande situationer i reningsverkets verksamhet och i utredningarna ingick inga uppgifter om upplevelsen av luktolägenheterna bland de personer som redan bodde i närheten av reningsverket. I planebeskrivningen hade varken konsekvenserna av avloppsreningsverkets luktolägenheter bedömts i förhållande till en trivsam livsmiljö eller den praktiska betydelsen av planebestämmelserna om luftkonditionering och balkonger för förebyggandet av luktolägenheterna.

För detaljplanen hade inte gjorts sådana utredningar eller konsekvensbedömningar med stöd av vilka det varit möjligt att på ett tillförlitligt sätt bedöma om avloppsreningsverkets verksamhet orsakade luktolägenhet i bostadsbyggnaderna och på deras gårdsområden, om det var möjligt att genom planebestämmelser som minskade luktolägenheterna i tillräckligt hög grad minska luktolägenheterna i bostads- och vistelseutrymmena och om detaljplanen sålunda uppfyllde markanvändnings- och bygglagens krav på detaljplanens innehåll avseende en trivsam livsmiljö. Detaljplaneändringen var till dessa delar inte grundad på en tillräcklig utredning och konsekvensbedömning enligt 9 § i markanvändnings- och bygglagen.

Stadsfullmäktiges beslut var lagstridigt enligt 135 § i kommunallagen. Slutresultatet i förvaltningsdomstolens beslut ändrades inte.

Markanvändnings- och bygglagen 9 § 1 och 2 mom. samt 54 § 2 mom.

Kommunallagen 135 §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio och Monica Gullans. Föredragande Satu Sundberg.

Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt asemakaavamuutoksen, jolla olemassa olevan jätevedenpuhdistamon välittömään läheisyyteen oli osoitettu uusi asuinkerrostalojen korttelialue AK/s. AK/s-alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan puhdistamoa vastapäätä olevien rakennusten suunnittelussa oli huomioitava mahdollinen hajuhaitta ilmastoinnin ja parvekkeiden rakentamisessa. Hallinto-oikeus oli kumonnut asemakaavapäätöksen riittämättömien selvitysten perusteella. Asiassa oli kaupunginhallituksen valituksesta arvioitava, oliko jätevedenpuhdistamon hajuhaittoja selvitetty riittävästi.

Jätevedenpuhdistamosta sen ympäristöön aiheutuvia hajuhaittoja ja niiden käsittelyä oli asemakaavoituksen yhteydessä selvitetty ja arvioitu hajukartoituksessa, joka oli perustunut syksyllä noin kahden kuukauden aikana yhteensä 24 päivänä tehtyyn aistinvaraiseen kenttähavainnontiin. Lisäksi hajuhaittoja oli arvioitu kaavaa varten laaditussa hajun leviämismallinnuksessa sekä jätevedenpuhdistamon altaiden kattamista ja hajujen käsittelyä koskevassa esisuunnitelmassa.

Kaava-aineistosta kävi ilmi, että puhdistamo oli rakennettu 1970-luvulla ja sitä oli laajennettu merkittävästi vuosien 2010 – 2012 aikana. Tässä yhteydessä vanhat ilmastus- ja jälkiselkeytysaltaat oli säilytetty avoaltaina. Selvityksistä kävi lisäksi ilmi, että puhdistamolta kuljetettiin lietettä noin kolme autokuormallista päivittäin ja että erityisesti lietteen lastauksen yhteydessä hajuhaittoja saattoi ilmetä. Merkittävimmät hajua aiheuttavat laitostoiminnat sijaitsivat puhdistamoalueella noin 70 metrin etäisyydellä uusien asuinkerrostalojen rakennusaloista.

Asemakaavaa varten laadittujen selvitysten perusteella voitiin todeta, että jätevedenpuhdistamon toiminnasta aiheutui ajoittaista hajuhaittaa lähiympäristöön eikä sitä voitu jatkossakaan kokonaan poissulkea. Puhdistamon hajuvaikutuksia ei ollut selvitetty riittävästi eri vuodenaikoina erilaisissa sääolosuhteissa taikka puhdistamon toiminnan poikkeustilanteissa eikä selvityksiin sisältynyt myöskään tietoja puhdistamon lähialueella jo asuvien henkilöiden kokemasta hajuhaitasta. Myöskään kaavaselostuksessa ei ollut tarkemmin arvioitu jätevedenpuhdistamosta aiheutuvien hajuhaittojen vaikutuksia elinympäristön viihtyisyyteen eikä kaavamääräyksen mukaisten asuntojen ilmastointi- ja parvekeratkaisujen käytännön merkitystä hajuhaittojen ehkäisyssä.

Asemakaavaa varten ei ollut laadittu sellaisia selvityksiä ja vaikutusten arviointeja, joiden nojalla olisi ollut mahdollista luotettavasti arvioida, aiheutuiko jätevedenpuhdistamon toiminnasta asuinrakennuksissa ja niiden piha-alueilla hajuhaittaa, voitiinko hajuhaittojen vähentämistä koskevilla kaavamääräyksillä riittävästi vähentää haittaa asuin- ja oleskelutiloissa ja täyttikö asemakaava siten asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetun elinympäristön viihtyisyyttä koskevan sisältövaatimuksen. Asemakaavamuutos ei tältä osin ollut perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

Kaupunginvaltuuston päätös oli kuntalain 135 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos pysytettiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § 1 ja 2 momentti sekä 54 § 2 momentti

Kuntalaki 135 §

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 4.10.2019 nro 19/0462/3

Asian aikaisempi käsittely

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään Vaasan rakennusperintöyhdistys ry:n valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on kumoamisen osalta perustellut päätöstään seuraavasti:

Yleistä

Kaava-alue sijaitsee Vaasan kaupungin 17., 18. ja 19. kaupunginosassa Palosaarella noin kolme kilometriä kaupunkikeskustasta luoteeseen.

Asemakaavan tavoitteena on kehittää Palosaaren salmen alueesta korkeatasoinen kaupunkimiljöö, jossa uudisrakentaminen sekä alueen rakennussuojelulliset ja maisemalliset haasteet on sovitettu korkeatasoiseksi, toimivaksi ja toteutuskelpoiseksi kokonaisuudeksi siten, että alue muodostuisi aktiiviseksi osaksi kaupunginrantaa kiertävää puisto- ja vapaa-ajan vyöhykettä.

(—)

Kaavan vaikutusten selvittäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Kaupunginvaltuuston hyväksymässä asemakaavassa on 17. kaupunginosassa sijaitsevien entisten Rahkolan ja Vaasan Saippuatehtaan teollisuuskiinteistöjen alueelle osoitettu kaavassa muodostettuihin kortteleihin 14 ja 15 asuinkerrostalojen korttelialueita (AK/s). Vaasan Vesi -liikelaitoksen hallinnoima Påttin jätevedenpuhdistamo sijaitsee AK/s-alueiden pohjoispuolelle osoitetulla yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten korttelialueella (ET). Etäisyys puhdistamon lietealtaista AK/s -korttelialueisiin on vähimmillään noin 70 metriä.

AK/s-alueita koskevien kaavamääräysten mukaan alueiden ”kulttuurihistoriallinen ja luonnonympäristö tulee huomioida sekä rakennusten suunnittelussa että ulkotilojen suunnittelussa. (—) Saippuatehtaan korvaavassa uudisrakentamisessa tulee hyödyntää mahdollisuuksien mukaan alueen vanhoja rakenteita, materiaaleja ja ominaispiirteitä. (—) Påttin puhdistamoa vastapäätä olevien rakennusten suunnittelussa on huomioitava mahdollinen hajuhaitta mm. ilmastoinnin ja parvekkeiden rakentamisessa.”

Saippuatehtaan entinen tehdasrakennus sijaitsee asemakaavan korttelissa 15. Rakennusta ei ole osoitettu suojeltavaksi. Korttelin 15 itä-, etelä- ja länsisivuille on osoitettu IV-VIII -kerroksisten asuinkerrostalojen rakennusaloja. Kaavan toteuttaminen edellyttää tehdasrakennuksen purkamista.

Saippuatehtaan entinen asuin-/konttorirakennus sijaitsee myös korttelissa 15. Rakennus on osoitettu merkinnällä sr-3 suojeltavaksi rakennukseksi, jota ei saa purkaa. Asemakaavassa on osoitettu suojeltavaksi samalla merkinnällä myös saippuatehtaan kiinteistöllä sijaitseva luotsitalo sekä kolme Rahkolan teollisuuskiinteistön rakennusta, jotka sijaitsevat asemakaavan korttelissa 14. Kaavan yleismääräysten mukaan luotsitalon ja rannan välinen alue tulee käsitellä tavalla, joka kunnioittaa luotsitalon historiallista asemaa ja yhteyttä mereen.

AK/s-alueille osoitettu uudisrakennusoikeus on 35 800 kerrosneliömetriä ja säilytettäväksi osoitettujen vanhojen rakennusten rakennusoikeus 3 260 kerrosneliömetriä.

Kortteleihin 14 ja 15 on osoitettu leikki- ja oleskelualueiksi varattuja alueiden osia aluerajausmerkinnöillä le ja le-1, joita koskevien määräysten mukaan saippuatehtaan vanhoja perustus- ja seinärakenteita tulee säilyttää ja integroida uudisrakennukseen mahdollisuuksien mukaan. Le-1 -alueiden osia koskevissa määräyksissä on lisäksi määrätty, että ”suunnittelussa ja toteuttamisessa käytetään hyväksi alueen kulttuurihistoriallisia jäänteitä, kuten rakennusten pohjia, purettavien rakennusten osia yms.”

Voimassa olevassa asemakaavassa jätevedenpuhdistamon eteläpuolinen alue eli entisen Vaasan Saippuatehtaan alue ja Rahkolan alue on osoitettu teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi (T).

Vaasan yleiskaava 2030:ssa jätevedenpuhdistamon eteläpuolinen alue on osoitettu palvelun ja hallinnon tai vaihtoehtoisesti asuinkerrostalojen alueeksi (P/AK). Alue kuuluu yleiskaavassa aluerajauksella sk-1 osoitettuun kulttuuriympäristön kannalta arvokkaaseen alueeseen, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan rakennusperintöä vaalitaan pitämällä alue tarkoituksen mukaisessa käytössä. Alueella oleva rakennustaiteellisesti tai kulttuurihistoriallisesti arvokas rakennuskanta säilytetään. Alueelle rakennettaessa tai aluetta muulla tavoin muutettaessa huolehditaan sen erityisten arvojen säilymisestä.

Asemakaava-alueen eteläinen ranta-alue muodostaa osan Palosaaren satama-, telakka- ja tehdasalueen valtakunnallisesti merkittävästä kulttuuriympäristöstä (RKY) ja se käsittää muun muassa entisen Rahkolan teollisuuskiinteistön alueen. Saippuatehtaan entinen tehdasrakennus ei sijaitse RKY-alueella.

Puhdistamosta sen ympäristöön aiheutuvia hajuhaittoja ja niiden käsittelyä on asemakaavoituksen yhteydessä selvitetty ja arvioitu BotniaLab Oy:n laatimassa hajukartoituksen loppuraportoinnissa 8.12.2015, Vaasan Veden laatimassa altaiden kattamista ja hajujen käsittelyä koskevassa esisuunnitelmassa 1.7.2016 sekä Ramboll Finland Oy:n hajun leviämismallinnuksessa 28.3.2018.

BotniaLab Oy:n hajukartoitus on perustunut 10.9.-19.11.2015 välisenä aikana yhteensä 24 päivänä tehtyyn aistinvaraiseen kenttähavainnointiin. Havainnointi on suoritettu puhdistamon uuden hajunpoistotekniikan valmistuttua. Havainnointiin osallistui kerrallaan neljä henkilöä ja havainnointi pyrittiin suorittamaan jätevedenpuhdistamoon nähden tuulen alapuolella. Havainnointia ei tehty ulkoilman lämpötilan ollessa alle -5 astetta. Hajua esiintyi lähinnä puhdistamon välittömässä läheisyydessä sijaitsevilla alueilla A, B, F ja G, joilla vähintään selvä -luokitellun hajun esiintymistiheydet ylittivät pääosin esitettyjen hajuohjearvojen rajat. Alueet A ja B vastaavat asemakaavan AK/s -asuinkerrostalojen korttelien 14 ja 15 pohjoisia osia sekä puhdistamon viereen osoitettua autopaikkojen korttelialuetta (LPA). Kartoituksen yhteenvedossa on todettu, että objektiivisempien tulosten saamiseksi hajukartoituksen kestoa olisi tullut pidentää kattamaan kaikki vuodenajat ja havainnointikertoja olisi tullut olla enemmän.

$11d

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa katsonut, että hajukartoituksessa mallinnetut Luotsituvan tontilla, Saippuan korttelissa ja Rahkolan alueella kokonaishajuprosentit ovat korkeita. Muun muassa jätevedenpuhdistamon hajuhaitoista johtuen uutta kerrostalorakentamista ei tulisi osoittaa ainakaan Saippuankadun eteläpuolelle vastapäätä puhdistamon lietteenkäsittelyrakennusta. Lausunnossa, jossa on tarkasteltu muun muassa terveellisen elinympäristön edellytyksiä, ei ole kuitenkaan esitetty, että puhdistamon aerosolipäästöt voisivat aiheuttaa tartuntatautivaaraa.

Vaasan Vesi on kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossaan ilmoittanut, ettei liikelaitos vastusta asemakaavaehdotusta jätevedenpuhdistamon muutos- ja saneeraustöitä koskevin varauksin. Asemakaavaluonnoksesta antamassaan lausunnossa liikelaitos oli esittänyt, että laitoksen toimiminen yhdyskuntarakentamisen keskiössä edellyttää puhdistamon kattamista ja lieteputken rakentamista Stormåssenille.

Rahkolan nimellä tunnetun entisen teollisuuskiinteistön alueella sijaitsee vuosina 1890 – 1980 valmistuneita teollisuus- ja varastorakennuksia.

Vaasan Saippuatehtaan entisen teollisuuskiinteistön alueella sijaitsee tiilirakenteinen, pääosin kaksikerroksinen tehdasrakennus. Tehdasrakennus on valmistunut vuonna 1928 tulipalossa tuhoutuneen aiemman puisen tehdasrakennuksen tilalle ja sitä on laajennettu 1930 – 1940-luvuilla. Rakennus toimii nykyisin työ- ja varastotiloina. Kiinteistön alueella sijaitsee myös tehtaan entinen vuonna 1987 valmistunut asuin-/konttorirakennus, kolme varastorakennusta, joista vanhin on valmistunut vuonna 1895, sekä entisen luotsiaseman vuonna 1900 valmistunut luotsitupa.

Vaasan kaupunginhallituksen vuonna 2000 hyväksymässä rakennusperinneselvityksessä Vaasan Saippuatehtaan teollisuusrakennusten ryhmä on arvotettu historiallisesti, maisemallisesti ja rakennushistoriallisesti (H, M, R) arvokkaaksi kohteeksi. Selvityksen mukaan tehdasrakennus edustaa lähinnä klassismia. Tehdasrakennus on suositeltu säilytettäväksi ennallaan.

Outi Orhasen vuonna 2016 päivittämässä rakennusperinneinventoinnissa tehdasrakennus ja asuin-/konttorirakennus on arvotettu rakennushistoriallisesti, historiallisesti ja maisemallisesti arvokkaiksi. Inventoinnin mukaan tehdasalue on kokonaisuutena rakennushistoriallisesti, historiallisesti ja maisemallisesti arvokas ja kokonaisuuden arvot tulee ottaa huomioon alueen suunnittelussa sekä muutos- ja korjaustöissä. Tehdasrakennus ja aluekokonaisuus ovat osana Vaasan ja maakunnan teollisuushistoriaa paikallisesti ja maakunnallisesti arvokkaita.

Arkkitehtuuritoimisto Käpy ja Simo Paavilainen Oy:n Palosaaren kampuksen ja salmen kulttuuriympäristöselvityksessä vuodelta 2008 tehdasrakennus on arvotettu paikallisesti merkittäväksi rakennukseksi. Tehdasrakennus on vaasalaisen teollisuushistorian merkkirakennuksia. Se on komea esimerkki 1920-luvun rationaalisesta teollisuusarkkitehtuurista, jolle yksinkertaistetut klassistiset yksityiskohdat antavat luonnetta.

$11f

$120

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on asemakaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa todennut, että tehdasrakennuksen kuntokartoituksen ja haitta-aineselvityksen tulokset ovat ristiriitaisia. Ottaen huomioon, että kuntokartoitus on teetetty yksityisen maanomistajan ja rakennusliikkeen toimesta, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on suositellut uutta kuntokartoitusta.

$121

Asemakaavaselostuksen sivulta 38 ilmenee, että kaavan luonnosvaiheessa on selvitetty vaihtoehtoista kaavaratkaisua, jossa saippuatehtaan tehdasrakennuksen vanhempi osa säilytetään. Tässä vaihtoehdossa rakennusoikeuden määrä olisi ollut sama kuin vaihtoehdossa, jossa tehdasrakennus puretaan uudisrakentamisen mahdollistamiseksi. Kaavaselostuksen sivulla 59 todetaan, että tehdasrakennusta ei kuitenkaan esitetä jatkovalmistelussa suojeltavaksi, koska Museovirasto on katsonut, että rakennuksen saa purkaa sen paikallishistoriallisista arvoista huolimatta.

Asiassa on asemakaavan lainmukaisuuden arvioimiseksi punnittava toisiinsa nähden osin vastakkaisiakin tavoitteita suunnittelualueeseen sisältyvän entisen teollisuus- ja varastoalueen kehittämisestä asuinkäyttöön, viihtyisän elinympäristön edellytysten luomisesta ja rakennetun ympäristön ja siihen liittyvien erityisten arvojen vaalimisesta. Lisäksi on arvioitava kysymystä siitä, asettaako kaavaratkaisu maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Myös muut asemakaavan sisällölle asetetut vaatimukset on otettava tällöin huomioon. Kaupunginvaltuustolla on oikeus painottaa kaavan erilaisia sisältövaatimuksia haluamallaan tavalla, kunhan kaikki sisältövaatimukset otetaan punninnassa laissa edellytetyllä asianmukaisella painoarvolla huomioon.

Påttin jätevedenpuhdistamon osalta hallinto-oikeus toteaa, että puhdistamo on toiminut nykyisellä paikallaan pitkään. Toiminnasta on aiheutunut hajuhaittaa lähiympäristön asuinalueille. Puhdistamon aerosolipäästöjen ei kuitenkaan ole käytettävissä olevien tietojen mukaan todettu aiheutuvan tartuntatautivaaraa. Valituksessa esitetyn terveysvaaraa koskevan lausunnon pyytäminen asemakaavan vaikutusten arvioimiseksi ei siten ole ollut tarpeen.

$123

$124

Hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjoista saadun selvityksen perusteella tehdasrakennus on huonossa kunnossa. Rakennuksen korjaustarve on merkittäviltä osin johtunut siitä, että rakennuksen säännönmukainen huolto on laiminlyöty. Tähän nähden rakennuksen nykykunnolle ei sellaisenaan voida antaa ratkaisevaa merkitystä asian ratkaisemisessa. Hallinto-oikeus katsoo, että tehdasrakennuksesta tehtyjen selvitysten perusteella ei ole arvioitavissa, voidaanko rakennus korjata ja muuttaa kokonaan tai osittain uuteen kaavan tavoitteiden mukaiseen käyttötarkoitukseen niin, että rakennuksen erityiset arvot säilytetään ottaen huomioon kaavan tarkoitus, ja niin, että kaavaratkaisu ei muodostu maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuuttomaksi.

Johtopäätökset

Kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan hyväksymisestä ei ole valituksessa esitetyin perustein syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Kaavan vaikutuksista tehtyjen tutkimusten ja selvitysten perusteella ei kuitenkaan ole arvioitavissa, onko kaavaratkaisu, jossa jätevedenpuhdistamon läheisyyteen on osoitettu uutta asuinrakentamista ja jossa Vaasan Saippuatehtaan entistä tehdasrakennusta ei ole osoitettu suojeltavaksi, lainvastainen kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimusten tueksi on viitattu hallinto-oikeudelle annetussa lausunnossa esitettyyn ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Jätevedenpuhdistamon hajuhaitat on selvitetty riittävästi suhteessa kaavaratkaisuun ottaen huomioon asemakaavaan sisältyvät hajuhaittojen vähentämistä tarkoittavat rakennusten suunnittelua koskevat kaavamääräykset. Kaavan valmisteluvaiheessa on laadittu kolme eri hajuselvitystä. Hajuhaittojen kartoitusraportissa todetut kartoituspuutteet ovat korjautuneet hajun leviämismallilla. Hajukartoituksen ja -mallinuksen tulokset ovat täyttäneet myös puhdistamon ympäristöluvan lupaehdot.

Selkeää tunnistettavaa hajua esiintyy vain hyvin pienellä osalla Saippuatehtaan aluetta 88 – 265 tuntia vuodessa. Asemakaava ei ole sisältövaatimusten vastainen alueella tilapäisesti esiintyvän hajuhaitan perusteella. Ulkoilman hajupitoisuuksille ei ole ohje- tai raja-arvoja.

Hajuhaitta on huomioitu kaavaratkaisussa sijoittamalla lähimpänä puhdistamoa sijaitsevat rakennukset pitkittäin, mikä vähentää hajuhaittaa sisäpihoilla.

Saippuatehtaan tehdasrakennuksen osalta kaavaratkaisu perustuu riittäviin selvityksiin, jotka ovat mahdollistaneet kaavan sisältövaatimusten oikeasuhtaisen yhteensovittamisen osana tehdasmiljöökokonaisuutta. Museovirasto ei ole kaavan valmisteluvaiheen lausunnoissa edellyttänyt tehdasrakennuksen suojelua. Rakennuksesta laaditun kuntoarvion mukaan rakennus ei sovellu peruskorjattunakaan asuinrakentamiseen.

on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Hajuhaittoja koskevia selvityksiä on täydennettävä siten, että ne kattavat eri vuodenajat ja erityisesti kesähelteet, jolloin hajukaasujen muodostus on suurimmillaan.

Saippuatehtaan teollisuusrakennus on mahdollista osoittaa muuhunkin kuin asumistarkoitukseen, kuten asumispalvelutilaksi, varastoksi ja työtilaksi.

on antanut vastaselityksen. Hajuhaittojen kartoitusraportin puutteet on korjattu hajun leviämismallinnuksella. Mallinnus on laskettu kolmen vuoden sääaineistolla pahimman tilanteen mukaan, joten vuodenaikojen vaihtelu on otettu huomioon.

Tehdyillä selvityksillä on riittävässä määrin varmistettu edellytykset viihtyisälle elinympäristölle. Hajun leviämismallinnuksessa haju ulottuu saippuatehtaan pohjoisnurkan päälle mutta ei ylety asuinrakennusten piha-aluille. Rakennuksen suunnittelussa voidaan vähentää hajuhaittaa tavanomaisilla käytössä olevilla ikkuna-, parvekelasitus- ja ilmastointiratkaisuilla. Ilmastoinnin tuloilman sijoittelulla ja suodattamilla voidaan tehokkaasti vähentää hajuhaittaa.

Saippuatehtaan käyttö muuhun kuin asuintarkoitukseen on kokonaistaloudellisesti vaikeaa. Asukkaita palvelevia tiloja syntyy alueen muihin suojeltaviin rakennuksiin ja myös uudisrakennuksen maan alle jääviin osiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Vaasan kaupunginhallitukselle valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään Vaasan rakennusperintöyhdistys ry:n valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston asemakaavamuutoksen hyväksymistä koskevan päätöksen. Asemakaavamuutosta koskevan päätöksen kumoamisen perusteena on ollut se, ettei kaavan vaikutuksista tehtyjen tutkimusten ja selvitysten perusteella ole arvioitavissa, onko kaavaratkaisu, jossa jätevedenpuhdistamon läheisyyteen on osoitettu uutta asuinrakentamista ja jossa Vaasan Saippuatehtaan entistä tehdasrakennusta ei ole osoitettu suojeltavaksi, lainvastainen kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Korkein hallinto-oikeus viittaa hallinto-oikeuden päätöksessä selostettuihin oikeusohjeisiin ja selvityksiin sekä päätöksessä esitettyyn kuvaukseen alueesta, sen kaavoitustilanteesta ja kaavaratkaisun sisällöstä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että entisellä Vaasan Saippuatehtaalla voidaan sitä koskevien selvitysten ja museoviranomaisen antaman lausunnon perusteella todeta olevan lähinnä paikallista arvoa Vaasan kaupungin teollisuushistoriaan liittyvän rakennushistorian, historian ja maiseman kannalta.

Contria Oy on maanomistajan toimeksiannosta kartoittanut tehdasrakennuksen kuntoa tarkoituksena selvittää mahdollisuudet rakennuksen säilyttämiseen ja sen edellyttämät korjaustarpeet. Kuntokartoitusraportin loppupäätelmässä suositellaan rakennuksen purkamista. Kuntokartoitusraporttia 15.11.2016 on täydennetty lisätutkimuksella 6.10.2017, jossa haitta-ainetutkimuksia on tehty myös rakenteiden läpi poraamalla. Kuntokartoitus lisätutkimuksineen on mainittu kaavaselostuksessa ja se siten kuulunut kaavan valmisteluaineistoon. Täydennystutkimus on kaavaselostuksen mukaan tilattu yhteistyössä maanomistajan, museon, kaavoituksen ja ELY-keskuksen kanssa ja osapuolilla oli mahdollisuus ottaa kantaa selvitystyön tavoitteisiin ja tulosten riittävyyteen.

Tehdasrakennuksen lisätutkimusten johtopäätöksenä on todettu, että rakennuksen alapohjat ovat kaikki haitta-aineiden kyllästämiä ja niiden alla olevat maamassat saastuneita. Rakennuksen sokkeli- ja maanpainerakenteista havaittiin ohjearvot ylittäviä PAH-yhdisteitä. Rakennuksen yläpohjan rakenne arvioitiin riskirakenteiseksi ja vesikaton alueen kennopalkistot tulisi kosteusvahinkojen vuoksi purkaa. Rakennuksen sisäilman terveellisyyttä ei voida varmuudella turvata, vaikka rakennus peruskorjattaisiin. Entisen tehdasrakennuksen muuttaminen asuintarkoituksiin tai sitä tukevaan käyttöön olisi lisätutkimuksen mukaan haastavaa ja kallista eikä rakennuksen arvioida soveltuvan asuinrakennukseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin hallinto-oikeus, että Vaasan Saippuatehtaan tehdasrakennuksesta tehdyt selvitykset osoittavat rakennuksen huonon kunnon. Rakennuksen korjaaminen asuinkäyttöön tai sitä vastaavan tarkoitukseen edellyttäisi mittavia korjauksia eikä rakennus välttämättä soveltuisi asuintarkoituksiin. Ottaen myös huomioon, että tehdasrakennuksella on lähinnä paikallista suojeluarvoa sekä sen, että rakennus sijaitsee RKY-kohteen Palosaaren satama-, telakka- ja tehdasalue aluerajauksen ulkopuolella, asemakaavamuutos ei ennalta arvioiden heikennä rakennetun ympäristön arvoja maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asemakaavalle säädettyjen sisältövaatimusten vastaisesti. Kaupunginvaltuusto on tältä osin voinut harkintavaltansa puitteissa hyväksyä asemakaavan.

Vaasan Vesi -liikelaitoksen hallinnoimaa Påttin jätevedenpuhdistamoa koskee asemakaavassa merkintä yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten korttelialueella (ET). ET-alueen ja Saippuankadun eteläpuolelle on asemakaavassa osoitettu entisten Rahkolan ja Vaasan Saippuatehtaan teollisuuskiinteistöjen alueelle kortteliin 14 V- ja VII-kerroksisia asuinrakennuksia ja kortteliin 15 VIII-kerroksinen asuinrakennus, joiden rakennusalat rajautuvat pohjoispuolella Saippuakatuun ja jotka sijaitsevat noin 70 metrin etäisyydellä jätevedenpuhdistamon lietteenkäsittelylaitoksesta.

AK/s-alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan Påttin puhdistamoa vastapäätä olevien rakennusten suunnittelussa on huomioitava mahdollinen hajuhaitta muun muassa ilmastoinnin ja parvekkeiden rakentamisessa.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on kaavaluonnoksesta antamassaan lausunnossa viitannut aikaisempaan Länsi-Suomen ympäristökeskuksen lausuntoon, jossa oli todettu jätevedenpuhdistamon häiriöttömän toiminnan olevan alueen asemakaavoituksen lähtökohta, eikä jätevedenpuhdistamon välittömään läheisyyteen tule sijoittaa asumista sekä viitattu suojavyöhykkeen leveyteen. ELY-keskus on lausunnossaan esittänyt, ettei uutta asumista voida osoittaa puhdistamon läheisyyteen ennen kuin on varmuus siitä, että hajuhaittoja ei ole.

Jätevedenpuhdistamosta sen ympäristöön aiheutuvia hajuhaittoja ja niiden käsittelyä on asemakaavoituksen yhteydessä selvitetty ja arvioitu BotniaLab Oy:n laatimassa hajukartoituksen loppuraportoinnissa 8.12.2015, joka on perustunut 10.9. – 19.11.2015 välisenä aikana yhteensä 24 päivänä tehtyyn aistinvaraiseen kenttähavainnontiin. Lisäksi hajuhaittoja on arvioitu Vaasan Veden laatimassa altaiden kattamista ja hajujen käsittelyä koskevassa esisuunnitelmassa 1.7.2016 sekä Ramboll Finland Oy:n hajun leviämismallinnuksessa 28.3.2018.

Kaava-aineistoon sisältyvän Påttin jätevedenpuhdistamon altaiden kattamista ja hajujen käsittelyä koskevan esisuunnitelman mukaan puhdistamo on rakennettu 1970-luvulla ja sitä on laajennettu merkittävästi vuosien 2010 – 2012 aikana. Puhdistamolle laajennuksen yhteydessä rakennetut esiselkeytys- ja jälkiselkeytysrakennukset ovat katettuja, mutta vanhat ilmastus- ja jälkiselkeytysaltaat ovat avoaltaita. BotniaLab Oy:n hajukartoituksen loppuraportista ilmenee, että puhdistamolta kuljetetaan lietteenkuljetusautolla lietettä noin kolme autokuormallista päivittäin ja lietteen lastauksen yhteydessä saattaa ilmetä hajuhaittoja. Hajunleviämismallinnusta koskevasta Ramboll Finland Oy:n raportista ilmenee, että jätevedenpuhdistamolla on yhteensä 11 hajupäästölähdettä, joista merkittävimmät ovat tiivistämön hönkäputki (imutuuletusputki) ja rejektivesikanava. Tiivistämön hönkäputki sijaitsee lietteenkäsittelylaitoksen yhteydessä puhdistamoalueen eteläosassa välittömästi asemakaavan AK/s -korttelialueen pohjoispuolella.

Asemakaavaa varten laadittujen selvitysten perusteella voidaan todeta, että jätevedenpuhdistamon toiminnasta aiheutuu ajoittaista hajuhaittaa lähiympäristöön eikä sitä voida jatkossakaan kokonaan poissulkea. Puhdistamon hajuvaikutuksia ei ole selvitetty riittävästi eri vuodenaikoina erilaisissa sääolosuhteissa taikka puhdistamon toiminnan poikkeustilanteissa eikä selvityksiin sisälly myöskään tietoja puhdistamon lähialueella jo asuvien henkilöiden kokemasta hajuhaitasta. Myöskään asemakaavaselostuksessa ei ole tarkemmin arvioitu jätevedenpuhdistamosta aiheutuvien hajuhaittojen vaikutuksia eikä kaavamääräyksen mukaisten asuntojen ilmastointi- ja parvekeratkaisujen käytännön merkitystä hajuhaittojen ehkäisyssä.

Asemakaavaa varten ei ole laadittu sellaisia selvityksiä ja vaikutusten arviointeja, joiden nojalla olisi mahdollista luotettavasti arvioida, aiheutuuko jätevedenpuhdistamon toiminnasta asuinrakennuksissa ja niiden piha-alueilla hajuhaittaa, voidaanko hajuhaittojen vähentämistä koskevilla kaavamääräyksillä vähentää riittävästi haittaa asuin- ja oleskelutiloissa ja täyttääkö asemakaava siten elinympäristön viihtyisyyttä koskevan sisältövaatimuksen. Asemakaavamuutos ei tältä osin ole perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

Kun otetaan huomioon edellä perustelujen kohdassa 3 lausuttu sekä tältä osin edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyt tosiseikat ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Monica Gullans. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Vaasan kaupunginvaltuusto

Hallinto-oikeus

Sovellettuja säännöksiä

Kaavaratkaisusta ja suunnittelutilanteesta

Jätevedenpuhdistamoa koskevia selvityksiä ja lausuntoja

Rakennettua ympäristöä koskevia selvityksiä ja lausuntoja

Oikeudellinen arviointi

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, Petri Forma, joka on myös esitellyt asian, ja Janica Engsbo.

Vaasan kaupunginhallitus

Vaasan rakennusperintöyhdistys ry

1 Lähtökohtia

2 Rakennussuojelua koskevien selvitysten riittävyys

3 Jätevedenpuhdistamosta aiheutuvat hajuhaitat ja selvitysten riittävyys

4 Lopputulos