KHO:2021:117 – Extraordinärt ändringssökande

Centralförvaltningen i Lantmäteriverket hade med stöd av 278 § 2 mom. i fastighetsbildningslagen till högsta förvaltningsdomstolen gjort en framställan om återbrytande som gällde ett av stadens tjänsteinnehavare fattat laga kraft vunnet beslut om godkännande av separat tomtindelning. Grunden för återbrytandet var att den tjänsteinnehavare som godkänt tomtindelningen inte hade haft behörighet att fatta beslutet.

En anteckning om separat tomtindelning görs i fastighetsregistret enligt 7 § 6 punkten i fastighetsregisterförordningen skilt för varje registerenhet. Med ytterligare beaktande av att beslutet om att godkänna en separat tomtindelning enligt 79 § i markanvändnings- och bygglagen är ett förvaltningsbeslut, är det fråga om ett sådant beslut enligt 278 § 2 mom. i fastighetsbildningslagen över vilket behörigheten att behandla den av centralförvaltningen i Lantmäteriverket gjorda framställan om återbrytande ligger hos högsta förvaltningsdomstolen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att 278 § 2 mom. i fastighetsbildningslagen är en specialbestämmelse om behörigheten att föra talan om återbrytande där inga bestämmelser om förutsättningarna för återbrytande av ett beslut ingår. Förutsättningarna för återbrytande av ett lagakraftvunnet beslut ingår i den allmänna bestämmelsen i 117 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden.

Det är i ärendet utrett att stadens tjänsteinnehavare som fattat det beslut om att godkänna den separata tomtindelningen som nu är föremål för framställan om återbrytande, har fattat beslutet utan behörighet till det med stöd av vare sig sin tjänsteställning, stadens interna direktiv eller ett avtal mellan staden och Lantmäteriverket. Det har följaktligen skett ett fel i förfarandet enligt 117 § 1 mom. 1 punkten i lagen om rättegång i förvaltningsärenden i behandlingen av det ärende som beslutet att godkänna tomtindelningen gällde.

Det beslut som är föremål för framställan om återbrytande har inte påståtts vara lagstridigt till sitt innehåll och det finns ingen utredning om att förfarandefelet har orsakat parterna rättsförluster eller annan skada. En central förutsättning för att garantera lagenligheten i beslutsfattandet i förvaltningsärenden är att myndigheten är behörig att fatta beslutet. Om den myndighet som fattar beslutet saknar behörighet för det är förvaltningsbeslutet ogiltigt och utan rättsverkan. Därför, och med särskilt beaktande av det krav på offentlig tillförlitlighet som riktar sig till fastighetsdatasystemet och det besluts om godkännande av en separat tomtindelning betydelse som grund för fastighetens skiftesförrättning, skulle det ifrågavarande felet i förfarandet anses allvarligt.

Med beaktande av vad som sagts ovan förutsätter det allmänna intresset enligt 117 § 2 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden att beslutet återbryts. Lantmäteriverkets centralförvaltning hade under dessa omständigheter rätt att med stöd av 278 § 2 mom. i fastighetsbildningslagen göra en framställan om återbrytande av beslutet till högsta förvaltningsdomstolen. Det tjänsteinnehavarbeslut som var föremål för framställan skulle återbrytas och ärendet återförsändas till stadens behöriga myndighet för ny behandling.

Fastighetsbildningslagen 278 § 2 mom.

Lagen om rättegång i förvaltningsärenden 3 §, 117 § och 118 § 2 mom.

Markanvändnings- och bygglagen 79 § 2, 4 och 5 mom.

Markanvändnings- och byggförordningen 37 § 4 mom.

Lagen om Lantmäteriverket (900/2013) 2 § 3 mom. (580/2014)

Fastighetsregisterlagen 7 § 1 och 2 mom.

Fastighetsregisterförordningen 7 § 6 punkten

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio, Robert Utter och Veronica Storträsk. Föredragande Petri Hellstén.

Maanmittauslaitoksen keskushallinto oli tehnyt korkeimmalle hallinto-oikeudelle kiinteistönmuodostamislain 278 §:n 2 momentin nojalla purkuesityksen, joka koski kaupungin viranhaltijan tekemää lainvoimaista päätöstä erillisen tonttijaon hyväksymisestä. Perusteena purkuesitykselle oli se, että tonttijaon hyväksyneellä kaupungin viranhaltijalla ei ollut ollut toimivaltaa päätöksen tekemiseen.

Erillisen tonttijaon hyväksymisestä tehdään kiinteistörekisteriasetuksen 7 §:n 6 kohdan mukaisesti merkintä kiinteistörekisteriin kunkin muodostettavan rekisteriyksikön kohdalle. Kun lisäksi otettiin huomioon, että päätös erillisen tonttijaon hyväksymisestä oli maankäyttö- ja rakennuslain 79 §:n nojalla tehty hallintopäätös, kysymys oli sellaisesta kiinteistönmuodostamislain 278 §:n 2 momentissa tarkoitetusta päätöksestä, jonka osalta maanmittauslaitoksen keskushallinnon purkuesityksen käsittely kuului korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kiinteistönmuodostamislain 278 §:n 2 momentti on purkupuhevaltaa koskeva erityissäännös, jossa ei säädetä niistä edellytyksistä, joilla päätös voidaan purkaa. Lainvoiman saaneen hallintopäätöksen purkamisen edellytyksistä säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 117 §:n yleissäännöksessä.

Asiassa oli selvitetty, että kaupungin viranhaltija oli tehnyt purkuesityksen kohteena olevan erillisen tonttijaon hyväksymistä koskevan päätöksen ilman, että hänellä oli ollut siihen hoitamaansa virkaan, kaupungin sisäiseen määräykseen tai kaupungin ja Maanmittauslaitoksen tekemään sopimukseen perustuvaa toimivaltaa. Tonttijaon hyväksymistä koskevan asian käsittelyssä oli näin ollen tapahtunut oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 117 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu menettelyvirhe.

Purkuesityksen kohteena olevan päätöksen ei ollut esitetty olevan sisällöllisesti lainvastainen eikä tapahtuneesta menettelyvirheestä ollut myöskään selvitetty aiheutuneen asianosaisille oikeudenmenetyksiä tai muuta haittaa. Hallintoasioiden päätöksenteon lainmukaisuuden varmistamisen keskeisiä edellytyksiä oli kuitenkin se, että viranomaisella oli toimivalta päätöksen tekemiseen. Jos päätöksen tehnyt viranomainen ei ollut asiassa toimivaltainen, tehty hallintopäätös oli lähtökohtaisesti mitätön ja vailla oikeusvaikutuksia. Tämän vuoksi ja kun erityisesti otettiin huomioon kiinteistöjärjestelmään kohdistuva julkisen luotettavuuden vaatimus ja erillisen tonttijaon hyväksymistä koskevan päätöksen merkitys kiinteistön lohkomistoimituksen perusteena, nyt kysymyksessä ollutta menettelyvirhettä oli pidettävä vakavana.

Edellä lausuttu huomioon ottaen yleisen edun oli oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 117 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla katsottava vaativan päätöksen purkamista ja Maanmittauslaitoksen keskushallinnolla oli näissä oloissa ollut oikeus tehdä kiinteistönmuodostamislain 278 §:n 2 momentin nojalla esitys päätöksen purkamisesta korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Esityksen kohteena oleva viranhaltijapäätös oli purettava ja asia oli palautettava kaupungin toimivaltaiselle viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

Kiinteistönmuodostamislaki 278 § 2 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 3 §, 117 § ja 118 § 2 momentti

Maankäyttö ja rakennuslaki 79 § 2, 4 ja 5 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 37 § 4 momentti

Laki Maanmittauslaitoksesta (900/2013) 2 § 3 momentti (580/2014)

Kiinteistörekisterilaki 7 § 1 ja 2 momentti

Kiinteistörekisteriasetus 7 § 6 kohta

Päätös, jota purkuesitys koskee

Jämsän kaupunkisuunnittelupäällikkö 22.10.2018 § 86

on purkuesityksen kohteena olevalla päätöksellään hyväksynyt tonttijakoehdotuksen koskien tontteja 12 – 14 Jämsän kaupunginosan 3 korttelissa 106 kadulla Lääkärinkuja. Tonttijaon numero on 931.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on 16.7.2020 korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneessa purkuesityksessään vaatinut, että esityksen kohteena oleva Jämsän kaupunkisuunnittelupäällikön päätös puretaan. Esityksessä on lisäksi vaadittu, että korkein hallinto-oikeus määräisi Jämsän kaupungin käsittelemään tonttijaon hyväksymistä koskevan asian uudelleen sekä määräisi Maanmittauslaitoksen tekemään kiinteistöjärjestelmään valtion kustannuksella ne muutokset, joita purkuesityksen hyväksyminen ja kiinteistörekisterijärjestelmän selvyys ja luotettavuus edellyttävät.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Purkuesityksen kohteena olevaa tonttijakopäätöstä tehtäessä on tapahtunut muotovirhe, koska tonttijaon on hyväksynyt henkilö, jolla ei ole ollut siihen kaupungin ja Maanmittauslaitoksen tekemään sopimukseen perustuvaa toimivaltaa. Virhe on todettu apulaisoikeuskanslerin 24.3.2020 antamassa päätöksessä OKV/474/1/2019.

Maanmittauslaitoksen keskushallinnolla on kiinteistönmuodostamislain 278 §:n 2 momentin perusteella oikeus tehdä korkeimmalle oikeudelle tai korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitys kiinteistörekisteriin merkityn toimituksen tai lainvoimaisen päätöksen purkamisesta sellaisen virheen vuoksi, jonka korjaamista kiinteistöjärjestelmän selvyys tai luotettavuus taikka muu yleinen etu vaatii. Tonttia koskevasta erillisestä tonttijaosta tehdään merkintä kiinteistörekisteriin kunkin muodostetun rekisteriyksikön kohdalle, joten tonttijaon hyväksymistä koskeva päätös on edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettu kiinteistörekisteriin merkitty lainvoimainen päätös.

Virheellisen tonttijaon hyväksymisen seurauksena on suoritettu tonttien lohkominen, jolla ei edellä selostetusta syystä ole ollut oikeusperustaa. Tämä on johtanut kiinteistöjärjestelmän luotettavuutta vaarantavaan tilanteeseen, sillä kiinteistörekisteriin on nyt merkitty sellaisen toimitus, jolta on puuttunut laillinen perusta sitovan erillisen tonttijaon hyväksymisessä tapahtuneen virheen takia. Kysymys on näin ollen virheestä, jonka korjaamista kiinteistöjärjestelmän luotettavuus ja selkeys edellyttävät.

Kaupungin kiinteistöinsinöörin poissa ollessa tai ollessa estyneenä ainoastaan Maanmittauslaitoksella on kaupungin ja Maanmittauslaitoksen välisen sopimuksen mukaan ollut toimivalta hyväksyä laadittu tonttijako. Tonttijaon hyväksyminen kunnan viranhaltijan päätöksellä ilman toimivaltaa on julkisen vallankäytön näkökulmasta siinä määrin perustavaa laatua oleva virhe, että se on korjattava myös yleisen edun vuoksi päätös purkamalla.

Asianosaisille on kiinteistönmuodostamislain 278 §:n 2 momentin mukaisesti 10.6.2020 päivätyllä kirjeellä varattu mahdollisuus lausua purkuesityksestä. Määräpäivään 9.7.2020 mennessä ei ole merkitty saapuneeksi asianosaisten lausumia. Maanmittauslaitoksen keskushallinto on tämän lisäksi samalla esittänyt korkeimmalle oikeudelle tässä esityksessä tarkoitetun tonttijaon hyväksymispäätöksen perusteella suoritetun tonttien lohkomisen purkamista.

on antanut selityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaupunki on selityksessään viitannut myös apulaisoikeuskanslerille 28.10.2019 annettuun selvitykseen, jossa on muun ohella esitetty, että kysymyksessä oleva tonttijako on tehty lainmukaista prosessia noudattaen ja asianosaiset on kuultu normaaliin tapaan. Kenenkään asianosaisen oikeuksia ei ole loukattu tai vaarannettu.

on antanut vastaselityksen.

Merkintä

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus tutkii purkuesityksen.

Purkuesitys hyväksytään. Esityksen kohteena oleva päätös puretaan ja asia palautetaan Jämsän kaupungin toimivaltaiselle viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

Maanmittauslaitos määrätään tekemään kiinteistöjärjestelmään valtion kustannuksella ne muutokset, joita purkuesityksen hyväksyminen sekä kiinteistörekisterijärjestelmän selvyys ja luotettavuus edellyttävät.

Perustelut

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 118 §:n 2 momentin mukaan päätöksen purkamista saa hakea asianosainen sekä viranomainen, jolla on ollut oikeus hakea valittamalla muutosta päätökseen, samoin kuin valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies. Lisäksi viranomainen ja hallintotuomioistuin saa hakea oman päätöksensä purkamista.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 3 §:n mukaan, jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan mainitun lain asemesta.

Kiinteistönmuodostamislain 278 §:n 2 momentin mukaan Maanmittauslaitoksen keskushallinnolla on oikeus tehdä korkeimmalle oikeudelle tai korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitys kiinteistörekisteriin merkityn toimituksen tai lainvoimaisen päätöksen purkamisesta sellaisen virheen johdosta, jonka korjaamista kiinteistöjärjestelmän selvyys tai luotettavuus taikka muu yleinen etu vaatii. Esitys voidaan tehdä sen estämättä, mitä laissa säädetään tuomion tai päätöksen purkamisen määräajasta. Ennen esityksen tekemistä on niille asianosaisille, joiden oikeutta virheen korjaaminen koskee, varattava tilaisuus tulla kuulluiksi.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 117 §:n 1 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi purkaa lainvoimaisen hallintopäätöksen tai hallintotuomioistuimen lainvoimaisen päätöksen, jos:

1) asianosaiselle ei ole annettu oikeutta tulla kuulluksi tai asian käsittelyssä on tapahtunut muu menettelyvirhe;

2) päätös perustuu sellaiseen ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;

3) asiaan on tullut uutta selvitystä, joka olisi voinut olennaisesti vaikuttaa asiaan, eikä johdu hakijasta, että selvitystä ei ole aikanaan esitetty;

4) päätös on niin epäselvä tai puutteellinen, ettei siitä käy ilmi, miten asia on ratkaistu.

Maankäyttö- ja rakennuslain 79 §:n 2 momentin mukaan erillisen tonttijaon laatii ja hyväksyy kunta. Mainitun pykälän 4 momentin mukaan erillisen tonttijaon laatijan tulee olla pätevä tehtävään. Mainitun pykälän 5 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin kuulemisesta erillisessä tonttijaossa, tonttijaon laatimisesta sekä tonttijaon laatijan pätevyydestä.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 37 §:n 4 momentin mukaan erillisen tonttijaon laatii kunnan kiinteistöinsinööri tai hänen määräyksestään kunnan muu viranhaltija, jolla tulee olla maanmittausalan korkeakoulututkinto tai muu vähintään teknikkotasoinen maanmittausalan tutkinto.

Maanmittauslaitoksesta annetun lain (900/2013) 2 §:n 3 momentin (580/2014) mukaan Maanmittauslaitos voi huolehtia kunnan kanssa tehdyn sopimuksen perusteella kunnan kiinteistöinsinöörille säädetyistä tai määrätyistä tehtävistä.

Kiinteistörekisterilain 7 §:n 1 momentin mukaan rekisteriyksikköä koskevina tietoina kiinteistörekisteriin merkitään rekisteriyksikön sijaintikunnan nimi ja kuntanumero sekä, jos sellainen on annettu, rekisteriyksikön nimi. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kiinteistörekisteriin merkitään lisäksi rekisteriyksikköä koskevina tietoina yksikön rekisteröimisajankohta sekä yksikön pinta-ala, laatu, rasitteet ja osuus yhteiseen alueeseen samoin kuin muita yksikköön kohdistuvia tietoja sen mukaan kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Kiinteistörekisteriasetuksen 7 §:n 6 kohdan mukaan kiinteistörekisteriin merkitään 6 §:ssä mainittujen tietojen lisäksi rekisteriyksikköä koskevina tietoina tonttia koskeva erillinen tonttijako.

Jämsän kaupunkisuunnittelupäällikkö on 22.10.2018 (§ 86) tekemällään päätöksellä hyväksynyt tonttijakoehdotuksen koskien tontteja 12 – 14 Jämsän kaupunginosan 3 korttelissa 106 kadulla Lääkärinkuja. Kysymyksessä olevat tontit on lohkottu Jämsän kiinteistöinsinöörin toimesta toimituksessa numero 26/18 ja toimitus on merkitty kiinteistörekisteriin 1.12.2018. Tontit omistaa Jämsän kaupunki.

Toimivalta erillisen tonttijaon hyväksymistä koskevien päätösten tekemiseen Jämsän kaupungissa on purkuesityksessä tarkoitetun päätöksen tekemisajankohtana ollut ensisijaisesti kaupungin kiinteistöinsinöörillä. Jämsän kaupunki ja Maanmittauslaitos ovat lisäksi tehneet 1.6.2016 voimaan tulleen sopimuksen, jonka perusteella kaupungin kiinteistöinsinöörin poissa ollessa tai ollessa estyneenä, toimivalta erillisen tonttijaon hyväksymiseen on Maanmittauslaitoksen palveluksessa olevalla nimeltä mainitulla maanmittausinsinöörillä.

Maanmittauslaitoksen keskushallinnon purkuesitys koskee erillisen tonttijaon hyväksymisestä tehtyä päätöstä. Päätös on lainvoimainen.

Kiinteistönmuodostamislain 278 §:n 2 momentin mukaan Maanmittauslaitoksen keskushallinnolla on oikeus tehdä korkeimmalle oikeudelle tai korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitys kiinteistörekisteriin merkityn toimituksen tai lainvoimaisen päätöksen purkamisesta sellaisen virheen johdosta, jonka korjaamista kiinteistöjärjestelmän selvyys tai luotettavuus tai muu yleinen etu vaatii.

Erillisen tonttijaon hyväksymisestä tehdään kiinteistörekisteriasetuksen 7 §:n 6 kohdan mukaisesti merkintä kiinteistörekisteriin kunkin muodostettavan rekisteriyksikön kohdalle. Kun lisäksi otetaan huomioon, että päätös erillisen tonttijaon hyväksymisestä on maankäyttö- ja rakennuslain 79 §:n nojalla tehty hallintopäätös, kysymys on sellaisesta kiinteistönmuodostamislain 278 §:n 2 momentissa tarkoitetusta päätöksestä, jonka osalta maanmittauslaitoksen keskushallinnon purkuesityksen käsittely kuuluu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Kiinteistönmuodostamislain 278 §:n 2 momentti on purkupuhevaltaa koskeva erityissäännös, jossa ei säädetä niistä edellytyksistä, joilla päätös voidaan purkaa. Lainvoiman saaneen hallintopäätöksen purkamisen edellytyksistä säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 117 §:n yleissäännöksessä.

Asiassa on selvitetty, että Jämsän kaupunkisuunnittelupäällikkö on tehnyt purkuesityksen kohteena olevan erillisen tonttijaon hyväksymistä koskevan päätöksen ilman, että hänellä on ollut siihen hoitamaansa virkaan, kaupungin sisäiseen määräykseen tai kaupungin ja Maanmittauslaitoksen vuonna 2016 tekemään sopimukseen perustuvaa toimivaltaa. Tonttijaon hyväksymistä koskevan asian käsittelyssä on näin ollen tapahtunut oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 117 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu menettelyvirhe.

Kaupunkisuunnittelupäällikön päätöksen ei ole esitetty olevan sisällöllisesti lainvastainen eikä tapahtuneesta menettelyvirheestä ole myöskään selvitetty aiheutuneen asianosaisille oikeudenmenetyksiä tai muuta haittaa. Hallintoasioiden päätöksenteon lainmukaisuuden varmistamisen keskeinen edellytys on kuitenkin se, että viranomaisella on toimivalta päätöksen tekemiseen. Jos päätöksen tehnyt viranomainen ei ole ollut asiassa toimivaltainen, tehty hallintopäätös on lähtökohtaisesti mitätön ja vailla oikeusvaikutuksia. Tämän vuoksi ja kun erityisesti otetaan huomioon kiinteistöjärjestelmään kohdistuva julkisen luotettavuuden vaatimus ja erillisen tonttijaon hyväksymistä koskevan päätöksen merkitys kiinteistön lohkomistoimituksen perusteena, nyt kysymyksessä olevaa menettelyvirhettä on pidettävä vakavana.

Edellä lausuttu huomioon ottaen yleisen edun on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 117 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla katsottava vaativan päätöksen purkamista ja Maanmittauslaitoksen keskushallinnolla on näissä oloissa ollut oikeus tehdä kiinteistönmuodostamislain 278 §:n 2 momentin nojalla esitys päätöksen purkamisesta korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Esityksen kohteena oleva kaupunkisuunnittelupäällikön päätös on purettava ja asia on palautettava Jämsän kaupungin toimivaltaiselle viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

Maanmittauslaitos on lisäksi määrättävä tekemään kiinteistöjärjestelmään valtion kustannuksella ne muutokset, joita purkuesityksen hyväksyminen ja kiinteistörekisterijärjestelmän selvyys ja luotettavuus edellyttävät.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio, Robert Utter ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Kaupunkisuunnittelupäällikkö

Maanmittauslaitoksen keskushallinto

Jämsän kaupunki

Purkupuhevallan määräytymistä ja purun edellytyksiä koskevat säännökset

Tonttijaon hyväksymiseen liittyvät toimivaltasäännökset

Tonttijaon hyväksymisen merkitseminen kiinteistörekisteriin

Sovellettavat oikeusohjeet

Saatu selvitys

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos