KHO:2021:159 – Markanvändning och byggande

En av stadsstyrelsen godkänd detaljplaneändring gällde ett område som i generalplanen med rättsverkningar var anvisat att bevaras som ett bostadsområde dominerat av småhus (AP-1). Efter detaljplaneändringen hade för området anvisats ett kvartersområde med flervåningshus där man fick bygga ett fyra våningar högt bostadshus omfattande högst 1 950 våningskvadratmeter.

Förvaltningsdomstolen hade på besvär av grannfastighetens ägare upphävt stadsstyrelsens beslut att godkänna planeändringen. I ärendet skulle på besvär av stadsstyrelsen avgöras om stadsstyrelsen hade befogenhet att godkänna ifrågavarande planeändring och om generalplanen med rättsverkningar i tillräckligt hög grad tjänat till ledning när detaljplaneändringen utarbetades.

Stadsstyrelsen har enligt stadens förvaltningsstadga till uppgift att godkänna detaljplaner och detaljplaneändringar för planer som inte till sina verkningar är betydande. Förvaltningsstadgan innehåller inte bestämmelser om vad planer med betydande verkningar innebär, men enligt stadsstyrelsen har man i stadens förvaltningspraxis till denna del tillämpat de bedömningsgrunder som framgår ur förarbetena (RP 101/1998 rd) till den tidigare ordalydelsen i 52 § i markanvändnings- och bygglagen (132/1999).

Planeändringen omfattade i detta fall ett litet område och hade med beaktande av planeområdets placering, den mängd byggande planen medgav och den övriga utredningen i ärendet inga betydande verkningar gällande bland annat miljön, ekonomin, sociala förhållanden, trafikregleringen eller samhällsstrukturen. Stadsstyrelsen hade kunnat anse att beslutet om planeändringen hörde till dess befogenhet med stöd av förvaltningsstadgan, och besluta att godkänna detaljplaneändringen.

Planeändringsområdet placerar sig i den västra delen av generalplanens AP-1 område och angränsar till väster och nordväst till områden som utvecklas på generalplanenivå och är anvisade som områden för centrumfunktioner (C-2) och offentlig service och förvaltning (PY). Byggnadsbeståndet i näromgivningen består på planeändringsområdets västra och nordvästra sida av bostadsvåningshus och församlingsbyggnader och på dess nordöstra sida av småhus. Mellan planeändringsområdet och småhusområdet på dess nordöstra sida finns ett område för närrekreation och gatuområden.

Det byggande som planeändringen medger ändrar områdets stadsbild men områdets grundnatur ändras inte väsentligt av planeändringen då man beaktar byggnadsbeståndets variation i planeområdets närområden och hur det byggande som planeändringen medger sammankopplas med den övriga stadsstrukturen i gränsområdet för de i generalplanen anvisade olika markanvändningsformerna. Det genom planeändringen anvisade byggandet anpassar sig till den befintliga bostadsstrukturen, och den exploateringsgrad som planeändringen medger innebär ingen stor förändring i den områdesexploateringsgrad som angivits för AP-1-området i generalplanen. Genom att i planeändringen ta in planebestämmelser om byggnadsmassan och fasaderna har man dessutom säkrat att nybygget anpassas till stadsbilden.

Ändringen av detaljplanen innebar med beaktande av det ovan nämnda en sådan precisering av den i generalplanen anvisade markanvändningen som inte kan anses vara i strid med 54 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen. Följaktligen hade generalplanen med rättsverkningar i tillräckligt hög grad tjänat till ledning när detaljplaneändringen utarbetades.

Förvaltningsdomstolens beslut upphävdes och besvären över stadsstyrelsens beslut avslogs. Stadsstyrelsens beslut förblev i kraft.

Markanvändnings- och bygglagen 42 § 1 mom., 52 § och 54 § 1 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Robert Utter och Veronica Storträsk. Föredragande Petri Hellstén.

Kaupunginhallituksen hyväksymä asemakaavan muutos koski aluetta, joka oli oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitettu nykyisellään säilyväksi pientalovaltaiseksi asuinalueeksi (AP-1). Asemakaavan muutoksella alueelle oli osoitettu asuinkerrostalojen korttelialue, jolle sai rakentaa nelikerroksisen enintään 1 950 kerrosneliömetrin suuruisen asuinkerrostalon.

Hallinto-oikeus oli kaava-alueen naapurikiinteistön omistajan valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen kaavanmuutoksen hyväksymisestä. Asiassa oli kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana, oliko kaupunginhallitus ollut toimivaltainen hyväksymään kysymyksessä olevan asemakaavamuutoksen ja oliko alueella voimassa oleva oikeusvaikutteinen yleiskaava ollut riittävästi ohjeena asemakaavan muutosta laadittaessa.

Kaupunginhallituksen tehtävänä oli kaupungin hallintosäännön mukaan hyväksyä asemakaavat ja asemakaavan muutokset muiden kuin vaikutukseltaan merkittävien kaavojen osalta. Hallintosäännössä ei ollut määritelty, mitä vaikutuksiltaan merkittävillä kaavoilla tarkoitetaan, mutta kaupunginhallituksen mukaan kaupungin hallintokäytännössä oli tältä osin sovellettu maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n aiempaa sanamuotoa (132/1999) koskevista esitöistä (HE 101/1998 vp) ilmeneviä arviointiperusteita.

Kaavamuutos oli tässä tapauksessa pienialainen, eikä sillä kaava-alueen sijainti ja kaavan mahdollistaman rakentamisen määrä sekä muu asiassa saatu selvitys huomioon ottaen ollut merkittäviä ympäristöllisiä, taloudellisia, sosiaalisia, liikenteellisiä, yhdyskuntarakennetta koskevia tai muita vaikutuksia. Kaupunginhallitus oli näin ollen voinut katsoa kaavamuutoksen hyväksymisen kuuluvan hallintosäännön perusteella sen toimivaltaan ja päättää asemakaavamuutoksen hyväksymisestä.

Kaavamuutosalue sijoittui yleiskaavan AP-1-alueen länsiosaan sekä rajautui lännen ja luoteen puoleisilta osiltaan yleiskaavassa kehitettäväksi keskustatoimintojen alueeksi (C-2) ja julkisten palvelujen ja hallinnon alueeksi (PY) osoitettuihin alueisiin. Kaavamuutosalueen lähiympäristön rakennuskanta muodostui kaavamuutosalueen lännen ja luoteen puoleisilla osilla asuinkerrostaloista ja seurakuntarakennuksista sekä kaavamuutosalueen koillispuolella pientaloista. Kaavamuutosalueen ja sen kaakkoispuolella sijaitsevan pientaloalueen väliin jäi lähivirkistysaluetta ja katualuetta.

Kaavamuutoksen mahdollistama rakentaminen muutti alueen kaupunkikuvaa, mutta alueen perusluonne ei kaavamuutoksen johdosta kuitenkaan olennaisesti muuttunut, kun otettiin huomioon kaava-alueen lähiympäristön rakennuskannan monimuotoisuus sekä kaavamuutoksella mahdollistetun rakentamisen liittyminen muuhun kaupunkirakenteeseen yleiskaavassa osoitettujen eri maankäyttömuotojen raja-alueella. Kaavamuutoksella osoitetun rakentamisen voitiin arvioida sopeutuvan olemassa olevaan asuinrakenteeseen, eikä kaavamuutoksen mahdollistama rakennustehokkuus merkinnyt AP-1-alueelle yleiskaavassa määrätyn aluetehokkuuden huomattavaa muuttumista. Uudisrakennuksen sopeutuminen kaupunkikuvaan oli lisäksi varmistettu kaavamuutokseen sisältyvillä rakennuksen massoittelua ja julkisivujen toteuttamista koskevilla kaavamääräyksillä.

Asemakaavan muutoksessa oli edellä mainitut seikat huomioon ottaen ollut kysymys sellaisesta yleiskaavassa osoitetun maankäyttöratkaisun tarkentamisesta, jota ei ollut pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin vastaisena. Yleiskaava oli siten ollut asemakaavan muutosta laadittaessa riittävästi ohjeena.

Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja kaupunginhallituksen päätöksestä tehty valitus hylättiin. Kaupunginhallituksen päätös jäi siten voimaan.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 42 § 1 momentti, 52 § ja 54 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.6.2020 nro 20/0555/1

Asian aikaisempi käsittely

on 5.11.2019 (§ 361) hyväksynyt Jussilantie 1 asemakaavan muutoksen, joka koskee Keravan 4. kaupunginosan (Keskusta) korttelin 196 osaa sekä virkistys- ja katualueita.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään Asunto-osakeyhtiö X:n valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n 1 momentin mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n mukaan asemakaavan hyväksyy kunnanvaltuusto. Valtuuston päätösvaltaa voidaan johtosäännössä siirtää kunnanhallitukselle tai lautakunnalle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä samassa laissa säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Asemakaavan muutosalue, alueen kaavallinen tilanne ja kaavamuutoksen tavoitteet

Kaavamuutosalueen pinta-ala on noin 1,5 hehtaaria ja se sijaitsee linnuntietä noin 750 metrin etäisyydellä Keravan keskustasta itään. Etäisyys Keravan asemalle on noin 600 metriä. Kaavamuutosalue käsittää rakentamattoman kiinteistön ja sen lähellä sijaitsevat kevyen liikenteen väylät ja katualueet sekä niiden väliset puistoalueet.

Kaavamuutosalue on Uudenmaan maakuntakaavassa tiivistettävää taajamatoimintojen aluetta.

Kaavamuutosalueella on voimassa vuonna 2016 hyväksytty oikeusvaikutteinen Keravan yleiskaava 2035. Kaavamuutosalue on yleiskaavassa osoitettu nykyisellään säilyväksi pientalovaltaiseksi asuntoalueeksi (AP-1). Yleiskaavamääräysten mukaan pientalovaltaisen asuntoalueen (AP-1, AP-2, AP-3) talotyyppijakauma koostuu pääsääntöisesti erillispientaloista sekä pien- ja rivitaloista. Täydennysrakentamishankkeiden on sopeuduttava olemassa olevaan asuinrakenteeseen. Yleiskaavamääräyksen mukaan nykyisellään säilyvillä pientaloalueilla (AP-1) ei ole tarvetta toteuttaa merkittäviä muutostöitä.

Yleiskaavan nykyisellään säilyviä alueita koskevien kaavamääräysten mukaan merkinnällä kuvataan alueita, joissa alueen perusluonne pysyy ennallaan. Kyseisillä alueilla voi toteuttaa täydennysrakentamista tavalla, joka ei muuta alueen kokonaisilmettä. Alueelle voi laatia täydennysrakentamisen sallivia asemakaavamuutoksia.

Kaavamuutosalueen länsipuoliset alueet on yleiskaavassa osoitettu kehitettäviksi keskustatoimintojen alueiksi (C-2) sekä julkisten palvelujen ja hallinnon alueeksi (PY).

Kaavamuutoksen osoittamalla asuinkerrostalojen korttelialueella on voimassa olevassa asemakaavassa merkitty rakennusala enintään kaksikerroksista, enintään seitsemän metriä korkeaa asuinrakennusta varten, johon voidaan sijoittaa liikehuoneistoja (IIm).

Kaavaselostuksen mukaan asemakaavan muutoksen tarkoituksena on mahdollistaa asuinkerrostalon rakentaminen Papintien ja Jussilantien risteyksessä sijaitsevalle tyhjälle tontille sekä muuttaa lähialueen puisto- ja katualueiden asemakaava vastaamaan toteutunutta tilannetta. Kaavamuutoksen tavoitteena on tiivistää kaupunkirakennetta sekä mahdollistaa asuinkerrosalan sekä asuntojen määrän lisääminen keskustan palveluiden tuntumassa ja aseman läheisyydessä. Kaavassa on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 1 950 k-m2.

Kaavamuutoksen pääasiallinen sisältö

Kaavamuutoksessa suunnittelualueelle on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialue (AK-91), jolle on merkitty rakennusala IV-kerroksiselle 1 950 k m2:n suuruiselle asuinkerrostalolle. Kaavamääräyksen mukaan asemakaavassa osoitetun kerrosalan lisäksi saa rakentaa asumista palvelevia asunnon ulkopuolisia tiloja enintään 15 prosenttia asemakaavassa osoitetusta kerrosalasta.

Muilta osin suunnittelualue on merkitty lähivirkistysalueeksi (VL) sekä jalankululle ja polkupyöräilylle varatuksi kaduksi/tieksi (pp). Ahjontie on merkitty katualueeksi.

Oikeudellinen arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n jälkimmäisen virkkeen perusteella kunnanvaltuustolle lähtökohtaisesti kuuluvaa päätösvaltaa asemakaavan hyväksymiseen voidaan johtosäännössä siirtää muun ohella kunnanhallitukselle. Keravan kaupungin hallintosäännön 23 §:n 22. kohdan mukaan kaupunginhallituksen tehtävänä on hyväksyä kaupunkikehitysjaoston esityksestä asemakaavat ja asemakaavan muutokset muiden kuin vaikutukseltaan merkittävien kaavojen osalta.

Nyt kyseessä oleva asemakaavan muutos koskee asuinkerrostalojen korttelialuetta ja sen viereen sijoittuvia viher- ja katualueita. Kaavamuutos mahdollistaa asuinkerrostalon rakentamisen aiemmin rakentamattomalle tontille. Kaavamuutosalue on yleiskaavassa osoitettu nykyisellään säilyväksi pientalovaltaiseksi asuntoalueeksi. Kun otetaan huomioon jäljempänä tässä päätöksessä yleiskaavan ohjausvaikutuksen osalta todettu, kaavamuutosta on pidettävä vaikutuksiltaan merkittävänä.

Edellä sanotun perusteella kaupunginhallitus ei ole voinut päättää asemakaavamuutoksen hyväksymisestä.

Luonteeltaan yleispiirteisessä koko Keravan aluetta koskevassa yleiskaava 2035:ssä osoitettua maankäyttöä voidaan sinänsä täsmentää asemakaavalla.

Edellä selostettujen Keravan yleiskaava 2035:n kaavamääräysten mukaan nykyisellään säilyviä alueita koskevalla merkinnällä kuvataan alueita, joiden perusluonne pysyy ennallaan, ja täydennysrakentaminen on näillä alueilla mahdollista, jos se ei muuta alueen kokonaisilmettä. Lisäksi tulee ottaa huomioon AP-1-aluetta koskeva yleiskaavamääräys, jonka mukaan nykyisellään säilyvillä pientaloalueilla ei ole tarvetta toteuttaa merkittäviä muutostöitä.

Kun asemakaavan muutoksella mahdollistetaan nelikerroksisen 1 950 k-m2:n suuruisen kerrostalon rakentaminen yleiskaavassa AP-1-alueeksi osoitetulle olemassa olevalle pientaloalueelle, muuttaa kaavamuutos paikallisesti alueen perusluonnetta ja kokonaisilmettä toiseksi kuin yleiskaavalla on tarkoitettu ja toteuttaa yleiskaavan vastaisesti merkittäviä muutostöitä alueella. Yleiskaava ei siten ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa ja 54 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena muutettaessa asemakaavaa.

Lopputulos

Asemakaavamuutos on edellä esitetyillä perusteilla lainvastainen ja kaupunginhallituksen asemakaavamuutoksen hyväksymistä koskeva päätös on kumottava.

Perusteluissa mainitut ja

Kuntalaki 135 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaupunki on siirtänyt kaupunginvaltuustolta päätösvaltaa kaupunginhallitukselle hallintosäännössään maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n mukaisesti, joten kaupunginhallitus on ollut toimivaltainen hyväksymään kaavamuutoksen. Kaupungin hallintosäännön 23 §:n 22 kohdan mukaan kaupunginhallituksen tehtävänä on hyväksyä kaupunkikehitysjaoston esityksestä asemakaavat ja asemakaavan muutokset muiden kuin vaikutukseltaan merkittävien kaavojen osalta. Keravan kaupungin hallintokäytännössä vaikutukseltaan merkittäviksi asemakaavoiksi on katsottu maankäyttö- ja rakennuslain esitöiden (HE 101/1998 vp) mukaisesti laaja alaiset tai muutoin ympäristöllisiltä, taloudellisilta, sosiaalisilta, liikenteen tai yhdyskuntarakenteen osalta tai muuten vaikutuksiltaan merkittävät kaavamuutokset.

Kysymyksessä olevassa asemakaavamuutoksessa maankäytön muutokset koskevat vain yhtä pinta-alaltaan pientä tonttia. Vaikka kaavamuutoksessa osoitetulla rakennusoikeuden lisäyksellä on vaikutuksia myös tontin ulkopuolelle, vaikutukset eivät ole kunnallisen päätösvallan delegointia koskevassa säännöksessä tarkoitetuin tavoin merkittäviä. Asemakaavamuutos ei muuta yleiskaavan pientalovaltaisen alueen kokonaisilmettä tai yleiskaavan pääkäyttötarkoitusta, koska alue on jo voimassa olevassa asemakaavassa tarkoitettu asumiseen.

Asemakaavaa on muutettu siten, että voimassa olevassa asemakaavassa 2 kerroksisen asuinrakennuksen rakennuspaikalle on mahdollistettu yhden uuden 4-kerroksisen asuinkerrostalon rakentaminen. Uudisrakennuksen korkeus ei poikkea merkittävästi lähialueen rakennuskannan korkeudesta. Niin sanotun 45 asteen valokulman toteutuessa ja alittuessa kerroksien määrän lisäys ei myöskään johda merkittävään varjoisuuden lisääntymiseen pientaloalueella. Uudisrakennus muodostaa massallaan melumuurin Ahjontien ja lähimpien pientalojen väliin parantaen siten elinympäristön laatua pientaloalueella liikenteen melun osalta.

Jussilantie 1 -asemakaavamuutos sijoittuu yleiskaavan AP-1-alueelle, jonka pinta-ala on noin 6,5 hehtaaria. Kaavamuutoksessa on osoitettu 1 877 neliömetrin AK-korttelialueelle rakennusoikeutta yhteensä 1 950 kerrosneliömetriä. Vaikka asemakaavamuutos nostaa yhden tontin tonttitehokkuutta (et), asemakaavamuutoksen ei voida katsoa muuttavan koko yleiskaavan AP-1 alueen aluetehokkuutta (ea). Asemakaavamuutoksen mahdollistaman uudisrakentamisen voidaan katsoa sopeutuvan olemassa olevaan kaupunkikuvaan ja ympäristöönsä.

Voimassa olevan yleiskaavan merkinnät ja määräykset mahdollistavat Jussilantie 1 -asemakaavamuutoksen. Koko asemakaavamuutosalue on merkitty voimassa olevaan Keravan yleiskaava 2035:een nykyisellään säilyväksi pientalovaltaiseksi asuinalueeksi (AP-1), Ahjontien ollessa merkitty yhdystieksi/kokoojakaduksi (Yt/kk). Yleiskaavamääräysten mukaan talotyyppijakauma AP-1-alueella muodostuu pääsääntöisesti pien- ja rivitaloista, mutta tämä ei sulje kokonaan pois asuinkerrostaloja mahdollistavia täydennysrakentamiseen tähtääviä asemakaavamuutoksia, jos uudisrakennukset sopeutuvat olemassa olevaan ympäristöönsä eikä uudisrakentaminen muuta alueen kokonaisilmettä. Asemakaavamuutos sijaitsee lisäksi eri maankäyttömuotojen eli yleiskaavan C-1-, AP-1- ja PY alueiden raja-alueella.

Asemakaavamuutoksessa on kysymys sellaisesta yleiskaavassa osoitetun maankäyttöratkaisun tarkentamisesta, jota ei ole pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena. Yleiskaava on ollut asemakaavan muutosta laadittaessa yhdyskuntarakenteen ja yleispiirteisen maankäytön sekä toimintojen yhteensovittamisen osalta ohjeena kaavamuutokselle.

on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä sekä Keravan kaupungin velvoittamista korvaamaan asunto-osakeyhtiölle selityksen antamisesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut korkoineen.

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Asunto-osakeyhtiö X:n kaupunginhallituksen päätöksestä tekemä valitus hylätään. Kaupunginhallituksen päätös jää siten voimaan.

2. Asunto-osakeyhtiö X:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

Keravan kaupunginhallitus on 5.11.2019 hyväksynyt Jussilantie 1 -nimisen asemakaavan muutoksen, joka koskee Keravan keskustaan sijoittuvan korttelin 196 osaa sekä virkistys- ja katualueita. Kaavamuutoksessa suunnittelualueelle on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialue (AK-91), jolle on merkitty rakennusala IV-kerroksiselle 1 950 k-m2:n suuruiselle asuinkerrostalolle.

Hallinto-oikeus on Asunto-osakeyhtiö X:n valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Keravan kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana, onko kaupunginhallitus ollut toimivaltainen hyväksymään kysymyksessä olevan asemakaavamuutoksen ja onko alueella voimassa oleva oikeusvaikutteinen yleiskaava ollut riittävästi ohjeena asemakaavan muutosta laadittaessa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n (230/2017) mukaan asemakaavan hyväksyy kunnanvaltuusto. Valtuuston päätösvaltaa voidaan johtosäännössä siirtää kunnanhallitukselle tai lautakunnalle.

Valtuuston päätösvallan siirtämisestä kaupunginhallitukselle on määrätty Keravan kaupungin hallintosäännössä. Hallintosäännön 23 §:n 22 kohdan mukaan kaupunginhallituksen tehtävänä on hyväksyä kaupunkikehitysjaoston esityksestä asemakaavat ja asemakaavan muutokset muiden kuin vaikutukseltaan merkittävien kaavojen osalta.

Kaupungin hallintosäännössä ei ole määritelty, mitä vaikutuksiltaan merkittävillä kaavoilla tarkoitetaan, mutta kaupunginhallituksen mukaan kaupungin hallintokäytännössä on tältä osin sovellettu maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n aiempaa sanamuotoa (132/1999) koskevista esitöistä (HE 101/1998 vp) ilmeneviä arviointiperusteita. Vaikutuksiltaan merkittävinä kaavoina tarkoitettiin maankäyttö- ja rakennuslain 132/1999 säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kaavoja, jotka ovat laaja-alaisia tai joilla voi muutoin olla merkittäviä ympäristöllisiä, taloudellisia, sosiaalisia, liikenteellisiä, yhdyskuntarakennetta koskevia tai muita vaikutuksia.

Nyt kysymyksessä olevan kaavamuutoksen tarkoituksena on mahdollistaa nelikerroksisen ja kerrosalaltaan enintään 1 950 k-m2:n suuruisen kerrostalon rakentaminen Keravan keskustan läheisyydessä sijaitsevalle tyhjälle tontille, jolle alueella voimassa olevan asemakaavan mukaan saa rakentaa kaksikerroksisen rivitalon. Kaavamuutos on pienialainen, eikä sillä kaava-alueen sijainti ja kaavan mahdollistaman rakentamisen määrä sekä muu asiassa saatu selvitys huomioon ottaen ole merkittäviä ympäristöllisiä, taloudellisia, sosiaalisia, liikenteellisiä, yhdyskuntarakennetta koskevia tai muita vaikutuksia. Kaupunginhallitus on näin ollen voinut katsoa kaavamuutoksen hyväksymisen kuuluvan hallintosäännön perusteella sen toimivaltaan ja päättää asemakaavamuutoksen hyväksymisestä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin ja 54 §:n 1 momentin mukaisesti oikeusvaikutteisen yleiskaavan on oltava ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 54 §:n kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

” (—) [O]ikeusvaikutteinen yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa. Ohjeena oleminen tarkoittaa asemakaavaa laadittaessa sitä, että yleispiirteisissä kaavoissa tehdyt maankäytölliset ratkaisut on otettava asemakaavan laatimisen perustaksi ja niissä tehdyistä maankäyttöä koskevista perusratkaisuista voidaan poiketa vain rajoitetusti. Asemakaavalla kuitenkin tarkennetaan yleispiirteisissä kaavoissa tehtyjä ratkaisuja.”

Kysymyksessä oleva noin 1,5 hehtaarin suuruinen kaavamuutosalue käsittää Jussilantien, Papintien ja Ahjontaipaleen risteyksessä sijaitsevan rakentamattoman tontin sekä Ahjontien, Ahjontaipaleen ja Alikeravantien katualueita ja lähialueen virkistysalueita. Kaavamuutosalue sijaitsee noin 750 metrin etäisyydellä Keravan keskustasta ja noin 600 metrin etäisyydellä Keravan asemalta. Kaavamuutoksen tarkoituksena on kaavaselostuksen mukaan mahdollistaa asuinkerrostalon rakentaminen Papintien ja Jussilantien risteyksessä sijaitsevalle tyhjälle tontille sekä muuttaa lähialueen puisto- ja katualueiden asemakaava vastaamaan toteutunutta tilannetta. Kaavamuutoksen tavoitteena on tiivistää kaupunkirakennetta sekä mahdollistaa asuinkerrosalan sekä asuntojen määrän lisääminen keskustan palveluiden tuntumassa ja aseman läheisyydessä.

Kaavamuutosalueella on voimassa koko Keravan aluetta koskeva oikeusvaikutteinen Keravan yleiskaava 2035, jossa muutosalue on osoitettu nykyisellään säilyväksi pientalovaltaiseksi asuntoalueeksi (AP-1). AP 1 alueita koskevalla merkinnällä kuvataan hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa yksityiskohtaisesti selostettujen kaavamääräysten mukaan alueita, joilla alueen perusluonne pysyy ennallaan. Täydennysrakentaminen on näillä alueilla mahdollista, jos se ei muuta alueen kokonaisilmettä. Nykyisellään säilyvillä pientaloalueilla ei AP-1-alueita koskevan yleiskaavamääräyksen mukaan ole tarvetta toteuttaa merkittäviä muutostöitä.

Kaavamuutosalue sijoittuu yleiskaavan AP-1-alueen länsiosaan ja rajautuu lännen ja luoteen puoleisilta osiltaan yleiskaavassa kehitettäväksi keskustatoimintojen alueeksi (C-2) ja julkisten palvelujen ja hallinnon alueeksi (PY) osoitettuihin alueisiin. Kaavamuutosalueen lähiympäristön rakennuskanta muodostuu kaavamuutosalueen lännen ja luoteen puoleisilla osilla asuinkerrostaloista ja seurakuntarakennuksista sekä kaavamuutosalueen koillispuolella pientaloista. Kaavamuutosalueen ja sen kaakkoispuolella sijaitsevan pientaloalueen väliin jää lähivirkistysaluetta ja Ahjontien katualue. Kaavamuutoksen mukaisen uudisrakennuksen rakennusala sijoittuu kaavakartan perusteella yli 20 metrin etäisyydelle olemassa olevan pientaloalueen lähimmistä rakennuksista.

Kaavamuutoksen mahdollistama rakentaminen muuttaa alueen kaupunkikuvaa, mutta alueen perusluonne ei kaavamuutoksen johdosta kuitenkaan olennaisesti muutu, kun otetaan huomioon kaava-alueen lähiympäristön rakennuskannan monimuotoisuus sekä kaavamuutoksella mahdollistetun rakentamisen liittyminen muuhun kaupunkirakenteeseen yleiskaavassa osoitettujen eri maankäyttömuotojen raja-alueella. Kaavamuutoksella osoitetun rakentamisen voidaan arvioida sopeutuvan olemassa olevaan asuinrakenteeseen, eikä kaavamuutoksen mahdollistama rakennustehokkuus merkitse AP-1-alueelle yleiskaavassa määrätyn aluetehokkuuden huomattavaa muuttumista. Uudisrakennuksen sopeutuminen kaupunkikuvaan on lisäksi varmistettu kaavamuutokseen sisältyvillä rakennuksen massoittelua ja julkisivujen toteuttamista koskevilla kaavamääräyksillä.

Asemakaavan muutoksessa on edellä mainitut seikat huomioon ottaen ollut kysymys sellaisesta yleiskaavassa osoitetun maankäyttöratkaisun tarkentamisesta, jota ei ole pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin vastaisena. Yleiskaava on siten ollut asemakaavan muutosta laadittaessa riittävästi ohjeena.

Kaupunginhallituksen päätös ei ole ollut lainvastainen hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja kaupunginhallituksen päätöksestä hallinto-oikeudelle tehty valitus on hylättävä. Kaupunginhallituksen päätös asemakaavan muutoksen hyväksymisestä jää siten voimaan.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Asunto-osakeyhtiö X:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Robert Utter ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Keravan kaupunginhallitus

Hallinto-oikeus

Kaupunginhallituksen toimivaltaa koskeva valitusperuste

Yleiskaavan ohjausvaikutusta koskeva valitusperuste

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Jukka Reinikainen ja Annamari Laakkonen, joka on myös esitellyt asian.

Asunto-osakeyhtiö X

Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto oikeudessa

Kaupunginhallituksen toimivalta

Yleiskaavan ohjausvaikutus

Sovellettavat oikeusohjeet

1. Ratkaisu valitukseen

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa