KHO:2021:19 – Kalastuslaki

Metsähallitus oli päätöksellään 20.4.2017 vahvistanut kalastuslain 10 §:n (379/2015) 2 momentissa tarkoitetut erillisiä kalastuslupia koskevat kiintiöt vuosille 2017 – 2019 hallitsemillaan valtion vesialueilla Tenojoen vesistössä Utsjoen kunnassa oleville lohen ja taimenen nousualueille. Saamelaiskäräjien sekä osakaskunnan ja sen asiakumppanien valitettua päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen Metsähallitus oli valitusten vireillä ollessa 5.4.2019 antamallaan päätöksellä, viitaten kalastuslain 10 §:n muuttamisesta annettuun lakiin (427/2019), vahvistanut ohjeelliset lohen ja taimenen nousualueita koskevat aluekohtaisten kalastuslupien kiintiöt Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kunnissa vuodelle 2019 ja kumonnut edellä ensimmäisenä mainitun päätöksensä lohen ja taimenen nousualueiden erillisten kiintiöiden osalta.

Hallinto-oikeus oli päätöksessään mainitseminsa perustein katsonut, että edellä ensimmäisenä mainittu Metsähallituksen päätös oli ristiriidassa omaisuutta ja saamelaiskulttuuria suojaavien perustuslain säännösten, Metsähallituksesta annetun lain 6 §:n 2 momentissa Metsähallituksen noudatettavaksi saamelaisten kotiseutualueella saamelaisten kulttuurinsa harjoittamisen edellytysten turvaamiseksi säädetyn yhteensovittamisvelvoitteen sekä Suomea sitovien ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa ja että Metsähallituksen päätöksen täytäntöönpano oli tämän vuoksi johtanut kalastuslain 10 §:n (379/2015) 2 momentin lainvastaiseen soveltamiseen. Koska Metsähallitus oli edellä toisena mainitulla päätöksellään kumonnut ensimmäisen päätöksensä lohen ja taimenen nousualueita koskevien kiintiöiden osalta, hallinto-oikeudella ei ollut aihetta lausua asiasta enempää.

Metsähallitus katsoi valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle, että hallinto-oikeuden päätöksellä oli lopputuloksestaan ja kalastuslain 10 §:ään tehdystä muutoksesta huolimatta merkitystä viranomaisille lainsoveltamisen kannalta myös jatkossa.

$12b

Koska asian käsittely hallinto-oikeudessa oli rauennut ilman aineellista ratkaisua, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutettu.

Suomen perustuslaki 15 § 1 momentti, 17 § 3 momentti, 20 § 1 momentti ja 22 §

Kalastuslaki 10 § (379/2015) 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 28.6.2019 nro 19/0157/1

Asian aikaisempi käsittely

on päätöksellään 20.4.2017 MH 1191/2017/05.04.00 vahvistanut kalastuslupia koskevat alueelliset kiintiöt vuosille 2017 – 2019 hallinnassaan Utsjoen kunnassa olevien valtion vesialueiden osalta. Samalla päätöksellä Metsähallitus on vahvistanut kalastuslain 10 §:n (379/2015) 2 momentissa tarkoitetut erillisiä lupia koskevat kiintiöt vuosille 2017 – 2019 Tenojoen vesistössä Utsjoen kunnassa olevien lohen ja taimenen nousualueiden osalta. Päätöksen mukaan vahvistettuja kiintiöitä on noudatettava lupia myönnettäessä tai kalastusoikeuksia muutoin annettaessa.

on valituksessaan Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle vaatinut, että Metsähallituksen päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano keskeytetään.

ja

ovat valittaneet Metsähallituksen päätöksestä hallinto-oikeudelle ja vaatineet, että päätöksen täytäntöönpano keskeytetään.

on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon.

on välipäätöksellään 14.6.2017 hylännyt vaatimukset Metsähallituksen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä.

on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen.

ovat antaneet hallinto-oikeudelle vastaselityksen.

, että Metsähallitus on päätöksellään 5.4.2019 MH 799/2019/ 08.00.00 vahvistanut ohjeelliset lohen ja taimenen nousualueita koskevat aluekohtaisten kalastuslupien kiintiöt Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kunnissa vuodelle 2019 ja kumonnut aiemman päätöksensä MH 1191/2017/ 05.04.00 lohen ja taimenen nousualueiden erillisten lupien kiintiöiden osalta. Muilta osin päätös 20.4.2017 MH 1191/2017/05.04.00 on säilynyt ennallaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on lausunut valituksenalaisessa päätöksessään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavaa:

6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Pykälän 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.

Perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

6 §:n 1 momentin mukaan luonnonvarojen kestävän hoidon ja käytön olennaisena osana Metsähallituksen on riittävästi otettava huomioon biologisen monimuotoisuuden suojelu ja tarkoituksenmukainen lisääminen metsien, meren ja muiden luonnonvarojen hoidolle, käytölle ja suojelulle asetettujen muiden tavoitteiden kanssa. Metsähallituksen on lisäksi otettava huomioon luonnon virkistyskäytön sekä työllisyyden edistämisen vaatimukset.

Pykälän 2 momentin mukaan Metsähallituksen hallinnassa olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu on sovitettava yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten kulttuurin harjoittamisen edellytykset turvataan, sekä poronhoitolaissa tarkoitetulla poronhoitoalueella siten, että poronhoitolaissa säädetyt velvoitteet täytetään.

Lain 18 §:n 2 momentin mukaan muun muassa kalastuslain 5 §:ssä tarkoitetuille luville tai päätöksille Metsähallituksen hallinnassa olevan alueen käyttämisestä sanottujen lakien mukaiseen tarkoitukseen voidaan vahvistaa aluekohtaiset kiintiöt.

Lain 39 §:n 1 momentin mukaan Metsähallituksen hallinnassa olevien valtion alueiden käyttöä koskevan päätöksenteon apuna paikallisen väestön aseman huomioon ottamiseksi ja toimintojen yhteensovittamisen edistämiseksi on maakunta- tai aluekohtaisia neuvottelukuntia.

1 §:n mukaan kalastuslain tarkoituksena on parhaaseen käytettävissä olevaan tietoon perustuen järjestää kalavarojen ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävä käyttö ja hoito siten, että turvataan kalavarojen kestävä ja monipuolinen tuotto, kalakantojen luontainen elinkierto sekä kalavarojen ja muun vesiluonnon monimuotoisuus ja suojelu.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan oikeus kalastaa ja määrätä kalastuksesta kuuluu vesialueen omistajalle, jollei jäljempänä tässä laissa muuta säädetä.

Lain 9 §:n 1 momentin mukaan valtion yksityiset kalastukset pysytetään valtiolla siellä, missä ne vanhastaan ovat olleet ja edelleen ovat valtion hallinnassa. Valtion yksityisten kalastusten käyttämisestä päättää Metsähallitus.

Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu lupa on henkilökohtainen ja se annetaan enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Lupa ei koske Teno- ja Näätämöjoen vesistön lohen ja taimenen nousualueita, Tuulomajoen ja Paatsjoen vesistöjen lohen ja taimenen nousualueita eikä Tornion- ja Ounasjoen vesistöjen lohen ja taimenen nousualueita, joita koskevat erilliset luvat valtion vesialueille myöntää Metsähallitus.

Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitettujen lupien antamisesta ja käytöstä voidaan antaa maa- ja metsätalousministeriön asetuksella.

$13d

Hallituksen esityksessä on kalastuslain 10 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa:

$13e

Kalavesillä on kuitenkin perinteisesti ollut erityisen keskeinen merkitys pohjoisimpien kuntien asukkaille. Alueella käydyissä rajankäyntitoimituksissa valtaosa vesialueista tuli valtion omistukseen ja omistajalle kuuluva kalastusoikeus näillä alueilla kuuluu pääasiassa valtiolle, eikä kuntien asukkaille omistukseen perustuvan kalastusoikeusjärjestelmän kautta ole katsottu tulleen riittäviä kalastusmahdollisuuksia. Kotikuntaan perustuvan oikeuden säilyttämistä voidaan esitetyssä laajuudessa siten pitää perusteltuna.

Säännöksen 2 momentissa oikeus kalastukseen 1 momentissa tarkoitetun luvan nojalla rajattaisiin koskemaan vain muita kuin Teno- ja Näätämöjoen vesistön lohen ja taimenen nousualueita, Tuulomajoen ja Paatsjoen vesistöjen taimenen ja lohen vaellusalueita, Tornio- ja Ounasjoen vesistöjen lohen ja taimenen nousualueita. Mainituissa keskeisissä vaelluskalavesistöissä kalastus on järjestettävä erityisesti vaelluskalojen kannat turvaavan kestävän käytön mukaisesti. Lisäksi osalla alueista kalastusta säännellään rajajokia koskevissa valtiosopimuksissa, joiden mukaisesti kalastus on järjestettävä. Näillä alueilla kuntalaisten kalastuslupa ei siten olisi voimassa.

$140

$142

$143

$145

Maa- ja metsätalousministeriön antaman ohjeistuksen mukaisesti lohen ja taimenen nousualueille myönnettävät kalastusluvat ovat olleet kaikkien ostettavissa. A:n osakaskunta asiakumppaneineen on vastaselityksessään todennut, että mainittu menettely on osittain estänyt saamelaisten ja paikallisten asukkaiden kalastuksen osalla valtion vesialueita. Valittajat mainitsevat esimerkkinä Vetsijoen, jonka kalastusluvat oli Metsähallitukselta saadun tiedon mukaan myyty loppuun parissa minuutissa.

Hallitus on tehnyt eduskunnalle esityksen kalastuslain muuttamiseksi (HE 309/2018 vp) muun muassa Ylä-Lapin kalastusluvan osalta. Kalastuslain 10 §:ää koskevalla muutoksella pyrittäisiin kehittämään Ylä-Lapin kalastusoikeuksia parantamalla paikallisten kalastusmahdollisuuksia valtiolle kuuluvilla vesialueilla kalakantojen tilan sallimissa rajoissa. Esityksen mukaan Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntalaisilla olisi jatkossa oikeus lunastaa Metsähallitukselta henkilökohtainen kausilupa kalastukseen omassa kunnassa sijaitseville valtiolle kuuluville lohen sekä taimenen nousualueille. Uudistuksella parannettaisiin saamelaisten ja paikallisten kalastuskulttuurin harjoittamismahdollisuuksia.

$146

$147

$148

Hallituksen esittämä kalastuslain muutos on hyväksytty 29.3.2019 annetulla lailla (427/2019), ja se on tullut voimaan 1.5.2019. Toisin kuin kalastuslain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettu lupa, mainitun pykälän 2 momentissa säädetty lupa on voimassa vain oman kunnan alueella.

$14a

Perustuslakivaliokunnan antamissa lausunnoissa on lapinkylien oikeudesta johdetun ja maanomistuksesta riippumattoman kalastusoikeuden katsottu olevan nautintaperusteinen ja nauttivan siten Suomen perustuslain suojaa. Perustuslakivaliokunnan mietinnössä hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäädösten muuttamisesta (PeVM 25/1994) on perusoikeuksien osalta todettu muun muassa, että oikeuden muotoon kirjoitettujen perusoikeuksien sallitut rajoitukset määräytyvät kunkin oikeuden osalta tarkemmin lainsäädäntökäytännössä. Perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudesta ja oikeuksien luonteesta perustuslaissa turvattuina perusoikeuksina voidaan johtaa joitain yleisiä rajoittamista koskevia vaatimuksia. Näitä ovat perustuslakivaliokunnan mukaan esimerkiksi seuraavat:

– Perusoikeuksien rajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin.

– Rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määritettyjä. Rajoitusten olennaisen sisällön tulee ilmetä laista.

– Rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä. Rajoittamisen tulee olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Hyväksyttävyyden arvioinnissa merkitystä voi olla esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavanlaista oikeutta koskevilla määräyksillä, ainakin siltä osin kuin niihin sisältyy tyhjentävä luettelo ihmisoikeuksien hyväksyttävistä rajoitusperusteista.

– Tavallisella lailla ei voida säätää perusoikeuden ytimeen ulottuvaa rajoitusta.

– Perusoikeuksia rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä.

– Rajoitukset eivät saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.

$14b

Saamelaisille ja Ylä-Lapin asukkaille kuuluva nautintaperusteinen ja perustuslain suojaa nauttiva kalastusoikeus ei ole rajoittamaton. Kalastuslupia myönnettäessä tulee ottaa huomioon Suomen perustuslain 20 §:n 1 momentissa, kalastuslain 1 §:ssä ja Metsähallituksesta annetun lain 6 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla muun muassa kalavarojen käytön ja hoidon järjestäminen siten, että turvataan kalavarojen kestävä ja monipuolinen tuotto, kalakantojen luontainen elinkierto sekä kalavarojen ja muun vesiluonnon monimuotoisuus ja suojelu. Edellä mainituilla perusteilla kalastuslaissa säädettyjä kalastusoikeuden rajoituksia sovelletaan kaikkiin kalastusta harjoittaviin lähtökohtaisesti yhdenmukaisesti eikä kyseisten rajoitusten voida katsoa loukkaavan saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa tai Ylä-Lapin asukkaiden kalastusoikeutta.

$14c

Asiassa on riidatonta se, että myös saamelaisten ja Ylä-Lapin asukkaiden kalastusoikeutta voidaan rajoittaa vaelluskalakantojen turvaamiseksi. Oikeuksien rajoittamiselle on kuitenkin oltava edellä mainitut edellytykset, muun muassa perustuminen lakiin, painava yhteiskunnallinen tarve ja suhteellisuusvaatimus. Metsähallitus on katsonut, että vaelluskalakantojen tila huomioon ottaen lohen ja taimenen nousualueille voidaan myöntää kalastuslupia valituksenalaisessa päätöksessä määriteltyjen kiintiöiden rajoissa. Asiassa on siten ratkaistavana se, rajoittaako kalastuslain säännöksiin perustuva valituksenalainen päätös ja sen mukainen kalastuslupien myynti saamelaisten kulttuurin harjoittamista ja Ylä-Lapin asukkaiden nautintaperusteista kalastusoikeutta Suomen perustuslain edellä mainittujen säännösten ja Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten vastaisesti ja onko asiassa otettu riittävästi huomioon Metsähallituksesta annetun lain 6 §:n 2 momentissa säädetty yhteensovittamista koskeva velvoite.

Kalastus lohen ja taimenen nousualueilla on olennainen osa Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin saamelaisille turvaamaa oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kulttuuriaan. Kyse on perusoikeuden ytimestä, jota ei saa tehdä rajoituksilla tyhjäksi. Myös Ylä-Lapin asukkaiden nautintaperusteinen kalastusoikeus nauttii perustuslain 15 §:n mukaista suojaa. Asiassa saadun selvityksen perusteella valituksenalaisen päätöksen mukainen kalastuslupien myynti lohen ja taimenen nousualueille on merkittävästi heikentänyt saamelaisten kulttuurin harjoittamista ja siirtämistä nuoremmalle sukupolvelle sekä Ylä-Lapin asukkaiden nautintaperusteisen kalastusoikeuden harjoittamista. Asiassa ei ole tullut esiin sellaisia seikkoja, joiden perusteella saamelaiskulttuurille ja Ylä-Lapin asukkaiden kalastusoikeudelle valituksenalaisesta päätöksestä aiheutuva rajoitus olisi ollut välttämätön.

$14d

Metsähallitus on 5.4.2019 antamallaan päätöksellä MH 799/2019/08.00.00 vahvistanut päätöksessä mainitut ohjeelliset lohen ja taimenen nousualueita koskevat aluekohtaisten kalastuslupien kiintiöt Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kunnissa vuodelle 2019. Mainitulla päätöksellä on kumottu muun muassa nyt valituksenalainen Metsähallituksen päätös lohen ja taimenen nousualueita koskevien kiintiöiden osalta. Koska valituksenalainen päätös ei siten ole enää voimassa edellä mainittujen alueiden osalta, asiassa ei ole aihetta lausua enempää.

Perusteluissa mainitut

Laki Metsähallituksesta 2 §, 5 § 1 momentti ja 39 § 2 momentti

Kalastuslaki 3 § 2 momentti, 7 §, 41 § 2 momentti, 43 § 2 momentti ja 45 §

Laki saamelaiskäräjistä 4 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin kyseisessä päätöksessä on ratkaistu Metsähallituksen 20.4.2017 antaman päätöksen MH 1191/2017/05.04.00 lainmukaisuus.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituksenalaisessa päätöksessä hallinto-oikeus on katsonut, että kalastuslain 10 §:n 2 momenttia (379/2015) ei voi tulkita siten, että momentissa olisi määrätty siinä tarkoitetun luvan tarkemmasta sisällöstä, kuten lohen ja taimenen nousuvesiä koskevien lupien kohdentamisesta. Hallinto-oikeus on myös katsonut, etteivät kalastuslain mukaiset rajoitukset loukkaa saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa tai Ylä-Lapin asukkaiden kalastusoikeutta. Päätöksen mukaan Metsähallitus olisi kuitenkin voinut Metsähallituksesta annetun lain 6 §:n 2 momentissa Metsähallitukselle säädetyn yhteensovittamisvelvoitteen nojalla sisällyttää päätökseensä määräyksiä kiintiöiden mukaisten lupien kohdentamisesta Ylä-Lapin kalastuslupaan oikeutetuille. Päätöksen mukaan kalastuslaki ei ole ristiriidassa perustuslain kanssa, mutta kalastuslain mukainen kiintiöpäätös on lainvastainen, koska kiintiöpäätöksessä ei ole otettu huomioon saamelaisten ja Ylä-Lapin asukkaiden perusoikeuksia.

Mainittu hallinto-oikeuden päättely johtaa siihen, että Metsähallituksen tulisi kiintiö- ja muita hallintopäätöksiä tehdessään Metsähallituksesta annetun lain 6 §:n 2 momentin nojalla soveltaa substanssilain sijasta perustuslakia siinäkin tapauksessa, että perustuslain soveltamista ei ole substanssilaissa sallittu. Metsähallituksesta annetun lain 6 §:ssä säädetyt yhteiskunnalliset velvoitteet liittyvät Metsähallituksen harjoittamaan liiketoimintaan ja liiketoiminnalle asetettaviin tulostavoitteisiin. Nyt ratkaistavana olevassa asiassa ei kuitenkaan ole kysymys liiketoiminnasta, vaan Metsähallituksen julkisiin hallintotehtäviin kuuluvasta kiintiöpäätöksestä.

Valituksenalaisessa päätöksessään hallinto-oikeus on tulkinnut kalastuslakia ja Metsähallituksesta annettua lakia lainsäätäjän tarkoituksen vastaisesti. Asialla on merkitystä Metsähallitusta koskevan lainsäädännön tulkinnan sekä perusoikeuksien tulkintavaikutuksen ja viranomaisen päätöksenteon lakisidonnaisuuden kannalta kalastuslain 10 §:ään lailla 427/2019 säädetyn muutoksen voimaantultuakin.

Merkityksellistä asiaa arvioitaessa on, että kuntalaisten kalastuslupien käytön ulottaminen koskemaan lohen ja taimenen nousualueita on vaatinut kalastuslain muuttamista. Valituksenalaisella päätöksellä saamelaisten ja Ylä-Lapin kuntien asukkaiden oikeutta kalastaa valtion vesialueil¬la onkin laajennettu yli sen, mitä aikaisemmassa kalastuslain 10 §:ssä (379/2015) säädetään. Metsähallitus on antanut päätöksensä asiassa pian sen jälkeen, kun edellä mainitut lait olivat tulleet voimaan. Lakeja valmisteltaessa ja säädettäessä on tehty laajaa perusoikeuspunnintaa. Lakeja noudattaessaan Metsähallitus on toteuttanut perustuslain 22 §:n mukaista velvoitettaan. Se ei ole voinut menetellä valituksenalaisessa päätöksessä edellytetyllä tavalla, vaan sen on tullut perustaa toimintansa päätöstä tehtäessä voimassa olleeseen lainsäädäntöön. Lupaviranomaisena Metsähallituksen ei ole tullut lähteä uudelleen arvioimaan soveltamansa lainsäädännön perustuslain mukaisuutta.

Metsähallituksen päätös on sitä tehtäessä voimassa olleen lainsäädännön mukainen. Kalastuslain 10 § (379/2015) on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella ja tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Perustuslain 80 §:n mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Lohen ja taimenen nousualueiden erillisten kiintiöiden kohdentamisessa Ylä-Lapin kalastuslupaan oikeutetuille on kyse perusoikeuden käyttöä koskevasta asiasta, josta olisi tullut säätää lupaharkinnassa suoraan sovellettavassa säännöksessä, jotta Metsähallitus olisi voinut menetellä valituksenalaisessa päätöksessä edellytetyllä tavalla.

Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan saamelaisten ja Ylä-Lapin asukkaiden kalastus- ja muista elinkeinon harjoittamiseen liittyvistä oikeuksista on säädettävä lailla. Nyttemmin kalastuslain 10 §:ssä (427/2019) säädetäänkin Ylä-Lapin kalastuslupaan oikeutetuille henkilöille oikeus Metsähallituksen asettamien lupaehtojen puitteissa harjoitettavaan viehekalastukseen henkilön kotikunnassa sijaitsevilla valtiolle kuuluvilla lohen sekä taimenen nousualueilla.

Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kun Metsähallitus teki päätöksensä asiassa, ei ollut säädetty mahdollisuutta kohdentaa kalastuslupia Ylä-Lapin asukkaille, kuten kalastuslain 10 §:ssä (427/2019) vasta sittemmin on säädetty. Sanottu kohdentaminen on poikkeus perustuslain 6 §:ssä säädetystä yhdenvertaisuudesta, minkä vuoksi kohdentamisesta on säädettävä tarkkarajaises¬ti, riittävän täsmällisesti ja niin, että rajoitusten olennainen sisältö ilmenee laista. Metsähallitus ei ole voinut poiketa yhdenvertaisuudesta ilman nuo kriteerit täyttävää lain säännöstä. Metsähallituksesta annetun lain 6 §:n 2 momentti ei noita kriteerejä täytä.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt

jäljennöksen Metsähallituksen valituksesta vastineen antamista varten. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei ole saapunut saamelaiskäräjien vastinetta.

jäljennöksen Metsähallituksen valituksesta, sekä osakaskunnan pyynnöstä jäljennöksen myös valituksenalaisesta päätöksestä ja korkeimman hallinto-oikeuden vastinepyynnöstä, vastineen antamista varten, kaikki mainitut asiakirjat pohjoissaameksi käännettyinä. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei ole saapunut osakaskunnan ja sen asiakumppanien vastinetta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Suomen perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu.

Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana sekä romaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Kalastuslain 10 §:ssä säädetään oikeudesta Ylä-Lapin kalastuslupaan. Alkuperäisessä muodossaan (379/2015) pykälä kuuluu seuraavasti:

Henkilöllä, jonka kotikuntalain (201/1994) 2 §:ssä tarkoitettu kotikunta on Enontekiö, Inari tai Utsjoki, on oikeus saada Metsähallitukselta korvauksetta lupa kalastukseen edellä mainituissa kunnissa sijaitsevilla valtiolle kuuluvilla vesialueilla.

Edellä 1 momentissa tarkoitettu lupa on henkilökohtainen ja se annetaan enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Lupa ei koske Teno- ja Näätämöjoen vesistön lohen ja taimenen nousualueita, Tuulomajoen ja Paatsjoen vesistöjen lohen ja taimenen nousualueita eikä Tornion- ja Ounasjoen vesistöjen lohen ja taimenen nousualueita, joita koskevat erilliset luvat valtion vesialueille myöntää Metsähallitus.

Tarkempia säännöksiä edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitettujen lupien antamisesta ja käytöstä voidaan antaa maa- ja metsätalousministeriön asetuksella.

Lailla 427/2019 kalastuslain 10 § on muutettu 1.5.2019 lukien kuulumaan seuraavasti:

Henkilöllä, jonka kotikuntalain (201/1994) 2 §:ssä tarkoitettu kotikunta on Enontekiö, Inari tai Utsjoki, on oikeus saada Metsähallitukselta korvauksetta lupa kalastukseen edellä mainituissa kunnissa sijaitsevilla valtiolle kuuluvilla vesialueilla. Lupa on henkilökohtainen ja se annetaan enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.

Edellä 1 momentissa tarkoitettu lupa ei koske Teno-, Näätämö-, Tuuloma-, Paats-, Tornion- eikä Ounasjoen vesistöjen lohen eikä taimenen nousualueita. Näillä alueilla 1 momentissa tarkoitetulla henkilöllä on oikeus lunastaa Metsähallitukselta henkilökohtainen kausilupa, joka oikeuttaa Metsähallituksen asettamien lupaehtojen puitteissa viehekalastukseen henkilön kotikunnassa sijaitsevilla valtiolle kuuluvilla lohen sekä taimenen nousualueilla. Metsähallituksen kausiluvalle asettamat lupaehdot, joita ovat kalastajakohtaiset saaliskiintiöt, saaliin raportointivelvollisuus sekä muut yleiset ja lupa-aluekohtaiset kalastusrajoitukset, vahvistetaan kausiluvassa. Luvasta peritään maksu, jonka suuruudesta säädetään valtion maksuperustelaissa (150/1992) ja sen nojalla. Alle 18-vuotiaille kausilupa on maksuton.

Edellä 2 momentissa tarkoitetuilla lohen sekä taimenen nousualueilla tapahtuvasta kalastuksesta osa varataan myönnettäväksi Metsähallituksesta annetun lain (234/2016) 18 §:n 2 momentissa tarkoitettuina aluekohtaisina kalastuskiintiöinä.

Tarkempia säännöksiä tässä pykälässä tarkoitettujen lupien myöntämisestä ja käytöstä voidaan antaa maa- ja metsätalousministeriön asetuksella.

Lakia 427/2019 koskevan hallituksen esityksen (HE 309/2018 vp) yleisperusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

(379/2015) tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016 ja kumosi samalla vuoden 1982 (286/1982) sekä yleisestä kalastusoikeudesta annetun lain (285/1982). Uudessa laissa on pyritty järjestämään kalavarojen ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävä käyttö aiempaa paremmin. Lain tavoitteena on turvata kalojen luontainen elinkierto ja lisääntyminen mahdollistamalla välttämättömien kalastusrajoitusten ja muiden toimenpiteiden toteuttaminen sekä tehostaa erityisesti vaelluskalojen elinvoimaisuuden turvaamiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Vaelluskalojen elinvoimaisuuden turvaamista koskeva näkökulma on pyritty toteuttamaan läpäisyperiaatteena pykälien muodostamassa kokonaisuudessa sekä lisäksi vaelluskaloja koskevassa lain 7 luvussa, joka sisältää vaelluskalojen elinvoimaisuutta turvaavia säännöksiä.

(—)

Vaelluskalakantojen elinvoimaisuuden turvaamiseksi uudessa kalastuslaissa rajattiin myös kalastuslain 10 §:ssä säädetystä Ylä-Lapin kuntien kuntalaisten maksuttomasta kalastusluvasta pois lohen ja taimenen nousualueet. Kalastuslain 10 §:n mukaan henkilöllä, jonka kotikuntalain (201/1994) 2 §:ssä tarkoitettu kotikunta on Enontekiö, Inari tai Utsjoki, on oikeus saada Metsähallitukselta korvauksetta lupa kalastukseen edellä mainituissa kunnissa sijaitsevilla valtiolle kuuluvilla vesialueilla. Lupa on henkilökohtainen ja se annetaan enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Lupa ei koske Teno- ja Näätämöjoen vesistön lohen ja taimenen nousualueita, Tuulomajoen ja Paatsjoen vesistöjen lohen ja taimenen nousualueita eikä Tornion- ja Ounasjoen vesistöjen lohen ja taimenen nousualueita, joita koskevat erilliset luvat valtion vesialueille myöntää Metsähallitus.

$156

$157

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 10 §:n osalta lausuttu muun ohella seuraavaa:

”Pykälää ehdotetaan muutettavaksi Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntalaisten kalastusmahdollisuuksien parantamiseksi valtiolle kuuluvilla lohen sekä taimenen nousualueilla pykälän 2 momentissa tarkemmin säädetyssä laajuudessa. (—)

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin valtiolle kuuluvista Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien alueilla sijaitsevista vesialueista, joilla 1 momentin mukainen lupa ei olisi voimassa. (—)

Lohen sekä taimenen nousualueilla 1 momentissa tarkoitetulla henkilöllä, jonka kotikunta on Enontekiö, Inari tai Utsjoki, olisi oikeus lunastaa Metsähallitukselta henkilökohtainen kausilupa. Kausilupa oikeuttaisi 4 §:ssä määriteltyyn viehekalastukseen henkilön kotikunnassa sijaitsevilla lohen sekä taimenen nousualueilla, jotka kuuluvat valtiolle. Tämä tarkoittaisi, että toisin kuin 1 momentissa tarkoitettu lupa, kausilupa olisi voimassa oman kotikunnan alueella. 3 §:n 1 ja 2 momentissa säädetystä johtuen kuntalaisten kausilupa ei kuitenkaan olisi voimassa niillä lohen sekä taimenen nousualueilla, joiden osalta kalastusoikeuksien määräytymisestä säädetään vieraan valtion kanssa tehdyssä sopimuksessa. (—)

$158

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 66/2018 vp) todennut, että edellä mainitussa hallituksen esityksessä ehdotetaan muun muassa muutettavaksi perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyn kalastuslain 10 §:ää. Perustuslakivaliokunnan mukaan hallituksen esityksessä ehdotettu säännös parantaa saamelaisten perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaisten oikeuksien toteutumista.

Metsähallitus on 20.4.2017 antamallaan päätöksellä vahvistanut kalastuslain 10 §:n (379/2015) 2 momentissa tarkoitetut erillisiä lupia koskevat kiintiöt lohen ja taimenen nousualueille hallinnassaan olevilla valtion vesialueilla Tenojoen vesistössä Utsjoen kunnassa. Päätöksen mukaan kiintiöt ovat voimassa vuosina 2017 – 2019.

$15a

Valituksenalaisessa päätöksessään hallinto-oikeus on viitaten perustuslain 15 §:ään ja 17 §:n 3 momenttiin sekä Metsähallituksesta annetun lain 6 §:n 2 momenttiin katsonut, että Metsähallitus on Utsjoen kunnassa sijaitsevia Tenojoen vesistön lohen ja taimenen nousualueita koskevista erillisten kalastuslupien kiintiöistä 20.4.2017 antamassaan päätöksessä soveltanut kalastuslain 10 §:n (379/2015) 2 momenttia virheellisesti, kun se ei ole kohdentanut osaakaan kyseisen momentin perusteella myönnettävistä luvis¬ta saamelaisille ja muille Ylä-Lapin kuntien asukkaille.

Metsähallituksen päätöksen antamisen jälkeen kalastuslain 10 §:ää on muutettu lailla 427/2019, joka on tullut voimaan 1.5.2019. Metsähallituksen päätöksen sijaan lohen ja taimenen nousualueiden osalta on tullut Metsähallituksen 5.4.2019 antama päätös, minkä seurauksena asian käsittely hallinto-oikeudessa on rauennut ilman hallinto-oikeuden aineellista ratkaisua. Hallinto-oikeuden otettua päätöksessään kantaa lain soveltamiseen ja Metsähallituksen valituksessaan esitettyä, että huolimatta lainmuutoksesta hallinto-oikeuden kannanotto vaikuttaa laintulkintaan laajemminkin, korkein hallinto-oikeus mainituista seikoista johtuvan asian merkityksen vuoksi tutkii asian.

$15c

Kalastuslain 10 §:ssä (379/2015) ei säädetä lupien kohdentamisesta. Luvat myös edellä mainituilla nousualueilla kalastamiseen on myönnetty Metsähallituksen kalastuslain 5 §:n 1 momentin ja Metsähallituksesta annetun lain 18 §:n 2 momentin perusteella vahvistamien aluekohtaisten kiintiöiden puitteissa.

Edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan kalastuslain sisältämille kalastusoikeuden rajoituksille on vastuuta ympäristöstä koskeva perustuslain 20 § huomioon ottaen hyväksyttävät perusteet eikä rajoituksilla puututa omaisuudensuojaa tai saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevien oikeuksien ytimiin. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kalastuslainsäädännössä on kysymys perusoikeuksien yhteensovittamisesta. Kalastusoikeuden rajoituksilla ei estetä saamelaisten perinteisen kalastuskulttuurimuodon harjoittamista, vaan turvataan sen edellytyksenä olevia kalakantoja. Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 58/2014 vp) mukaan hallituksen esitykseen sisältyvät ehdotukset kalastuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi voitiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Metsähallituksen annettua edellä mainitun päätöksensä kalastuslain 10 §:ää on muutettu lailla 427/2019 muun muassa niin, että Ylä-Lapin kuntien asukkailla on pykälän 2 momentin perusteella oikeus lunastaa henkilökohtainen kausilupa, joka oikeuttaa Metsähallituksen asettamien lupaehtojen puitteissa tapahtuvaan viehekalastukseen asianomaisen kotikunnassa sijaitsevilla valtiolle kuuluvilla lohen sekä taimenen nousualueilla. Hallituksen esityksessä (HE 309/2018 vp) muutoksen tavoitteeksi on esitetty paikkakuntalaisten kalastuskulttuurin harjoittamismahdollisuuksien parantaminen vaelluskalakantojen elinvoimaisuus samalla turvaten. Perustuslakivaliokunnan lainmuutoksesta antamassa lausunnossa (PeVL 66/2018 vp) hallituksen esityksessä ehdotetun säännöksen on todettu parantavan saamelaisten perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaisten oikeuksien toteutumista.

Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Metsähallitus ole soveltanut kalastuslain 10 §:n (379/2015) 2 momenttia virheellisesti, kun se 20.4.2017 antamassaan päätöksessä ei ole kohdentanut kalastuslupia Utsjoen kunnan asukkaille. Päätöksellä ei ole lainvastaisesti rajoitettu paikallisilla asukkailla valtion vesillä Ylä-Lapin kuntien alueella olevaa kalastusoikeutta eikä muutoinkaan puututtu heidän perusoikeuksiensa ydinalueisiin, vaan on pyritty ensisijaisesti vaelluskalakantojen turvaamiseen. Lupamäärien rajoittaminen kalakantojen tilan takia on käytännössä kuitenkin johtanut paikallisten asukkaiden kalastuslupien saannin vaikeutumiseen, kun lupia on kalastuslain 10 §:n säännöksen mukaisesti myyty kaikille. Sanotun, sääntelyn puutteellisuudesta johtuneen asiantilan korjaamiseksi kalastuslain 10 §:ää on muutettu nopeasti.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että jo ennen kalastuslain muuttamista lailla 427/2019 Metsähallituksen on myös lupia lohen ja taimenen nousualueilla kalastamiseen myöntäessään tullut ottaa huomioon perustuslain 17 §:n 3 momentin ja 22 §:n mukaisesti saamelaisten oikeus kalastuskulttuurinsa ylläpitämiseen ja kehittämiseen sekä toisaalta kalastuksen sääntelyä koskien perustuslain 20 §:n 1 momentin vastuuta ympäristöstä koskeva säännös. Mainitulla lainmuutoksella saamelaisten perustuslain mukaisten oikeuksien toteutumista on parannettu samalla kun on pyritty edelleen huolehtimaan riittävästä kalastuksen sääntelystä.

Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään Metsähallituksesta annetun lain 6 §:n 2 momentissa säädettyjen, Metsähallituksen saamelaisten kotiseutualueella harjoittamassaan liiketoiminnassa noudatettavina olevien yhteiskunnallisten velvoitteiden perusteella.

Koska käsittely hallinto-oikeudessa on päättynyt ilman asiassa annettua aineellista ratkaisua, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei kuitenkaan ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Petri Leinonen.

Metsähallitus

Saamelaiskäräjät

A:n osakaskunta

sen asiakumppanit

Hallinto-oikeus

Merkitään

Keskeiset sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain

Hallintolain

Metsähallituksesta annetun lain

Kalastuslain

Hallituksen esitys kalastuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (192/2014 vp)

Ylä-Lapin kalastuslupa ja sen oikeushistoriallinen tausta

Metsähallituksen toteuttama Ylä-Lapin kalastuslupien myynti ja hallituksen esitys eduskunnalle kalastuslain muuttamisesta (HE 309/2018 vp)

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian, ja Renne Pulkkinen.

A:n osakaskunnalle

sen asiakumppaneille

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Saatu selvitys

Oikeudellinen arvio