KHO:2021:193 – Stöd för närståendevård

X kommun hade som stöd för närståendevård av den 11-åriga A beviljat vårdararvode enligt de av kommunen fastställda kriterierna för beviljande av stöd för närståendevård enligt den lägre vårdgruppen. Frågan i högsta förvaltningsdomstolen gällde om kommunen hade kunnat avslå ansökan om att tillfälligt höja stödet för närståendevård enligt den högre vårdgruppen i en situation där A stannat hemma från skolan på grund av coronaviruspandemin.

Kommunen hade bedömt ändringen i vårdberoendet på nytt och konstaterat att poängen för vårdbehovet hade stigit något på grund av att A vårdades hemma på heltid. Barnet ansågs trots det inte uppfylla kriterierna för den högre vårdgruppen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade i likhet med förvaltningsdomstolen att stödet för närståendevård är en lagstadgad anslagsbunden socialtjänst som kommunen har en allmän skyldighet att anordna. I ett enskilt fall beror beviljandet av stödet ändå på kommunens prövning. Domstolens uppgift är att utgående från kommunens kriterier för beviljande av stödet och den utredning som lämnats i det enskilda fallet säkerställa att beslutet även till denna del grundar sig på en sakenlig utövning av prövningsrätten.

Förvaltningsdomstolen hade bedömt A:s vårdberoende i ljuset av den utredning som lämnats och kriterierna i kommun X för beviljande av stöd för närståendevård, och konstaterat att det inte framgått att den kommunala myndigheten med de uppgifter som fanns till handa när beslutet fattades, skulle ha felbedömt hur bindande och krävande A:s vård var eller överstigit sin prövningsrätt. Högsta förvaltningsdomstolen bedömde ärendet från samma utgångspunkter som förvaltningsdomstolen och ändrade inte slutresultatet i förvaltningsdomstolens beslut.

Lagen om stöd för närståendevård 2 § 4 punkten, 3 §, 5 § 1 mom.

Socialvårdslagen 14 § 2 mom.

Se HFD 2018:136

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Petri Helander, Juha Lavapuro, Ari Wirén och Outi Siimes. Föredragande Eeva Mäenpää.

X:n kunnassa oli myönnetty 11-vuotiaan A:n hoidon tukemiseksi omaishoidon tuen palkkiota kunnassa hyväksyttyjen omaishoidon tuen myöntämisperusteiden alemman hoitoryhmän mukaisesti. Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, oliko kunta voinut hylätä hakemuksen omaishoidon tuen väliaikaisesta korottamisesta ylempään hoitoryhmään tilanteessa, jossa A oli jäänyt koulusta kotiin koronaviruspandemian vuoksi.

A:n hoitoisuuden muutosta oli kunnassa arvioitu uudelleen ja todettu, että hoitoisuuspisteet olivat hieman nousseet sen vuoksi, että A oli kokoaikaisesti kotihoidossa. Lapsen ei tästä huolimatta arvioitu täyttävän ylemmän hoitoryhmän myöntämisperusteita.

Korkein hallinto-oikeus totesi samoin kuin hallinto-oikeus, että omaishoidon tuki on lakisääteinen määrärahasidonnainen sosiaalipalvelu, jonka järjestämiseen kunnalla on yleinen velvollisuus. Tuen myöntäminen yksittäistapauksessa perustuu kuitenkin kunnan harkintaan. Tuomioistuimen tehtävänä on varmistaa kunnan myöntämiskriteerien sekä asiassa saadun tapauskohtaisen selvityksen perusteella, että ratkaisu perustuu myös tältä osin asianmukaiseen harkintavallan käyttöön.

Hallinto-oikeus oli arvioinut A:n hoitoisuutta saamansa selvityksen ja X:n kunnan hyväksymien omaishoidon tuen myöntämisperusteiden valossa ja todennut, ettei ollut ilmennyt, että kunnan viranomainen olisi sen päätöksentekohetkellä tiedossa olleiden seikkojen perusteella arvioinut väärin A:n hoidon sitovuuden ja vaativuuden tai ylittänyt harkintavaltansa. Korkein hallinto-oikeus arvioi asiaa samoista lähtökohdista kuin hallinto-oikeus eikä muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Omaishoidon tuesta annettu laki 2 § 4 kohta, 3 §, 5 § 1 momentti

Sosiaalihuoltolaki 14 § 2 momentti

Ks. KHO 2018:136

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 24.6.2021 nro H3285/2021

Asian aikaisempi käsittely

on 27.5.2020 hylännyt hakemuksen A:n omaishoidon tuen määräaikaisesta korottamisesta lasten hoitoryhmästä 1 hoitoryhmään 2 koronavirusepidemiasta johtuvan hoitoisuuden lisääntymisen vuoksi. Päätöksen perustelujen mukaan lapsen hoitoisuuspisteet nousevat kokoaikaisen kotihoidon vuoksi, mutta lapsen toimintakyky ei ole alentunut siinä määrin, että oikeus korkeampaan hoitopalkkioon syntyisi.

on 17.8.2020 päätöksellään pysyttänyt viranhaltijan päätöksen. A:n hoitoisuuden ei ole arvioitu muuttuneen oleellisilta osin koronavirusepidemian takia. Tilanne päivittäisten taitojen suoriutumisen osalta ei ole muuttunut, mutta valvonnan määrä on kasvanut hänen jäätyään pois koulusta. A on saanut arvioinnin apuna käytetyssä alle 16-vuotiaan lapsen hoitoisuusarvioinnissa aiemmin 23/45 pistettä. Koronavirusepidemian aikana hänen pisteensä ovat nousseet kahdella, koska hän on kokoaikaisesti kotihoidossa. Lasten hoitoryhmässä 2 hoitoisuuden on oltava vähintään 31/45, eikä A poikkeustilanteesta huolimatta täytä tuon hoitoryhmän myöntämisperusteita.

huoltaja on valittanut jaoston päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustelujensa alussa selostanut

$ec

Omaishoidon tuesta annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan palkkion taso määräytyy hoidon sitovuuden ja vaativuuden mukaan.

X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan 22.8.2016 vahvistamien, 1.9.2016 voimaan tulleiden omaishoidon tuen myöntämisperusteiden mukaan omaishoidon tuen myöntämisestä päättäminen perustuu aina hoidettavan ja hoitajan monipuoliseen elämäntilanteen, toimintakyvyn ja voimavarojen arviointiin. Henkilön hoidon tarve sekä muiden välttämättömien palveluiden tarve ja määrä arvioidaan kotikäynnillä. Perustellusta syystä voidaan omaishoidon tuen hakemus käsitellä myös asiakirjojen perusteella ilman kotikäyntiä. Arvioinnin tueksi voidaan pyytää erikseen lääkärintodistus ja/ tai eri asiantuntijoiden lausuntoja. Palvelutarpeen arviointi tehdään tarvittaessa sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilökunnan yhteistyönä. Omaishoidon tuen päätös tehdään lapsen etu huomioon ottaen. Arvioinnin tavoitteena on omaishoitoperheen kokonaistilanteen huomioon ottaminen ja tarvittavien palvelujen yhteensovittaminen.

$ed

Lasten hoitoryhmän 1 asiakkuuskriteerien mukaan hoidettava tarvitsee sairauden tai vamman johdosta jatkuvaa päivittäistä hoitoa ja huolenpitoa henkilökohtaisissa toiminnoissa. Omaishoitaja on sidottu hoitoon yhtäjaksoisesti tai vähäisin keskeytyksin ympärivuorokautisesti tai jatkuvasti päivittäin. Hoidettavalla lapsella on lääkärin diagnoosiin ja hoitoisuusarviointiin perustuen vähintään keskivaikea haitta verrattuna terveen lapsen toimintakykyyn. Lapsen hoitoisuus on vähintään 20/45 (keskivaikea haitta).

Lasten hoitoryhmän 2 asiakkuuskriteerien mukaan hoidettava tarvitsee sairauden tai vamman johdosta runsaasti hoitoa ja huolenpitoa henkilökohtaisissa toiminnoissa jatkuvasti kaikkina vuorokauden aikoina. Omaishoitaja on sidottu hoitoon yhtäjaksoisesti myös öisin. Hoidettavalla lapsella on lääkärin diagnoosiin ja hoitoisuusarviointiin perustuen vaikea haitta verrattuna terveen lapsen toimintakykyyn. Lapsen hoitoisuus on vähintään 31/45 (vaikea haitta).”

hallinto-oikeus on selostanut 20.9.2018 laaditun kehitysvammahuollon palvelusuunnitelman yksityiskohtaisen sisällön sekä 24.7.2020 laaditun palvelutarpeen arvioinnin yhteenvedon sisällön sekä puhelimitse 25.3.2020 tehdyn alle 16-vuotiaan hoitoisuusarvioinnin päätelmät. Viime mainitun arvioinnin lomakkeeseen on kirjattu, että huoltajan esiintuomat perhettä koronatilanteessa kuormittavat asiat eivät pääasiassa johdu A:n hoidollisuuden lisääntymisestä. Arvioinnissa muut pisteet pysyivät ennallaan ja ainoastaan kotihoidosta voidaan nostaa pisteytys 23/45 pisteestä 25/45 pisteeseen. Pisteytys vastaa keskivaikeaa haittaa.

hallinto-oikeus on lausunut seuraavaa:

”Omaishoidon tuki on lakisääteinen määrärahasidonnainen sosiaalipalvelu, jonka järjestämiseen kunnalla on yleinen velvollisuus. Tuen myöntäminen yksittäistapauksissa perustuu kuitenkin kunnan harkintaan. Kunnalla on harkintavaltaa päättää, miten laajasti asiakkaiden tuen tarpeisiin vastataan juuri omaishoidon tuella niiden asiakkaiden osalta, joille omaishoidon tukea siitä annetun lain mukaan voidaan myöntää, ja millaiset voimavarat juuri omaishoidon tukeen osoitetaan.

$f0

Kun otetaan huomioon A:n terveydentilasta, toimintakyvystä ja hoitoisuudesta saatu selvitys kokonaisuutena, ei ole ilmennyt, että jaosto olisi sen päätöksentekohetkellä tiedossa olevien seikkojen perusteella arvioinut väärin A:n hoidon sitovuuden ja vaativuuden. Jaosto ei ole ylittänyt harkintavaltaansa, ja se on arvioinut asiassa A:n yksilöllisen tarpeen. Kunnan omaishoidon tuesta antamassa ohjeessa määritellyt hoitoryhmien edellytykset huomioon ottaen A:n avuntarpeen ei voida katsoa olleen sellaista, että se olisi täyttänyt X:n kaupungin omaishoidon tuen toisen hoitoryhmän mukaiset myöntämiskriteerit. Edellytyksiä omaishoidon tuen hoitoryhmän korottamiselle ei siten ole ollut.

Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus ja Yhdistyneiden kansakuntien vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva yleissopimus eivät sellaisenaan anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Valitus on näin ollen hylättävä.”

Omaishoidon tuesta annettu laki 2 § 4 kohta, 3 § ja 5 § 1 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

huoltaja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan jaostolle uudelleen käsiteltäväksi. A:lle on myönnettävä korkeamman maksuluokan omaishoidon tuki koronaviruspandemiasta aiheutuneen hoitoisuuden lisääntymisen vuoksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kunta on arvioinut A:n hoitoisuutta varsin yleisellä tasolla. Arvioinnin lähtökohtana on ollut, ettei koronaviruspandemia yleisellä tasolla kohota hoitoisuutta niin paljon, että korkeamman hoitoisuusluokan saamisedellytykset täyttyisivät. Vaikka omaishoidon tuki on kunnan harkinnanvarainen palvelu, ei harkinta voi olla näin vapaata.

A:n hoitoisuus on lisääntynyt siten, että korkeamman maksuluokan omaishoidon tuen saamisen edellytykset täyttyivät. Hoitoisuuden lisääntymisestä on esitetty selvitystä. Myös lapsen ikä ja hoitoisuuden ero terveeseen samanikäiseen nuoreen on otettava huomioon arvioitaessa hoitoisuuden muutosta. Arvioinnissa tulee ottaa huomioon hoitoisuus sellaisena kuin se on toteutunut eikä siihen vaikuta, olisiko lapsella ollut oikeus osallistua koulunkäyntiin. Sosiaalihuollon palveluja myönnettäessä tulee ottaa huomioon toimintaympäristö kokonaisuutena. Hoitoisuus kasvaa olosuhteiden muuttuessa, vaikka lapsen toimintakyky ei sellaisenaan huonontuisikaan.

puolesta on annettu selitys, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

A:lle on myönnetty omaishoidon tukea maksuryhmän 1 mukaisten omaishoidon myöntämisen perusteiden mukaisesti. A tarvitsee hoitoa ja huolenpitoa henkilökohtaisissa toiminnoissa lähes jatkuvasti, mikä sitoo hänen hoitajansa hoitotehtäviin yhtäjaksoisesti päivittäin. Hoivan ja huolenpidon tarpeet ovat huomattavasti ikätasoa suurempia. A tarvitsee ikäistään huomattavasti enemmän aikuisen valvontaa ja ohjausta kaikissa päivittäisissä toiminnoissa, kuten ruokailussa, pukeutumisessa ja peseytymisessä. A tarvitsee aikuisen tukea ja ohjausta kommunikaatiossa, tunnesäätelyssä ja sosiaalisessa kanssakäymisessä.

A:n palvelutarpeen tilannetta on tarkistettu puhelimitse 23.3.2020 ja 25.3.2020. A:n hoitoisuuden ei ole arvioitu muuttuneen oleellisilta osin koronavirustilanteen vuoksi. Päivittäisistä taidoista suoriutumisen ei ole katsottu muuttuneen, mutta valvonnan määrä on kasvanut hänen jäätyään pois koulusta. Perhettä koronatilanteessa kuormittavien asioiden ei pääasiassa voida katsoa johtuneen A:n hoidollisuuden lisääntymisestä. A:n ei ole katsottu täyttävän omaishoidon tuen maksuryhmän 2 myöntämisperusteita poikkeustilanteesta huolimatta. Päätöksenteko on perustunut hoitajan ja hoidettavan yksilöllisen tilanteen arviointiin.

huoltaja on antanut vastaselityksen. A on ollut kotona kaksi ja puoli kuukautta ympärivuorokautisesti hoitoisuuden ollessa erittäin suurta. Erityisen tuen oppilaan tarvitsemaa tukea ei tänä aikana voinut saada kotiin, vaan omaishoitaja vastasi myös erityisopettajan ja avustajan tehtävistä. Aika oli hyvin kuormittavaa ja koko perhe eli koulunkäynnin ehdoilla. A:n kehitysvammaisuudesta ja autistisuudesta johtuen hänen avun tarpeensa ovat pienen lapsen tasolla. A on yliaktiivinen eikä hänellä ole käsitystä ympäristön vaaroista. Häntä ei voinut päästää itsekseen edes hetkeksi pihalle, vaan omaishoitajan piti koko ajan olla hänen kanssaan. Opettajalta kotiopetuksen lopuksi saadun palautteen mukaan kotona asiat hoidettiin hienosti, mikä tukee vaatimusta. Tilanteessa on toimittu kuten yhteiskunnassa neuvottiin, eli kontaktit vähennettiin minimiin ja lapset otettiin etäopetukseen. Eristäytyminen oli raskasta myös lapsille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko kaupunki voinut hylätä hakemuksen omaishoidon tuen väliaikaisesta korottamisesta kaupungin omaishoidon tuesta antamassa ohjeessa määriteltyyn toiseen hoitoryhmään tilanteessa, jossa hoidettava lapsi on jäänyt koulusta kotiin koronaviruspandemian vuoksi.

Kaupungissa oli arvioitu lapsen hoitoisuuden muutosta puhelimitse käyttäen apuna kaupungin alle 16-vuotiaan lapsen hoitoisuusarvioinnin pisteytystä. Viranhaltijan päätöksessä ja oikaisuvaatimuksen johdosta annetussa kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston päätöksessä todettiin hoitoisuuspisteiden hieman nousseen sen vuoksi, että lapsi oli kokoaikaisesti kotihoidossa. Lapsen ei tästä huolimatta arvioitu täyttävän ylemmän hoitoryhmän myöntämisperusteita.

Korkein hallinto-oikeus toteaa samoin kuin hallinto-oikeus, että omaishoidon tuki on lakisääteinen määrärahasidonnainen sosiaalipalvelu, jonka järjestämiseen kunnalla on yleinen velvollisuus. Tuen myöntäminen yksittäistapauksessa perustuu kuitenkin kunnan harkintaan. Kuten korkein hallinto-oikeus on aiemmin ratkaisussaan KHO 2018:136 todennut, kunta voi kunnassa omaishoidon tukeen käytettävissä olevien varojen kohdentamiseksi ja asiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi tietyin reunaehdoin vahvistaa yleisiä kriteerejä omaishoidon tuen myöntämiselle ja omaishoidon tukea koskeva kielteinen päätös voi perustua siihen, että hakija ei täytä kunnassa omaishoidon tuen myöntämiselle vahvistettuja kriteerejä. Tuomioistuimen tehtävänä on varmistaa kunnan myöntämiskriteerien sekä asiassa saadun tapauskohtaisen selvityksen perusteella, että ratkaisu perustuu myös tältä osin asianmukaiseen harkintavallan käyttöön.

Hallinto-oikeus on arvioinut lapsen hoitoisuutta saamansa selvityksen ja kaupungin hyväksymien omaishoidon tuen myöntämisperusteiden valossa. Hallinto-oikeus on käsitellyt myös niitä yksilökohtaisia tekijöitä, joilla on merkitystä hoidon sitovuuden ja vaativuuden mahdollisen muutoksen arvioimisen kannalta. Tältä osin hallinto-oikeus on todennut muun ohella, että lapsi oli jäänyt pois koulusta koronaviruspandemian aiheuttaman riskin vuoksi, mikä oli lisännyt kotona tapahtuvaa valvontaa. Hoitoisuuden lisääntyminen ei kuitenkaan ollut johtunut muutoksesta lapsen terveydessä tai toimintakyvyssä. Kun otettiin huomioon A:n terveydentilasta, toimintakyvystä ja hoitoisuudesta saatu selvitys kokonaisuutena, ei ollut ilmennyt, että jaosto olisi sen päätöksentekohetkellä tiedossa olleiden seikkojen perusteella arvioinut väärin A:n hoidon sitovuuden ja vaativuuden tai ylittänyt harkintavaltansa.

Korkein hallinto-oikeus arvioi asiaa samoista lähtökohdista kuin hallinto-oikeus. Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja sovelletut oikeusohjeet kokonaisuudessaan sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeusapu

Avustajalle oikeusapulain nojalla maksettavan palkkion määrä hyväksytään vaatimuksen mukaisena. Tämä määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Petri Helander, Juha Lavapuro, Ari Wirén ja Outi Siimes. Asian esittelijä Eeva Mäenpää.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan alainen viranhaltija

X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto

A:n

Hallinto-oikeus

sovellettavat säännökset ja X:n kaupungin omaishoidon tuen myöntämisperusteet:

Asiassa saatuna selvityksenä

Asian arviointina ja johtopäätöksinään

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Camilla Sandström, Riitta Hämäläinen ja Laura Oksa. Esittelijä Moona Järvenoja.

X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston

Perustelut