KHO:2021:2 – Internationellt skydd

Migrationsverket hade avslagit A:s ansökan om internationellt skydd. A anförde besvär över beslutet till förvaltningsdomstolen. Som en följd av att A hade försvunnit under ärendets behandling avskrev förvaltningsdomstolen ärendet. A hade sedermera överförts till Finland från Tyskland genom sk. Dublin-förfarande och en andra gång ansökt om internationellt skydd i Finland. Migrationsverket behandlande A:s ansökan som en ny ansökan och lämnade den i brist på nya fakta eller uppgifter utan prövning.

Förvaltningsdomstolen upphävde Migrationsverkets beslut och återförvisade det till Migrationsverket för ny behandling. Enligt förvaltningsdomstolen hade A inte haft effektiva rättsmedel till sitt förfogande efter att besvären över A:s första asylansökan hade förfallit och Migrationsverket hade lämnat den nya ansökan utan prövning. A hade således inte fått ett i 102 § i utlänningslagen avsett lagakraftvunnet beslut och den andra ansökan borde inte som en ny ansökan ha lämnats utan prövning.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade på besvär av Migrationsverket att A hade anfört besvär till förvaltningsdomstolen över det beslut varmed hens första ansökan hade avslagits och att hen följaktligen hade haft tillgång till effektiva rättsmedel i domstol. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade till de bestämmelser med stöd av vilka en part anses ha tagit tillbaka sina besvär eller avstått från möjligheten att överklaga. Efter att A hade försvunnit hade förvaltningsdomstolen kunnat avskriva besvären. Då besvären förfallit hade Migrationsverkets beslut att avslå A:s ansökan vunnit laga kraft. A:s andra ansökan skulle anses vara en ny ansökan.

Högsta förvaltningsdomstolen upphävde förvaltningsdomstolens beslut och återförvisade ärendet till förvaltningsdomstolen för ny prövning.

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna artikel 47

Den omarbetade ansvarsbestämningsförordningen (sk. Dublin III -förordningen) artikel 18 och artikel 19.3

Det omarbetade förfarandedirektivet artikel 2 q, artikel 28 samt artikel 46.1 och 11

Utlänningslagen 95 a § 1 mom., 95 c §, 102 § 1 och 3 mom., 104 § 4 punkten och 198 a §

Unionens domstols domar 26.9.2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (överklagandets upphävande verkan, C-180/17, EU:C:2018:775), 26.7.2017, Sacko (C-348/16, EU:C:2017:591) och 25.7.2018, Alheto (C-586/16, EU:C:2018:584)

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Monica Gullans, Pekka Aalto och Juha Lavapuro. Föredragande Petri Leinonen.

Maahanmuuttovirasto oli hylännyt A:n kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. A valitti päätöksestä hallinto-oikeuteen. Koska A oli kadonnut kesken valitusasiansa käsittelyn, hallinto-oikeus oli tehnyt päätöksen asian raukeamisesta. A oli sittemmin siirretty Saksasta Suomeen niin sanottuna Dublin-palautuksena, ja hän haki toisen kerran kansainvälistä suojelua Suomesta. Maahanmuuttovirasto käsitteli A:n hakemuksen uusintahakemuksena ja jätti sen uusien seikkojen ja perusteiden puuttumisen vuoksi tutkimatta.

Hallinto-oikeus kumosi Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palautti asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden mukaan A:n ensimmäistä turvapaikkahakemusta koskevan valitusasian rauettua ja Maahanmuuttoviraston jätettyä uuden hakemuksen tutkimatta A:lla ei ollut ollut käytettävissään tehokkaita oikeussuojakeinoja tuomioistuimessa ja siten hän ei ollut saanut hakemukseensa ulkomaalaislain 102 §:ssä tarkoitettua lainvoimaista päätöstä eikä hänen uutta hakemustaan olisi tullut pitää uusintahakemuksena ja jättää tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus totesi Maahanmuuttoviraston valituksen johdosta, että A oli valittanut hallinto-oikeuteen päätöksestä, jolla hänen ensimmäinen hakemuksensa oli hylätty, ja hänellä oli siten ollut mahdollisuus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon tuomioistuimessa. Korkein hallinto-oikeus viittasi säännöksiin, joiden perusteella asianomaisen voitiin katsoa peruuttaneen muutoksenhakunsa tai luopuneen muutoksenhakumahdollisuudesta. A:n kadottua hallinto-oikeus oli voinut päättää, että hänen valituksensa raukeaa. Valituksen rauettua päätös, jolla A:n hakemus oli hylätty, oli saanut lainvoiman. A:n uutta hakemusta oli pidettävä uusintahakemuksena.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja palautti asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Euroopan unionin perusoikeuskirja 47 artikla

Uudelleenlaadittu vastuunmäärittämisasetus (ns. Dublin III -asetus) 18 artikla ja 19 artikla 3 kohta

Uudelleenlaadittu menettelydirektiivi 2 artikla q alakohta, 28 artikla sekä 46 artikla 1 ja 11 kohta

Ulkomaalaislaki 95 a § 1 momentti, 95 c §, 102 § 1 ja 3 momentti, 104 § 4 kohta ja 198 a §

Unionin tuomioistuimen tuomio 26.9.2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (muutoksenhaun lykkäävä vaikutus, C-180/17, EU:C:2018:775), tuomio 26.7.2017, Sacko

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 28.2.2020 nro 20/0234/4

Asian vaiheet

(jäljempänä hakija/valittaja) on hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua ensimmäisen kerran 3.2.2016.

on 23.11.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt hakijan hakemuksen ja päättänyt käännyttää hakijan kotimaahansa Afganistaniin.

on valittanut Maahanmuuttoviraston päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen. Maahanmuuttovirasto on ilmoittanut Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle, että virasto on 3.11.2018 saanut tiedon hakijan katoamisesta.

on 9.1.2019 tekemällään päätöksellä todennut hakijan valitusasian käsittelyn rauenneeksi hakijan katoamisen johdosta.

on 10.12.2019 siirretty Saksasta Suomeen Dublin III -asetuksen perusteella.

on 10.12.2019 hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua toisen kerran.

on valituksessaan Itä-Suomen hallinto-oikeudelle vaatinut, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja hakijalle myönnetään kansainvälistä suojelua tai oleskelulupa yksilöllisestä inhimillisestä syystä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut hakijan valituksesta Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ulkomaalaislain 102 §:n mukaan uusintahakemuksella tarkoitetaan kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, jonka ulkomaalainen tekee saatuaan lainvoimaisen päätöksen Maahanmuuttovirastolta tai hallintotuomioistuimelta aikaisemmin tekemäänsä hakemukseen, kun hän oleskelee edelleen maassa tai on päätöksen saatuaan lyhyeksi ajaksi poistunut maasta. Uusintahakemuksena ei kuitenkaan pidetä hakemusta, joka on tehty sen jälkeen, kun Maahanmuuttovirasto on tehnyt 95 c §:n nojalla raukeamispäätöksen.

Ulkomaalaislain 198 a §:n mukaan hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus voi tehdä päätöksen kansainvälistä suojelua koskevan muutoksenhakuasian raukeamisesta, jos valittaja on oma-aloitteisesti, ilman viranomaistoimenpiteitä, poistunut Suomesta tai hänen katsotaan todennäköisesti poistuneen Suomesta 95 c §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu vastuunmäärittämisasetus, ns. Dublin III) 18 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltio, joka on tämän asetuksen perusteella vastuussa hakemuksen käsittelystä, on velvollinen:

a) ottamaan 21, 22 ja 29 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti vastaan hakijan, joka on jättänyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa;

b) ottamaan 23, 24, 25 ja 29 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti takaisin hakijan, jonka hakemusta käsitellään ja joka on jättänyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa tai joka oleskelee ilman oleskelulupaa toisessa jäsenvaltiossa;

c) ottamaan 23, 24, 25 ja 29 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti takaisin kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön, joka on käsittelyn kuluessa peruuttanut hakemuksensa ja jättänyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa tai joka oleskelee toisessa jäsenvaltiossa ilman oleskelulupaa;

d) ottamaan 23, 24, 25 ja 29 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti takaisin kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön, jonka hakemus on hylätty ja joka on jättänyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa tai joka oleskelee ilman oleskelulupaa toisessa jäsenvaltiossa.

Jos hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio oli 1 kohdan c alakohdan soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa lopettanut hakemuksen käsittelyn siksi, että hakija oli peruuttanut sen ennen ensimmäisessä käsittelyssä itse asian osalta tehtävää päätöstä, kyseisen jäsenvaltion on varmistettava, että hakijalla on oikeus pyytää, että hänen hakemuksensa käsittely saatetaan päätökseen tai että hän voi jättää uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, jota ei kohdella direktiivissä 2013/32/EU tarkoitettuna myöhempänä hakemuksena. Tällöin jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakemuksen käsittely saatetaan päätökseen.

Jos hakemus on 1 kohdan d alakohdan soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa hylätty ainoastaan ensimmäisessä käsittelyssä, hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion on varmistettava, että asianomaisella henkilöllä on tai on ollut mahdollisuus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon direktiivin 2013/32/EU 46 artiklan mukaisesti.

Dublin III -asetuksen 19 artiklan 3 kohdan mukaan edellä 18 artiklan 1 kohdan c ja d alakohdassa yksilöidyt velvollisuuden lakkaavat olemas¬ta voimassa, kun hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio voi silloin, kun sitä pyydetään ottamaan takaisin hakija tai muu 18 artiklan 1 kohdan c tai d alakohdassa tarkoitettu henkilö, osoittaa, että asianomainen henkilö on poistunut jäsenvaltioiden alueelta hakemuksen peruuttamisen tai hylkäämisen jälkeen tehdyn palauttamispäätöksen tai annetun maastapoistamismääräyksen nojalla.

Ulkomaalaislain 198 a §:n perusteella voidaan päättää muutoksenhakuasian raukeamisesta siinäkin tapauksessa, että valittaja on tosiasiallisesti poistunut Suomesta viranomaisten tietämättä toisen jäsenvaltion alueelle. Kuitenkin Suomen vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä päättyy Dublin III -asetuksen 19 artiklan mukaisesti vasta siinä vaiheessa, kun hakija on poistunut jäsenvaltioiden alueelta. Vastuu turvapaikanhakijan asian käsittelystä ei siten lakkaa, vaikka turvapaikanhakija poistuu Suomesta toisen jäsenvaltion alueelle. Kansainvälistä suojelua koskeva hakemuksen käsittelystä ja sitä koskevasta muutoksenhausta on Suomi vastuussa niin kauan kuin hakija on jäsenvaltioiden alueella. Asian käsittelyä koskeva vastuu edellyttää myös, että turvapaikanhakijalla on käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot muutoksenhakemiseksi päätökseen, jolla hänen hakemuksensa on hylätty.

$137

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Maahanmuuttovirasto on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan tai asia palautetaan Itä-Suomen hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Euroopan unionin tuomioistuimelta on pyydettävä ennakkoratkaisu siitä, tarkoittaako vastuunmäärittämisasetuksen 18 artiklan 2 kohdan 3 kappale, että uusi hakemus on tutkittava aineellisesti, jos menettelydirektiivin mukaiset oikeussuojakeinot ovat jääneet ensimmäisen hakemuksen osalta käyttämättä sen vuoksi, että hakija on omaehtoisesti poistunut toiseen jäsenvaltioon.

Vaatimusten tueksi on viitattu myös menettelydirektiiviin sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

$13a

Jäsenvaltion velvollisuus tehokkaiden oikeussuojakeinojen tarjoamiseen ei edellytä, että asianomainen on käyttänyt tarjotun mahdollisuuden. Nyt ratkaistavana olevassa tapauksessa tehokkaat oikeussuojakeinot ovat olleet käytettävissä, mutta hakija on päättänyt keskeyttää muutoksenhaun. Menettelydirektiivin johdanto-osan 36 kohta tukee tulkintaa, jonka mukaan velvollisuus tehokkaiden oikeussuojakeinojen tarjoamiseen ei edellytä, että lainvoimaisesti ratkaistuun hakemukseen nähden perusteiltaan samanlainen uusi hakemus tutkitaan aineellisesti.

Unionin tuomioistuin ei ole ottanut kantaa edellä mainittuun kysymykseen.

on Maahanmuuttoviraston valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut Suomen perustuslain 21 §:ään, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaan ja ulkomaalaislakia koskevan hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) yksityiskohtaisiin perusteluihin sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hakija on ilmoitettu kadonneeksi 3.11.2018, ja hän on palannut Suomeen 10.12.2019. Hän on siten ollut poissa Suomesta yli vuoden, eikä hänen uutta hakemustaan olisi tullut mainittu pitkä aika huomioon ottaen pitää ulkomaalaislain 102 §:ssä tarkoitettuna uusintahakemuksena. Hakemusta ei olisi tullut jättää tutkimatta myöskään sen vuoksi, että on ilmennyt pykälän 3 momentissa tarkoitettuja uusia seikkoja tai perusteita.

Suomesta poistuessaan hakija ei ole ymmärtänyt, mitä hänen turvapaikka-asialleen poistumisen seurauksena tapahtuu, eikä siten tietoisesti luopunut tehokkaiden oikeussuojakeinojen käyttämisestä. Valituksen Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa rauettua hakijan kansainvälisen suojelun edellytyksiä ei ole tutkittu tuomioistuimessa. Edellytykset tulee tutkia uudelleen etenkin ensimmäistä hakemusta koskevasta Maahanmuuttoviraston päätöksestä kuluneen pitkän ajan vuoksi ja hakijan päätöksestä tekemässään valituksessa esittämät turvapaikkakertomuksen yksityiskohtaisuutta ja johdonmukaisuutta lisänneet täsmennykset huomioon ottaen.

on ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa hakijan selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Maahanmuuttovirastolle valitusluvan ja tutkii asian.

1. Maahanmuuttoviraston vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Tässä päätöksessä jäljempänä todettu huomioon ottaen asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

Kun Maahanmuuttovirasto hylkäsi hakijan ensimmäisen turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen, hakija valitti Maahanmuuttoviraston päätöksestä hallinto-oikeudelle. Hakija poistui valituksensa vireillä ollessa Saksaan, minkä johdosta hallinto-oikeus teki päätöksen valitusasian raukeamisesta.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ensin otettava kantaa siihen, onko hakija sen johdosta, että hänen valitusasiansa käsittely hallinto-oikeudessa on rauennut, saanut lainvoimaisen päätöksen ensimmäiseen hakemukseensa. Tämän jälkeen on vielä arvioitava, onko hakijan Suomeen palaamisensa jälkeen tekemää uutta hakemusta kansainvälisen suojelun saamiseksi voitu pitää uusintahakemuksena.

95 a §:n 1 momentin mukaan kansainvälistä suojelua hakevalle kerrotaan turvapaikkamenettelystä sekä hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan menettelyssä. Poliisi tai rajatarkastusviranomainen antaa tiedon hakijalle hänen jättäessään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Tiedon voi antaa myös Maahanmuuttovirasto tai vastaanottokeskus mahdollisimman pian hakemuksen jättämisen jälkeen. Tieto annetaan hakijan äidinkielellä tai kielellä, jota hänen perustellusti voidaan olettaa ymmärtävän.

Ulkomaalaislain 95 c §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto tekee päätöksen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen raukeamisesta, jos hakija on kuollut tai hän on poistunut tai hänen katsotaan todennäköisesti poistuneen Suomesta. Hakijan katsotaan poistuneen todennäköisesti Suomesta, jos hänen olinpaikkansa on vastaanottokeskuksesta saatavan tiedon mukaan ollut tuntematon vähintään kahden kuukauden ajan tai häneen ei ole vähintään kahteen kuukauteen saatu yhteyttä hänen viimeksi ilmoittamiensa yhteystietojen avulla. Pykälän 2 momentin mukaan, jos hakija ilmoittautuu toimivaltaiselle viranomaiselle sen jälkeen, kun Maahanmuuttovirasto on 1 momentin nojalla tehnyt päätöksen hänen hakemuksensa raukeamisesta, hänelle kerrotaan oikeudesta tehdä uusi hakemus.

Ulkomaalaislain 102 §:n 1 momentin mukaan uusintahakemuksella tarkoitetaan kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, jonka ulkomaalainen tekee saatuaan lainvoimaisen päätöksen Maahanmuuttovirastolta tai hallintotuomioistuimelta aikaisemmin tekemäänsä hakemukseen, kun hän oleskelee edelleen maassa tai on päätöksen saatuaan lyhyeksi ajaksi poistunut maasta. Uusintahakemuksena ei kuitenkaan pidetä hakemusta, joka on tehty sen jälkeen, kun Maahanmuuttovirasto on tehnyt 95 c §:n nojalla raukeamispäätöksen.

Ulkomaalaislain 102 §:n 3 momentin (437/2019) mukaan uusintahakemuksen tutkittavaksi ottaminen edellyttää, että hakemus sisältää tai asiassa muutoin ilmenee uusia seikkoja tai perusteita, jotka lisäävät merkittävästi sen todennäköisyyttä, että hakijaa tulisi pitää kansainvälistä suojelua saavana henkilönä.

Hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) todetaan ulkomaalaislain 102 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että uusintahakemuksella tarkoitettaisiin kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, jonka ulkomaalainen tekee saatuaan aikaisemmin tekemäänsä hakemukseen kielteisen päätöksen Ulkomaalaisvirastolta tai hallintotuomioistuimelta. Hakemus olisi uusintahakemus, jos se tehdään hakijan edelleen oleskellessa maassa tai jos hakija on poistunut maasta lyhyeksi ajaksi. Lakiin ei ole ehdotettu kiinteää määräaikaa sille, mitä lyhyellä ajalla tarkoitetaan. Lyhyt aika ratkaistaisiin tapauskohtaisesti. Lyhyt aika voisi olla päivistä joihinkin kuukausiin, kuten perusteluissa on todettu.

Ulkomaalaislain 103 §:n (437/2019) 4 kohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voidaan jättää tutkimatta, jos hakija on tehnyt uusintahakemuksen, joka ei täytä 102 §:n 3 momentissa säädettyjä edellytyksiä hakemuksen tutkittavaksi ottamiselle.

Ulkomaalaislain 190 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun muun ohella Maahanmuuttoviraston päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.

Hallituksen esityksessä (HE 86/2008 vp) viitataan 198 a §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista annettuun neuvoston direktiiviin (2005/85/EY, menettelydirektiivi) ja todetaan seuraavaa:

”Lakiin lisättäisiin uusi säännös sellaisen tilanteen varalta, että hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa valittajana oleva henkilö jättää asiansa ajamisen kesken peruuttamatta valitustaan. Säännös perustuisi [menettely]direktiivin 39 artiklan 6 kohtaan, joka antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää kansallisessa lainsäädännössä edellytyksistä, joiden perusteella voidaan olettaa, että hakija on peruuttanut oikeussuojakeinonsa implisiittisesti tai luopunut siitä, sekä tällöin noudatettavista menettelysäännöistä.

Esitystä valmisteltaessa todettiin, että direktiivin 39 artiklan 6 kohdassa tarkoitettuja tilanteita saattaa ilmetä Suomesta kansainvälistä suojelua hakeneiden kohdalla. Tilanteisiin saattaa liittyä epäselvyyksiä, minkä vuoksi raukeamispäätöksen tekemismahdollisuudesta on tarkoituksenmukaista säätää laissa ottaen huomioon toisaalta valittajan ja toisaalta tuomioistuinten näkökulma.

Valittajan näkökulmasta tilanne saattaa olla ongelmallinen, jos hän maasta poistuttuaan palaa uudestaan Suomeen hakemaan lupaa, sillä hänet saatetaan ottaa säilöön aiemmin tehdyn maastapoistamispäätöksen perusteella. Myös aiemman käännytyspäätöksen lainvoimaisuus ja täytäntöönpanokelpoisuus voivat tällaisessa tapauksessa muodostua epäselviksi.

Hallintotuomioistuin voi hallintolainkäyttölain säännösten perusteella jättää puutteellisen valituksen tutkimatta sen jälkeen, kun täydennyspyyntöön ei ole saatu vastausta. Jos asia on edennyt ratkaisuvaiheeseen, valittajan maasta poistumisesta ei välttämättä tule tietoa tuomioistuimelle, joka tällöin ratkaisee asian sen selvityksen perusteella, mikä sillä on ollut käytettävissään. Lopputuloksena on tuolloin aineellisoikeudellinen ratkaisu turvapaikan tai muun kansainväliseen suojeluun kuuluvan luvan myöntämisedellytyksistä. Ratkaisua ei todennäköisesti kuitenkaan saada annettua tiedoksi, jolloin hallinto-oikeudellisten yleisten oppien mukaan valitusaika ei ala kulua. Muissa edellä tarkoitettujen vaiheiden väliin jäävissä käsittelyvaiheissa tuomioistuimelle voi aiheutua valittajan kuulemisyrityksistä huomattavaakin viivettä, koska tuomioistuimella ei ole käytettävissään tietoa siitä, että valittaja ei enää ole kiinnostunut asiansa käsittelyn jatkamisesta.

Hallintotuomioistuimet saavat pääsääntöisesti tiedon valittajan poistumisesta maasta valittajan oikeudelliselta avustajalta. Käytännössä avustajat eivät juurikaan uskalla peruuttaa valituksia. Aina valittajalla ei myöskään ole käytössään avustajaa. Näissä tilanteissa tiedonvaihtoa Maahanmuuttoviraston, vastaanottokeskusten ja hallintotuomioistuinten välillä tulisi kehittää, jotta tieto hakijan todennäköisestä poistumisesta maasta tulisi tuomioistuinten tietoon.

Hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus voisi tehdä kansainvälistä suojelua koskevassa muutoksenhakuasiassa raukeamispäätöksen, jos valittaja on poistunut tai hänen katsotaan todennäköisesti poistuneen Suomesta. Tuomioistuin voisi katsoa valittajan todennäköisesti poistuneen Suomesta samoin edellytyksin kuin Maahanmuuttovirasto edellä ehdotetussa 95 c §:ssä. Valittajan olinpaikan tulisi olla ollut vastaanottokeskuksesta saatavan tiedon mukaan tuntematon vähintään kahden kuukauden ajan tai häneen ei vähintään kahteen kuukauteen ole saatu yhteyttä hänen viimeksi ilmoittamiensa yhteystietojen avulla.”

Hallituksen esitystä (HE 86/2008 vp) koskevassa hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 2/2009 vp) viitataan menettelydirektiiviin ja todetaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen raukeamisen osalta seuraavaa:

”Direktiivin 20 artiklan 2 kohdassa säädetään jäsenvaltioita sitovalla tavalla niiden velvollisuudesta varmistautua siitä, että hakijalla on oikeus pyytää tapauksensa tutkinnan aloittamista uudelleen. Kysymys on tällöin direktiivin mukaan tilanteesta, jossa hakija ilmoittautuu uudelleen toimivaltaiselle viranomaiselle sen jälkeen, kun päätös hakemuksen tutkimisen keskeyttämisestä on tehty.

Lakiehdotuksen 95 c §:n 1 momenttiin on otettu direktiivin 20 artiklan 2 kohdan johdosta säännökset Maahanmuuttoviraston päätöksestä, jolla todetaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus rauenneeksi, jos hakija on kuollut tai poistunut maasta tai hänen katsotaan todennäköisesti poistuneen maasta.

Pykälän 2 momentti sisältää puolestaan säännöksen siitä, että hakijalle on kerrottava oikeudesta tehdä uusi hakemus sen jälkeen, kun hänen hakemukseensa on annettu raukeamispäätös. Valiokunta toteaa, ettei 95 c §:ssä tarkoitettu raukeamispäätös ole kielteinen päätös hakemukseen. Näin ollen uusi hakemus ei tässä kohden tarkoita 102 §:n mukaista uusintahakemusta, jonka ulkomaalainen tekee saatuaan kielteisen päätöksen aiemmin tekemäänsä hakemukseen.”

Samassa mietinnössä todetaan seuraavaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen raukeamisesta hallintotuomioistuimessa:

”Pykälässä ehdotetaan, että hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus voi tehdä kansainvälistä suojelua koskevassa muutoksenhakuasiassa raukeamispäätöksen, jos valittaja on poistunut tai hänen katsotaan todennäköisesti poistuneen maasta. Valittajan katsotaan todennäköisesti poistuneen Suomesta 95 c §:n 1 momentista ilmenevin edellytyksin.

Lakiehdotuksen sanamuodosta ja perusteluista on pääteltävissä, että kysymys on oma-aloitteisesta, ilman täytäntöönpanoviranomaisten myötä-vaikututusta tapahtuneesta maastapoistumisesta. Pykälää ei ole tarkoitus soveltaa sen sijaan tilanteissa, joissa hakija kielteisen päätöksen ja käännytyspäätöksen saatuaan on poistettu viranomaistoimin. Selvyyden vuoksi valiokunta ehdottaa kuitenkin 198 a §:n sanamuodon tarkentamista.”

(uudelleenlaadittu menettelydirektiivi) johdanto-osan 36 kohdan mukaan, jos hakija tekee myöhemmin hakemuksen esittämättä uusia todisteita tai perusteluja, olisi kohtuutonta velvoittaa jäsenvaltioita suorittamaan kokonaan uusi tutkinta. Jäsenvaltioiden olisi voitava tällöin

-periaatteen mukaisesti hylätä hakemus tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttuessa.

Uudelleenlaaditun menettelydirektiivin 2 artiklan q kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ’myöhemmällä hakemuksella’ kansainvälistä suojelua koskevaa uutta hakemusta, joka tehdään sen jälkeen, kun aiemmasta hakemuksesta on tehty lainvoimainen päätös, mukaan lukien tapaukset, joissa hakija on nimenomaisesti peruuttanut hakemuksensa, ja tapaukset, joissa määrittävä viranomainen on hylännyt hakemuksen, joka on implisiittisesti peruutettu 28 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

Direktiivin 28 artiklan 1 kohdan mukaan silloin, kun on perusteltu syy katsoa, että hakija on implisiittisesti peruuttanut hakemuksensa tai luopunut siitä, jäsenvaltioiden on varmistettava, että määrittävä viranomainen tekee päätöksen joko hakemuksen tutkinnan keskeyttämisestä tai, jos määrittävä viranomainen pitää hakemusta perusteettomana tutkittuaan asianmukaisesti sen sisällön direktiivin 2011/95/EU 4 artiklan mukaisesti, hakemuksen hylkäämisestä. Jäsenvaltiot voivat olettaa, että hakija on implisiittisesti peruuttanut kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa tai luopunut siitä erityisesti silloin, kun voidaan todeta, että:

(—)

b) hakija pakoilee tai on lähtenyt ilman lupaa asuin- tai säilöönottopaikastaan ottamatta yhteyttä toimivaltaiseen viranomaiseen kohtuullisen ajan kuluessa, tai hän ei ole kohtuullisen ajan kuluessa täyttänyt ilmoittautumisvelvollisuuttaan tai muita yhteydenpitoa koskevia velvoitteitaan, paitsi jos hakija osoittaa tämän johtuneen hänestä riippumattomista syistä.

Artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijalla, joka ilmoittautuu toimivaltaiselle viranomaiselle uudelleen sen jälkeen, kun 1 kohdassa tarkoitettu päätös hakemuksen tutkinnan keskeyttämisestä on tehty, on oikeus pyytää, että hänen tapauksensa tutkinta aloitetaan uudelleen, tai oikeus tehdä uusi hakemus, johon ei sovelleta 40 ja 41 artiklassa tarkoitettua menettelyä. Direktiivin 40 artiklassa säädetään myöhemmästä hakemuksesta ja 41 artiklassa poikkeamisesta oikeudesta jäädä alueelle myöhempien hakemusten yhteydessä.

Direktiivin 46 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi: a) päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta (—)

Direktiivin 46 artiklan 11 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat kansallisessa lainsäädännössä säätää myös edellytyksistä, joiden perusteella voidaan olettaa, että hakija on peruuttanut 1 kohdan mukaiset oikeussuojakeinonsa implisiittisesti tai luopunut niistä, sekä tällöin noudatettavista menettelysäännöistä.

(uudelleenlaadittu vastuunmäärittämisasetus, ns. Dublin III) 18 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltio, joka on asetuksen perusteella vastuussa hakemuksen käsittelystä, on velvollinen:

Artiklan 2 kohdan mukaan (—) Jos hakemus on 1 kohdan d alakohdan soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa hylätty ainoastaan ensimmäisessä käsittelyssä, hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion on varmistettava, että asianomaisella henkilöllä on tai on ollut mahdollisuus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon direktiivin 2013/32/EU 46 artiklan mukaisesti.

Asetuksen 19 artiklan 3 kohdan mukaan edellä 18 artiklan 1 kohdan c ja d alakohdassa yksilöidyt velvollisuuden lakkaavat olemasta voimassa, kun hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio voi silloin, kun sitä pyydetään ottamaan takaisin hakija tai muu 18 artiklan 1 kohdan c tai d alakohdassa tarkoitettu henkilö, osoittaa, että asianomainen henkilö on poistunut jäsenvaltioiden alueelta hakemuksen peruuttamisen tai hylkäämisen jälkeen tehdyn palauttamispäätöksen tai annetun maastapoistamismääräyksen nojalla.

47 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Artiklan 2 kohdan mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu. Jokaisella on oltava mahdollisuus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään. Artiklan 3 kohdan mukaan maksutonta oikeusapua annetaan niille, joilla ei ole riittäviä varoja, jos tällainen apu on tarpeen, jotta asianomainen voisi tehokkaasti käyttää oikeutta saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi.

Euroopan unionin tuomioistuin on tuomiossaan 26.9.2018,

$148

Unionin tuomioistuimen tuomion 26.7.2017,

$14a

kaikin osin siten kuin direktiivin 46 artiklan 3 kohdassa säädetään.

Unionin tuomioistuimen tuomion 25.7.2018,

(C 585/16, EU:C:2018:584) mukaan direktiivin 2013/32/EU 46 artiklan 3 kohtaa on tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa siten, että sillä ei oteta käyttöön yhteisiä menettelysääntöjä toimivallasta tehdä kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta uusi päätös sen jälkeen, kun se tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi muutoksenhaku on saatettu, on kumonnut tästä hakemuksesta tehdyn ensimmäisen päätöksen. Tarve taata direktiivin 46 artiklan 3 kohdan tehokas vaikutus ja perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaiset tehokkaat oikeussuojakeinot edellyttävät kuitenkin silloin, kun hakemusaineisto palautetaan direktiivin 2 artiklan f alakohdassa tarkoitetulle hallintoelimelle tai lainkäyttöelimeen verrattavalle elimelle, että uusi päätös tehdään pikaisesti ja että se on siinä tuomiossa tehdyn arvioinnin mukainen, jolla ensimmäinen päätös kumottiin.

Kun Maahanmuuttovirasto oli päätöksellään 23.11.2017 hylännyt hakijan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, hakija oli valittanut Maahanmuuttoviraston päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen. Hakijan valituksen ollessa vireillä hallinto-oikeudessa Maahanmuuttovirasto oli saanut 3.11.2018 tiedon, että hakija oli kadonnut. Saksa oli 1.11.2018 tehnyt hakijasta Suomelle Dublin-asetuksen mukaisen takaisinottopyynnön ja 11.12.2018 viivästysilmoituksen hakijan katoamisen johdosta. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus oli päätöksellään 9.1.2019 päättänyt, että asia raukeaa.

Hakija on 10.12.2019 siirretty Dublin III -asetuksen perusteella takaisin Suomeen, ja hän on samana päivänä hakenut uudelleen kansainvälistä suojelua samoilla perusteilla. Maahanmuuttovirasto on jättänyt hakijan uuden hakemuksen ulkomaalaislain 103 §:n 4 kohdan mukaisesti tutkimatta. Hakija on valittanut tästä Maahanmuuttoviraston päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen. Itä-Suomen hallinto-oikeus on hakijan valituksen johdosta antamassaan päätöksessä katsonut, että hakijalla ei ole ollut käytettävissään tehokkaita oikeussuojakeinoja tuomioistuimessa eikä hän siten ole saanut hakemukseensa ulkomaalaislain 102 §:ssä tarkoitettua lainvoimaista päätöstä, koska Pohjois-Suomen hallinto-oikeus oli päättänyt, että ensimmäistä hakemusta koskeva valitusasia raukeaa ja Maahanmuuttovirasto on jättänyt uuden hakemuksen tutkimatta. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen mukaan uutta hakemusta ei olisi siten tullut pitää uusintahakemuksena ja jättää tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus on arvioinut asiaa seuraavista lähtökohdista:

Hakija on poistunut Suomesta ja hänen olinpaikkansa on ollut tuntematon vähintään kahden kuukauden ajan tai häneen ei ole vähintään kahteen kuukauteen saatu yhteyttä. Hakijan poistuminen Suomesta on tapahtunut oma-aloitteisesti. Hakijalle on kerrottu turvapaikkamenettelystä sekä hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan menettelyssä.

Ulkomaalaislain 95 c §:n mukaisella kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen raukeamisella Maahanmuuttovirastossa ja ulkomaalaislain 198 a §:n mukaisella kansainvälistä suojelua koskevan hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen raukeamisella on läheinen yhteys. Ne kuitenkin eroavat oikeusvaikutuksiltaan toisistaan.

Jäsenvaltioilla on menettelydirektiivin 46 artiklan 1 kohdan perusteella velvollisuus varmistaa, että hakijoilla on käytettävissään tehokkaita oikeussuojakeinoja kansainvälistä suojelua koskevassa asiassaan. Edellä tässä päätöksessä viitatun, mainittua artiklaa koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ja siinä mainitun tehokkuusperiaatteen sekä perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaista on, että hakijalla on mahdollisuus tehokkaasti vedota oikeuksiinsa tuomioistuimessa.

Nyt ratkaistavana olevassa asiassa hakija on valittanut hallinto-oikeuteen Maahanmuuttoviraston päätöksestä, jolla hänen kansainvälistä suojelua koskeva ensimmäinen hakemuksensa on hylätty. Tähän nähden hakijalla on ollut vastuunmäärittämisasetuksen 18 artiklan 2 kohdassa edellytetyllä tavalla mahdollisuus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon tuomioistuimessa menettelydirektiivin 46 artiklan sekä perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisesti.

Menettelydirektiivin 46 artiklan 11 kohdan mukaan turvapaikanhakijan voidaan kansallisesti säädetyin edellytyksin katsoa peruuttaneen muutoksenhakunsa tai luopuneen muutoksenhakumahdollisuudesta. Suomen osalta näistä edellytyksistä säädetään ulkomaalaislain 198 a §:ssä. Mainitun säännöksen perusteella hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus voi tehdä päätöksen kansainvälistä suojelua koskevan muutoksenhakuasian raukeamisesta, jos valittaja on oma-aloitteisesti, ilman viranomaistoimen¬piteitä, poistunut Suomesta tai hänen katsotaan todennäköisesti poistuneen Suomesta 95 c §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Tässä tapauksessa hakija on valituksen vireille pantuaan kadonnut kuukausiksi, eikä ole ilmennyt perusteita, joiden takia asiaa olisi tältä osin muutoinkaan arvioitava toisin. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on siten voinut päättää, että hänen valituksensa raukeaa. Valituksen rauettua Maahanmuuttoviraston päätös, jolla hakemus on hylätty, on saanut lainvoiman.

$14f

Edellä lausuttuun nähden hakijan asiassa tekemää toista hakemusta on pidettävä ulkomaalaislain 102 §:n 1 momentissa tarkoitettuna uusintahakemuksena.

Näillä perusteilla Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi hakijan hallinto-oikeudelle tekemän valituksen tutkimista varten.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Monica Gullans, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Petri Leinonen.

A

Maahanmuuttovirasto

Hakija

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

Itä-Suomen hallinto-oikeus

Sovellettavat säännökset

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Niko Jokela ja Sara Hiltunen, joka on myös esitellyt asian.

1. Ennakkoratkaisupyyntö

2. Pääasia

Ulkomaalaislain

Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU

res judicata

Kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskeva hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013

Euroopan unionin perusoikeuskirjan

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Staatssecretaris van Veiligheid en justitie

Sacko

ex nunc

Alheto

Asiassa saatu selvitys

Oikeudellinen arviointi