KHO:2021:68 – Naturvårdslagen

Närings-, trafik- och miljöcentralen (NTM-centralen) hade gett staden ett i 48 § 2 mom. naturvårdslagen avsett tillstånd att avvika från fridlysningen av grön sköldmossa för att flytta förekomsten cirka en kilometer till en ny växtplats till ett skyddsområde för gammal skog. Enligt tillståndsvillkoren skulle förflyttningen ske under leding av en sakkunnig. Från närheten av de stammar som var växtunderlag skulle även flyttas annat murket granträ som lämpar sig för arten, flyttens utfall skulle följas upp i tio år efter genomförandet av flytten och om den skulle årligen rapporteras till NTM-centralen. Förekomstens fortbestånd på den nuvarande växtplatsen var osäkert på grund av de förändringar som orsakades av en anhängig detaljplan och i den anvisat bostadsbygge.

Förvaltningsdomstolen upphävde NTM-centralens beslut och ansåg att man med beaktande av försiktighets- och aktsamhetsprincipen inte i tillräckligt hög grad kunde försäkra sig om att den hotade artens skyddsnivå kunde bibehållas som gynnsam i det fall att en avvikelse tillåts.

I ärendet skulle först avgöras om det överhuvudtaget är möjligt att avvika från fridlysningsbestämmelsen för en hotad art när avvikelsens förutsättning är att artens skyddsnivå bibehålls som god. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det är möjligt att avvika från en fridlysning även då artens skyddsnivå inte är gynnsam. I annat fall är det omöjligt att i praktiken någonsin bevilja undantag från fridlysningen av en hotad art, vilket skulle strida mot undantagsbestämmelsens syfte. Kravet på att bibehålla en gynnsam skyddsnivå som en förutsättning för avvikelse ska i fråga om en hotad art tolkas så att artens skyddsnivå inte på grund av avvikelsen får försämras.

I bedömningen av hur den för att förflytta förekomsten med grön sköldmossa beviljade avvikelsen påverkar skyddsnivån och dess försämring ska betydelse ges för det första åt hur betydande förekomsten är, förflyttningens inverkan på artens fortbestånd på ifrågavarande förekomstplats samt möjligheterna för förekomstens fortbestånd under en längre tid ifall avvikelsen inte beviljas. För det andra ska man bedöma möjligheterna för att förflyttningen utfaller väl på förflyttningsplatsen och inverkan av en möjligen misslyckad förflyttning på artens skyddsnivå och på omfattningen av dess biotop i allmänhet.

Undantagslovet gäller en till arealen liten förekomst av grön sköldmossa. Förekomstplatsen bedöms inte vara viktig för artens fortbestånd och förekomstplatsens gränser är inte fastställda enligt 47 § 3 mom. i naturvårdslagen och är inte heller ämnade att fastställas. Enligt utredningen i ärendet finns det av arten inom landskapet fler förekomstplatser än man tidigare bedömt, vilket stöder uppfattningen om att förekomsten är av liten betydelse.

Den förekomst som undantagslovet avser förflyttas till ett blivande naturskyddsområde med stora mängder murket trä av olika ålder. På dessa grunder ansågs det finnas förutsättningar för en förflyttning av förekomsten trots att flytten innebär osäkerhet. Vid ett positivt utfall av förflyttningen stärks sannolikt det nya förekomstområdet och förbättrar artens skyddsnivå på det området. Med beaktande av att de kända förekomstplatserna för grön sköldmossa har ökat, har det sannolikt inte någon negativ inverkan på artens skyddsnivå ens lokalt om en liten förekomst försvinner i det fall att förflyttningen misslyckas.

Den förekomst som ska förflyttas finns mellan bosättning i en liten skog där dess fortbestånd på längre sikt har bedömts vara osäkert. De positiva effekterna av en förflyttning av förekomsten kan med tanke på artens skyddsnivå vara gynnsammare och leda till att arten bibehålls som livskraftig en längre tid än om förekomsten bevaras på nuvarande plats.

Med ytterligare beaktande av, att avvikelsen gäller förflyttning av förekomsten och inte dess förstöring, och vad som framförs i ansökan och den bilagda skyddsplanen om genomförandet av förekomstens förflyttning, samt villkoren i undantagslovet, finns det inte, också med beaktande av försiktighets- och aktsamhetsprincipen, grunder anse att avvikelsen har inverkan på skyddsnivån för grön sköldmossa.

En avvikelse från fridlysningen av förekomsten med grön sköldmossa ansågs inte försämra artens skyddsnivå. NTM-centralen hade enligt stadens ansökan och den bilagda skyddsplanen kunnat bevilja avvikelse från fridlysningen av grön sköldmossa för att förflytta förekomsten.

Förvaltningsdomstolens beslut upphävdes och NTM-centralens beslut sattes i kraft.

Naturvårdslagen 5 § 1 och 3 mom., 42 §, 46 §, 47 § 1 – 3 mom. och 48 §

Naturvårdsförordningen 20 – 22 §

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi samt justitieråden Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Robert Utter och Veronica Storträsk. Föredragande Satu Sundberg.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli myöntänyt kaupungille luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaisen luvan poiketa lahokaviosammaleen rauhoituksesta sen esiintymän siirtämiseksi noin kilometrin päähän uudelle kasvupaikalle vanhan metsän suojeluohjelma-alueelle. Lupaehtojen mukaan siirto oli tehtävä asiantuntijan ohjauksessa, lajin kasvualustana toimivien kantojen läheisyydestä oli siirrettävä myös muuta lajille soveltuvaa kuusilahopuuta, siirron onnistumista oli seurattava 10 vuotta siirron toteuttamisesta ja siitä oli raportoitava vuosittain ELY-keskukselle. Esiintymän säilyminen nykyisellä kasvupaikalla oli epävarmaa alueella vireillä olevan asemakaavaehdotuksen mukaisesta asuinrakentamisesta aiheutuvien muutosten vuoksi.

Hallinto-oikeus oli kumonnut ELY-keskuksen päätöksen katsoen, ettei asiassa varovaisuusperiaate huomioon ottaen ollut voitu varmistua riittävästi siitä, että uhanalaisen lajin suojelutaso voisi säilyä suotuisana, jos poikkeaminen myönnettäisiin.

Asiassa oli ensin arvioitava, oliko uhanalaisen kasvilajin rauhoitussäännöksestä ylipäätään mahdollista poiketa, kun poikkeamisen edellytys oli, että lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Korkein hallinto-oikeus totesi, että rauhoituksesta oli mahdollista poiketa myös silloin, kun lajin suojelutaso ei ollut suotuisa. Muussa tapauksessa poikkeamista ei käytännössä olisi mahdollista koskaan myöntää uhanalaisen lajin rauhoituksesta poikkeamiseen, mikä olisi vastoin poikkeamissäännöksen tarkoitusta. Suotuisan suojelutason säilymistä koskevaa poikkeamisedellytystä oli uhanalaisen lajin osalta tulkittava niin, ettei lajin suojelutaso poikkeamisen johdosta saanut heikentyä.

Arvioitaessa lahokaviosammalesiintymän siirtämiseen myönnetyn poikkeamisen vaikutusta lajin suojelutasoon ja sen heikentymiseen oli merkitystä annettava ensinnäkin siirrettävän esiintymän merkittävyydelle, siirtämisen vaikutuksille lajin säilymiseen kyseisellä esiintymisalueella sekä esiintymän pitkäaikaisen säilymisen mahdollisuuksille, jos poikkeamista ei myönnetty. Toisaalta oli arvioitava siirtämisen onnistumismahdollisuuksia siirron kohdealueella sekä siirron mahdollisen epäonnistumisen vaikutuksia lajin suojelutasoon ja elinympäristön laajuuteen yleisesti.

Poikkeamispäätös koski pienialaista lahokaviosammalesiintymää. Esiintymispaikan ei arvioitu olevan lajin säilymiselle tärkeä, eikä esiintymispaikan rajoja ollut määritelty eikä ollut tarkoituskaan määritellä luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentin mukaisesti. Asiassa saadun selvityksen mukaan lajin esiintymispaikkoja oli maakunnan alueella aikaisempaa arviota enemmän, mikä tuki käsitystä kyseisen esiintymän vähäisestä merkityksestä.

Poikkeamispäätöksen mukainen esiintymä siirrettiin tulevalle luonnonsuojelualueelle, jolla oli runsaasti eri-ikäistä lahopuuta. Esiintymän siirtämisen onnistumiselle oli näistä syistä arvioitu olevan edellytykset, vaikka siihen sisältyikin epävarmuutta. Onnistuessaan esiintymän siirtäminen todennäköisesti vahvistaisi uutta esiintymisaluetta ja parantaisi lajin suojelutasoa kyseisellä alueella. Kun otettiin huomioon tiedossa olevien lahokaviosammaleen esiintymispaikkojen runsastuminen, pienialaisen esiintymän häviämisellä ei siirron epäonnistuessakaan todennäköisesti olisi merkityksellistä heikentävää vaikutusta lajin suojelutasoon edes paikallisesti.

Siirrettävä esiintymä sijaitsi asutuksen välisessä pienialaisessa metsikössä, jossa sen pitkäaikaisen säilymisen oli arvioitu olevan epävarmaa. Esiintymän siirtämisestä aiheutuvat myönteiset vaikutukset saattoivat olla lajin suojelutason kannalta suotuisampia ja johtaa esiintymän säilymiseen pitempään elinvoimaisena kuin esiintymän säilyessä nykyisellään.

Kun lisäksi otettiin huomioon, että poikkeamisessa oli kysymys esiintymän siirtämisestä eikä sen hävittämisestä ja se, mitä hakemuksessa ja siihen liittyvässä suojelusuunnitelmassa oli esitetty lahokaviosammalesiintymän siirron toteuttamisesta, sekä poikkeamisluvassa asetetut ehdot, asiassa ei varovaisuusperiaatekaan huomioon ottaen ollut perusteita katsoa poikkeamisella olevan vaikutusta lahokaviosammalen suojelutasoon.

Poikkeamisen lahokaviosammalesiintymän rauhoituksesta ei katsottu heikentävän lajin suojelutasoa. ELY-keskus oli siten voinut kaupungin hakemuksen ja siihen sisältyvän suojelusuunnitelman mukaisesti myöntää luvan poiketa lahokaviosammaleen rauhoituksesta esiintymän siirtämiseen.

Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja ELY-keskuksen päätös saatettiin voimaan.

Luonnonsuojelulaki 5 § 1 ja 3 momentti, 42 §, 46 §, 47 § 1 – 3 momentti ja 48 §

Luonnonsuojeluasetus 20 – 22 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 13.6.2019 nro 19/0406/5

Asian aikaisempi käsittely

on hakenut lupaa rauhoitetun lahokaviosammaleen (

) siirtämiseen nykyiseltä paikaltaan Ruukinrannasta Elfvikin vanhan metsän suojeluohjelma-alueelle. Alueella on vireillä Ruukinranta-Tarvaspään asemakaava, joka on ollut ehdotuksena nähtävillä 3.4. – 5.5.2017.

(jatkossa ELY-keskus) on päätöksellään 8.6.2018 Nro UUDELY/2962/2018 myöntänyt haetun luvan seuraavilla ehdoilla:

Lupa on voimassa 31.12.2019 saakka.

– Siirto on tehtävä asiantuntijan ohjauksessa.

– Lajin nykyisenä kasvualustana toimivien kantojen läheisyydestä on siirrettävä myös muuta lajille soveltuvaa ja soveltuvaksi kehittymässä olevaa kuusilahopuuta.

– Siirron onnistumista on seurattava 10 vuotta siirron toteuttamisesta alkaen hakemuksen liitteenä olevassa suojelusuunnitelmassa tarkemmin kuvatulla tavalla.

$13c

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Luonnonsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan, jos luonnonvaraisen kasvilajin olemassaolo käy uhatuksi tai rauhoittaminen muusta syystä osoittautuu tarpeelliseksi, voidaan tällainen laji rauhoittaa asetuksella koko maassa tai jossakin osassa maata. Saman pykälän 2 momentin mukaan rauhoitetun kasvin tai sen osan poimiminen, kerääminen, irtileikkaaminen, juurineen ottaminen tai hävittäminen on kielletty. Sama koskee soveltuvin osin rauhoitetun kasvin siemeniä.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisuhka on ilmeinen. Ympäristöministeriön on tarvittaessa laadittava ohjelma erityisesti suojeltavan lajin kannan tai kantojen elvyttämiseksi.

Lahokaviosammal (

) on luonnonsuojelulain 42 §:n 1 momentin nojalla annetun luonnonsuojeluasetuksen 20 §:n liitteen 3(a) mukainen koko maassa rauhoitettu kasvilaji sekä luonnonsuojelulain 46 §:n ja 47 §:n 1 momentin nojalla annetun luonnonsuojeluasetuksen 21 §:n ja 22 §:n mukainen asetuksen liitteessä 4 mainittu uhanalainen, erityisesti suojeltava laji. Esiintymispaikkaa ei ole määritelty luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentin perusteella erityisesti suojeltavan lajin tärkeäksi esiintymispaikaksi. Lahokaviosammal on mainittu myös luontodirektiivin 92/43/ETY liitteessä II (b).

Luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi myöntää luvan poiketa 42 §:ssä säädetyistä rauhoitussäännöksistä, jos lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Poikkeusta koskevaan päätökseen voidaan liittää tarpeellisia ehtoja.

Luonnonsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan lain 1 §:ssä tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi luonnonsuojelussa on tähdättävä maamme luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Lain 5 §:n 3 momentin mukaan eliölajin suojelutaso on suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään.

Hallituksen esityksessä luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi (HE 79/1996 vp) on 48 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että pykälän 2 momentissa säädettäisiin rauhoitussäännöksistä myönnettävistä poikkeuksista. Tämä lainkohta koskisi myös 47 §:ssä tarkoitettuja erityisesti suojeltavia lajeja. Poikkeuksen myöntämisperusteet olisivat suhteellisen väljät. Edellytyksenä on pelkästään, että lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Jos tämä edellytys täyttyy, voisi poikkeuksen myöntää esimerkiksi taloudellisten vahinkojen estämiseksi.

Luonnonsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaista rauhoitusmääräyksistä poikkeamista on haettu lahokaviosammaleen (

) siirtämiseksi nykyiseltä paikaltaan Espoon Ruukinrannasta Senaatti-kiinteistöjen omistamille kiinteistöille 49-405-1-252 ja 49-405-1-263 Elfvikin vanhan metsän suojeluohjelma-alueelle.

$143

Hakemuksen mukaan, mikäli nykyinen noin hehtaarin laajuinen kuusimetsäkuvio säilytettäisiin tulevassa asemakaavassa koskemattomana metsänä, se rajautuisi pohjoissivultaan alueen kokoojakadun viereiseen kevyen liikenteen raittiin ja muilta sivuiltaan pientaloalueeseen (tehokkuus e=0,25 – 0,30). Rakentamisen myötä säilytettäväksi esitetyn kuusikon välitön ympäristö tulisi muuttumaan merkittävästi. Lahokaviosammalta varten säästetyn kuusikon sijainti keskeisen kevyen liikenteen raitin vieressä ison pientaloalueen keskellä aiheuttaisi säästettävään metsikköön merkittävää kulutuspainetta. Lähiympäristön rakentumisesta johtuvat kosteus- ja valaistusolosuhteiden muutokset, muutokset pienilmastossa, lahopuujatkumon epävarmuus sekä tallautumisen riski tekevät Ruukinrannan esiintymän säilymisestä pitkällä aikavälillä epävarmaa, vaikka metsikkö rauhoitettaisiin.

Mikäli Ruukinrannan esiintymäalue jätetään rakentamatta, jää Ruukinrannan kaava-alueen keskeisimmälle paikalle, pääkadun varteen kaupunkirakenteeseen aukko, jota ei voida käyttää kulutuspaineen esiintymälle aiheuttaman uhkan vuoksi virallisesti edes virkistysalueena. Tonttikatu Viivi Paarmion kuja joudutaan siirtämään kokoojakadun yhteydestä yhdyskuntarakenteen kannalta huonompaan paikkaan, toisen tonttikadun, Ruukinrannantien, yhteyteen. Yleisen edun kannalta kaupunkirakenteellisesti keskeisen kohdan rakentaminen olisi tärkeää. Jos poikkeuslupaa siirrolle ei saada, noin 2 900 k-m2 rakennusoikeutta jää käyttämättä. Helsingin ja Espoon kaupungeille aiheutuu suoraa taloudellista haittaa myyntitulojen ja maankäyttösopimusmaksujen menetyksistä.

Selvitysraportin mukaan lahokaviosammalta löydettiin syyskuussa 2017 selvityksen liitekarttaan 2 merkityltä kahdelta paikalta.

Elfvikintien kasvupaikalla, joka sijaitsee asemakaavaehdotuksen VL-alueella, lahokaviosammalta löytyi yhdeltä pitkälle lahonneelta kuusen kannolta. Kannolta löydettiin kolme vanhaa ja neljä uutta itiöpesäkettä. Kasvupaikka on kannon kohdalla alle 20 metriä leveä puustoinen kaistale, joka sijaitsee rakennettujen tonttien ja Elfvikintien välissä. Selvitystulosten mukaan löytöpaikka on ilmeisesti ainoa lahokaviosammaleelle hyvin sopiva, pitkälle lahonnut kanto lähialueella. Metsäkaistaleen pohjoisosassa ja myös Elfvikintien länsipuolen metsässä on maapuita ja alueelle on syntymässä lisää lajin kasvupaikaksi sopivaa lahopuuta.

Ruukinrannan kasvupaikalla, joka sijaitsee asemakaavaehdotuksen mukaisen suunnitellun katualueen ja A-alueen rajalla, on kaksi toisistaan noin viiden metrin etäisyydellä sijaitsevaa, pitkälle lahonnutta kuusen kantoa. Läntisemmältä kannolta löydettiin kaksi uutta lahokaviosammaleen itiöpesäkettä ja itäisemmältä kannolta yksi vanha sekä kuusi uutta itiöpesäkettä. Kasvupaikka on rakennettujen tonttien välinen metsäalue, jossa kasvaa varttunutta ja vanhaa kuusikkoa. Löytöpaikkojen lähiympäristössä on joitakin pitkälle lahonneita kantoja, mutta ne ovat kooltaan huomattavasti pienempiä. Alueella on maapuita ja lahokaviosammaleen kasvupaikaksi sopivaa lahopuuta on syntymässä lisää.

Selvityksen johtopäätösten ja suositusten mukaan todettujen kasvupaikkojen lisäksi on säilytettävä niiden ympärillä riittävä suoja-alue, jotta esiintymän pienilmasto-, valaistus- ja kosteusolosuhteet eivät muutu liiaksi. Lahokaviosammaleen säilyminen edellyttää, että alueella syntyy uutta lahopuuta, jolle laji voi levitä nykyisten kasvupaikkojen muuttuessa sopimattomiksi. Näistä syistä lahokaviosammal tarvitsee monia muita sammallajeja laajemman säilytettävän alueen.

Selvitysalueena oli metsäalue Villa Elfvikin ympäristössä, joka rajautuu pohjoisessa ja koillisessa vireillä olevan Ruukinranta-Tarvaspään asemakaavan alueeseen. Selvityksen mukaan lahokaviosammalta löydettiin marraskuussa 2017 kahdelta paikalta. Läntisellä kasvupaikalla lahokaviosammalta löytyi yhdeltä pitkälle lahonneelta kuusen kannolta. Kannolta löydettiin kaksi mahdollisesti jo edellisvuotista itiöpesäkettä. Kasvupaikkana on kapea, voimajohtoaukean ja Elfvikin entisten niittyjen välinen metsäniemeke. Alueella on runsaasti eri-ikäistä lahopuuta. Itäisellä kasvupaikalla lahokaviosammalta löytyi yhdeltä pitkälle lahonneelta ja melko pieneltä kuusen kannolta. Paikalta löydettiin vain yksi uusi itiöpesäke.

mukaan kasvupaikkojen säilyttäminen edellyttäisi nykyisen, noin hehtaarin laajuisen kuusimetsäkuvion säästämistä. Lajin säilyminen olisi silti epävarmaa, sillä ympäristön tiivistyvä rakentaminen lisää paineita reunapuuston harventamiseen, jolloin pienilmasto tai valaistus voi muuttua lajille epäedulliseksi. Myös metsäalueen lisääntyvä virkistyskäyttö on riski sopivien kasvupaikkojen säilymiselle. Alueella on maapuita, mutta riittävän lahopuujatkumon turvaaminen on hankalaa pienessä, asutuksen ympäröimässä metsikössä. Lajin säilyminen pitkällä aikavälillä olisi epävarmaa, vaikka metsikkö rauhoitettaisiin.

Lahokaviosammaleen siirrosta ei ole aiempia kokemuksia. Kasvupaikkojen (kantojen) siirtäminen Ruukinrannan esiintymästä muualle lajille tyypilliseen ympäristöön ei todennäköisesti ole suurempi riski lajin säilymisen kannalta kuin nykyisen esiintymän säilyttäminen. Riskiä pienentää se, että lähialueella on useita vanhan metsän kuvioita, jotka muistuttavat puustorakenteeltaan, kasvupaikkatyypiltään ja todennäköisesti myös pienilmastoltaan lahokaviosammaleen alkuperäistä kasvupaikkaa. Lyhyt siirtomatka vähentää myös kantoihin siirron aikana mahdollisesti kohdistuvaa mekaanista rasitusta. Edellytykset siirron onnistumiselle ovat olemassa. Elfvikinmetsä on osoitettu Espoon valtuuston 22.1.2018 hyväksymässä Lahdenpohjan asemakaavan muutoksessa luonnonsuojelualueeksi. Metsäalue rajautuu Laajalahden lintuveden Natura 2000 -alueeseen. Asemakaavamerkintä turvaa siirtopaikkojen säilymisen lahokaviosammaleelle suotuisana.

Suojelusuunnitelmassa lahokaviosammaleen levinneisyydestä on muun ohella todettu, että 2010-luvulla lahokaviosammalta on löydetty lukuisilta uusilta kasvupaikoilta: Uudellamaalla ainakin Espoosta, Helsingistä, Kirkkonummelta, Nurmijärveltä, Tuusulasta ja Vantaalta. Pelkästään Helsingistä on tiedossa lähes 30 kasvupaikkaa. Tärkein syy esiintymien löytymiseen on se, että hankalasti huomattavaa lajia on aktiivisesti etsitty sopivilta paikoilta.

Hallinto-oikeus toteaa, että lahokaviosammaleen uhanalaisuus on arvioitu julkaisussa Suomen lajien uhanalaisuus – Punainen kirja 2010 uhanalaisuusluokkaan CR eli äärimmäisen uhanalainen ja 8.3.2019 julkaistulla Suomen lajien Punaisella listalla 2019 luokkaan EN eli erittäin uhanalainen.

Siltä osin kuin valituksessa on katsottu, että rauhoitusmääräyksistä poikkeamista koskeva hakemus on ennenaikainen, hallinto-oikeus toteaa, että hakemus on voitu tehdä ja asia on tullut tutkia riippumatta siitä, että alueen asemakaavoitus on vireillä.

$14a

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen päätös saatetaan voimaan. Luvan voimassaoloaikaa pidennetään 31.12.2023 saakka.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Edellytyksenä rauhoitetun lajin suojelusäännöksestä poikkeamiselle on vain lajin suojelutason säilyminen suotuisana. Ottaen huomioon tiedossa olevien lahokaviosammalesiintymien kokonaismäärän Uudenmaan alueella ja lajin koko levinneisyysalueella Suomessa, yksittäiseen, varsin pienialaiseen ja niukkaan esiintymään kohdistuvalla poikkeamisella ei ole heikentävää vaikutusta lajin suojelutasoon. Poikkeamisella ei myöskään hävitetä esiintymää, vaan se siirretään siten, että todennäköisesti pitkällä tähtäimellä lajin kantaa Elfvikin vanhan metsän alueella voidaan vahvistaa. Poikkeamisella on myös siirtomenetelmään ja sen toimivuuteen liittyvä merkittävä tutkimuksellinen tarve ja peruste.

Uudellamaalla tieto lahokaviosammaleen runsaudesta, lajille soveltuvien elinympäristöjen määrästä ja levinneisyydestä on muutamassa vuodessa muuttunut täysin. Uusien kasvupaikkojen lukumäärä on kymmenessä vuodessa kasvanut kahdeksasta 335:een. Lisäksi on otettava huomioon, että lajin inventointeja on pääkaupunkiseudulla tehty lähinnä maankäytön muutospaineiden kohteena olevilla alueilla eikä esimerkiksi suojelualueilla.

ELY-keskuksen teettämässä selvityksessä Uudenmaan lahokaviosam-malesiintymien suojelutarpeesta on Espoossa luokiteltu viisi erittäin merkittävää ja neljä merkittävää esiintymispaikkaa. Ruukinrannan-Elfvikinmetsän kasvupaikat eivät kuulu niihin.

on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Ruukinrannan pientä esiintymisaluetta ei ole perusteltua käyttää lahokaviosammaleen siirtomenetelmän koealueena. Siirron onnistumisesta ei ole riittäviä takeita.

on selityksessään esittänyt valituksen hyväksymistä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Ruukinrannan yksittäinen lahokaviosammalesiintymä ei ole lajin säilymiselle tärkeä esiintymispaikka ja sen merkitys lajin suotuisalle suojelutasolle on vähäinen. Espoossa on havaittu yli 500 lahokaviosammalesiintymää eri puolilla kaupunkia. Valtaosa havainnoista on tehty vuoden 2018 jälkeen. Runsaat havainnot antavat olettaa, että laji on aiemmin arvioitua yleisempi ja että sitä esiintyy myös ei-inventoiduilla ja suojelluilla metsäkuvioilla.

on antanut vastaselityksen. Siinä on todettu muun ohella seuraavaa:

Ruukinrannan lahokaviosammaleen esiintymäpaikka ei ole lajin säilymiselle tärkeä, joten sitä ei ole ollut tarpeen rajata luonnonsuojelulain 47 §:n nojalla.

Lahokaviosammaleen inventointimenetelmä on kehittynyt olennaisesti valituksenalaisen päätöksen antamisen jälkeen, kun lajin esiintymät on opittu tunnistamaan suvuttomasta kasvuvaiheesta eli itujyväsryhmistä. Menetelmä lisää tehtyjä havaintoja kymmenkertaisesti verrattuna itiöpesäkkeiden havainnointimenetelmään.

Tämänhetkisen tiedon mukaan Uudellamaalla on tiedossa noin 7 000 lahokaviosammalen kasvupaikkaa. Lisääntyneen tiedon valossa lajin voidaan arvioida olevan melko tavallinen sellaisissa Etelä-Suomen metsissä, joissa esiintyy lajille lahoasteeltaan soveltuvaa puuainesta.

ELY-keskuksen vastaselitys on lähetetty tiedoksi

.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös saatetaan voimaan. Luvan voimassaoloaikaa pidennetään 31.12.2023 saakka.

Perustelut

Luonnonsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteiden saavuttamiseksi luonnonsuojelussa on tähdättävä maamme luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan eliölajin suojelutaso on suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään.

Luonnonsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan, jos luonnonvaraisen kasvilajin olemassaolo käy uhatuksi tai rauhoittaminen muusta syystä osoittautuu tarpeelliseksi, voidaan tällainen laji rauhoittaa asetuksella koko maassa tai jossakin osassa maata. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan rauhoitetun kasvin tai sen osan poimiminen, kerääminen, irtileikkaaminen, juurineen ottaminen tai hävittäminen on kielletty. Sama koskee soveltuvin osin rauhoitetun kasvin siemeniä.

Luonnonsuojelulain 46 §:n mukaan asetuksella voidaan säätää uhanalaiseksi lajiksi sellainen luonnonvarainen eliölaji, jonka luontainen säilyminen Suomessa on vaarantunut.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitettu kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille.

Luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi myöntää luvan poiketa 39, 42 ja 47 §:ssä säädetyistä rauhoitussäännöksistä, jos lajin suojelutaso säilyy suotuisana.

Luonnonsuojeluasetuksen 20 §:n mukaan luonnonsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaisesti koko maassa rauhoitetut kasvilajit on lueteltu asetuksen liitteessä 3(a).

Luonnonsuojeluasetuksen 21 §:n mukaan luonnonsuojelulain 46 §:ssä tarkoitetut uhanalaiset lajit on lueteltu asetuksen liitteessä 4.

Luonnonsuojeluasetuksen 22 §:n mukaan luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentissa tarkoitetut erityisesti suojeltavat lajit on merkitty *-merkinnällä asetuksen liitteessä 4.

Lahokaviosammal

on luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 3(a) tarkoitettu koko maassa rauhoitettu kasvilaji sekä liitteessä 4 tarkoitettu uhanalainen ja erityisesti suojeltava laji.

Luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi annetun hallituksen esityksen (HE 79/1996 vp) 48 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälän 2 momentissa säädettäisiin rauhoitussäännöksistä myönnettävistä poikkeuksista. Tämä lainkohta koskisi myös 47 §:ssä tarkoitettuja erityisesti suojeltavia lajeja. Poikkeuksen myöntämisperusteet olisivat suhteellisen väljät. Edellytyksenä on pelkästään, että lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Jos tämä edellytys täyttyy, voisi poikkeuksen myöntää esimerkiksi taloudellisten vahinkojen estämiseksi. Poikkeamista koskevaan päätökseen voisi liittää tarpeellisia ehtoja.

Espoon kaupunkisuunnittelukeskus on hakenut poikkeamista luonnonsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaisista rauhoitusmääräyksistä lahokaviosammaleen (

) siirtämiseksi nykyiseltä paikaltaan Espoon Ruukinrannasta Senaatti-kiinteistöjen omistamille kiinteistöille 49-405-1-252 ja 49-405-1-263 Elfvikin vanhan metsän suojeluohjelma-alueelle. Ruukinrannan esiintymä sijaitsee nykyisellään kolmen tonttikadun rajaaman pientaloalueen keskellä kosteapohjaisessa kuusikossa. Lahokaviosammaleen itiöpesäkkeitä on havaittu kahdelta pitkälle lahonneelta kuusenkannolta.

Ruukinrannan alueella on voimassa Etelä-Espoon yleiskaava, jossa sammalesiintymäalue on Laajalahden luonnonsuojelualueen ja Turunväylän välisellä asuntorakentamisen alueella. Alueella on vireillä Ruukinranta-Tarvaspään asemakaavan laatiminen, joka on ollut ehdotuksena nähtävillä 3.4. – 5.5.2017. Poikkeamisen hakeminen on tullut ajankohtaiseksi asemakaavaehdotukseen sisältyneen lisärakentamisen vuoksi. Suunnitellun rakentamisen myötä säilytettäväksi esitetyn lahokaviosammaleen esiintymäpaikan välitön ympäristö muuttuisi merkittävästi.

Selvitysraportin

mukaan lahokaviosammalta löydettiin syyskuussa 2017 selvityksen liitekarttaan 2 merkityiltä kahdelta paikalta.

Raportissa

selvitysalueena oli Villa Elfvikin ympäristössä metsäalue, joka rajautuu pohjoisessa ja koillisessa vireillä olevan Ruukinranta-Tarvaspään asemakaavan alueeseen. Selvityksen mukaan lahokaviosammalta löydettiin marraskuussa 2017 kahdelta paikalta. Läntisellä kasvupaikalla lahokaviosammalta löytyi yhdeltä pitkälle lahonneelta kuusen kannolta. Kannolta löydettiin kaksi mahdollisesti jo edellisvuotista itiöpesäkettä. Kasvupaikkana on kapea, voimajohtoaukean ja Elfvikin entisten niittyjen välinen metsäniemeke. Alueella on runsaasti eri-ikäistä lahopuuta. Itäisellä kasvupaikalla lahokaviosammalta löytyi yhdeltä pitkälle lahonneelta ja melko pieneltä kuusen kannolta. Paikalta löydettiin vain yksi uusi itiöpesäke.

mukaan lahokaviosammaleen Ruukinrannan nykyisten kasvupaikkojen säilyttäminen edellyttäisi noin hehtaarin laajuisen kuusimetsäkuvion säästämistä. Lajin säilyminen olisi silti epävarmaa, sillä ympäristön tiivistyvä rakentaminen lisää paineita reunapuuston harventamiseen, jolloin pienilmasto tai valaistus voi muuttua lajille epäedulliseksi. Myös metsäalueen lisääntyvä virkistyskäyttö on riski sopivien kasvupaikkojen säilymiselle. Alueella on maapuita, mutta riittävän lahopuujatkumon turvaaminen on hankalaa pienessä, asutuksen ympäröimässä metsikössä. Lajin säilyminen pitkällä aikavälillä olisi epävarmaa, vaikka metsikkö rauhoitettaisiin.

Lahokaviosammaleen siirrosta ei ole aiempia kokemuksia. Kasvupaikka on siirrettävissä, mutta ei tiedetä, menestyykö laji uudessa paikassa. Kasvupaikkojen (kantojen) siirtäminen Ruukinrannan esiintymästä muualle lajille tyypilliseen ympäristöön ei todennäköisesti ole suurempi riski lajin säilymisen kannalta kuin nykyisen esiintymän säilyttäminen. Riskiä pienentää se, että lähialueella on useita vanhan metsän kuvioita, jotka muistuttavat puustorakenteeltaan, kasvupaikkatyypiltään ja todennäköisesti myös pienilmastoltaan lahokaviosammaleen alkuperäistä kasvupaikkaa. Lyhyt siirtomatka vähentää myös kantoihin siirron aikana mahdollisesti kohdistuvaa mekaanista rasitusta. Edellytykset siirron onnistumiselle ovat olemassa.

Elfvikinmetsä on osoitettu voimassa olevassa asemakaavassa luonnonsuojelualueeksi. Metsäalue rajautuu Laajalahden lintuveden Natura 2000 -alueeseen. Asemakaavamerkintä turvaa siirtopaikkojen säilymisen lahokaviosammaleelle suotuisana.

Lahokaviosammalta on 2010-luvulla löydetty lukuisilta uusilta kasvupaikoilta; Uudellamaalla ainakin Espoosta, Helsingistä, Kirkkonummelta, Nurmijärveltä, Tuusulasta ja Vantaalta. Pelkästään Helsingistä on tiedossa lähes 30 kasvupaikkaa. Tärkein syy esiintymien löytymiseen on se, että hankalasti havaittavaa lajia on aktiivisesti etsitty sopivilta paikoilta.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetun

mukaan vuoden 2018 loppuun mennessä Uudellamaalla oli tiedossa kaikkiaan 378 lahokaviosammaleen kasvupaikkaa, kun niitä vuoteen 2016 mennessä oli tiedossa 43. Uudet löydöt keskittyivät pääkaupunkiseudulle, josta lajia on viime vuonna etsitty. Sopivia metsäalueita on pääkaupunkiseudulla tiheämmässä kuin ympäröivällä maaseudulla, jossa metsien talouskäyttö on vähentänyt vanhoja kuusikoita. Raportin mukaan Espoosta on tiedossa 80 kasvupaikkaa runsaalla 30 metsäkuviolla.

Lahokaviosammaleen uhanalaisuus on ELY-keskuksen päätöksentekohetkellä arvioitu Suomen lajien uhanalaisuus – Punainen kirja 2010 -uhanalaisuusarvioinnissa äärimmäisen uhanalaiseksi (CR). Vuoden 2019 Suomen lajien uhanalaisuusarvioinnissa laji on arvioitu erittäin uhanlaiseksi (EN).

Luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan rauhoitetun kasvilajin suojelusta voidaan poiketa, jos lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Asiassa on arvioitavana, täyttyykö poikkeamisedellytys Ruukinrannan lahokaviosammalesiintymän osalta.

Poikkeamista on haettu lahokaviosammalesiintymän siirtämiseksi uuteen kasvupaikkaan, joten asiassa on kyse poikkeamisesta luonnonsuojelulain 42 §:n 2 momentissa säädetystä kiellosta rauhoitetun kasvin juurineen ottamisesta. Valituksen kohteena olevaa lahokaviosammaleen esiintymispaikkaa ei ole rajattu luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Lahokaviosammal on luonnonsuojeluasetuksella säädetty uhanlaiseksi lajiksi ja sen uhanalaisuusluokka on valituksenalaisen päätöksen tekohetkellä ollut äärimmäisen uhanalainen. Lajin suojelutaso ei siten ole suotuisa.

Luonnonsuojelulain 5 §:n 3 momentin mukaista eliölajin suotuisan suojelutason määritelmää tulkittaessa tulee ottaa huomioon määritelmälle myös unionin lainsäädännössä ja sitä koskevassa oikeuskäytännössä annettu sisältö. Unionin tuomioistuin on esimerkiksi suden poikkeuslupametsästystä koskevaan ennakkoratkaisupyyntöön antamassaan ratkaisussa C-647/17 katsonut, että luontodirektiivin mukaan lajin suojelun taso katsotaan suotuisaksi ensinnäkin, kun kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana, toiseksi, kun lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa, ja kolmanneksi, kun lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.

Unionin tuomioistuimen mukaan poikkeusten hyväksyminen on mahdollista poikkeuksellisesti myös silloin, kun on asianmukaisesti osoitettu, ettei poikkeuksilla entisestään huononneta kyseisten kantojen epäsuotuisaa suojelun tasoa tai estetä kyseisten kantojen suotuisan suojelun tason ennalleen saattamista. Tällainen poikkeus on suojellun lajin kannalta neutraali. Poikkeuslupien myöntäminen on näin ollen ollut mahdollista vain silloin, kun on asianmukaisesti osoitettu, ettei niillä entisestään huononneta lajin epäsuotuisaa suojelun tasoa.

$15e

Arvioitaessa lahokaviosammalesiintymän siirtämiseen myönnetyn poikkeamisen vaikutusta lajin suojelutasoon ja sen heikentymiseen on merkitystä annettava ensinnäkin siirrettävän esiintymän merkittävyydelle, siirtämisen vaikutuksille lajin säilymiseen kyseisellä esiintymisalueella sekä esiintymän pitkäaikaisen säilymisen mahdollisuuksille, jos poikkeamista ei myönnetä. Toisaalta on arvioitava siirtämisen onnistumismahdollisuuksia siirron kohdealueella sekä siirron mahdollisen epäonnistumisen vaikutuksia lajin suojelutasoon ja elinympäristön laajuuteen yleisesti.

Lahokaviosammal on ELY-keskuksen päätöksen tekohetkellä arvioitu äärimmäisen uhanlaiseksi (CR) lajiksi. Vuonna 2019 laji on arvioitu erittäin uhanalaiseksi (EN), joten lajin suojelutaso on ollut paranemassa. Päätöksen antamisen jälkeen on Uudeltamaalta tullut tietoon lukuisia uusia lahokaviosammaleen esiintymispaikkoja.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka ELY-keskuksen päätöksen lainmukaisuutta arvioidaankin päätöksen tekohetkellä käytössä olleiden tietojen valossa, lajin uhanalaisuudesta ja sen esiintymisestä saadut päivitetyt arviot ja tiedot voidaan ottaa selvityksenä huomioon arvioitaessa poikkeamisen kohteena olevan esiintymän merkitystä lajin suotuisalle suojelutasolle.

Poikkeamispäätös koskee pienialaista Ruukinrannan lahokaviosammalesiintymää. Esiintymispaikan ei ole arvioitu olevan lajin säilymiselle tärkeä eikä esiintymispaikan rajoja ole määritelty eikä ole tarkoituskaan määritellä luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentin mukaisesti. Asiassa saadun selvityksen mukaan lajin esiintymispaikkoja on Uudenmaan alueella aikaisempaa arviota enemmän, mikä tukee käsitystä Ruukinrannan esiintymän vähäisestä merkityksestä.

Poikkeamispäätöksen mukainen esiintymä siirrettäisiin Elfikinmetsän tulevalle luonnonsuojelualueelle, jolla on runsaasti eri-ikäistä lahopuuta. Esiintymän siirtämisen onnistumiselle on näistä syistä arvioitu olevan edellytykset, vaikka siihen sisältyykin epävarmuutta. Onnistuessaan poikkeamispäätöksen mukainen esiintymän siirtäminen todennäköisesti vahvistaisi lahokaviosammaleen Elfikinmetsän esiintymisaluetta ja parantaisi lajin suojelutasoa kyseisellä alueella. Kun otetaan huomioon tiedossa olevien lahokaviosammaleen esiintymispaikkojen runsastuminen, Ruukinrannan pienialaisen esiintymän häviämisellä siirron epäonnistuessakaan ei todennäköisesti olisi merkityksellistä heikentävää vaikutusta lajin suojelutasoon edes paikallisesti.

Siirrettävä esiintymä sijaitsee asutuksen välisessä pienialaisessa metsikössä, jossa sen pitkäaikaisen säilymisen on arvioitu olevan epävarmaa. Esiintymän siirtämisestä Elfikinmetsään aiheutuvat myönteiset vaikutukset voivat olla lajin suojelutason kannalta suotuisampia ja johtaa esiintymän säilymiseen pitempään elinvoimaisena kuin Ruukinrannan esiintymän säilyessä nykyisellään.

Kun lisäksi otetaan huomioon, että poikkeamisessa on kysymys esiintymän siirtämisestä eikä sen hävittämisestä ja se, mitä hakemuksessa ja siihen liittyvässä suojelusuunnitelmassa on esitetty lahokaviosammalesiintymän siirron toteuttamisesta, sekä ELY-keskuksen poikkeamisluvassa asetetut ehdot, asiassa ei varovaisuusperiaatekaan huomioon ottaen ole perusteita katsoa poikkeamisella olevan heikentävää vaikutusta lahokaviosammaleen suojelutasoon.

Luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentissa, toisin kuin luontodirektiivin 16 artiklassa, ei säädetä syistä, joiden perusteella poikkeaminen on mahdollista myöntää. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että alueelle suunnitellut maankäytön muutokset voivat siten olla syy suojelusta poikkeamiseen.

Poikkeamisen Ruukinrannan lahokaviosammalesiintymän rauhoituksesta ei edellä esitetyn mukaisesti ole katsottava heikentävän lajin suojelutasoa. Päätös ei edellä lausuttuun nähden ole lainvastainen. Uudenmaan ELY-keskus on siten voinut Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen hakemuksen ja siihen sisältyvän suojelusuunnitelman mukaisesti myöntää luvan poiketa luonnonsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaisesta lahokaviosammaleen rauhoituksesta esiintymän siirtämiseen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja ELY-keskuksen päätös saatettava voimaan.

Koska ELY-keskuksen päätöksen voimassaolo on ajan kulumisen vuoksi umpeutunut, luvan voimassaoloa on perusteltua jatkaa 31.12.2023 saakka.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Robert Utter ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Espoon kaupunkisuunnittelukeskus

Buxbaumia viridis

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Hallinto-oikeus

Hakemus ja alueen kaavoitustilanne

Lahokaviosammalselvitykset ja suojelusuunnitelma

Lahokaviosammaleen inventointi Espoon Ruukinrannan alueella (Vauhkonen 2017)

Ympäristösuunnittelu Enviro Oy:n laatiman Ruukinrannan lahokaviosammalesiintymän suojelusuunnitelman 1.3.2018

Lahokaviosammaleen uhanalaisuudesta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Elena Feldman, joka on myös esitellyt asian, ja Esa Hakkola.

Uudenmaan ELY-keskus

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:lle

(Buxbaumia viridis)

Poikkeamishakemus

Laaditut selvitykset

Ympäristösuunnittelu Enviro Oy:n laatiman raportin Uudenmaan lahokaviosammalesiintymien luokittelu ja priorisointi (Esa Lammi ja Marko Vauhkonen 3.4.2019)

Lahokaviosammaleen uhanalaisuus

ELY-keskuksen päätöksen lainmukaisuuden arviointi

Sovellettavat oikeusohjeet ja luonnonsuojelulain esityöt

Asiassa saatu selvitys

Oikeudellinen arviointi

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Saatu selvitys

Johtopäätös ja lopputulos