KHO:2021:70 – Markanvändning och byggande

$ad

Frågan gällde om byggnads- och miljönämnden borde ha beviljat A bygglov enligt ansökan med beaktande av att projektet fått ett bifallande planeringsbehovsbeslut och att det med tekniska lösningar var meningen att höja byggplatsens grund under byggnaderna och vägen till byggnaderna till en nivå som översteg skyddsgränsen enligt delgeneralplanen.

$ae

$af

Markanvändnings- och bygglagen 41 § 1 mom., 116 §, 125 § 1 mom., 136 § 1 mom., 137 § 1 och 3 mom.

Förvaltningslagen 45 § 1 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio och Robert Utter. Föredragande Maria Vapaavuori.

$f4

Asiassa oli ratkaistavana, olisiko rakennus- ja ympäristölautakunnan tullut myöntää A:lle rakennuslupa hakemuksen mukaisena, kun otettiin huomioon hankkeen saama myönteinen suunnittelutarveratkaisu ja se, että teknisillä ratkaisuilla oli tarkoitus korottaa rakennuspaikan maapohjaa rakennusten sijaintikohdissa ja rakennuksille johtavan tien kohdalla osayleiskaavassa määrätyn suojarajan yläpuolelle.

$f5

Hanke sijoittui tulvavaaran takia herkälle alueelle, jolloin rakentamisen edellytykset oli tutkittava tarkasti. Rakennuslupahakemuksen yhteydessä esitetyillä teknisillä ratkaisuilla oli tarkoitus korottaa kiinteistön maapohjaa rakennusten sijaintikohdissa osayleiskaavassa kosteudelle alttiille rakennusosille sallittua tasoa korkeammalle. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että kun otettiin huomioon rakennushankkeesta ja sen sijaintiympäristön erityispiirteistä esitetty, oli riskinä, että rakennusten korotuksista huolimatta muu kiinteistö jäisi tulvan sattuessa veden alle. Lupahakemuksessa esitettyjen toimenpiteiden riittävyyttä tulvavahinkojen torjumiseksi ei ollut muutoinkaan asianmukaisesti selvitetty. Rakennuspaikkaa ei siten voitu esitettyjen rakennusteknisten toimenpiteiden jälkeenkään pitää rakentamiseen soveliaana, eikä edellytyksiä rakennusluvan myöntämiselle maankäyttö- ja rakennuslain 116 § huomioon ottaen ollut ollut. Rakennus- ja ympäristölautakunnan oli tullut hylätä A:n rakennuslupahakemus.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 41 § 1 momentti, 116 §, 125 § 1 momentti, 136 § 1 momentti, 137 § 1 ja 3 momentti

Hallintolaki 45 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 31.7.2020 nro 20/0603/1

Asian aikaisempi käsittely

Kittilän rakennus- ja ympäristölautakunta on päätöksellään 22.1.2020 (§ 6) hylännyt A:n hakemuksen saada rakentaa kerrosalaltaan 250 neliömetrin suuruinen asuinrakennus, kaksi talousrakennusta ja sauna Kittilän kunnassa sijaitsevalle tilalle B.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön- ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 1 momentin mukaan asemakaava-alueella rakennuspaikan sopivuus ratkaistaan asemakaavassa.

Pykälän 2 momentin mukaan rakennuspaikan tulee olla muun ohella tarkoitukseen sovelias, rakentamiseen kelvollinen ja riittävän suuri, kuitenkin vähintään 2 000 neliömetriä. Rakennuspaikan soveliaisuutta ja kelvollisuutta harkittaessa on muun muassa otettava huomioon, ettei rakennuspaikalla ole tulvan, sortuman tai vyörymän vaaraa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen rakentamiseen on oltava rakennuslupa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueen ulkopuolella on muun ohella, että rakennuspaikka täyttää saman lain 116 §:n vaatimukset.

Valittaja on hakenut rakennuslupaa kerrosalaltaan 250 neliömetrin suuruisen asuinrakennuksen sekä kahden talousrakennuksen ja saunan (kerrosaloiltaan 60, 12 ja 9 neliömetriä) rakentamiseksi Kittilän kunnassa sijaitsevalle pinta-alaltaan noin 9 hehtaarin suuruiselle tilalle B. Alueella voimassa olevassa Kittilän kirkonkylän osayleiskaavassa rakennuspaikka on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). Suunnitellulle rakennushankkeelle on tehty myönteinen suunnittelutarveratkaisu 19.6.2018 annetulla päätöksellä (§ 82). Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valittanut suunnittelutarveratkaisusta Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen rakennuspaikan tulvavaaran ja sen johdosta, että suunnittelutarveratkaisua ei ollut perusteltu hallintolain 45 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla. Hallinto-oikeus on jättänyt valituksen tutkimatta, koska elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella ei ollut asiassa valitusoikeutta. Suunnittelutarveratkaisua koskeva päätös on lainvoimainen.

Osayleiskaavassa on osoitettu tulvavaara-alueena tulvamallilaskennan mukainen tulvakorkeus HQ/100 (keskimäärin kerran 100 vuodessa toistuva tulvakorkeus HW 1/100 N60-korkeusjärjestelmässä). Yleiskaavamääräysten mukaan alaville alueille rakennettaessa tulee huomioida tulva- ja kosteusvahinkojen vaara. Kosteudelle alttiit rakennusosat on sijoitettava vähintään 0,3 metriä ylemmäksi kuin kerran 100 vuodessa laskettu tulvakorkeus (HW 1/100), elleivät kaavan hyväksymisen jälkeen valmistuvat selvitykset muuta osoita, taikka rakennusluvan myöntävä viranomainen ei olosuhteista johtuen vaadi rakennusta sijoitettavaksi korkeammalle. Mikäli edellä mainittu tulvakorkeus on joskus ylitetty (esimerkiksi jääpatotulva), on tämä korkeampi korkeus otettava määrääväksi korkeudeksi alimpia rakentamiskorkeuksia määritettäessä. Karttatarkastelun perusteella koko tila B on edellä mainittua osayleiskaavassa osoitettua tulvavaara-aluetta.

Osayleiskaavaa laadittaessa voimassa olleiden valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden (valtioneuvoston päätökset 30.11.2000 ja 13.11.2008) kohdassa 4.3 (Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu) on todettu erityistavoitteena muun muassa, että alueidenkäytössä on otettava huomioon viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Tästä voidaan poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan, että tulvariskit pystytään hallitsemaan ja että rakentaminen on kestävän kehityksen mukaista.

Osayleiskaavaa ei sen määräykset huomioon ottaen voida käyttää suoraan rakennusluvan myöntämisen perusteena. Rakentamiseen osoitetut alueet on siten tarkoitus toteuttaa asemakaavoituksella. Osayleiskaavassa on otettu huomioon kaavoitusta ohjaava maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin säännös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta, eikä kaavassa siten ole osoitettu rakentamista tulvavaara-alueille. Lisäksi kaavaselostuksen yleisperusteluissa on todettu, että tulvavaara-alueet rajataan tulva-alueille rakentamista koskevan lainsäädännön perusteella rakentamisen ulkopuolelle. Tämä huomioon ottaen yleiskaavamääräyksiä ei voida nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa tulkita siten, että tilalle B voitaisiin rakentaa edellä mainitun alavia maita koskevan kaavamääräyksen nojalla.

Valituksenalaisen päätöksen perusteluista käy ilmi, että rakennuspaikan luonnonmukainen korkeus on korkeimmillaan noin +177,70 metriä N60-korkeusjärjestelmässä. Rakennuspaikalle osayleiskaavassa osoitettu laskennallinen HW 1/100 on mainitussa korkeusjärjestelmässä +178,04 metriä, jolloin kosteudelle arkojen rakenteiden alin mahdollinen korkeus on +178,34 metriä N60-järjestelmässä. Koko tila B on luonnonmukaiselta korkeustasoltaan alle yleiskaavassa määrätyn korkeustason. Vuonna 2005 kevättulvan korkein korkeus Kittilän kirkonkylän mittauspisteessä oli N60-järjestelmässä +177,70 metriä. Edelleen valituksenalaisen päätöksen perusteluista käy ilmi, että vuoden 2005 tulvan aikaan koko tila B oli veden peittämä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n mukaan rakennuspaikan kelvollisuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että rakennuspaikalla ei ole muun muassa tulvavaaraa. Vaikka suunniteltu rakentaminen on mahdollista teknisin ratkaisuin toteuttaa siten, että kosteudelle alttiit rakennusosat voidaan sijoittaa yli osayleiskaavassa määrätyn korkeuden, koko tila B ja rakennuspaikka piha-alueineen muutoin voisi jäädä tulvaveden peittämäksi. Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:ssä säädetty, rakennuspaikkaa ei voida pitää rakentamiseen soveliaana. Rakennushankkeelle myönnetyn suunnittelutarveratkaisun johdosta ei ole syytä arvioida asiaa toisin. Rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen kumoamiseen valittajan esittämillä perusteilla ei siten ole aihetta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kittilän kunta velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Tila, jolla rakennuspaikka sijaitsee, on sinänsä tulvavaara-aluetta, mutta hakija on laadituttamillaan suunnitelmilla osoittanut, että rakennuspaikan tulvariski on ehkäistävissä teknisin ratkaisuin korottamalla rakennusten kohdalla olevaa maaperää pihapiireineen. Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen, koska siinä ratkaiseva merkitys on annettu koko tilan korkeusasemalle rakennuspaikan eli rakennusten ja pihapiirin sijaan. Ongelma ratkeaisi lohkomalla tilasta rakennuspaikan kokoinen määräala. Rakennuslupahakemuksen yhteydessä esitetyn suunnitelman mukaan rakennuksen sokkelin yläreunan korkeustaso on +178,70 (N2000-järjestelmässä), eli 0,06 metriä yli alimman sallitun tason. Tämä korkeus on saavutettavissa korottamalla rakennuspaikkaa luonnollisesta tasostaan 0,4-0,6 metriä. Rakennukselle johtavan tien taso on suunniteltu korkotasoon +178,34 eli samaan tasoon 100 vuoden välein toistuvan tulvan kanssa.

on antanut lausunnon, jossa on vaadittu, että valitus hylätään ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituksessa esitetyt rakennuspaikan korkeustasot ovat N2000-korkeusjärjestelmässä, joka on noin 30 senttimetriä korkeampi kuin N60-järjestelmä. Koko kiinteistö on ollut veden alla vuoden 2005 tulvassa ja kyseinen tulva oli tilastollisesti arvioituna noin kerran kuudessakymmenessä vuodessa tapahtuva tulva. Tilasta esitetyllä rakennuspaikan lohkomisella ei ole vaikutusta rakennuslupa-asian käsittelyyn. Rakentamisen edellytyksiä ei ratkaista kiinteistönmuodostamislaissa, vaan ne tutkitaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa menettelyssä.

ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Pykälän 2 momentin mukaan rakennuspaikan tulee asemakaava-alueen ulkopuolella olla muun ohella tarkoitukseen sovelias, rakentamiseen kelvollinen ja riittävän suuri, kuitenkin vähintään 2 000 neliömetriä. Rakennuspaikan soveliaisuutta ja kelvollisuutta harkittaessa on muun muassa otettava huomioon, ettei rakennuspaikalla ole tulvan, sortuman tai vyörymän vaaraa.

1) ei aiheuta haittaa asemakaavoitukselle, yleiskaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) on sopivaa yhdyskuntateknisten verkostojen ja liikenneväylien toteuttamisen sekä liikenneturvallisuuden ja palvelujen saavutettavuuden kannalta; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa säädettyjen edellytysten olemassaolon ratkaisee rakennuslupamenettelyn yhteydessä tai erillisessä menettelyssä kunnan päättämä viranomainen.

A on hakenut rakennuslupaa kerrosalaltaan 250 neliömetrin suuruisen asuinrakennuksen sekä kahden talousrakennuksen ja saunan (kerrosaloiltaan 60, 12 ja 9 neliömetriä) rakentamiseksi Kittilän kunnassa sijaitsevalle pinta-alaltaan noin 9 hehtaarin suuruiselle tilalle B. Kyseessä oleva rakennuspaikka sijaitsee Kittilän kirkonkylän osayleiskaavassa maa- ja metsätalousvaltaisella alueella (M) sekä suunnittelutarvealueella.

Kittilän kunnan rakennus- ja ympäristölautakunta on 14.6.2018 päätöksellään tehnyt hankkeelle myönteisen suunnittelutarveratkaisun, jonka perustelut eivät kuitenkaan ilmene päätöksestä. Asiassa esittelijänä toiminut rakennustarkastaja on esittänyt hakemuksen hylkäämistä. Esittelijän ratkaisuesitys on perustunut Kittilän kirkonkylän osayleiskaavan määräyksiin, maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:ssä säädettyyn vaatimukseen rakennuspaikan soveltuvuudesta sekä siihen, että hanke aiheuttaa haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle suunnittelulle. Asian esittelijä on jättänyt päätöksestä eriävän mielipiteen.

Kittilän kunnan rakennus- ja ympäristölautakunta on 22.1.2020 päätöksellään hylännyt A:n rakennuslupahakemuksen kerrosalaltaan 250 m2 suuruisen asuinrakennuksen sekä kahden talousrakennuksen ja saunan rakentamiseksi tilalle B. Päätöksen perusteluissa on todettu seuraavaa: ”Rakennuspaikan korkeustaso ei täytä Kittilän kirkonkylän osayleiskaavan määräyksiä eikä MRL 116 §:n vaatimuksia siitä, ettei rakennuspaikka saa olla tulvauhan alainen.”

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A:n valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, olisiko Kittilän kunnan rakennus- ja ympäristölautakunnan tullut myöntää hänelle rakennuslupa hakemuksen mukaisena, kun otetaan huomioon hankkeen saama myönteinen suunnittelutarveratkaisu ja se, että teknisillä ratkaisuilla on tarkoitus korottaa rakennuspaikan maapohjaa rakennusten sijaintikohdissa ja rakennuksille johtavan tien kohdalla osayleiskaavassa määrätyn suojarajan yläpuolelle.

Kyseessä oleva rakennuspaikka sijaitsee Kittilän kirkonkylän osayleiskaavassa maa- ja metsätalousvaltaisella alueella (M) sekä suunnittelutarvealueella. Maankäyttö- ja rakennuslain muutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 251/2016 vp) 137 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suunnittelutarvealueen luonteen ja tarkoituksen mukaisesti maankäytön tulee perustua riittävään suunnitteluun. Luvan myöntämiselle riittävästi perusteita antava suunnittelu tapahtuisi tiiviimmin ja tehokkaammin toteutettavilla alueilla asemakaavoituksella ja muilla alueilla yleiskaavoituksella. Rakentaminen olisi kuitenkin mahdollista myös silloin, kun se on todettu sopivaksi sellaisessa lupamenettelyssä, jossa sopivuutta on voitu arvioida tavanomaista rakennuslupamenettelyä laajemmin myös yhdyskuntakehityksen, ympäristöarvojen ja tulevan maankäytön näkökulmasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarveharkinnassa tulee arvioida myös lain 116 §:ssä säädettyjen rakennusluvan myöntämisen edellytysten täyttyminen. Myönteinen suunnittelutarveratkaisu korvaa siten lähtökohtaisesti rakennushanketta koskevilta osin alueen asemakaavoituksen, ja rakennusluvan myöntämisen edellytykset tulevat käsitellyiksi suunnittelutarveharkintaa koskevassa päätöksessä. Suunnittelutarveratkaisu tarkoittaa tällaisessa tilanteessa myös sitä, että rakennuspaikan rakentamismahdollisuudet on selvitetty ja arvioitu.

Tässä tapauksessa myönteistä suunnittelutarveratkaisua ei ole perusteltu hallintolain 45 §:n edellyttämällä tavalla. Tämä on johtanut siihen, ettei suunnittelutarveratkaisua koskevasta päätöksestä ilmene maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla, miten rakennusluvan myöntämisen edellytykset on suunnittelutarveharkinnassa arvioitu ja miten kiinteistöllä olennainen tulvariskien hallinta on otettu asiassa huomioon. Suunnittelutarveratkaisua koskevaan päätökseen voidaan tarvittaessa sisällyttää ehtoja, joilla rakentaminen mahdollistetaan. Suunnittelutarveratkaisuun ei ole myöskään sisällytetty tulvariskien arviointia tai kiinteistölle aiheutuvan vaaran torjuntaa koskevia ehtoja tai määräyksiä. Rakennus- ja ympäristölautakunnan suunnittelutarveratkaisua koskeva päätös on edellä todetun vuoksi puutteellinen kiinteistön rakennettavuuden osalta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että suunnittelutarvealueita koskevat rakennusluvan erityiset edellytykset ratkaistaan oikeusharkinnalla samoin kuin muutkin rakennusluvan edellytykset. Koska rakennuslupaharkinta perustuu oikeusharkintaan, rakennusluvan myöntämisedellytysten on tultava tutkituiksi ennen luvan myöntämistä. Kun otetaan huomioon edellä esitetty ja se, ettei rakennusluvan myöntämisen edellytyksiä ole suunnittelutarveharkinnassa arvioitu tulvavaaran alaisen alueen edellyttämällä riittävän yksityiskohtaisella tavalla, arviointi voidaan tässä tilanteessa tehdä maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n mukaisesti rakennuslupaharkinnan yhteydessä.

Rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueen ulkopuolella on muun ohella rakennuspaikan soveliaisuus ja kelvollisuus rakentamiseen. Arvioinnissa on otettava huomioon tulvavaaran mahdollisuus. Rakennushankkeen kiinteistö sijaitsee Ounasjoen ranta-alueella. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella koko tila on korkeustasoltaan tulvavaaran alaista aluetta, ja se on ollut veden peittämänä vuoden 2005 suurtulvassa, joka on ollut tilastollisesti noin kerran 60 vuodessa tapahtuva tulva. Rakennuslupahakemuksen yhteydessä esitetyillä teknisillä ratkaisuilla on ollut tarkoitus korottaa kiinteistön maapohjaa rakennusten sijaintikohdissa osayleiskaavassa kosteudelle alttiille rakennusosille sallittua tasoa korkeammalle.

$101

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Maria Vapaavuori.

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätös

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Rainio ja Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian.

A

Kittilän rakennus- ja ympäristölautakunta

Muutoksenhakija

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa saatu selvitys

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

1. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevan vaatimuksen hylkääminen