KHO:2021:83 – Gruvärende

Säkerhets- och kemikalieverket (Tukes) hade åt Geologiska forskningscentralen beviljat ett i gruvlagen avsett tillstånd för malmletning på samernas hembygdsområde och det till renbeteslag X tillhörande särskilda renskötselområdet.

Enligt 1 § 4 mom. i gruvlagen skulle malmletning samordnas inom samernas hembygdsområde så att samernas rättigheter som urfolk tryggas. Enligt 38 § 1 mom. i gruvlagen skulle tillståndsmyndigheten i samarbete med sametinget, renbeteslagen på området och sökanden utreda vilka konsekvenser malmletningen medförde. Enligt 38 § 4 mom. i gruvlagen skulle tillståndsmyndigheten inom det särskilda renskötselområdet i samarbete med renbeteslagen på området utreda vilka olägenheter verksamhet enligt tillståndet orsakar renskötseln.

Samordningsförfarandet enligt 38 § 1 och 4 mom. i gruvlagen var sådana i 9 § i lagen om sametinget samt i 53 § i rensskötsellagen avsedda specialbestämmelser gällande förhandlingsplikt som tillämpades vid i gruvlagen avsedda tillståndsärenden. Gruvlagen eller annan lagstiftning innehöll emellertid inte närmare bestämmelser om hur samordningen och utredningen av projektets påverkningar genomfördes i det enskilda fallet.

$be

Den i ansökan avsedda malmletningen betydde i form av jordarbeten cirka tjugo 100 – 300 meter djupa borrhål på ett cirka 390 hektar stort område som till del hörde till renbeteslagets renskötselområde. Med tanke på området krävde terrängarbetet användning av snöskotrar och terrängfordon. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att som helhet var det dock fråga om väldigt småskalig verksamhet som inte involverade storskaliga prospekteringsgrävningar eller experimentell gruvdrift.

Flera uttalanden hade begärts av sametinget och renbeteslaget X. Begäran om utlåtande hade åtföljts av ansökan om tillstånd och utredning om markanvändningen i och runt det område som omfattades av tillståndsansökan. En i 38 § 5 mom. i gruvlagen avsedd förhandling hade ordnats med anledning av tillståndsansökan. Tukes hade berett renbeteslaget X tillfälle att ta ställning till vilka organ och personer som skulle delta i förhandlingarna. Renbeteslaget X hade även efter förhandlingarna getts tillfälle att inkomma med skriftlig utredning. Enligt den utredning som erhållits vid samordningsförfarandet innehöll malmletningstillståndet bestämmelser för att minska och förhindra eventuell skada på renhållningen.

Med tanke på projektets karaktär och terrängåtgärdernas småskalighet, liksom den relativt låga terrängtrafikvolymen som härrörde sig från projektet, hade den verkan av projektet, som tillsammans med andra projekt skulle påverka samernas rättigheter som ursprungsbefolkning och i synnerhet renhållningen som en väsentlig del av den samiska kulturen, utretts tillräckligt på det sätt som avses i 38 § i gruvlagen. Genom samordningsförfarandet hade det skapats sådana förhållanden att samerna som urfolk hade haft en verklig möjlighet att i enlighet med 27 art. i MP-konventionen delta i tillståndsförfarandet för att uppnå samförstånd och med vederbörlig hänsyn till FN:s deklaration om ursprungsfolks rättigheter.

Finlands grundlag 17 § 3 mom.

Gruvlagen 1 § 1 och 4 mom., 3 §, 38 § 1, 4 och 5 mom. och 50 §

Lagen om sametinget 4 §, 5 § 1 och 2 mom. och 9 § 1 mom. 3 punkten och 2 mom.

Renskötsellagen 2 § 2 mom.

Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (MP-konventionen) (ICCPR) 27 art.

Se HFD 2014:111

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Jaakko Autio och Monica Gullans. Föredragande Pekka Kemppainen.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) oli myöntänyt Geologian tutkimuskeskukselle (GTK) kaivoslain mukaisen luvan malminetsintään saamelaisten kotiseutualueella ja X:n paliskunnan poronhoitoalueeseen kuuluvalla erityisellä poronhoitoalueella.

Kaivoslain 1 §:n 4 momentin mukaan malminetsintä oli sovitettava yhteen saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan turvattiin. Kaivoslain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen oli selvitettävä malminetsinnän vaikutukset saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana yhteistyössä saamelaiskäräjien ja alueen paliskuntien sekä hakijan kanssa. Kaivoslain 38 §:n 4 momentin mukaan lupaviranomaisen tuli erityisellä poronhoitoalueella selvittää yhteistyössä alueella toimivien paliskuntien kanssa luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle.

Kaivoslain 38 §:n 1 ja 4 momentin säännökset yhteistyömenettelystä olivat saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä ja poronhoitolain 53 §:ssä tarkoitettua neuvotteluvelvoitetta koskevia erityissäännöksiä, joita sovellettiin kaivoslain mukaisissa lupa-asioissa. Kaivoslain 38 §:ssä tai muuallakaan kaivoslaissa ei kuitenkaan ollut tarkemmin säädetty, miten yhteistyö ja hankkeen vaikutusten selvittäminen kussakin yksittäistapauksessa käytännössä toteutetaan.

$1bd

Hakemuksen mukainen malminetsintä tarkoitti maastotöinä noin kahdenkymmenen 100 – 300 metrin syvyisen kairausreiän tekemistä noin 390 hehtaarin suuruisella alueella, joka oli osa X:n paliskunnan poronhoitoalueeseen kuuluvasta alueesta. Pinta-ala huomioon ottaen maastotyöt edellyttivät, että alueella liikutaan moottorikelkoilla ja maastoajoneuvoilla. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kokonaisuutena arvioiden kyse oli kuitenkin varsin pienimuotoisesta toiminnasta, johon ei liittynyt laajojen tutkimuskaivantojen tekemistä tai koelouhintaa.

Hakemuksesta oli pyydetty useita lausuntoja saamelaiskäräjiltä ja X:n paliskunnalta. Lausuntopyyntöjen liitteenä oli ollut lupahakemus sekä selvitystä alueidenkäytöstä lupahakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä. Hakemuksen johdosta oli järjestetty kaivosalain 38 §:n 5 momentissa tarkoitettu neuvottelu. Tukes oli varannut X:n paliskunnalle erikseen tilaisuuden ottaa kantaa siihen, mitkä tahot ja ketkä henkilöt tulisi kutsua neuvotteluun. Neuvottelutilaisuuden jälkeen X:n paliskunnalle oli vielä varattu tilaisuus esittää asiassa kirjallista selvitystä. Yhteistyömenettelyssä saadun selvityksen perusteella malminetsintäluvassa oli annettu määräyksiä poronhoidolle mahdollisesti aiheutuvien haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi.

Kun otettiin huomioon kysymyksessä olevan hankkeen luonne ja maastotoimenpiteiden pienimuotoisuus sekä hankkeesta aiheutuva melko vähäinen maastoliikenne, niitä hankkeen vaikutuksia, jotka yhdessä muiden hankkeiden kanssa tulisivat kohdistumaan saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana ja erityisesti saamelaiskulttuuriin olennaisesti liittyvään poronhoitoon, oli selvitetty kaivoslain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla riittävästi. Yhteistyömenettelyssä oli myös luotu sellaiset olosuhteet, että saamelaisilla alkuperäiskansana oli ollut KP-sopimuksen 27 artiklaa koskevan käytännön edellyttämä todellinen mahdollisuus osallistua lupamenettelyyn yhteisymmärryksen saavuttamiseksi ja siten, että YK:n alkuperäiskansojen oikeuksia käsittelevä julistus oli otettu samalla huomioon asianmukaisella tavalla.

Perustuslaki 17 § 3 momentti

Kaivoslaki 1 § 1 ja 4 momentti, 3 §, 38 § 1, 4 ja 5 momentti ja 50 §

Laki saamelaiskäräjistä 4 §, 5 § 1 ja 2 momentti ja 9 § 1 momentti 3 kohta ja 2 momentti

Poronhoitolaki 2 § 2 momentti

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus (KP-sopimus) 27 artikla

Ks. KHO 2014:111

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Asian aikaisempi käsittely

(Tukes) on 7.7.2016 antamallaan päätöksellä myöntänyt Geologian tutkimuslaitokselle (GTK) kaivoslain mukaisen malminetsintäluvan Enontekiön kunnassa sijaitsevalle Lätäs 1 -nimiselle malminetsintäalueelle lupatunnuksella ML2014:0029.

Malminetsintäalue sijaitsee saamelaisten kotiseutualueella ja X:n paliskunnan poronhoitoalueella. Malminetsintäalueen pinta-ala on noin 390 hehtaaria.

Tutkimussuunnitelman mukaan alueen kallioperästä otetaan koneellisesti näytteitä (kairaus) noin 20 paikasta. Malminetsintälupa on voimassa enintään neljä vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Päätöksen mukaan malminetsintäluvan nojalla luvanhaltijalla on oikeus omalla ja toisen maalla tässä luvassa mainitulla alueella (malminetsintäalueella) tutkia geologisten muodostumien rakenteita ja koostumusta sekä tehdä muita kaivostoimintaa valmistelevia tutkimuksia ja muuta malminetsintää esiintymän paikallistamiseksi sekä sen laadun, laajuuden ja hyödyntämiskelpoisuuden selvittämiseksi sen mukaan kuin tässä malminetsintäluvassa tarkemmin määrätään. Malminetsintälupa ei oikeuta esiintymän hyödyntämiseen.

Päätöksessä todetaan

osalta muun ohella seuraavaa:

$1c0

Hakemuksen kuulutuksen ja lausuntomenettelyn jälkeen Tukes järjesti kaivoslain 38 §:ssä mainitun neuvottelun lupaharkinnan tueksi 17.5.2015 Enontekiöllä. Tilaisuuteen pyydettiin osallistumaan Enontekiön kunnan, X:n paliskunnan, Metsähallituksen (maanomistaja ja alueen hallinnasta vastaava viranomainen) ja saamelaiskäräjien edustajat. Kaikki osallistuivat tilaisuuteen (—). Neuvottelutilaisuudessa sovittiin, että hakemusasiaan voi jättää vielä lausunnon. Hakemukseen annettiin vielä kolmas lausunto saamelaiskäräjiltä, toinen lausunto X:n paliskunnalta, yksi muistutus ja yksi mielipide.

Päätöksessä on annettu muun ohella seuraavat

):

Tämän malminetsintäluvan nojalla on sallittua suorittaa seuraavia malminetsintätoimenpiteitä ja soveltaa seuraavia malminetsintämenetelmiä:

1. Geofysikaaliset ja geokemialliset tai vaikutuksiltaan niihin verrattavat tutkimusmenetelmät

2. Koneellisesti tehtävät kallioperänäytteenotto (kairaus)

(—)

Malminetsintäluvan haltijan on hyvissä ajoin etukäteen ilmoitettava kirjallisesti malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille (sekä näihin rinnastettaville, kaivoslaki 5.2 §) ja muille oikeudenhaltijoille kaikista maastotöistä, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa tai haittaa, sekä väliaikaisista rakennelmista. Ilmoitus on lisäksi tehtävä poronhoitolaissa säädetyllä erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella (erityinen poronhoitoalue) asianomaiselle X:n paliskunnalle ja saamelaisten kotiseutualueella saamelaiskäräjille.

Malminetsintäalueelle tulee siirtyä ennalta Lapin ELY-keskuksen ja Metsähallituksen kanssa sovittua reittiä b (Liite 12) pitkin. Lupa-alueella liikkuminen on pyrittävä suunnittelemaan niin, että luontaisia aukkopaikkoja käytetään mahdollisimman paljon hyväksi. Kosteikkoalueilla liikkumista tulee välttää tutkimusten ja siirtymisten aikana. Tutkimuskairaukset saa suorittaa vain lintujen pesimäajan- ja porojen vasomisajan ulkopuolella, lumipeitteisenä aikana ja maan ollessa roudassa. Tutkimukset tulee suorittaa Natura-arvioinnissa ja yhteisvaikutustenarvioinnissa esitettyjen lieventävien toimintatapojen mukaan.

Malminetsintäalue (ML2014:0029) kuuluu X:n paliskunnan alueeseen. Malminetsintätutkimukset on sovitettava alueella toimivan X:n paliskunnan kanssa siten, ettei niistä aiheudu olennaista haittaa poronhoidolle.

Kaivoslain 11 §:n 2 mom. 2 kohdan mukaan olennaisen haitan aiheuttaminen muulle elinkeinotoiminnalle on kielletty. Tässä luvassa kyseeseen tulevat elinkeinot, jotka edellyttävät alueiden käyttöä (matkailu ja poronhoito) malminetsintäalueella. Kyseessä on tutkimustoiminta, joka on tutkimussuunnitelmassa esitettyjen toimien mukaan lyhytkestoinen ja suhteellisen hetkellinen aina kyseisellä kairapisteellä. Malminetsintälupa on kuitenkin myönnetty 4 vuodeksi, koska tutkimuksia ohjaa moni ulkopuolinen tekijä (lumitilanne, porojen laiduntaminen, lintujen pesintä). Luvanhaltijalla on näin ollen mahdollisuus suunnitella tutkimustyöt riittävän pitkällä aikavälillä ja suorittaa toimet ajankohtana, jolloin niistä on kaikista vähän häiriötä mm. saamelaiselle poronhoidolle tai matkailulle.

Tutkimukset on mahdollista sovittaa lupamääräyksin niin, ettei tarpeetonta haittaa muulle elinkeinotoiminnalle aiheudu. Malminetsintäluvan haltijan on ilmoitettava X:n paliskunnalle tutkimustöistä ja niiden aikataulusta sekä muusta alueiden käytöstä hyvissä ajoin ennen tutkimustöiden aloittamista. Luvanhaltijan on ilmoitettava paliskunnan lisäksi B:n tokkakunnalle sekä tarvittaessa vielä kohteen talvikylän edustajalle tutkimustöistä.

Malminetsintäluvan haltijan on otettava huomioon alueella mahdollisesti olevat poronhoidolle tärkeät rakenteet ja huolehdittava ettei tutkimustoiminnan seurauksena alueella hetkellisesti näkyvät moottorikelkka- ja tela-ajoneuvourat tai maastoliikennehäiriö lisää porojen hallitsematonta siirtymistä alueelta toiselle. Luvan haltijan tulee sopia paikallisesti keinoista, joilla porojen haitallinen liikkuminen alueelta toiselle estetään.

Kaivosviranomainen on arvioinut luvan mukaisen toiminnan vaikutuksia yhdessä muiden vastaavien lupien ja alueiden käyttömuotojen kanssa saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksiin ja erityisesti alueella harjoitettavaan saamelaiseen poronhoitoon. Saamelainen poronhoito perustuu laidunkiertoon ja porojen vapaaseen laiduntamiseen. Malminetsintäluvassa sallitut toimet eivät yksin tai yhdessä muiden alueen käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikennä saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria.

Kaivosviranomainen on hankkinut malminetsintäalueelta ja alueen läheisyydestä käyttöönsä kattavan ja riittävän aineiston voidakseen arvioida haetun toiminnan vaikutuksia saamelaiskulttuurin kannalta (Lätäsenon-Hietajoen soidensuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelma ja Tunturi-Lapin maakuntakaava).

Tämän lisäksi kaivosviranomainen on saanut kaikki kaivoslain 38 §:n mukaiset lausunnot kyseessä olevasta malminetsintäluvasta. Ennen ratkaisun antamista kaivosviranomainen on järjestänyt kaivoslain 38 §:n mukaisen neuvottelun, jossa saatiin lopulliset yksityiskohtaiset tiedot suunnitelluista tutkimuksista, niiden mahdollisista vaikutuksista ja siitä minkälaisia toimenpiteitä lupamääräyksiin tulisi kirjata haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi (—).

Malminetsintälupa voidaan myöntää annetuilla lupamääräyksillä, koska lupaharkinnassa ei tullut esille sellaisia esteitä, jotka vaarantaisivat saamelaisten asemaa alkuperäkansana saamelaisten kotiseutualueella ja joita ei voisi estää lupamääräyksin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt saamelaiskäräjien, Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n ja X:n paliskunnan valitukset Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksestä. Hallinto-oikeus on asiassa annettu ratkaisu ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti huomioon ottaen hylännyt myös X:n paliskunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin nyt on kyse seuraavasti:

Vaikutukset poronhoitoon ja saamelaiskulttuuriin

Kaivoslain 1 §:n 1 momentin mukaan tämän lain tarkoituksena on edistää kaivostoimintaa ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö ja malminetsintä niin, että ne ovat yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestäviä. Lain tarkoituksen toteuttaminen edellyttää yleisten ja yksityisten etujen turvaamista ottaen erityisesti huomioon:

1) kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset;

2) kiinteistöjen omistajien ja yksityisten haitankärsijöiden oikeusasema;

3) toiminnan vaikutukset ympäristöön ja maankäyttöön sekä luonnonvarojen säästävä käyttö.

Pykälän 4 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettu toiminta sovitetaan yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan. Yhteensovittamisessa otetaan huomioon myös, mitä kolttalaissa (253/1995) säädetään kolttaväestön ja -alueen elinolosuhteiden ja toimeentulomahdollisuuksien edistämisestä sekä kolttakulttuurin ylläpitämisestä ja edistämisestä.

Lain 3 §:n mukaan sen lisäksi, mitä kaivoslaissa säädetään, sovelletaan kaivoslain mukaista lupa- tai muuta asiaa ratkaistaessa ja muutoin kaivoslain mukaan toimittaessa muun muassa poronhoitolakia (848/1990).

Lain 11 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan haltijan on rajoitettava malminetsintä ja muu malminetsintäalueen käyttö tutkimustyön kannalta välttämättömiin toimenpiteisiin. Toimenpiteet on suunniteltava siten, että niistä ei aiheudu kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta.

Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan malminetsintäluvan nojalla tapahtuvasta malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä ei saa aiheutuva olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle.

Lain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee saamelaisten kotiseutualueella selvittää yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa malminetsintäluvan, kaivosluvan tai kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tällöin on otettava huomioon:

1) hakemuksessa tarkoitetun alueen läheisyydessä voimassa olevat vastaavat luvat;

2) mitä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana tärkeitä alueita hakemus koskee;

3) muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueiden käyttömuodot hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

Pykälän 4 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee erityisellä poronhoitoalueella selvittää yhteistyössä alueella toimivien paliskuntien kanssa luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle.

Pykälän 5 momentin mukaan asian selvittämiseksi lupaviranomainen voi tarvittaessa järjestää tilaisuuden, johon kutsutaan kuultavaksi saamelaiskäräjien, kolttien kyläkokouksen, kolttaneuvoston, asianomaisten paliskuntien, hakijan, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen, kunnan, kalastusalueen ja yhteismetsien edustajat. Neuvotteluvelvoitteesta säädetään lisäksi saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä ja poronhoitolain 53 §:ssä.

Lain 45 §:n mukaan malminetsintälupa myönnetään, jos hakija osoittaa, että tässä laissa säädetyt edellytykset täyttyvät eikä luvan myöntämiselle ole tässä laissa säädettyä estettä. Lupa voidaan kuitenkin tässä laissa säädetystä esteestä huolimatta myöntää, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksillä tai pienentämällä alueen kokoa.

Lain 46 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan malminetsintälupaa ei saa myöntää muun muassa, jos on painavia perusteita epäillä, että hakija on aikaisemmin olennaisesti laiminlyönyt tähän kaivoslakiin perustuvia velvollisuuksia; laiminlyöntien olennaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti laiminlyöntien suunnitelmallisuus, niiden kesto ja toistuvuus sekä laiminlyönneistä aiheutuneiden vahinkojen määrä.

Lain 50 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta:

1) yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria;

2) heikentäisi olennaisesti kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella;

3) aiheuttaisi erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Pykälän 2 momentin mukaan lupa voidaan kuitenkin myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksin.

Lain 51 §:n 2 momentin mukaan malminetsintäluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset muun muassa:

1) malminetsintätutkimusten ajankohdista ja menetelmistä sekä malminetsintään liittyvistä laitteista ja rakennelmista;

3) sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäkansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien kolttalain mukaisia oikeuksia koltta-alueella.

Saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan viranomaiset neuvottelevat saamelaiskäräjien kanssa kaikista laajakantoisista ja merkittävistä toimenpiteistä, jotka voivat välittömästi ja erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskansana ja jotka koskevat saamelaisten kotiseutualueella kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän etsintää ja hyödyntämistä sekä valtion maa- ja vesialueilla tapahtuvaa kullanhuuhdontaa.

Poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaan poronhoitolakiin liittyvässä kartassa olevan rajan pohjoispuolella sijaitsevat valtion maat muodostavat erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetun alueen. Tällä alueella olevaa maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Lain 53 §:n mukaan suunnitellessaan valtion maita koskevia, poronhoidon harjoittamiseen olennaisesti vaikuttavia toimenpiteitä valtion viranomaisten on neuvoteltava asianomaisen paliskunnan edustajien kanssa.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Lain 44 §:n 1 momentin mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi muun ohella päätöksen perustelut.

Lain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

$1cf

Lausuntopyyntöihin (15.10.2014) Tukes on liittänyt malminetsintälupahakemuksen, kartta-aineistoa saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana mahdollisesti häiritsevistä alueiden käyttömuodoista hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä sekä karttoja muun muassa kaivoslain mukaisista lupahakemuksista. Lausuntopyynnöissä on ilmoitettu myös internet-osoite, josta käy ilmi muun muassa voimassa olevat lupa-alueet ja -hakemukset. Lisäksi Tukes on liittänyt lausuntopyyntöönsä Lätäsenon – Hietajoen soidensuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelman ja Tunturi-Lapin maakuntakaavan selostuksen.

Tukes on 17.5.2016 toimittanut asiassa kaivoslain 38 §:n 5 momentissa tarkoitetun tilaisuuden asian selvittämiseksi. Tilaisuuteen Enontekiön kunnanhallituksen kokoussalissa ovat osallistuneet viisi Enontekiön kunnan edustajaa, kolme GTK:n edustajaa, kaksi X:n paliskunnan edustajaa, saamelaiskäräjien edustaja ja kaksi Tukesin edustajaa. Lisäksi tilaisuuteen on osallistunut videoyhteyden kautta Metsähallituksen edustaja ja saamelaiskäräjien edustaja. Neuvottelutilaisuudessa on sovittu, että asiassa voi vielä antaa lisälausunnon.

Saamelaiskäräjät on antanut asiassa kolme lausuntoa (13.11.2014, 15.12.2014 ja 22.6.2016). Saamelaiskäräjät on lausunnoissaan todennut muun muassa, että Tukesin on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä 2014:111 ilmenevästi selvitettävä kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetut hankkeen vaikutukset saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Vasta selvityksen laatimisen jälkeen Tukesin tulee pyytää saamelaiskäräjiltä lausunto ja järjestää tarvittavat neuvottelut. Kyseinen selvitys tulee saattaa saamelaiskäräjien ja kolttien kyläkokouksen tietoon lausuntopyynnön yhteydessä. Saamelaiskäräjät on ilmoittanut, ettei se pysty antamaan näkemystään malminetsintälupahakemuksesta, koska arviota luvan mukaisen toiminnan vaikutuksista saamelaiskulttuurille ei ole tehty.

X:n paliskunta on antanut malminetsintälupahakemuksen johdosta kaksi lausuntoa (14.11.2014 ja 19.6.2016), joissa se on vastustanut malminetsintäluvan myöntämistä. Lausunnoissa on muun muassa kuvattu paliskunnan poronhoitoa ja malminetsinnästä poronhoidolle aiheutuvia haitallisia vaikutuksia.

Tutkija, HTM Heta-Elena Heiskanen on antanut malminetsintälupahakemuksen johdosta 19.6.2016 päivätyn mielipiteen, jossa hän on vastustanut malminetsintäluvan myöntämistä. Mielipiteessä on käsitelty X:n paliskunnan poronhoitoa ja saamelaiskulttuuria sekä niille suunnitellusta toiminnasta aiheutuvia haitallisia vaikutuksia, Suomen perustuslain 20 §:ssä säädettyä julkisen vallan vastuuta elinympäristöstä sekä kaivoslain 38 §:n ja 50 §:n sekä poronhoitolain 2 §:n ja ympäristölainsäädännön huomioon ottamista asiaa käsiteltäessä.

Malminetsintälupahakemuksen johdosta ovat lisäksi antaneet lausunnot muun muassa Enontekiön kunta, Lapin ELY-keskus, Lapin liitto ja Metsähallitus. Metsähallitus on lausunnossaan (21.11.2014) viitannut poronhoitolain 2 §:n säännöksiin ja edellyttänyt, että malminetsintäluvan haltijan tulee olla ennen tutkimustöiden aloittamista yhteydessä X:n paliskuntaan ja yhteistyössä paliskunnan kanssa vähentää tutkimustöiden suunnittelulla, ajoittamisella ja tiedottamisella poronhoidolle aiheutuvaa haittaa.

Saamelaiskäräjät on lausunnoissaan katsonut, että sille toimitettu aineisto huomioon ottaen sillä ei ole ollut edellytyksiä antaa lupahakemuksesta lausuntoa. X:n paliskunta on antanut 14.11.2014 lausunnon, jossa se on muun muassa pitänyt poronhoitolain 53 §:ssä tarkoitettuja neuvotteluja tarpeellisena.

Kaivoslaissa tai kaivostoiminnasta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (391/2012) ei ole tarkemmin säädetty kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetun yhteistyömenettelyn muodosta tai siihen sisällytettävistä selvityksistä. Tukesin velvollisuutena on kuitenkin osaltaan turvata se, että kaivoslain 38 §:n mukaiselle asian selvittämistä koskevalle menettelylle on asianmukaiset edellytykset. Tämä tarkoittaa muun ohella sitä, että saamelaiskäräjät ja alueen paliskunta saavat käyttöönsä riittävän kattavan aineiston voidakseen arvioida haetun toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuurin kannalta.

Kun otetaan huomioon edellä mainittu saamelaiskäräjille ja X:n paliskunnalle toimitettu selvitys, niillä on ollut riittävän kattava ja asianmukainen aineisto. Saamelaiskäräjillä ja paliskunnalla on ollut mahdollisuus antaa oma asiantuntija-arvionsa suunnitellun malminetsinnän vaikutuksista ottaen huomioon myös muiden alueidenkäyttömuotojen vaikutukset saamelaiskulttuuriin sekä esittää haittavaikutusten vähentämiseksi tai ehkäisemiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Saamelaiskäräjillä ja paliskunnalla on siten ollut kaivoslain 38 §:n edellyttämällä tavalla mahdollisuus osallistua yhteistyömenettelyyn.

Hallituksen esityksen Eduskunnalle kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 273/2009) yksityiskohtaisista perusteluista käy kaivoslain 38 §:n osalta ilmi muun ohella, että pykälän 1 momentti täydentää saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n mukaista neuvotteluvelvoitetta ja 4 momentti poronhoitolain 53 §:n mukaista neuvotteluvelvoitetta. Edellä mainituissa laeissa ei ole edellytetty, että jokaisen lain mukainen neuvottelu tulisi käydä erikseen. Lupahakemuksen johdosta on pidetty edellä mainittu neuvottelutilaisuus 17.5.2016, minkä huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että syytä valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen valittajien esittämillä puheena olevissa laeissa säädettyä neuvotteluvelvollisuutta koskevilla perusteilla ei näissä oloissa ole.

$1d1

Lopputulos

Edellä esitetyillä perusteilla ja kun otetaan huomioon esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Tukesin päätös ei ole valituksissa mainittujen lakien tai kansainvälisten sopimusten vastainen. Valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen valitusten johdosta ei ole perusteita.

Perusteluissa mainitut

Kaivoslaki 9 ja 10 §, 37 § 3 momentti ja 107 §

Valtioneuvoston asetus kaivostoiminnasta (391/2012) 12, 13 ja 26 §

Hallintolaki 23 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1.

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan.

Saamelaiskäräjät on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

$1d5

Hallituksen esityksen mukaan kaivoslain 38 §:n mukaisesti lupaviranomaisen tehtävänä olisi 1 momentin nojalla saamelaisten kotiseutualuetta koskevia lupahakemuksia käsitellessään selvittää luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat hyödyt ja haitat saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Nyt käsiteltävän luparatkaisun sisällöstä ei käy riittävällä tavalla ilmi, millaisia hyötyjä ja haittoja lupien mukaisesta toiminnasta on katsottu syntyvän. Malminetsintälupahakemuksen liitteenä olevat selvitykset ovat hyvin yleisluontoisia ja osin puutteellisia sekä arvioitujen ympäristövaikutustensa osalta että saamelaiskulttuurin harjoittamisedellytyksiin, mukaan lukien perinteiset elinkeinot, kohdistuvien vaikutustensa osalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2014:111 on otettu kantaa kaivoslain 38 §:n yhteistyövelvoitetta koskevan säännöksen soveltamiseen. Kaivoslain 38 §:n tarkoituksena on mahdollistaa se, että Turvallisuus- ja kemikaalivirasto voi asianmukaisesti arvioida, onko kullanhuuhdontaluvan myöntämiselle kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettuja esteitä ja onko ne mahdollista poistaa lupamääräyksin. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston velvollisuutena lupaviranomaisena on osaltaan turvata se, että kaivoslain 38 §:n mukaiselle yhteistyömenettelylle on asianmukaiset edellytykset asian selvittämiseksi.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston on selvitettävä kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetut vaikutukset saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana riippumatta siitä, onko Saamelaiskäräjät tai paikallinen paliskunta osallistunut yhteistyömenettelyyn. Yleinen arviointi ja alueen eri käyttömuotojen yhteisvaikutusten arviointi kyseessä olevalla hakemusalueella on ollut vain yleispiirteistä eikä täytä kaivoslain 38 §:n tarkoitusta.

Saamelaisten asema alkuperäiskansana on turvattu niin kansainvälisellä kuin kansallisella tasolla. Kansainvälisesti merkittävä sopimus, johon Suomi on sitoutunut, on YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (KP-sopimus). KP-sopimuksen 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään.

YK:n yleiskokous hyväksyi vuonna 2007 julistuksen alkuperäiskansojen oikeuksista. Suomi osallistui julistuksen laatimiseen ja hyväksyi sen vuonna 2007. Julistus on merkittävä asiakirja, jossa kootaan yhteen jo muissa kansainvälisissä asiakirjoissa olevia oikeuksia ja periaatteita ja ilmaistaan osapuolimaiden tahto edistää alkuperäiskansojen oikeuksien toteutumista. Julistuksen tarkoituksena on suojella ja edistää alkuperäiskansojen oikeuksia ja turvata heidän itsemääräämisoikeutensa.

YK:n yleiskokous on hyväksynyt alkuperäiskansojen maailmankonferenssina tunnetun yleiskokouksen korkean tason täysistunnon loppuasiakirjan (päätöslauselma A/RES/69/2). Loppuasiakirjan 3 artiklassa, oikeastaan 3 kohdassa, lausutaan ”Vahvistamme tukevamme Yhdistyneiden kansakuntien julistusta alkuperäiskansojen oikeuksista, jonka yleiskokous hyväksyi 13. syyskuuta 2007. Vahvistamme sitoutuneemme julistuksen mukaisesti, sovellettavia julistuksen periaatteita noudattaen, neuvottelemaan ja toimimaan yhteistyössä vilpittömässä mielessä kyseisten alkuperäiskansojen kanssa näiden omien edustuselinten kautta saadaksemme niiden vapaan ja tietoon perustuvan ennakkosuostumuksen ennen kuin hyväksymme ja panemme täytäntöön lainsäädännöllisiä tai hallinnollisia toimia, jotka voivat vaikuttaa alkuperäiskansoihin”.

Loppuasiakirjan 20 artiklassa, oikeastaan 20 kohdassa, todetaan; ”Tunnustamme alkuperäiskansojen oikeuksia koskevaan Yhdistyneiden kansakuntien julistukseen liittyvät sitoumukset, joiden mukaan valtiot neuvottelevat ja toimivat yhteistyössä vilpittömässä mielessä kyseisten alkuperäiskansojen kanssa näiden omien edustuselinten kautta saadakseen niiden vapaan ja tietoon perustuvan ennakkosuostumuksen ennen kuin hyväksyvät hankkeita, jotka vaikuttavat alkuperäiskansojen maihin, alueisiin ja muihin luonnonvaroihin.”

Loppuasiakirjan 23 artikla, oikeastaan 23 kohta, koskee erilaisia kehityshankkeita, liittyen esimerkiksi kaivannaisteollisuuteen. Artiklassa lausutaan seuraavasti: ”Pyrimme toimimaan yhdessä alkuperäiskansojen kanssa käsitelläksemme merkittävien kehityshankkeiden, kuten kaivannaisteollisuuden toimintaa sisältävien hankkeiden, tosiasialliset tai mahdolliset vaikutukset näihin kansoihin, myös hallitaksemme riskejä asianmukaisesti.”

Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisten kulttuurina pidetään vakiintuneesti muun muassa poronhoitoa, kalastusta ja metsästystä.

2.

ovat yhteisessä valituslupahakemuksessaan pyytäneet lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan. Muutoksenhakijat ovat vaatineet, että Geologian tutkimuskeskus määrätään korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Muutoksenhakijat ovat vaatimustensa tueksi viitanneet aikaisemmin esittämäänsä ja lisäksi lausuneet muun ohella seuraavaa:

Malminetsintäalue sijoittuu keskeiselle saamelaisten poronhoitajien talvilaidunalueelle (erityinen poronhoitoalue), jolla on perinteisen porohoidon kannalta erityinen merkitys. Poronhoitoon kohdistuvien vaikutusten merkitystä arvioitaessa on olennaista, että tällä alueella vähäisetkin muutokset luonnon olosuhteissa vaarantavat edellytykset harjoittaa perinteistä siida-pohjaista poronhoitoa.

Poronhoito on keskeisesti osa saamelaista kulttuuria ja kieltä. X:n paliskunta noudattaa poronhoidossaan mahdollisimman pitkälle perinteistä saamelaiskulttuuriin kuuluvaa poronhoitomallia, joka on säilyttänyt piirteitä paimentolaisesta laidunkiertoon ja porojen vapaaseen laiduntamiseen perustuvasta poranhoidosta (jutaaminen) ja pienyhteisöllisyydestä (siida-järjestelmä). Jutaavassa poronhoitomallissa keskeistä on, että jokaisella kyläkunnalla on omat perinteiset kesä- ja talvilaidunmaansa ja kyläkunnat hoitavat poronsa itsenäisesti, mikä poikkeaa olennaisesti poronhoitolaissa säädetystä paliskuntavetoisesta poronhoitomallista. Kyläryhmillä on eri laidunalueet ja poronhoidon aikataulut poikkeavat toisistaan, joten vain alueen tokkakunnat osaavat vastata tarkimmin vaikutuksista. Nämä erityispiirteet tulee ottaa huomioon myös kaivoslakia sovellettaessa.

Perinteisestä poronhoitomallista johtuen alueella olevilla tokkakunnilla ei ole ns. väistömaita, joten poroille ei ole löydettävissä korvaavia laidunmaita niille, joissa malminetsintää tapahtuisi.

Uutta kaivoslakia sovelletaan asiassa ensimmäistä kertaa malminetsintälupaan saamelaisten kotiseutualueella. Soveltamisen perustuslainmukaisuuden merkitys korostuu soveltamiskäytäntöä luotaessa. Kaivoslainsäädännön uudistamisessa tavoitteeksi asetettiin yleisten ja yksityisten etujen turvaaminen perusoikeusjärjestelmä kokonaisuudessaan huomioon ottaen.

Malminetsintäluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan ei ole selvitetty riittävällä tavalla, joten haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavia toimenpiteitä ei ole voitu hahmottaa säännösten tarkoittamalla tavalla. Alueen ja kulttuurin erityiset herkkyystekijät määrittävät myös kaivoslain 38 §:n tarkoittaman selvittämisvelvollisuuden sisältöä.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) ja hallinto-oikeuden mukaan kaivoslain 38 §:n vaatimusten noudattamiseksi on ollut riittävää, että paliskunnalla on ollut mahdollisuus antaa oma asiantuntija-arvionsa suunnitellun malminetsinnän vaikutuksista. Päätöksissä ei ole otettu huomioon vuorovaikutuksen erityisvaatimuksia, jotka johtuvat muun muassa saamelaiskulttuurin erityispiirteistä. Tukes katsoo tarjonneensa saamelaiskäräjille kaivoslain 38 §:n mukaisesti riittävän aineiston hankkeen vaikutuksista, jotta saamelaiskäräjät voivat arvioida haetun toiminnan vaikutuksia saamelaiskulttuurin kannalta, vaikka selvitystä poronhoitoon tai muutoin kulttuurin säilymisen ja kehittymisen edellytyksiin kohdistuvista vaikutuksista ei ole tehty ja annettu vuorovaikutuksen tiedolliseksi perustaksi. Tämä ei vastaa myöskään uuden kaivoslain tarkoitusta.

Tukes on lähettänyt paliskunnalle ja saamelaiskäräjille suojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelman ja maakuntakaavan, jotka ovat kuitenkin muiden viranomaisten laatimia eivätkä vastaa kaivosviranomaisen velvollisuutta arvioida ehdotetun toiminnan vaikutuksia saamelaisten oikeuksiin.

Kaivoslain 38 §:n mukainen vaikutusten arviointi on viranomaisen vastuulla. Tehdyt selvitykset ovat olennaisella tavalla puutteellisia, eivätkä ne ole muodostaneet yhteistyömenettelylle asianmukaisia tiedollisia edellytyksiä. Selvitysvelvollisuuden kohdentuminen poikkeaa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2014:111 ilmenevästä oikeusohjeesta. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto ei ole myöskään täyttänyt sille kuuluvaa kaivoslain 38 §:ssä tarkoitettua neuvotteluvelvoitetta.

Neuvottelumenettelyn ja vuorovaikutuksen epäonnistuminen ilmenee myös siitä, että sekä Tukes että Geologian tutkimuslaitos (GTK) ovat sivuuttaneet paliskunnan esiintuomat huomattavat haitat malminetsinnän vaikutuksista. Tukes tai GTK eivät ole saamelaista kulttuuria tuntevia asiantuntijaorganisaatioita. Niiden asiantuntijat eivät ole kouluttautuneet saamelaiskulttuurin ja saamelaisten oikeuksien alalta, vaikka vaikutusarvion tekeminen edellyttäisi saamelaiskulttuurin ymmärtämistä.

Tukesin järjestämässä neuvottelutilaisuudessa ei ole otettu huomioon saamelaisten perinteistä siida-järjestelmää. Siida-järjestelmän ymmärtäminen olisi näkynyt siten, että viranomainen olisi viranpuolesta varmistanut, että juuri tätä aluetta koskevan siidan edustajat olisi kutsuttu tilaisuuteen. Lisäksi tilaisuudessa on kuultu kahta kaivoslain mukaisissa neuvotteluissa läsnä ollutta paliskunnan jäsentä, jotka eivät kuitenkaan olleet malminetsintäalueella porojaan paimentavan tokkakunnan jäseniä vaan joiden paimentamien porojen laidunalue sijaitsee 30-50 kilometrin päässä malminetsintäalueesta. Paikallisolosuhteiden tuntemus ei tämän vuoksi ole ollut tilaisuudessa riittävää.

Asiassa ei ole laadittu riittävää vaikutusarviota. Tämän vuoksi ja koska paliskunta ja saamelaiskäräjät ovat vastustaneet etsintälupaa, KP-sopimuksen 27 artiklaa koskevasta YK:n ihmisoikeuskomitean tulkintakäytännöstä seuraa, että lupaviranomaisen on tuotettava yhteistoiminnassa saamelaisten kanssa sellaiset riippumattomat vaikutusarvioinnit, joiden nojalla paliskunta ja saamelaiskäräjät voisivat mahdollisesti hyväksyä etsintäluvan.

Kaivoslain 38 §:n velvoitteita tulee tulkita perus- ja ihmisoikeusmyönteisesti ja suhteessa Suomea velvoittavaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytäntöön. Korkeimman hallinto-oikeuden tulisi pyytää Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkinta siitä, mikä on kaivoslain 38 §:ssä tarkoitetun vaikutusten arvioinnin suhde ihmisoikeustuomioistuimen määrittämään vähimmäissuojan tasoon vaikutusten arvioinnissa.

(Tukes) on antanut lausunnon niiden malminetsintäluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvien vaikutusten selvittämisestä, jotka kohdistuvat poronhoitoon ja saamelaisten oikeuteen alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on viitannut hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa esitettyyn.

(GTK) on antanut selityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Malminetsintähankkeessa on kyse pienimuotoisesta tutkimuskairauksesta. Hanketta ei voida pitää vaikutuksiltaan sellaisena toimintana, johon KP-sopimuksen 27 artikla tulisi sovellettavaksi.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on selvittänyt ja ottanut huomioon asianmukaisesti kaivoslain 38 §:n l momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla sen, mitä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana tärkeitä alueita hakemus koskee hankkimalla X:n paliskunnalta ja saamelaiskäräjiltä lausuntoja ja järjestämällä 17.5.2016 asian selvittämiseksi kaivoslain 38 §:n 5 momentissa tarkoitetun tilaisuuden, johon myös saamelaiskäräjät, X:n paliskunnan ja kyseessä olevan tokkakunnan edustajat osallistuivat.

Tukes on selvittänyt ja ottanut huomioon 38 §:n 1 momentin 1 ja 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla alueen läheisyydessä voimassa olevat vastaavat luvat sekä muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueiden käyttömuodot alueella ja sen läheisyydessä. Tätä selvitystä Tukes on tehnyt yhteistyössä X:n paliskunnan ja saamelaiskäräjien kanssa, jotka ovat antaneet asiassa useita kirjallisia lausuntoja. Mainittuja seikkoja on selvitetty myös tilaisuudessa 17.5.2016.

Tukes on hankkinut tietoa ja selvitystä paliskunnasta alueen tokkakunnan tasolla. X:n paliskunnan hallinto-oikeudelle tekemän valituksen mukaan poroisäntä A paliskunnan edustajana on osallistunut asian valmisteluun ja neuvotteluihin paliskunnan ja kyseessä olevan tokkakunnan puolesta.

Kun otetaan huomioon kaivoslain 38 §:n l momentin 1 – 3 kohdassa säädetty ja Tukesin hankkiman selvityksen sisältö, Tukes on hallintolain 31 §:n l momentissa säädetyllä tavalla huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla tarpeelliset tiedot ja selvitykset sen ratkaisemiseksi, onko malminetsintälupa mahdollista myöntää ottaen huomioon kaivoslain 50 §:ssä luvan myöntämiselle säädetyt esteet.

(GTK) on antanut selityksen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston lausunnosta.

on antanut vastaselityksen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) lausunnosta ja Geologian tutkimuskeskuksen (GTK) selityksestä.

on antanut vastaselityksen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) lausunnosta ja Geologian tutkimuskeskuksen (GTK) selityksestä ja todennut muun ohella, että X:n paliskunnan kolme siidaa eli kyläryhmää jakautuvat vielä pienempiin talvi-siidoihin, jotka talvisin hoitavat poronsa sukualueillaan. Paikalla 17.5.2016 pidettyyn neuvottelussa ei ole ollut edustajaa C:n kyläkunnasta eikä A:n tai B:n tokkakunnasta eli poronhoitoyksiköistä, joiden aluetta malminetsintäalue on.

(GTK) on antanut vastaselitykset saamelaiskäräjien sekä X:n paliskunnan ja sen asiakumppanin vastaselityksistä ja vaatinut, että muutoksenhakijoiden vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään ja muutoksenhakijat määrätään korvaamaan Geologian tutkimuskeskuksen oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Geologian tutkimuskeskuksen (GTK) vastaselitykset on annettu tiedoksi

sekä

asiakumppaneineen.

on antanut vastaselityksen Geologian tutkimuskeskuksen (GTK) vastaselityksestä ja vaatinut, että GTK:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää saamelaiskäräjille sekä X:n paliskunnalle ja sen asiakumppanille valitusluvan siltä osin kuin asiassa on kysymys Turvallisuus- ja kemikaaliviraston menettelystä lupahakemuksessa tarkoitetusta malminetsinnästä saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ja poronhoidolle aiheutuvien vaikutusten selvittämiseksi.

Korkein hallinto-oikeus on mainitulta osin tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

2. Muilta osin saamelaiskäräjien sekä X:n paliskunnan ja sen asiakumppanin valituslupahakemukset hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valituksiin muilta kuin kohdassa 1 tarkoitetuilta osin.

Perustelut

Geologian tutkimuskeskuksen (GTK) malminetsintälupahakemus koskee aluetta, joka sijaitsee saamelaisten kotiseutualueella ja X:n paliskunnan poronhoitoalueella. Alue on pinta-alaltaan noin 390 hehtaaria.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) lupapäätöksen mukaan GTK saa tutkia malminetsintäalueella geologisten muodostumien rakenteita ja koostumusta ja tehdä muita kaivostoimintaa valmistelevia tutkimuksia ja muuta malminetsintää esiintymän paikallistamiseksi ja sen laadun, laajuuden ja hyödyntämiskelpoisuuden selvittämiseksi. Tutkimuksessa saa käyttää geofysikaalisia ja geokemiallisia tai vaikutuksiltaan niihin verrattavia tutkimusmenetelmiä ja ottaa kallioperästä näytteitä kairaamalla. Tutkimussuunnitelman mukaan malminetsintäalueelle on esitetty noin kahtakymmentä kairauspaikkaa.

Asiassa on ratkaistavana, onko saamelaisten kotiseutualueelle ja erityiselle poronhoitoalueelle sijoittuvan malminetsinnän vaikutukset saamelaisten oikeuteen ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria selvitetty kaivoslain 38 §:n mukaisesti, kun otetaan huomioon myös YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artikla ja sitä koskeva käytäntö.

Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Suomessa lailla 23.6.1975/107 ja asetuksella 30.1.1976/108 voimaan saatetun

27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa tai harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään.

1 §:n mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on saamelaisten kotiseutualueella omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin mainitussa laissa ja muualla laissa säädetään. Lain 4 §:n mukaan saamelaisten kotiseutualueella tarkoitetaan Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien alueita sekä Sodankylän kunnassa sijaitsevaa Y:n paliskunnan aluetta.

Saamelaiskäräjistä annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat.

Saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n 2 momentin mukaan neuvotteluvelvoitteen täyttämiseksi asianomaisen viranomaisen on varattava saamelaiskäräjille tilaisuus tulla kuulluksi ja neuvotella asiasta. Tilaisuuden käyttämättä jättäminen ei estä viranomaista jatkamasta asian käsittelyä.

2 §:n 2 momentin mukaan mainittuun lakiin liittyvässä kartassa olevan rajan pohjoispuolella sijaitsevat valtion maat muodostavat erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetun alueen. Tällä alueella olevaa maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Lain 53 §:n mukaan suunnitellessaan valtion maita koskevia, poronhoidon harjoittamiseen olennaisesti vaikuttavia toimenpiteitä valtion viranomaisten on neuvoteltava asianomaisen paliskunnan edustajien kanssa.

1 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain tarkoituksena on edistää kaivostoimintaa ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö ja malminetsintä niin, että ne ovat yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestäviä. Lain tarkoituksen toteuttaminen edellyttää yleisten ja yksityisten etujen turvaamista ottaen erityisesti huomioon:

Kaivoslain 1 §:n 4 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitettu toiminta sovitetaan yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan.

Kaivoslain 3 §:n mukaan sen lisäksi, mitä mainitussa laissa säädetään, sovelletaan mainitun lain mukaista lupa- tai muuta asiaa ratkaistaessa ja muutoin mainitun lain mukaan toimittaessa muun ohella poronhoitolakia (848/1990).

Kaivoslain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee saamelaisten kotiseutualueella selvittää yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa malminetsintäluvan, kaivosluvan tai kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tällöin on otettava huomioon:

Kaivoslain 38 §:n 4 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee erityisellä poronhoitoalueella selvittää yhteistyössä alueella toimivien paliskuntien kanssa luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle.

Kaivoslain 38 §:n 5 momentin mukaan asian selvittämiseksi lupaviranomainen voi tarvittaessa järjestää tilaisuuden, johon kutsutaan kuultavaksi saamelaiskäräjien, kolttien kyläkokouksen, kolttaneuvoston, asianomaisten paliskuntien, hakijan, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen, kunnan, kalastusalueen ja yhteismetsien edustajat. Neuvotteluvelvoitteesta säädetään lisäksi saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä ja poronhoitolain 53 §:ssä.

Kaivoslain 50 §:n mukaan malminetsintälupaa ei saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta:

Lupa voidaan kuitenkin myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksin.

” (—) Saamelaisten kotiseutualueella ja erityisellä poronhoitoalueella on otettava huomioon poronhoitoon liittyvät intressit. Tilanteet vaihtelevat myös olennaisesti sen mukaan, minkälaisesta toiminnasta on kyse. Kaivostoiminta vaikuttaa selvästi voimakkaammin erilaisiin intresseihin kuin yleensä malminetsintä, mutta myös malminetsinnässä tilanteet voivat vaihdella huomattavasti sen mukaan, onko kyse esimerkiksi geologisista, geokemiallisista tai geofysikaalisista tutkimuksista taikka laajoista tutkimuskaivannoista tai koelouhinnasta.

Koska tilanteet vaihtelevat hyvin paljon, ei uudessa kaivoslaissa ole mahdollista kovin tapauskohtaisesti säätää, miten malminetsintää ja kaivostoimintaa harjoittavien ja haittaa kärsivien asianosaisten suhteet sekä erilaisten muiden julkisten ja yksityisten intressien huomioon ottaminen kussakin erityistilanteessa olisi järjestettävä. Sen vuoksi laissa tulisi säätää verraten joustavasti ja yleisellä tasolla malminetsintää ja kaivostoimintaa harjoittavien oikeuksista ja velvollisuuksista sekä siitä, millaisten pääperiaatteiden varaan erilaiset potentiaalisten tai tyypillisten kollisiotilanteiden ratkaisut rakentuvat. (—)”

Hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 38 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 1 momentti täydentäisi saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n mukaista neuvotteluvelvoitetta.

$1e9

Pykälän 4 momentti täydentäisi poronhoitolain 53 §:n mukaista neuvotteluvelvoitetta. Kaivosviranomaisen olisi erityisellä poronhoitoalueella velvollinen selvittämään yhteistyössä alueella toimivien paliskuntien kanssa malminetsintälupaa, kaivoslupaa tai kullanhuuhdontalupaa koskevan hakemuksen hyväksymisestä aiheutuvat haitat poronhoidolle ja ottamaan ne huomioon lupaharkinnassa.

Pykälän 5 momentissa säädettäisiin 1 – 4 momentin menettelyjä täydentävästä menettelystä. Kaivosviranomainen voisi järjestää tilaisuuden, johon kutsuttaisiin samanaikaisesti kuultaviksi asian selvittämisen kannalta keskeiset osapuolet, joita voisivat tilanteesta riippuen olla saamelaiskäräjien, kolttien kyläkokouksen, kolttaneuvoston, hakemuksessa tarkoitetulla alueella toimivien paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen taikka laitoksen tai liikelaitoksen, hakijan, kunnan, kalastusalueen ja yhteismetsien edustajat.”

Saamelaiskäräjät on vaatimustensa tueksi vedonnut muun ohella YK:n yleiskokouksen vuonna 2007 hyväksymään alkuperäiskansojen oikeuksia käsittelevään julistukseen.

Julistuksen 32 artiklan 2 kohdan mukaan valtiot neuvottelevat vilpittömässä mielessä ja toimivat yhteistyössä kyseisten alkuperäiskansojen kanssa näiden omien edustuselinten kautta saadakseen niiden vapaan ja tietoon perustuvan ennakkosuostumuksen ennen kuin valtiot hyväksyvät hankkeita, jotka vaikuttavat alkuperäiskansojen maihin tai alueisiin ja muihin luonnonvaroihin, erityisesti kehitettäessä, käytettäessä tai hyödynnettäessä mineraali- tai vesivaroja tai muita luonnonvaroja.

Julistuksen 46 artiklan 2 kohdan mukaan käytettäessä tässä julistuksessa ilmaistuja oikeuksia on kunnioitettava kaikkien ihmisoikeuksia ja perusvapauksia. Tässä julistuksessa ilmaistujen oikeuksien käyttämiseen saa kohdistaa ainoastaan lailla säädettyjä rajoituksia kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisesti. Edelleen mainitun kohdan mukaan näiden rajoitusten on oltava syrjimättömiä ja ehdottoman välttämättömiä ainoastaan sen varmistamiseksi, että muiden oikeudet ja vapaudet tunnustetaan ja niitä kunnioitetaan asianmukaisesti ja että demokraattisen yhteiskunnan oikeutetut ja pakottavimmat vaatimukset täyttyvät.

YK:n yleiskokouksen täysistunnon loppuasiakirjan 3 kohdassa todetaan seuraavaa: ”Vahvistamme tukevamme Yhdistyneiden kansakuntien julistusta alkuperäiskansojen oikeuksista, jonka yleiskokous hyväksyi 13. syyskuuta 2007. Vahvistamme sitoutuneemme julistuksen mukaisesti, sovellettavia julistuksen periaatteita noudattaen, neuvottelemaan ja toimimaan yhteistyössä vilpittömässä mielessä kyseisten alkuperäiskansojen kanssa näiden omien edustuselinten kautta saadaksemme niiden vapaan ja tietoon perustuvan ennakkosuostumuksen ennen kuin hyväksymme ja panemme täytäntöön lainsäädännöllisiä tai hallinnollisia toimia, jotka voivat vaikuttaa alkuperäiskansoihin.”

Oikeusministeriössä on vuonna 2018 laadittu muistio saamelaiskäräjälain 9 §:n mukaisesta neuvotteluvelvoitteesta, joka koskee kaikkia laajakantoisia ja merkittäviä toimenpiteitä, jotka voivat välittömästi ja erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskansana ja jotka koskevat saamelaisten kotiseutualueella. (

).

$1ed

Edelleen muistiossa todetaan, että neuvottelut tulee käydä yhteisymmärrykseen pyrkien, mutta neuvotteluvelvollisuus ei tarkoita veto-oikeutta. Myöskään tarjotun neuvottelumahdollisuuden käyttämättä jättäminen ei voi muodostua lopulliseksi esteeksi sille, että asianomainen viranomainen etenee asiassa vaikkapa omaan päätöksentekoonsa asti.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2014:111 todettiin muun ohella seuraavaa:

Kaivoslain 50 §:ssä tarkoitetun kullanhuuhdontalupaa saamelaisten kotiseutualueella koskevan lupaharkinnan oli tarkoitettu perustuvan lain 38 §:n mukaisesti tehtyyn selvitykseen. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston velvollisuutena lupaviranomaisena oli osaltaan turvata se, että kaivoslain 38 §:n mukaiselle asian selvittämistä koskevalle yhteistyömenettelylle oli asianmukaiset edellytykset. Tämä tarkoitti muun ohella sitä, että saamelaiskäräjät sai käyttöönsä riittävän aineiston voidakseen arvioida haetun toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuurin kannalta.

Luvan hakijan oli voitava saada ilman aiheetonta viivytystä hakemukseensa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätös. Kaivoslain 38 §:n 1 momentissa mainitut tahot, kuten saamelaiskäräjät, eivät siten voineet estää lupa-asian ratkaisemista jäämällä passiivisiksi. Säännöksessä mainittujen tahojen jäädessä passiivisiksi selvitysvastuu jäi Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston oli joka tapauksessa selvitettävä hakemuksen mukaisen toiminnan kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetut vaikutukset saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana riippumatta siitä, oliko saamelaiskäräjät osallistunut yhteistyömenettelyyn. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston oli lisäksi luparatkaisunsa perusteluissa hallintolain 44 ja 45 § huomioon ottaen tuotava esille kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetun selvityksen merkitys lain 50 §:ssä tarkoitetun lupaharkinnan kannalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden 16.3.2018 antamassa julkaisemattomassa päätöksessä taltionumero 1166 oli kyse kullanhuuhdontaa koskevan luvan voimassaolon jatkamisesta. Saamelaiskäräjien valituksessa oli katsottu, että kaivoslain 38 §:ssä tarkoitettu selvitys oli ollut puutteellinen erityisesti siltä osin, kun siinä oli tarkasteltu 38 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja muita hakemusalueen läheisyydessä voimassa olevia kullanhuuhdontalupia ja niiden yhteisvaikutuksia saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Valituksessa oli edelleen katsottu, että selvityksen puutteellisuuden vuoksi myöskään kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettua arviointia ei ole voitu tehdä asianmukaisesti.

$1f1

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on pyytänyt nyt kysymyksessä olevasta GTK:n lupahakemuksesta 15.10.2014 lausunnon saamelaiskäräjiltä. Tukes on ilmoittanut lausuntopyynnössä varaavansa saamelaiskäräjille ennen asian ratkaisemista mahdollisuuden selvittää hakemusten mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset (hyödyt ja haitat) saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan, harkita mahdollisten haittojen vähentämiseksi ja ehkäisemiseksi tarvittavat toimenpiteet sekä ottaa kantaa saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n mukaisten neuvottelujen tarpeellisuuteen. Tukes on myös ilmoittanut järjestävänsä kaivoslain 38 §:n mukaisen tilaisuuden todennäköisesti paikkakunnalla, jonne hakemusalue sijoittuu.

Tukesin lausuntopyynnön liitteenä on ollut lupahakemus, luettelo selvityksistä, jotka koskivat alueidenkäyttöä lupahakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä, sekä verkko-osoite, josta selvitykset olivat ladattavissa. Selvitykset koskivat Tunturi-Lapin maakuntakaavan sisältöä ja kaavan valmistelumenettelyä. Selvityksenä oli myös Lätäsenon-Hietajoen soiden soidensuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelma.

Saamelaiskäräjät on lausunnossaan Tukesille 13.11.2014 katsonut edellä mainittuun korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun KHO 2014:111 viitaten, että Tukesin tulee kaivoslain 38 §:n mukaisesti selvittää toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan ja tämän jälkeen pyytää saamelaiskäräjiltä kaivoslain mukainen lausunto. Saamelaiskäräjät ei ilmoituksensa mukaan voinut antaa näkemystään lupahakemuksesta, koska arviota luvan mukaisen toiminnan vaikutuksista saamelaiskulttuurille ei ollut tehty.

$1f3

Saamelaiskäräjät on lausunnossaan Tukesille 15.12.2014 toistanut aiemmin esittämänsä.

Tukes on 15.10.2014 pyytänyt lupahakemuksesta lausunnon myös X:n paliskunnalta samansisältöisellä lausuntopyynnöllä kuin edellä on todettu ja ilmoittanut varaavansa X:n paliskunnalle mahdollisuuden ottaa kantaa poronhoitolain 53 §:n mukaisten neuvottelujen tarpeellisuuteen. Tukes on pyytänyt paliskuntaa ottamaan kantaa myös siihen, kenen tulisi osallistua myöhemmin järjestettävään kaivoslain 38 §:n mukaiseen tilaisuuteen.

X:n paliskunta on lausunnossaan Tukesille 14.11.2014 esittänyt käsityksensä malminetsinnästä poronhoidolle aiheutuvista kielteisistä vaikutuksista ja niiden ehkäisemiseksi tarpeellisista lupamääräyksistä. Paliskunta on pitänyt tarpeellisena järjestää poronhoitolain 53 §:ssä tarkoitettu neuvottelu ja ilmoittanut, ettei se ota kantaa neuvotteluun kutsuttaviin tahoihin. Paliskunta on lisäksi ilmoittanut, että tiedonkulku porojen omistajille varmistuu parhaiten paliskunnan kautta.

Tukes on 17.5.2016 järjestänyt tilaisuuden, joka on tilaisuudesta laaditussa kokousmuistiossa 19.5.2016 nimetty asiaotsikolla ”Malminetsintälupaa ML2014:0029 koskeva neuvottelu (kaivoslaki 621/2011, 38 §)”. Enontekiön kunnanhallituksen kokoussalissa järjestettyyn tilaisuuteen osallistui kokousmuistion mukaan muiden ohella kaksi X:n paliskunnan edustajaa ja kaksi saamelaiskäräjien edustajaa. X:n paliskunnan ja saamelaiskäräjien edustajat esittivät kokousmuistion mukaan näkemyksiään vaikutuksista, joita hankkeesta aiheutuu saamelaiselle poronhoidolle. Tilaisuudessa todettiin, että asiassa oli mahdollisuus antaa tilaisuuden jälkeen lisälausuntoja.

Saamelaiskäräjät on lausunnossaan Tukesille 22.6.2016 toistanut aiemmin esittämänsä kannan, että Tukesin tuli kaivoslain 38 §:n mukaisesti selvittää malminetsinnästä aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ja pyytää selvityksestä saamelaiskäräjiltä kaivoslain mukainen lausunto.

X:n paliskunta on lausunnossaan Tukesille 19.6.2016 kuvannut saamelaista poronhoitoa ja katsonut, ettei malminetsinnän eikä toisaalta sen ja muun maankäytön yhteisvaikutuksia alueen poronhoitoon ja saamelaisten poronhoitajien oikeuksiin ollut riittävästi selvitetty.

Kysymyksessä oleva malminetsintä kohdistuu saamelaisten kotiseutualueelle ja X:n paliskunnan poronhoitoalueeseen kuuluvalle erityiselle poronhoitoalueelle.

Kaivoslain 1 §:n 4 momentin mukaan malminetsintä on sovitettava yhteen saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan turvattiin. Kaivoslain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on selvitettävä malminetsinnän vaikutukset saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana yhteistyössä saamelaiskäräjien ja alueen paliskuntien sekä hakijan kanssa. Kaivoslain 38 §:n 4 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee erityisellä poronhoitoalueella selvittää yhteistyössä alueella toimivien paliskuntien kanssa luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle.

Kaivoslain 38 §:n 1 ja 4 momentin säännökset yhteistyömenettelystä ovat saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä ja poronhoitolain 53 §:ssä tarkoitettua neuvotteluvelvoitetta koskevia erityissäännöksiä, joita sovelletaan kaivoslain mukaisissa lupa-asioissa. Kaivoslain 38 §:ssä tai muuallakaan kaivoslaissa ei kuitenkaan ollut tarkemmin säädetty, miten yhteistyö ja hankkeen vaikutusten selvittäminen kussakin yksittäistapauksessa käytännössä toteutetaan. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2014:111 todetulla tavalla yhteistyöhön osallistuvan tulee saada käyttöönsä ainakin tiedot malminetsintähakemuksen kohteena olevan alueen sijainnista, alueen läheisyydessä voimassa olevista vastaavista luvista sekä muista saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevistä alueiden käyttömuodoista hakemuksessa tarkoitetulle alueella ja sen läheisyydessä.

$1f5

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa malminetsinnän vaikutusten tunnistaminen koskee erityisesti konkreettisia paikallisia vaikutuksia alueella harjoitettavaan poronhoitoon.

Hakemuksen mukainen malminetsintä tarkoittaa maastotöinä noin kahdenkymmenen 100 – 300 metrin syvyisen kairausreiän tekemistä noin 390 hehtaarin suuruisella alueella, joka on osa X:n paliskunnan poronhoitoalueeseen kuuluvasta alueesta. Pinta-ala huomioon ottaen maastotyöt edellyttävät, että alueella liikutaan moottorikelkoilla ja maastoajoneuvoilla. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kokonaisuutena arvioiden kyse on kuitenkin varsin pienimuotoisesta toiminnasta, johon ei liity laajojen tutkimuskaivantojen tekemistä tai koelouhintaa.

Hakemuksesta on pyydetty useita lausuntoja saamelaiskäräjiltä ja X:n paliskunnalta. Lausuntopyyntöjen liitteenä on ollut lupahakemus sekä selvitystä alueidenkäytöstä lupahakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä, mutta ei valituksissa tarkoitettua erillistä vaikutusarviointia.

Hakemuksen johdosta on järjestetty kaivosalain 38 §:n 5 momentissa tarkoitettu neuvottelu. X:n paliskunnan hallinto-oikeudelle tekemän valituksen mukaan tähän neuvottelutilaisuuteen osallistuneet kaksi paliskunnan jäsentä eivät olleet malminetsintäalueella porojaan paimentavan tokkakunnan jäseniä, minkä vuoksi paikallisolosuhteiden tuntemus tilaisuudessa ei ollut riittävä. Paliskunnan mukaan tilaisuudessa ei ollut myöskään otettu huomioon eikä ymmärretty saamelaisten perinteistä siida-järjestelmää, koska Tukes ei ollut viran puolesta varmistanut alueella toimivan siidan edustajien osallistumista tilaisuuteen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Tukes oli varannut X:n paliskunnalle erikseen tilaisuuden ottaa kantaa siihen, mitkä tahot ja ketkä henkilöt tulisi kutsua neuvotteluun. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaivoslain 38 §:ssä säädetyn yhteistyömenettelyn toteuttamiseksi paliskunnan on tullut ilmoittaa Tukesille ne tahot ja henkilöt, joiden kuuleminen on ollut paliskunnan näkemyksen mukaan tarpeen malminetsinnästä poronhoidolle aiheutuvien vaikutusten selvittämiseksi. Tukes on vielä neuvottelutilaisuuden jälkeen varannut paliskunnalle tilaisuuden esittää asiassa kirjallista selvitystä, jota paliskunta on myös toimittanut.

Yhteistyömenettelyssä saadun selvityksen perusteella malminetsintäluvassa on annettu määräyksiä poronhoidolle mahdollisesti aiheutuvien haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi.

Kun otetaan huomioon kysymyksessä olevan hankkeen luonne ja maastotoimenpiteiden pienimuotoisuus sekä hankkeesta aiheutuva melko vähäinen maastoliikenne, niitä hankkeen vaikutuksia, jotka yhdessä muiden hankkeiden kanssa tulisivat kohdistumaan saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana ja erityisesti saamelaiskulttuuriin olennaisesti liittyvään poronhoitoon, on selvitetty kaivoslain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla riittävästi. Yhteistyömenettelyssä on myös luotu sellaiset olosuhteet, että saamelaisilla alkuperäiskansana on ollut KP-sopimuksen 27 artiklaa koskevan käytännön edellyttämä todellinen mahdollisuus osallistua lupamenettelyyn yhteisymmärryksen saavuttamiseksi ja siten, että YK:n alkuperäiskansojen oikeuksia käsittelevä julistus on otettu samalla huomioon asianmukaisella tavalla.

Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, ettei asiassa ole tullut esille sellaisia Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tai sen pöytäkirjoissa määriteltyjen oikeuksien ja vapauksien tulkintaan tai soveltamiseen liittyviä periaatekysymyksiä, joiden osalta olisi perusteltua pyytää sopimuksen 16. pöytäkirjan 1 artiklassa tarkoitettu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen neuvoa-antava lausunto.

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset sekä hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §:n siirtymäsäännöksen perusteella tämän asian käsittelyyn sovelletaan kumotun hallintolainkäyttölain (586/1996) säännöksiä. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Hallintolainkäyttölaissa tarkoitetulla tavalla ei ole kohtuutonta, että sekä X:n paliskunta asiakumppaneineen että Geologian tutkimuskeskus pitävät oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta osin ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Kaivoslaki 162 § 2 momentti (1005/2015)

Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Monica Gullans. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto

yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset lupamääräykset (velvoitteet ja rajoitukset

1. Määräys malminetsintätutkimusten sallituista ajankohdista ja menetelmistä sekä malminetsintään liittyvistä laitteista ja rakennelmista

5.Määräys ilmoitusvelvollisuudesta koskien malminetsintäalueen maastotöitä ja rakennelmia

8. Määräykset malminetsintää ja malminetsintäalueen käyttöä koskevista seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu kaivoslaissa (621/2011) kiellettyä seurausta

12. Poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella

13. Saamelaisten asema alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien kolttalain mukaiset oikeudet koltta-alueella

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

Kaivoslaki

Laki saamelaiskäräjistä

Poronhoitolaki

Hallintolaki

Asiassa saatu selvitys

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian, ja Renne Pulkkinen.

Saamelaiskäräjät

X:n paliskunta ja Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry

Geologian tutkimuskeskus

Geologin tutkimuskeskus

X:n paliskunta asiakumppaneineen

saamelaiskäräjille

X:n paliskunnalle

1.1 Valitukset

1.1.2 Sovellettavat säännökset ja oikeusohjeet sekä lain esitöitä

YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (KP-sopimus)

Saamelaiskäräjistä annetun lain

Poronhoitolain

Kaivoslain

Hallituksen esityksessä kaivoslaiksi (HE 273/2009 vp)

1.1.3 Yhdistyneiden kansakuntien julistus alkuperäiskansojen oikeuksista

1.1.4 Oikeusministeriön muistio saamelaiskäräjälain mukaisesta neuvotteluvelvoitteesta

Oikeusministeriö 23.11.2017 OM 2/551/2017

1.1.5 Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä

KHO 2014:111

KHO 16.3.2018 taltionumero 1166

1.1.6 Asiassa saatu selvitys malminetsinnän vaikutusten arvioimista koskevasta lausunto- ja neuvottelumenettelystä

1.1.7 Oikeudellinen arviointi

1.1.8 Lopputulos

1.2 Oikeudenkäyntikuluvaatimukset

Sovelletut oikeusohjeet

lupahakemuksen käsittelyn

Sovellettavat keskeiset säännökset

Selvitysten riittävyys sekä saamelaiskäräjien ja X:n paliskunnan osallistuminen lupamenettelyyn

1 Ratkaisu valituksiin ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksiin

2. Valituslupahakemusten hylkääminen muilta osin