KHO:2021:99 – Utlänningsärende

En förutsättning för att bevilja en flyktings familjemedlem uppehållstillstånd är enligt 114 § 4 mom. i utlänningslagen att utlänningens försörjning är tryggad. Försörjningsförutsättningen tillämpas dock inte på familjer som har bildats innan anknytningspersonen anlänt till Finland om ansökan om uppehållstillstånd lämnats in inom tre månader från det att anknytningspersonen fått del av asylbeslutet.

Bestämmelsen skulle tolkas så att tryggad försörjning inte heller skulle förutsättas om inlämnandet av ansökan efter tidsfristen på grund av särskilda omständigheter varit objektivt sett ursäktligt. För inlämnandet av ansökan efter tidsfristen hade anförts ett godtagbart skäl som gällde anskaffandet av fordrade dokument. Försörjningsförutsättningen skulle således inte tillämpas.

Utlänningslagen 39 § 1 mom. och 114 § 1 och 4 mom.

Rådets direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Juha Lavapuro och Ari Wirén. Föredragande Paul Karlsson.

Pakolaisen perheenjäsenelle myönnettävän oleskeluluvan edellytyksenä on ulkomaalaislain 114 §:n 4 momentin mukaan, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu. Toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan sovelleta perheisiin, jotka on muodostettu ennen perheenkokoajan Suomeen tuloa, jos oleskelulupahakemus on jätetty kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun perheenkokoaja on saanut turvapaikkapäätöksen tiedoksi.

Säännöstä oli tulkittava niin, ettei turvattua toimeentuloa tullut edellyttää myöskään, mikäli hakemuksen jättäminen määräajan jälkeen oli erityisten olosuhteiden vuoksi objektiivisesti anteeksiannettavaa. Hakemuksen jättämiselle määräajan jälkeen oli esitetty vaadittavien asiakirjojen hankkimiseen liittyvä hyväksyttävä syy, eikä asiassa siten tullut soveltaa toimeentuloedellytystä.

Ulkomaalaislaki 39 § 1 momentti ja 114 § 1 ja 4 momentti

Neuvoston direktiivi 2003/86/EY oikeudesta perheenyhdistämiseen

Unionin tuomioistuimen tuomio 7.11.2018 asiassa C-380/17, K ja B v. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, ECLI:EU:C:2018:877

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 24.4.2020 nro 20/0226/1

Asian aikaisempi käsittely

on päätöksellään 15.3.2019 hylännyt A:n, B:n ja C:n (hakijat) perhesiteen perusteella myönnettäviä oleskelulupia koskevat hakemukset. Perheenkokoajana on A:n puoliso ja kahden muun hakijan isä D, jolla on Suomessa pakolaisasema ja jolle on myönnetty ensimmäinen oleskelulupa 30.1.2018 alkaen.

Maahanmuuttovirasto on päätöksensä perusteluissa lausunut muun ohella, että asiassa sovelletaan toimeentuloedellytystä, sillä hakijoiden oleskelulupahakemuksia ei ole pantu vireille tai oltu yhteydessä edustustoon ajan varaamiseksi kolmen kuukauden sisällä perheenkokoajan turvapaikkapäätöksen tiedoksisaannista. Asiassa ei ole saatu sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin todeta vireillepanon tapahtuneen hakijoista itsestään riippumattomista syistä yli kolmen kuukauden kuluttua tiedoksisaannista. Oleskelulupia ei myönnetä, koska hakijoiden toimeentulo Suomessa ei ole turvattu ulkomaalaislain 39 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseen ei ole ilmennyt ulkomaalaislaissa tarkoitettua poikkeuksellisen painavaa syytä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta sekä hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on oleskeluluvan osalta perustellut päätöstään seuraavasti:

$ef

Hakijoiden toimeentulo ei ole turvattu ulkomaalaislaissa tarkoitetulla tavalla.

Asiassa ei ole tuotu esille sellaisia yksilöllisiä perheen olosuhteisiin, terveydentilaan tai lapsen etuun liittyviä syitä, joiden perusteella toimeentuloedellytyksestä voitaisiin poiketa. Valituksessa mainitut hakijoiden vaikeudet ja olosuhteet Etiopiassa eivät ole riittäviä perusteita toimeentuloedellytyksestä poikkeamiselle. Maahanmuuttovirasto on voinut jättää oleskeluluvat myöntämättä.

Maahanmuuttovirasto ei ole laiminlyönyt asiassa sille kuuluvaa selvittämisvelvollisuutta eikä ole muutoinkaan menetellyt asiassa lainvastaisesti. Maahanmuuttoviraston päätöksen muuttamiseen valittajan esittämillä perusteilla ei ole syytä.

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle oleskelulupien myöntämiseksi. Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Perheenkokoajan puoliso on yrittänyt asioida edustustossa ennen kolmen kuukauden määräajan päättymistä. Häntä ei ole otettu vastaan, sillä hänellä ei ole ollut vaadittavia asiakirjoja. On epäselvää, miten tällaiset käynnit kirjataan vai kirjataanko niitä ollenkaan. Puolisolla on kestänyt aikaa hankkia asiakirja, jonka mukaan hakijat ovat laillisesti Etiopiassa. Hän on 14.5.2018 onnistunut saamaan asiakirjan, jossa hänet ja lapset tunnistetaan pakolaisiksi, ja on 16.5.2018 päässyt asioimaan edustustoon. Puoliso on perustellusti ollut siinä käsityksessä, että asiakirja on tarpeen edustustossa asioimiseksi. Hakemukset ovat myöhästyneet kahdeksan päivää. Hakemusten myöhästymisen on katsottava johtuneen hakijoista itsestään riippumattomista syistä.

Mikäli hakijoiden kohdalla kuitenkin sovellettaisiin toimeentuloedellytystä, siitä on poikettava.

on toimittanut lisäselvitystä.

on antanut lausunnon, jossa todetaan muun ohella:

Ulkoministeriön mukaan edustusto vaatii oleskelulupahakemuksen jättämistä varten todistuksen laillisesta maassa oleskelusta. Edustusto ei pidä kirjaa asiakkaista, joille ei voida tämän todistuksen puuttumisen vuoksi varata aikaa tai jotka eivät pääse asioimaan edustustoon, koska he eivät pysty selvittämään henkilöllisyyttään. Ulkoministeriöstä saadun selvityksen perusteella on mahdollista, että puoliso on yrittänyt tuloksetta asioida edustustossa ennen kolmen kuukauden määräajan umpeutumista.

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiassa on arvioitavana, onko turvatun toimeentulon puuttumista voitu käyttää perusteena hakemusten hylkäämiselle nyt esillä olevassa tilanteessa erityisesti siihen nähden, mitä on esitetty hakemuksen myöhäisen jättämisen syiksi.

Ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan oleskelulupa myönnetään perhesiteen perusteella pakolaisen tai toissijaisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen taikka tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen perheenjäsenelle, jos perheenkokoaja asuu Suomessa tai hänelle on myönnetty oleskelulupa Suomeen muuttoa varten.

Ulkomaalaislain 114 §:n 4 momentin (505/2016) mukaan pykälässä tarkoitetun oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu. Toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan saman momentin 1 kohdan a alakohdan mukaan sovelleta, jos oleskelulupahakemus perhesiteen perusteella on jätetty kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hänelle annetusta turvapaikasta ja momentin 2 kohdan a alakohdan mukaan, jos perheenkokoajan perhe on muodostettu ennen perheenkokoajan Suomeen tuloa, jos hänelle on annettu turvapaikka.

Ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, jollei mainitussa laissa toisin säädetä. Toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii. Toimeentuloedellytystä ei sovelleta myönnettäessä oleskelulupa 6 luvun perusteella, jollei 114 §:n 4 momentista tai 115 §:n 2 momentista muuta johdu.

Ulkomaalaislain muuttamista (505/2016) koskevan hallituksen esityksen (HE 43/2016 vp) yleisperusteluissa (tavoitteet ja keskeiset ehdotukset) todetaan muun ohella, että pakolaisaseman saaneiden perheenjäsenille asetettavan määräajan ja siihen perustuvan suotuisammuuskohtelun tavoitteena on turvata perheenjäsenten oikeus perheenyhdistymiseen helpotetun menettelyn kautta hallitusti ja heidän taustansa huomioiden. Määräaika perustuu perheenyhdistämisdirektiivin jäsenvaltioita pakottavaan säännökseen: vähintään kolmen kuukauden pituinen määräaika on asetettava, jotta pakolaisaseman saaneille on mahdollista asettaa toimeentuloedellytys.

Saman hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 114 §:n osalta todettu muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 4 momenttia muutettaisiin siten, että kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saaneen henkilön perheenjäsenen oleskeluluvan myöntäminen edellyttäisi turvattua toimeentuloa. Turvattu toimeentulo olisi pääsääntö kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saaneen henkilön perheenjäsenen oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä perheenmuodostamisajankohdasta riippumatta.

Pykälän 4 momenttia muutettaisiin niin, että toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan sovellettaisi, jos turvapaikan saaneen tai kiintiöpakolaisen perheenjäsenen oleskelulupahakemus jätettäisiin kolmen kuukauden määräajassa. Kolmen kuukauden määräaika alkaisi siitä, kun perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hänelle annetusta turvapaikasta tai kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hyväksymisestään Suomeen pakolaiskiintiössä.”

Ulkomaalaislain 114 §:n 4 momentin säännös kolmen kuukauden määräajasta perustuu EU:n neuvoston direktiiviin oikeudesta perheenyhdistämiseen (2003/86/EY). Direktiivissä on erityissäännöksiä pakolaisten oikeudesta perheenyhdistämiseen.

Direktiivin johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen mukaan pakolaisten tilanne vaatii erityistä huomiota niiden syiden vuoksi, jotka ovat pakottaneet heidät pakenemaan kotimaastaan ja jotka estävät heitä viettämästä siellä perhe-elämää. Tämän vuoksi olisi säädettävä tavanomaista suotuisammista edellytyksistä heidän oikeudelleen perheenyhdistämiseen.

Direktiivin 2 artiklan b kohdan mukaan pakolaisella tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, jolle on myönnetty pakolaisten oikeusasemaa koskevassa sopimuksessa tarkoitettu pakolaisen asema. Direktiivi ei sen 3 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan koske toissijaisen suojelun perusteella saaneiden perheenyhdistämistä.

Kaikkia direktiivin soveltamisalaan kuuluvien kolmannen maan kansalaisia koskevan direktiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltio voi vaatia hakemuksen tehneeltä henkilöltä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä todisteita siitä, että perheenkokoajalla on vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon ilman, että heidän on turvauduttava asianomaisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Jäsenvaltioiden on arvioitava näiden tulojen ja varojen luonne ja säännöllisyys, ja ne voivat ottaa huomioon kansallisten vähimmäispalkkojen ja eläkkeiden tason sekä perheenjäsenten lukumäärän.

Ainoastaan pakolaisia koskevan direktiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat edellyttää, että pakolainen täyttää 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut edellytykset, jos perheenyhdistämistä koskevaa hakemusta ei esitetä kolmen kuukauden kuluessa pakolaisaseman myöntämisestä.

Unionin tuomioistuin on 7.11.2018 perheenyhdistämisdirektiivin tulkintaa koskevassa tuomiossaan C-380/17

ottanut kantaa 12 artiklan 1 kohdan tulkintaan. Tuomioistuimen mukaan direktiivin säännös ei ole esteenä sellaiselle kansalliselle säännöstölle, jonka perusteella suotuisampien säännösten nojalla tehty hakemus voidaan hylätä sillä perusteella, että hakemus on tehty yli kolme kuukautta sen jälkeen, kun perheenkokoajalle on myönnetty pakolaisasema. Tämän edellytyksenä kuitenkin on, ettei kyseistä hylkäysperustetta voida käyttää tilanteissa, joissa erityiset olosuhteet tekevät tämän hakemuksen myöhäisestä jättämisestä objektiivisesti anteeksiannettavaa.

Perheenkokoajalla on Suomessa pakolaisasema. Hänelle on myönnetty turvapaikka 30.1.2018 ja hän on saanut päätöksen tiedoksi 8.2.2018. Hakijoina olevat perheenkokoajan puoliso ja lapset ovat varanneet ajan Etiopian Suomen edustustosta hakemusten jättämistä varten 16.5.2018 ja hakemukset on jätetty 23.5.2018. Perheenkokoajan puoliso on kertonut, että hän on yrittänyt asioida Suomen edustustossa Addis Abebassa ennen kolmen kuukauden määräajan päättymistä, mutta tämä ei ole puuttuvan asiakirjan takia onnistunut. Kyseessä on ollut asiakirja, jolla todistetaan hakijoiden laillinen oleskeluoikeus Etiopiassa.

Pakolaisaseman saaneen perheenkokoajan perheenyhdistämistä koskevaan asiaan sovelletaan muihin ulkomaalaisiin ja muihin kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin nähden suotuisampia säännöksiä. Suotuisampi kohtelu on perheenyhdistämisdirektiivissä toteutettu muun ohella asettamalla määräaika, jonka aikana perheenjäsenille ei ole mahdollista asettaa toimeentuloedellytystä.

Ulkomaalaislain 114 §:n 4 momenttiin tehdyllä lainmuutoksella toimeentuloedellytys on asetettu pääsäännöksi myönnettäessä oleskelulupa kansainvälistä suojelua saaneen perheenjäsenelle perheenmuodostamisen ajankohdasta riippumatta. Toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan sovelleta pakolaisten perheenjäsenten osalta perheenyhdistämisdirektiiviin perustuen, jos oleskelulupahakemus on jätetty kolmen kuukauden määräajassa ja perhe on muodostettu ennen perheenkokoajan Suomeen tuloa.

Edellä selostetusta unionin tuomioistuimen ratkaisusta seuraa, että ulkomaalaislain 114 §:n 4 momentin säännöstä oleskelulupahakemuksen jättämisestä kolmen kuukauden kuluessa perheenkokoajan päätöksen tiedoksisaannista on tulkittava niin, ettei toimeentuloedellytys tule sovellettavaksi, mikäli erityiset olosuhteet tekevät hakemuksen myöhäisestä jättämisestä objektiivisesti anteeksiannettavaa ja hakemuksen jättämiselle määräajan jälkeen on siten hyväksyttävä syy.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että arvioitaessa hyväksyttävän syyn olemassaoloa on otettava huomioon hakemuksen jättämiseen liittyvät seikat kokonaisuudessaan. Tällaiset syyt voivat liittyä sekä hakijan olosuhteisiin että viranomaisten menettelyyn. Hakijan osalta keskeistä on arvioida, millaiset ovat olleet hänen tosiasialliset mahdollisuutensa jättää hakemus määräajassa ottaen huomioon myös se, että hakemuksen jättämiseen voi varautua etukäteen. Hakijalta voidaan myös edellyttää, että hän jättää hakemuksensa välittömästi esteen poistuttua, jotta suotuisampaan kohteluun voidaan vedota.

Perheenkokoaja on saanut tiedokseen oleskelulupaa koskevan päätöksen 8.2.2018. Pakolaisen perheenjäsenten suotuisampaa kohtelua koskeva kolmen kuukauden määräaika on päättynyt 8.5.2018. Hakijat ovat varanneet edustustosta ajan hakemusten jättämiseen 16.5.2018, eli määräajan jälkeen.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa ajan varaaminen hakemusten jättämiseksi vierailemalla Suomen edustustossa Addis Abebassa ei ole ollut mahdollista ilman todistusta laillisesta oleskelusta maassa. Tällaisen todistuksen hankkimiseen voi sinänsä varautua riittävissä ajoin etukäteen. Perheenkokoajan puoliso on kertomansa mukaan yrittänyt asioida edustustossa ennen määräajan päättymistä siinä kuitenkaan onnistumatta. Puoliso on saanut tarvittavan asiakirjan vain muutama päivä määräajan päättymisen jälkeen ja on tehnyt ajanvarauksen heti tämän jälkeen.

Edellä kuvatuissa erityisissä olosuhteissa hakemuksen myöhästyminen on ollut sillä tavoin objektiivisesti anteeksiannettavaa kuin edellä selostetussa unionin tuomioistuimen ratkaisussa on tarkoitettu. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hakemuksen jättämiselle määräajan jälkeen on siten esitetty hyväksyttävä syy, eikä asiassa tule soveltaa toimeentuloedellytystä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava ja asia on palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen suullisen käsittelyn järjestäminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Juha Lavapuro ja Ari Wirén. Asian esittelijä Paul Karlsson.

Maahanmuuttovirasto

Hallinto-oikeus

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jari Kostilainen (eri mieltä), Harry Määttä ja Petri Marttila. Esittelijä Janne Kokko.

Muutoksenhakija

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu

2. Sovellettavat oikeusohjeet

2.1 Ulkomaalaislain säännökset esitöineen

2.2 Perheenyhdistämisdirektiivi ja unionin tuomioistuimen tulkinta

K ja B v. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

3. Asiassa saatu selvitys

4. Oikeudellinen arviointi