KHO:2022:11 – Markanvändning och byggande

I etapplandskapsplanen anvisades ett vindkraftsområde (tv-1), som enligt beskrivningen lämpar sig för utbyggnad av vindkraft på regional nivå. Ifrågavarande vindkraftsområde låg inom renskötselområdet där enligt etapplandskapsplanens planeringsbestämmelse verksamhetsbetingelserna och utvecklingsmöjligheterna för renskötseln och övriga naturnäringar inom markanvändningen ska tryggas.

I ärendet skulle på besvär av ett renbeteslag som verkade inom området avgöras om etapplandskapsplanen till nämnda vindkraftsområdes del grundade sig på tillräcklig utredning och konsekvensbedömning och om planläggningslösningen till denna del uppfyllde kraven enligt markanvändnings- och bygglagen, när man beaktar vindkraftsbyggenas konsekvenser för renskötseln på området.

Landskapsplanen är den mest allmänt hållna planen inom planläggningssystemet gällande markanvändning. I bedömningen av om planläggningslösningen i det aktuella fallet grundade sig på planering som omfattar bedömning av de betydande konsekvenserna av planen och på sådana undersökningar och utredningar som planeringen kräver enligt 9 § i markanvändnings- och bygglagen, ska man beakta landskapsplanens syfte som allmänt styrande instrument för områdesanvändningen och att landskapsplanens rättsverkningar realiseras genom dess styrande verkan på planeringen på lägre nivå. Syftet med en landskapsplan förutsätter inte att förverkligandet av den i landskapsplanen anvisade områdesanvändningen är detaljerat avgjord redan på landskapsplanenivå.

Trots att utarbetandet av etapplandskapsplanen och det mer detaljerade planeringsarbetet i anslutning till det på nämnda område eftersträvade vindkraftsprojektet hade pågått samtidigt, och de mer detaljerade utredningarna i anslutning till vindkraftsprojektet hade utnyttjats också i utarbetandet av etapplandskapsplanen, hade med etapplandskapsplanen varken avgjorts exakt antal, storlek eller placering av de inom området anvisade vindkraftsverken. Med etapplandskapsplanen hade avgjorts endast att det inom det för vindkraftsverken anvisade området var möjligt genomföra ett på regional nivå betydande vindkraftsområde. De utredningar som etapplandskapsplanen grundade sig på kunde med tanke på planens noggrannhetsnivå anses tillräckliga till de delar de gällde konsekvenserna för renskötseln på området.

$b0

Markanvändnings- och bygglagen 4 § 3 och 4 mom., 9 §, 24 § 2 mom., 25 § 4 mom., 28 § 1, 3 och 4 mom., 30 § 1 och 2 mom., 32 § 1 och 3 mom.

Se och jmfr. HFD 2022:12

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Robert Utter och Veronica Storträsk. Föredragande Petri Hellstén.

Vaihemaakuntakaavassa oli osoitettu tuulivoimaloiden alue (tv-1), joka merkinnän kuvauksen mukaan soveltui merkitykseltään seudullisen tuulivoimala-alueen rakentamiseen. Kysymyksessä oleva tuulivoimaloiden alue sijoittui poronhoitoalueelle, jolla vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan oli turvattava poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen alueidenkäytölliset toiminta- ja kehittämisedellytykset.

Asiassa oli alueella toimivan paliskunnan valituksesta ratkaistavana, perustuiko vaihemaakuntakaava mainitun tuulivoimaloiden alueen osalta riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin ja täyttikö kaavaratkaisu tältä osin maakuntakaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset, kun otettiin huomioon tuulivoimaloiden rakentamisesta alueella harjoitettavalle poronhoidolle aiheutuvat vaikutukset.

Maakuntakaava oli maankäytön suunnittelujärjestelmän yleispiirteisin kaavamuoto. Arvioitaessa sitä, oliko kaavaratkaisu nyt kysymyksessä olleelta osin perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin, oli otettava huomioon maakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä maankäytön suunnitteluvälineenä sekä maakuntakaavan oikeusvaikutuksien toteutuminen alemman asteiseen kaavoitukseen kohdistuvan ohjausvaikutuksen kautta. Maakuntakaavan tarkoitus ei edellyttänyt, että maakuntakaavassa osoitetun maankäytön toteuttaminen olisi tullut yksityiskohtaisesti ratkaista jo maakuntakaavatasolla.

Vaikka vaihemaakuntakaavan laatiminen ja kysymyksessä olevalle alueelle tavoitellun tuulivoimahankkeen yksityiskohtaisempi suunnittelu olivat olleet käynnissä samanaikaisesti ja tuulivoimahankkeen yksityiskohtaisempaan suunnitteluun liittyviä selvityksiä oli hyödynnetty myös vaihemaakuntakaavan laadinnassa, vaihemaakuntakaavalla ei kuitenkaan ollut ratkaistu alueelle sijoittuvien tuulivoimaloiden tarkkaa lukumäärää, kokoa tai sijoittelua. Vaihemaakuntakaavalla oli ratkaistu ainoastaan se, että tuulivoimaloiden alueeksi merkitylle alueelle oli mahdollista toteuttaa kokoluokaltaan seudullisesti merkittävä tuulivoimala-alue. Vaihemaakuntakaavan perusteena olevia selvityksiä voitiin tuulivoimaloiden alueen toteuttamisesta alueella harjoitettavalle poronhoidolle aiheutuvia vaikutuksia koskevilta osin pitää kaavan tarkkuustaso huomioon ottaen riittävinä.

$129

Maankäyttö- ja rakennuslaki 4 § 3 ja 4 momentti, 9 §, 24 § 2 momentti, 25 § 4 momentti, 28 § 1, 3 ja 4 momentti, 30 § 1 ja 2 momentti, 32 § 1 ja 3 momentti

Ks. ja vrt. KHO 2022:12

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 29.4.2020 nro 20/0240/1

Asian aikaisempi käsittely

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt Tolvan paliskunnan valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Tolvan paliskunta oli valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että maakuntavaltuuston päätös 3. vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä kumotaan Kuusamon kaupungin Maaningan tuulivoimaloiden alueen (tv 1 367) osalta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 3 momentin mukaan maakuntakaava sisältää yleispiirteisen suunnitelman alueiden käytöstä maakunnassa tai sen osa-alueella. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvosto voi hyväksyä alueiden käyttöä ja aluerakennetta koskevia valtakunnallisia tavoitteita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 4 momentin mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen.

(—)

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä huomiota maakunnan oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin. Kaava on mahdollisuuksien mukaan yhteen sovitettava maakuntakaava-alueeseen rajoittuvien alueiden maakuntakaavoituksen kanssa.

Pykälän 3 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota:

1) maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen;

2) alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen;

3) ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin;

4) vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön;

5) maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin;

6) maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen; sekä

7) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen.

Pykälän 4 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on myös pidettävä silmällä alueiden käytön taloudellisuutta ja sitä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kohtuutonta haittaa. Kaavaa laadittaessa on selvitettävä, kenen toteutettavaksi kaava ja sen edellyttämät toimenpiteet kuuluvat. Pykälän 5 momentin mukaan edellä tässä pykälässä mainitut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 30 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan maakuntakaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa (

). Pykälän 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, maakuntakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (

).

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan maakuntakaava ei ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Valtioneuvosto on 14.12.2017 antamallaan päätöksellä korvannut valtioneuvoston 30.11.2000 tekemän ja 13.11.2008 tarkistaman päätöksen valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista. Päätös on tullut voimaan 1.4.2018. Tässä yhteydessä on luovuttu yleis- ja erityistavoitteisiin perustuvasta jaottelusta. Valtioneuvoston päätöksen 14.12.2017 voimaantuloa ja toimeenpanoa koskevat säännökset huomioon ottaen päätöksen voimaan tullessa valmisteilla ollut kaava on kuitenkin 30.9.2018 asti voitu hyväksyä mainitun päätöksen estämättä, mikäli kaavaehdotus on asetettu julkisesti nähtäville ennen valtioneuvoston kysymyksessä olevan päätöksen voimaantuloa. Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaavaehdotus on asetettu julkisesti nähtäville 28.3.2018.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdassa 4.5 (Toimivat yhteysverkot ja energiahuolto, 13.11.2008) on yleistavoitteena todettu muun muassa, että alueidenkäytössä turvataan energiahuollon valtakunnalliset tarpeet ja edistetään uusiutuvien energialähteiden hyödyntämismahdollisuuksia. Mainitussa kohdassa erityistavoitteena on todettu muun ohella, että maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin.

Edelleen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdassa 4.7. (Luonto- ja kulttuuriympäristöinä erityiset aluekokonaisuudet, 13.11.2008) yleistavoitteena on todettu muun ohella, että poronhoitoalueella tulee turvata poronhoidon alueidenkäytölliset edellytykset.

Kohdekuvausselvityksen mukaan Maaningan pinta-alaltaan noin 21,9 neliökilometrin suuruinen tuulivoimaloiden alue sijaitsee noin 40 kilometrin etäisyydellä Kuusamon kaupungin taajamasta luoteeseen metsäisellä vaara-alueella Posion kunnan ja Lapin maakunnan rajoja vasten. Rukan matkailukeskukseen etäisyyttä on noin 25 kilometriä ja lähimpiin kyläalueisiin noin 5 – 6 kilometriä. Oulangan kansallispuisto sijaitsee noin 20 kilometrin ja Riisitunturin kansallispuisto 1 – 4 kilometrin etäisyydellä. Tuulivoimaloiden alue sijaitsee 250 – 370 metriä merenpinnan yläpuolella. Vaihemaakuntakaavaa valmisteltaessa alueella on ollut vireillä tuulivoimaosayleiskaavan laatiminen. Tuulivoimaloiden alueen lähialueelle kahden kilometrin vyöhykkeelle sijoittuu yhteensä seitsemän vakituista asuinkiinteistöä ja seitsemän vapaa-ajankiinteistöä. Lähin asuinrakennus sijaitsee noin 1,7 kilometrin ja lähin loma-asunto 800 metrin etäisyydellä suunnitellun tuulivoimaloiden alueen rajasta. Alueelle suunnitellaan 54:ää tuulivoimalaa.

Tuulivoimaloiden alueita (tv-1) koskevan suunnittelumääräyksen mukaan poronhoitoalueella tulee turvata poronhoidon edellytykset. Erityisesti poronhoitoaluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan poronhoitoalueella on turvattava poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen alueidenkäytölliset toiminta- ja kehittämisedellytykset. Poronhoitoon olennaisesti vaikuttavaa alueiden käyttöä suunniteltaessa on otettava huomioon poronhoidolle tärkeät alueet, kuten erotus- ja ruokintapaikat sekä pyyntiaidat. Valtion maiden käytön osalta on neuvoteltava asianomaisen paliskunnan kanssa. Lisäksi maakuntakaavassa on esitetty kohdemerkinnällä poronhoidon kannalta erityisen tärkeät kohteet ja aidat. Kohdemerkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa on turvattava poronhoidolle merkittävien rakenteiden ja alueiden säilyminen.

3. vaihemaakuntakaavaa laadittaessa voimassa olleiden valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.5 erityistavoitteiden mukaan tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin ja kohdan 4.7 yleistavoitteiden mukaan poronhoitoalueella tulee turvata poronhoidon alueidenkäytölliset edellytykset.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osalta hallinto-oikeus on viitannut siihen, mitä päätöksessä on tuulivoimaloiden alueen Revonlahti uusi (tv-1 379, (—)) osalta lausuttu alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta ja yhteensovittamisesta. Mainitussa kohdassa on todettu seuraavaa:

Kuten maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:stä ilmenee, alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, kuten myös maakuntakaavan sisältövaatimukset, edellyttävät käytännössä useiden erisuuntaisten näkökohtien ja maankäyttötarpeiden yhteen sovittamista kaavaa laadittaessa. Tästä syystä kaikkia eri tavoitteita ei useinkaan ole mahdollista ottaa täysimääräisesti huomioon. Se, onko eri tavoitteet otettu riittävästi huomioon kaavaa laadittaessa, tulee viime kädessä arvioitavaksi, kun ratkaistaan, perustuuko maakuntakaava riittäviin selvityksiin ja onko se maakuntakaavalle säädettyjen sisältövaatimusten mukainen. Näin ollen 3. vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen sen vuoksi, että yksittäisiä valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ei olisi riittävästi otettu huomioon kaavaa laadittaessa.

Maaningan tuulivoimapuiston vaikutuksia Tolvan paliskunnan poronhoitoon on selvitetty hankkeen YVA-menettelyssä. YVA-selostuksesta käy ilmi muun muassa seuraavaa:

Tolvan paliskunnan alue sijaitsee Posion kunnan ja Kuusamon kaupungin alueilla. Suurin osa paliskunnan alueista sijoittuu Posion kunnan puolelle. Poronhoitovuonna 2014 – 2015 Tolvan paliskunnassa oli 56 poronomistajaa, mikä on viisi vähemmän kuin edellisenä vuonna. Suurin sallittu poromäärä oli 1 900. Todellinen eloporoluku oli 1 873 poroa. Tuhoutuneiksi luettuja poroja oli 12. Teurasporoja oli 1 042. Paliskunnan vasaprosentti oli 69 prosenttia poronhoitovuonna 2014 – 2015. Vasaprosentilla tarkoitetaan vasojen lukumäärää sataa vaadinta kohden syyserotuksista luetuista poroista. Tunnusluku kertoo porokarjan tuotosta ja sitä myöten porojen kunnosta. Porojen kunto riippuu laidunolosuhteista (ravinnon määrä, sääolosuhteet, rauhallisuus, pedot ja niin edelleen). Tolvan paliskunnassa vasaprosentti on viime vuosina vaihdellut 64 – 73 prosentin välillä, mikä kertoo porokarjan hyvästä kunnosta. Koko poronhoitoalueella vasaprosentti oli 61 prosenttia poronhoitovuonna 2014 – 2015.

Tolvan paliskunnan alueen pinta-ala on noin 1 287 neliökilometriä (POROTaineisto). Todellinen laidunnusala poroille on noin 948 neliökilometriä, kun paliskunnan pinta-alasta vähennetään pellot, järvet, tiet ja asutus (noin 500 metriä rakennuksista). Paliskunnan laidunalueet sijoittuvat järvien väliselle vaara-alueelle. Parhaimmat ja yhtenäisimmät kesälaidunalueet sijaitsevat paliskunnan alueen koillisosissa Riisitunturin, Mourujärven ja Kitkan vesistön rajaamalla alueella (noin 430 neliökilometriä), jonne Maaningan tuulivoimahanke kokonaisuudessaan sijoittuu.

Edelleen YVA-selostuksesta käy ilmi, että alueella laiduntaa arviolta noin 60 – 70 prosenttia koko paliskunnan poroista. Talvisin paliskunnan porot ovat pääosin tarhattuna pihapiirien läheisyydessä. Vapaana laiduntavat porot käyttävät koko paliskunnan aluetta talvilaidunalueena. Hankealueen pohjoisosaan sijoittuu rykimäalue (syyslaidunalue). Samanlaajuiset syyslaidunalueet sijoittuvat myös hankealueen molemmin puolin itään ja länteen. Hankealueen pohjoisosa ja kaakkoiskulmaus sijoittuvat vasomisalueille (kevätlaitumet), ja eteläosa hankealueesta on tärkeää luppolaidunta. Pohjoisosan rykimä- ja vasomisalueet sijoittuvat jäkälälaidunalueelle. Hankealue on merkitty sekä maakuntakaavassa että Kuusamon strategisessa yleiskaavaluonnoksessa poronhoidon kannalta tärkeäksi alueeksi.

Porojen luontaiset laidunkiertoreitit kulkevat lännestä ja etelästä kohti pohjoista Maaningan hankealueen poikki. Syksyisin porot palaavat takaisin samoja reittejä kulkien. Erotusaitoja, joihin porot kerätään syksyisin, sijaitsee kymmenessä paikassa. Hankealuetta lähimmät ja poronhoidon kannalta tärkeimmät erotusaidat ovat Isolehto (Mourujärven itäpuolella) ja Karjalainen (Maaninkavaaran pohjoispuolella). Hankealueella ei sijaitse paliskunnan kiinteitä rakenteita. Väliaikaisia kesäaitoja (pyyntiaidat), joissa vasojen merkitseminen tapahtuu, on pystytetty useana vuonna hankealueen itäpuolelle lähelle hankealuetta. Joskus pyyntiaita on sijainnut myös hankealueen kohdalla. Hankealueen läheisyydessä merkitään jopa 80 prosenttia paliskunnan vasoista. Arviolta noin puolet alueella merkityistä poroista jää alueelle myös talveksi.

YVA-selostuksen arvion mukaan molemmissa vaihtoehdoissa (VE1 ja VE2, 61 ja 45 voimalaa) aiheutuu merkittäviä kielteisiä vaikutuksia poronhoitoon: Hankealue sijoittuu paliskunnan parhaalle kesälaidunalueelle, jolla on merkitystä myös talvilaidunalueena. Suunnitellut tuulivoimalat sijoittuisivat myös rykimä- ja jäkälälaidunalueelle. Hankealueen pohjoisosa on tärkeä vasomisalue. Hanke vähentää hyvien laidunmaiden määrää. Laidunkiertoreitit kulkevat hankealueen lävitse, ja hanke voi vaikuttaa merkittävästi porojen laidunkiertoreitteihin. Porot voivat ajautua alueille, joilla ne aiheuttavat enemmän haittaa ja joilla ne eivät saa yhtä laadukasta ravintoa. Tuulivoimahankkeen toteuttaminen voi vaikeuttaa porojen ohjaamista ja kuljettamista poroaitoihin, minkä vuoksi poronhoitotyöt voivat lisääntyä ja porotalouden kannattavuus voi sitä myöten heikentyä.

$135

Kaavaselostuksessa on poronhoidon osalta todettu muun muassa seuraavaa:

$136

Kaavaselostuksen kohdassa Muut aluekohtaiset selvitykset on Maaningan tuulivoimaloiden alueen osalta mainittu porotalousvaikutuksia koskeva muistio (14.9.2017), joka on EVP tuulivoima Oy:n laatima. Muistiosta käy ilmi muun muassa seuraavaa:

Tuulivoimahankkeen ja porotalouden yhteensovittamiseksi on järjestetty kolme tapaamista Tolvan paliskunnan ja Paliskuntain yhdistyksen kanssa huhti-, touko- ja syyskuussa 2017. Tapaamisissa on käsitelty muun muassa porojen vasomisalueita ja liikkumisen painottumista paliskunnan alueella liittyen historiaan ja petojen esiintymiseen. Paliskunnan kanssa on yhteistyössä laadittu porojen liikkeistä useita karttatarkasteluja, joista käy ilmi, että porot ovat talvella noin neljä kuukautta tarhoissa. Paliskunta on systemaattisesti siirtänyt poroja pois kylien ja viljelysten läheisyydestä hankealueelle ja sen ympäristöön.

Paliskunnan osakkaat ovat ilmaisseet huolensa hankkeen vaikutuksista porotalouden harjoittamiseen ja suhtautuvat siihen sen vuoksi kielteisesti. Keskustelua on käyty muun muassa tuulivoiman meluvaikutuksista sekä mahdollisista rakentamisaikaisista vaikutuksista, kuten tiestön käytöstä ja hankealueen rauhallisuudesta. Huhtikuun tapaamisessa nousi esiin kylien ja erityisesti Vääräjärven kylän viljelysten suojaaminen porovahingoilta, jos porot hankkeen toteutuessa liikkuisivat enenevissä määrin kyliin päin.

$137

$138

Hyväksytyssä vaihemaakuntakaavassa ei ole määrätty Maaningan tuulivoimaloiden alueelle rakennettavaksi sallittujen tuulivoimaloiden lukumäärää ja sijoittumista, vaan vaihemaakuntakaavan yhteydessä on ollut tehtävänä arvioida, voidaanko alueelle ylipäätään muun muassa poronhoidon toimintaedellytykset huomioon ottaen osoittaa seudullisesti merkittävä (vähintään 10 tuulivoimalaa) tuulivoimapuisto. Tämä on arvioitavissa vaihemaakuntakaavan selvitysten perusteella, ja kaavaratkaisun perusteena olevat selvitykset ja vaikutusten arvioinnit ja maakuntakaavan tarkoitus huomioon ottaen 3. vaihemaakuntakaavan on katsottava Maaningan tuulivoimaloiden alueen porotaloudelle aiheuttamien haittojen osalta perustuvan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisesti kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin.

$13a

$13b

Edellä todettuun nähden hallinto-oikeus katsoo, että vaihemaakuntakaavassa osoitettu Maaningan tuulivoimaloiden alue on laadittujen selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella sekä suunnittelumääräyksissä esitetyt reunaehdot huomioon ottaen ennalta arvioiden todennäköisesti mahdollista toteuttaa seudullisesti merkittävänä tuulivoimaloiden alueena (vähintään kymmenen tuulivoimalaa). Kun otetaan lisäksi huomioon, että 3. vaihemaakuntakaavan tavoitteena on muun muassa edistää tuulivoimarakentamista luomalla edellytykset keskitettyjen, seudullisesti merkittävien kokonaisuuksien toteuttamiselle maakunnan eri osiin ja että Maaningan tuulivoimaloiden alueen osoittaminen osaltaan toteuttaa tätä tavoitetta, vaihemaakuntakaavaa ei ole pidettävä valituksissa esitetyillä perusteilla nyt kysymyksessä olevalta osin maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaisten maakuntakaavan sisältövaatimusten vastaisena.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan alueidenkäytössä tavoitteena on poronhoidon alueidenkäytöllisten edellytysten ohella turvata muun ohella energiahuollon valtakunnalliset tarpeet ja edistää uusiutuvien energialähteiden hyödyntämismahdollisuuksia. Kaavaratkaisu kysymyksessä olevalta osin toteuttaa osaltaan mainittuja energiahuollon tarpeiden turvaamiseen ja uusiutuvien energialähteiden hyödyntämiseen tähtääviä tavoitetta samalla, kun se mahdollistaa myös poronhoidon alueidenkäytöllisten edellytysten turvaamisen kanssa sopusoinnussa olevat ratkaisut yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Kaavaratkaisussa Maaningan tuulivoimaloiden alueen osalta voidaan siten katsoa maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla riittävästi huolehditun myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta tavalla, joka edistää niiden toteuttamista.

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 188 § 1 momentti

Kuntalaki 135 §

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 2 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Tolvan paliskunnan todellinen laidunnusala poroille on noin 948 neliökilometriä. Paliskunnan parhaimmat ja yhtenäisimmät laidunalueet sijaitsevat paliskunnan alueen koillisosissa Riisitunturin, Mourujärven ja Kitkan vesistön rajaamalla noin 430 neliökilometrin alueella. Maaningan tuulivoimaloiden alue sijoittuu Tolvan paliskunnan tärkeimmälle laidunalueelle, jolla laiduntaa yli 70 prosenttia paliskunnan kaikista poroista vuotuisen laidunkiertonsa eri vaiheissa. Alueelle sijoittuva tuulivoimahanke pirstoisi paliskunnan tärkeimmän laidunalueen osiin ja laidunalueesta menetettäisiin suoraan noin 2 000 hehtaaria. Paliskunnalle aiheutuisi lisäksi epäsuoria laidunmenetyksiä. Porojen luontaiset laidunkiertoreitit kulkevat lännestä ja etelästä kohti pohjoista Maaningan hankealueen poikki. Tuulivoimahankkeen toteutuminen voi vaikeuttaa porojen ohjaamista ja kuljettamista poroaitoihin.

Maaninkaan suunnitteilla olevaa tuulivoimahanketta koskevassa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä (YVA) on todettu, että molemmista YVA-menettelyssä arvioiduista hankevaihtoehdoista aiheutuisi merkittäviä kielteisiä vaikutuksia poronhoidolle. Laidunvaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti se, miten laajasti porot välttävät hankealuetta.

Pohjoismaisten tutkimusten mukaan porot ja etenkin vaatimet, joita on keskimäärin yli 80 prosenttia porokarjasta, ovat herkkiä ihmistoiminnan ja infrastruktuurin aiheuttamalle häiriölle. Tämä korostuu varsinkin kevättalvella tiineyden loppuvaiheessa vasoma-aikana ja sen jälkeen. Vasomisaikana porot ja erityisesti vaatimet välttivät tuulivoimapuistoja jopa 3,5 kilometrin päähän eikä tilanteen normalisoitumisesta myöhemmin ole havaittu viitteitä. Tutkimustulosten valossa Maaningan alueelle ei ole mahdollista sijoittaa edes kymmentä tuulivoimalaa ilman, että se tuhoaisi luontaisen laidunkierron aiheuttaen kohtuutonta haittaa Tolvan paliskunnalle ja porotaloudelle.

Poronhoitolain 2 § kieltää sellaisen maankäytön poronhoitoalueella, josta aiheutuisi huomattavaa haittaa poronhoidolle. Myös maakuntakaavaa laadittaessa voimassa olleet valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat edellyttäneet poronhoidon alueidenkäytöllisten edellytysten turvaamista poronhoitoalueella. Poronhoitoaluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukainen neuvotteluvelvoite on ulotettu koskemaan ainoastaan valtion maita, vaikka vapaa laidunoikeus ulottuu poronhoitolain 3 §:n mukaisesti valtion maita laajemmalle alueelle.

Maaningan tuulivoimaloiden alueen vaikutuksia poronhoidolle ja poroelinkeinolle ei ole selvitetty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetyllä tavalla. Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota muun ohella maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin ja kulttuuriperinnön vaalimiseen. Kaava ei myöskään saa aiheuttaa kohtuutonta haittaa alueen oikeudenhaltijoille.

on toimittanut omasta aloitteestaan lisäkirjelmiä.

on antanut lausunnon, jossa on vaadittu Tolvan paliskunnan valituslupahakemuksen ja valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Lausunnossa on lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa:

Poronhoito ja sen edellytykset on otettu huomioon antamalla suunnittelumääräyksiä, jotka edellyttävät poronhoidon toimintaedellytysten turvaamista tuulivoima‐alueiden yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Maakuntakaava muodostaa keskeisen lähtökohdan seudullisten tuulivoimahankkeiden suunnittelulle koko maakunnan alueella, mutta tuulivoimaloiden rakentaminen edellyttää yleiskaavan laatimista. Pohjois Pohjanmaalla seudullisiksi on määritelty vähintään kymmenen voimalan kokonaisuudet.

Tuulivoimatoimijan maakunnan liitolle toimittaman muistion (14.9.2017) mukaan Maaningan tuulivoimahanke sijoittuu yksityisten omistamille maille eikä sijaitse poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaisesti erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella. Vapaa laidunnusoikeus poronhoitolain 2 §:n 1 momentin mukaisella poronhoitoalueella tarkoittaa mainitun lain 3 §:n mukaan sitä, että poronhoitoa saadaan poronhoitolaissa säädetyin rajoituksin harjoittaa poronhoitoalueella maan omistus‐ tai hallintaoikeudesta riippumatta.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa tulee osoittaa tuulivoimarakentamiseen parhaiten soveltuvat alueet. Toisaalta poronhoitoalueella tulee turvata poronhoidon alueidenkäytölliset edellytykset. Maakuntahallituksen arvion mukaan maakuntakaavassa esitetty tuulivoimaloiden alue (tv‐1 367) ja poronhoito on mahdollista sovittaa yhteen Tolvan paliskunnan alueella.

on antanut vastaselityksen.

on toimittanut omasta aloitteestaan lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Tolvan paliskunnan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Tolvan paliskunnan valituksesta ratkaistavana, perustuuko Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaava Kuusamon kaupunkiin sijoittuvan Maaningan tuulivoimaloiden alueen (tv 1, 367) osalta riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin ja täyttääkö kaavaratkaisu tältä osin maakuntakaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset, kun otetaan huomioon tuulivoimaloiden sijoittuminen poronhoitoalueelle ja alueen toteuttamisesta poronhoidolle aiheutuvat vaikutukset.

Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaavassa on osoitettu tuulivoimaloiden alueiksi (tv-1) maa-alueita, jotka soveltuvat merkitykseltään seudullisten tuulivoimala-alueiden rakentamiseen.

Vaihemaakuntakaavan tuulivoimaloiden alueita (tv-1) koskevan suunnittelumääräyksen mukaan poronhoitoalueella tulee turvata poronhoidon edellytykset.

Vaihemaakuntakaavan poronhoitoalueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan poronhoitoalueella on turvattava poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen alueidenkäytölliset toiminta- ja kehittämisedellytykset. Poronhoitoon olennaisesti vaikuttavaa alueiden käyttöä suunniteltaessa on otettava huomioon poronhoidolle tärkeät alueet, kuten erotus- ja ruokintapaikat sekä pyyntiaidat. Valtion maiden käytön osalta on neuvoteltava asianomaisen paliskunnan kanssa.

Vaihemaakuntakaavassa on lisäksi esitetty kohdemerkinnällä poronhoidon kannalta erityisen tärkeät kohteet ja aidat. Kohdemerkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa on turvattava poronhoidolle merkittävien rakenteiden ja alueiden säilyminen.

Vaihemaakuntakaavassa on osoitettu tuulivoimaloiden alue muun ohella Kuusamon Maaningan alueelle (tv-1, 367). Maaningan tuulivoimaloiden alue on pinta-alaltaan noin 21,9 neliökilometriä. Maaningan tuulivoimaloiden alueen länsi- ja kaakkoisosiin on lisäksi osoitettu pääsähköjohdon yhteystarve, jolla merkinnän selityksen mukaan tarkoitetaan kaavan laatimisvaiheessa toteutumiseltaan epävarmojen tuulivoima-alueiden sähkönsiirtoyhteyksiä.

Vaihemaakuntakaavassa osoitettu Maaningan tuulivoimaloiden aluetta koskeva merkintä sijoittuu kokonaisuudessaan poronhoitolain 2 §:n 1 momentissa tarkoitetulle poronhoitoalueelle. Kysymys ei ole kuitenkaan poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaisesta erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetusta alueesta, jolla maata ei saa käyttää sillä tavalla, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Maaningan tuulivoimaloiden aluetta koskeva merkintä sijoittuu Tolvan paliskunnan alueelle, ja myös merkintään liittyvät sähkönsiirron yhteystarvetta osoittavat merkinnät sijoittuvat pääosin Tolvan paliskunnan alueelle. Vaihemaakuntakaavaa laadittaessa on tämän vuoksi tullut kiinnittää huomiota alueen toteuttamisesta alueella harjoitettavalle poronhoidolle aiheutuviin vaikutuksiin.

Maaningan tuulivoimaloiden alueen toteuttamisen keskeisiä vaikutuksia on kuvattu kaavaehdotusvaiheessa laaditussa kohdekuvauksessa. Vaikutusten arvioinnissa on lisäksi hyödynnetty alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa laadittuja selvityksiä eli tässä tapauksessa Maaninkaan suunnitteilla olevaa tuulivoimahanketta koskevan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn selvitysaineistoa.

Maaningan tuulivoimahanketta koskevan ympäristövaikutusten arviointiselostuksen (20.10.2016) mukaan tarkastelluista hankevaihtoehdoista (VE1, 61 voimalaa ja VE2, 45 voimalaa) aiheutuisi merkittäviä kielteisiä vaikutuksia poronhoitoon. Hankealue sijoittuu paliskunnan parhaalle kesälaidunalueelle, jolla on merkitystä myös talvilaidunalueena. Suunnitellut voimalat sijoittuisivat myös rykimä- ja jäkälälaidunalueelle, ja hankealueen pohjoisosassa on tärkeä vasomisalue. Laidunkiertoreitit kulkevat hankealueen lävitse, ja hanke voi vaikuttaa merkittävästi porojen laidunkiertoreitteihin. Tarkasteltujen sähkönsiirtolinjojen on arvioitu aiheuttavan enintään kohtalaista haittaa poronhoidolle. Poronhoidolle aiheutuvien kielteisten vaikutusten lieventäminen on arviointiselostuksen mukaan kuitenkin mahdollista erityisesti voimaloiden sijoittelulla ja voimaloiden kokonaismäärää vähentämällä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaava on maankäytön suunnittelujärjestelmän yleispiirteisin kaavamuoto. Arvioitaessa sitä, onko kaavaratkaisu nyt kysymyksessä olevilta osin perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin, on otettava huomioon maakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä maankäytön suunnitteluvälineenä sekä maakuntakaavan oikeusvaikutuksien toteutuminen alemman asteiseen kaavoitukseen kohdistuvan ohjausvaikutuksen kautta. Maakuntakaavan tarkoitus ei edellytä, että maakuntakaavassa osoitetun maankäytön toteuttaminen tulisi yksityiskohtaisesti ratkaista jo maakuntakaavatasolla.

Vaikka vaihemaakuntakaavan laatiminen ja Maaningan tuulivoimahankkeen yksityiskohtaisempi suunnittelu ovat olleet käynnissä samanaikaisesti ja tuulivoimahankkeen yksityiskohtaisempaan suunnitteluun liittyviä selvityksiä on hyödynnetty myös vaihemaakuntakaavan laadinnassa, vaihemaakuntakaavalla ei kuitenkaan ole ratkaistu alueelle sijoittuvien tuulivoimaloiden tarkkaa lukumäärää, kokoa tai sijoittelua. Vaihemaakuntakaavalla on ratkaistu ainoastaan se, että tuulivoimaloiden alueeksi merkitylle alueelle on mahdollista toteuttaa kokoluokaltaan seudullisesti merkittävä tuulivoimala-alue. Vaihemaakuntakaavan perusteena olevia selvityksiä voidaan tuulivoimaloiden alueen toteuttamisesta alueella harjoitettavalle poronhoidolle aiheutuvia vaikutuksia koskevilta osin pitää kaavan tarkkuustaso huomioon ottaen riittävinä.

Vaihemaakuntakaavaa laadittaessa voimassa olleet valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat edellyttäneet yhtäältä poronhoidon alueidenkäytöllisten edellytysten turvaamista poronhoitoalueella sekä toisaalta uusiutuvien energialähteiden hyödyntämismahdollisuuksien edistämistä esimerkiksi siten, että maankuntakaavoituksessa osoitetaan tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Koska vaatimus valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta merkitsee useiden erisuuntaisten näkökohtien ja maankäyttötarpeiden yhteensovittamisesta, kaikkia eri tavoitteita ei lähtökohtaisesti ole mahdollista toteuttaa täysimääräisesti. Vastaavasti maakuntakaavan sisältövaatimuksena olevan maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksien huomioon ottamisen osalta kysymys on yhtäältä poronhoidon edellytysten ja toisaalta energiantuotannon edellytysten yhteensovittamisesta.

Maaningan tuulivoimaloiden alueen koko ja muoto mahdollistavat useita suunnitteluvaihtoehtoja kokoluokaltaan seudullisesti merkittävän tuulivoimala-alueen toteuttamiselle. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, jossa ratkaistaan tuulivoimaloiden lukumäärä ja sijoittuminen, on vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräysten mukaisesti otettava huomioon poronhoidon edellytysten turvaaminen poronhoitoalueella. Kun lisäksi otetaan huomioon, että tuulivoimarakentamisesta alueella harjoitettavalle poronhoidolle aiheutuviin haitallisiin vaikutuksiin voidaan laadittujen selvitysten perusteella vaikuttaa muun muassa toteutettavien voimaloiden kokonaismäärää ja sijoittelua koskevilla ratkaisuilla, Maaningan tuulivoimaloiden alueen toteuttamiselle kokoluokaltaan seudullisesti merkittävänä tuulivoimala-alueena ei ennalta arvioiden ole estettä. Maakuntakaava ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaisten maakuntakaavan sisältövaatimusten vastainen.

Koska neuvotteluvelvollisuus asianomaisen paliskunnan kanssa on poronhoitolain 53 §:ssä rajattu valtion maita koskeviin toimenpiteisiin, vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräystä ei ole pidettävä lainvastaisena sillä perusteella, ettei neuvotteluvelvollisuutta siinä ole ulotettu kaikkiin poronhoitolain 3 §:ssä tarkoitettuihin alueisiin.

Vaihemaakuntakaavassa osoitettu Maaningan tuulivoimaloiden alue on laadittujen selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella ennalta arvioiden mahdollista toteuttaa kokoluokaltaan seudullisesti merkittävänä tuulivoimala alueena. Maakuntavaltuuston päätös vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla kuntalain 135 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Tolvan paliskunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Robert Utter ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Pohjois-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuusto

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

maakuntakaavamääräykset

suojelumääräykset

Poronhoitoaluetta koskevat kaavamääräykset

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Tehdyt selvitykset ja Paliskuntain yhdistyksen lausunto

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian, ja Renne Pulkkinen.

Tolvan paliskunta

Pohjois-Pohjanmaan liiton maakuntahallitus

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaihemaakuntakaavassa osoitettu maankäyttö ja kaavamääräykset

Oikeudellinen arviointi

Johtopäätökset ja lopputulos

Keskeiset sovellettavat säännökset

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet nyt kysymyksessä olevalta osin

Maaningan tuulivoimaloiden alue

Poronhoidon huomioon ottaminen

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

1. Valituksen hylkääminen

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa