KHO:2022:148 – Markanvändning och byggande

Tjänsteinnehavarna inom kommunens byggnadstillsyn beslöt avbryta den snötippning som A Ab bedrev eftersom inget åtgärdstillstånd för snötippning hade beviljats för den ifrågavarande fastigheten. Frågan gällde om kommunens byggnadstillsynsmyndighet hade kunnat vidmakthålla det nämnda beslutet.

Markanvändnings- och bygglagen innehåller ingen explicit bestämmelse om att snötippning förutsätter åtgärdstillstånd. Behovet av åtgärdstillstånd ska därför avgöras från fall till fall ur den utgångspunkten om det i samband med snötippningen på fastigheten också är fråga om någon annan åtgärd som enligt markanvändnings- och bygglagen förutsätter åtgärdstillstånd. I denna bedömning ska samtidigt beaktas om konsekvenserna för markanvändningen eller miljön enligt vad som i övrigt föreskrivs i markanvändnings- och bygglagen eventuellt förutsätter myndighetstillsyn.

Bolaget hade för snötippningen använt en 5 000 kvadratmeter stor fastighet i ett kvartersområde för industri- och lagerlokaler i närheten av stadens centrum. Fastigheten var inte i detaljplanen anvisad för snötippning. Som mest hade snö tippats på ett ungefär 2 500 kvadratmeter stort område. Snötippningen hade pågått i tre års tid så det var inte fråga om tillfällig verksamhet. Trots att området användes för snötippning endast en del av året var det vintertid fråga om enligt lagens förarbeten jämförelsevis intensiv verksamhet eftersom bolaget med sina två bilar under en vinter hade kört omkring 100 — 150 lass snö till fastigheten. Den del av fastigheten som användes till snötippning hade varit förvaringsområde för snö under flera månader av året och därmed borta från annat bruk.

Bolagets snötippningsverksamhet föranledde på grund av fastighetens placering och verksamhetens omfattning ett särskilt behov av myndighetstillsyn. I ärendet skulle bland annat beaktas att hanteringen av det dagvatten som snön orsakar kan kräva förhandskontroll. Också transporten av snön till området kan orsaka sådana trafikkonsekvenser som kräver trafikreglering.

Med hänvisning till det ovan sagda skulle bolagets snötippningsverksamhet anses vara sådan verksamhet på ett avgränsat större område för förvaring som enligt markanvändnings- och bygglagen förutsätter åtgärdstillstånd. Byggnadsnämnden hade därför kunnat vidmakthålla tillsynsingenjörernas beslut att avbryta snötippningen tills det behövliga tillståndet för verksamheten hade sökts och beviljats.

Markanvändnings- och bygglagen 126 § 2 mom. och 126 a § 1 mom. 6 punkten

Se även HFD 2018:103

Kunnan rakennusvalvonnan viranhaltijat olivat keskeyttäneet A Oy:n harjoittaman lumen läjityksen, koska lumen läjitykseen kysymyksessä olevalle kiinteistölle ei ollut ollut maankäyttö- ja rakennuslain mukaista toimenpidelupaa. Asiassa oli ratkaistavana, oliko kunnan rakennusvalvontaviranomainen voinut pysyttää mainitun päätöksen.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ollut nimenomaisesti säädetty, että lumen läjittäminen edellyttäisi toimenpidelupaa. Toimenpideluvan tarvetta oli siten arvioitava tapauskohtaisesti siitä lähtökohdasta, oliko puheena olevan kiinteistön käytössä lumen läjittämiseen muutoin kysymys jostakin maankäyttö- ja rakennuslaissa erikseen luetellusta toimenpideluvanvaraisesta toimenpiteestä. Tässä arvioinnissa oli samalla otettava huomioon toimenpideluvan tarpeen osalta maankäyttö- ja rakennuslaissa muutoin säädetyn mukaisesti toiminnan maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten johdosta mahdollisesti aiheutuva viranomaisvalvonnan tarve.

Yhtiö oli käyttänyt lumen läjitykseen asemakaavan teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueella olevaa 5 000 neliömetrin suuruista kiinteistöä kaupungin keskustan lähialueella. Kiinteistöä ei ollut asemakaavassa osoitettu lumen läjittämiseen. Lunta oli läjitetty enimmillään noin 2 500 neliömetrin suuruiselle alueelle. Lumen läjitystä oli tehty kolmen vuoden ajan, joten kyse ei ollut tilapäisestä toiminnasta. Vaikka aluetta oli käytetty lumen läjitykseen vain osan vuotta, talvikausina kysymys oli ollut lain esitöiden mukaisesta verrattain intensiivisestä toiminnasta, sillä lunta oli ajettu kiinteistölle yhtiön kahdella autolla yhden talven aikana noin 100 — 150 kuormaa. Lumen läjitykseen käytettävä osa kiinteistöstä oli ollut lumen varastoalueena useita kuukausia vuodessa ja siten tuona aikana poissa muusta käytöstä.

Yhtiön harjoittamaan lumen läjitykseen liittyi kiinteistön sijaintipaikan ja toiminnan laajuuden vuoksi erityinen viranomaisvalvonnan tarve. Asiassa oli muun ohella otettava huomioon, että muualta tuodusta lumesta aiheutuvien hulevesien hallinta saattoi edellyttää ennakollista valvontaa. Myös lumen kuljetus alueelle voi aiheuttaa sellaisia liikennevaikutuksia, jotka edellyttivät liikenteen järjestämistä.

Edellä lausuttu huomioon ottaen yhtiön harjoittamassa lumen läjittämisessä oli katsottava olleen kysymys maankäyttö- ja rakennuslain mukaista toimenpidelupaa edellyttävästä muusta alueesta erotettuun suurehkoon varastointialueeseen verrattavan alueen toiminnan järjestämisestä. Rakennuslautakunta oli siten voinut pysyttää voimassa tarkastusinsinöörien päätöksen keskeyttää lumen läjitys, kunnes toimintaan oli haettu ja saatu asianmukainen lupa.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 126 § 2 momentti ja 126 a § 1 momentti 6 kohta

Ks. myös KHO 2018:103

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 13.4.2022 nro 491/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Vaatimus katselmuksen järjestämisestä hylätään.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta pääasian ja oikeudenkäyntikuluratkaisun osalta ei muuteta.

Y-L Service Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian tausta

(1)

on päätöksellään 17.3.2021 § 23 pysyttänyt voimassa tarkastusinsinöörien 4.3.2021 tekemän päätöksen, jolla on määrätty Y-L Service Oy keskeyttämään lumen läjitys Oulun kaupungissa osoitteessa Temmeksentie 14 sijaitsevalla kiinteistöllä, kunnes lumen läjitykseen on haettu ja saatu asianmukainen lupa rakennusvalvontaviranomaiselta.

(2) Rakennuslautakunnan päätöspöytäkirjassa on todettu, että maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n mukainen toimenpidelupa tarvitaan maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n mukaan muun muassa kaupunki- tai ympäristökuvaan merkittävästi ja pitkäaikaisesti vaikuttavaan järjestelyyn tai muutokseen. Oulun kaupungissa on ollut voimassa 1.7.2020 lähtien käytäntö, jonka mukaan lumen läjityksen katsotaan edellyttävän toimenpidelupaa.

(3) Edelleen päätöspöytäkirjassa on viitattu maankäyttö- ja rakennuslain 180 §:ään ja 186 §:ään. Asian arviointia koskevassa osuudessa on todettu seuraavaa: Lumen läjitys on tapahtunut ilman toimenpidelupaa, joten lumen läjityksen keskeyttämiselle on olemassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset perusteet.

(4)

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Y-L Service Oy:n vaatimuksen suullisen käsittelyn ja katselmuksen järjestämisestä sekä yhtiön valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5)

(jäljempänä myös ”

”) on pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja rakennuslautakunnan päätökset kumotaan. Päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Asiassa on järjestettävä katselmus. Suomen valtio tulee velvoittaa korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Yhtiö on esittänyt vaatimustensa perusteeksi muun ohella seuraavaa:

(6) Lumen läjityksen luvanvaraisuutta ei tule arvioida maankäyttö- ja rakennuslain säännösten perusteella vaan ympäristölainsäädännön mukaan. Joka tapauksessa maankäyttö- ja rakennuslain mukaista toimenpideluvan tarvetta ei voida arvioida muilla kuin rakennuslautakunnan päätöksessä esitetyillä perusteilla.

(7) Muutoin on lisäksi otettava huomioon, että lumikasa ei ole maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu rakennelma tai esine eikä kyse ole toiminnasta, joka vaikuttaisi kaupunkikuvaan merkittävästi ja pitkäaikaisesti. Kyseessä ei ole muusta alueesta erotettu suurehko varastointi- tai pysäköintialue. Kiinteistöä ei myöskään ole erotettu käyttötarkoituksensa perusteella muusta alueesta eikä läjitysaluetta ole erotettu kiinteistön muusta pääalueesta. Lumen läjitys muutamaksi kuukaudeksi ei ole säilyttämistä tai varastointia eikä kyse ole laissa tarkoitetusta suurehkosta alueesta. Väitteitä siitä, että lumen läjitykseen liittyisi kaupunkikuvallisia vaikutuksia taikka hulevesien hallintaan tai liikenteen järjestämiseen liittyviä vaikutuksia, ei ole yksilöity eikä osoitettu.

(8) Katselmuksen järjestäminen on tärkeää läjityspaikkaan ja liikenneolosuhteisiin tutustumiseksi sekä toiminnan ympäristövaikutuksien ja kaupunkikuvallisten vaikutusten arvioimiseksi.

(9)

on antamassaan lausumassa vaatinut, että yhtiön valitus ja oikeudenkäyntikuluja koskeva vaatimus hylätään.

(10)

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Katselmusta koskeva vaatimus

(11) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 48 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi järjestää asian selvittämiseksi katselmuksen. Kun otetaan huomioon asian laatu ja perusteet, joiden vuoksi yhtiö on pyytänyt katselmuksen järjestämistä sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen järjestäminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

Kysymyksenasettelu

(12) Kunnan rakennusvalvonnan viranhaltijat ovat keskeyttäneet Y-L Service Oy:n harjoittaman lumen läjityksen, koska lumen läjitykseen kysymyksessä olevalle kiinteistölle ei ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain mukaista toimenpidelupaa. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko kunnan rakennusvalvontaviranomainen voinut pysyttää mainitun päätöksen.

Sovellettavat oikeusohjeet

(13)

126 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan sijasta rakentamiseen voidaan hakea toimenpidelupa sellaisten rakennelmien ja laitosten, kuten maston, säiliön ja piipun pystyttämiseen, joiden osalta lupa-asian ratkaiseminen ei kaikilta osin edellytä rakentamisessa muutoin tarvittavaa ohjausta. Pykälän 2 momentin mukaan toimenpidelupa tarvitaan lisäksi sellaisen rakennelman tai laitoksen pystyttämiseen ja sijoittamiseen, jota ei pidetä rakennuksena, jos toimenpiteellä on vaikutusta luonnonoloihin, ympäröivän alueen maankäyttöön taikka kaupunki- tai maisemakuvaan.

(14) Maankäyttö- ja rakennuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 126 §:ää koskien muun ohella seuraavaa:

”Erona rakennuslupaan olisi ensinnäkin se, että rakennusluvan hakemista ja myöntämistä koskevia säännöksiä noudatettaisiin toimenpideluvassa vain soveltuvin osin. Lisäksi rakennelmien tai laitosten tekniset ominaisuudet jäisivät toteuttajan vastattaviksi. Viranomaisvalvonta koskisi ainoastaan näiden maankäytöllisiä tai ympäristöllisiä vaikutuksia.”

(15) Maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 4 momentin (132/1999) mukaan saman pykälän 2 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden luvanvaraisuudesta säädettiin tarkemmin asetuksella.

(16) Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n (895/1999) 1 momentin 6 kohdan mukaan toimenpidelupa tarvittiin maankäyttö- ja rakennuslaissa ja asetuksessa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin muusta alueesta erotetun suurehkon varastointi- tai pysäköintialueen taikka tällaiseen alueeseen verrattavan alueen järjestämiseen (

).

(17) Mainitun asetuksen perustelumuistiossa on todettu säilytys- tai varastointialuetta koskevan 6 kohdan osalta seuraavaa:

”Luvanvaraisuuden perusteena on se, että useinkaan alueen erottaminen ja sulkeminen muusta yhteydestä verrattain intensiiviseenkään käyttöön ei muutoin vaadi viranomaislupaa. On huomattava, että myös kunnan laajamittaiset pysäköintijärjestelyt, joille ei ole perustaa kaavassa, voivat tulla ennakkovalvonnan alaisiksi.”

(18) Maankäyttö- ja rakennuslakiin on 1.1.2013 voimaan tulleella lailla lisätty uusi 126 a §, jossa säädetään toimenpideluvanvaraisista toimenpiteistä. Samassa yhteydessä edellä selostetut lain 126 §:n 4 momentti ja asetuksen 62 § on kumottu.

(19) Maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 6 ja 10 kohtien mukaan 126 §:n mukainen toimenpidelupa tarvitaan sellaisen rakennelman tai laitoksen, jota ei ole pidettävä rakennuksena, pystyttämiseen tai sijoittamiseen taikka rakennuksen ulkoasun tai tilajärjestelyn muuttamiseen seuraavasti:

);

10) muut kaupunki- tai ympäristökuvaan merkittävästi ja pitkäaikaisesti vaikuttavat järjestelyt tai muutokset (

(20) Maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 2 momentin mukaan, jos 1 momentin 1 — 10, 12 tai 13 kohdassa tarkoitettu toimenpide perustuu oikeusvaikutteiseen kaavaan tai katusuunnitelmaan taikka maantielain tai yleisistä teistä annetun lain (243/1954) mukaiseen hyväksyttyyn tiesuunnitelmaan toimenpidelupaa ei tarvita.

(22) Saman pykälän 2 momentin mukaan rakennustyön keskeyttämisestä on viipymättä ilmoitettava kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle. Rakennusvalvontaviranomainen päättää, pysytetäänkö työn keskeyttäminen voimassa. Päätöstä on muutoksenhausta huolimatta noudatettava, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

(23)

45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Oikeudellinen arviointi

(25) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevassa asiassa on kyse sen arvioimisesta, onko rakennusvalvontaviranomainen voinut maankäyttö- ja rakennuslain 180 §:n nojalla pysyttää päätöksen, jolla oli keskeytetty yhtiön harjoittama lumen läjitys kysymyksessä olevalla kiinteistöllä sillä perusteella, että lumen läjitykseen ei ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n mukaista toimenpidelupaa. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena rakennusvalvontaviranomaisena toimiva rakennuslautakunta on siten ollut asiassa toimivaltainen. Korkein hallinto-oikeus toteaa vielä selvyyden vuoksi, että asiassa ei ole ratkaistavana, edellyttääkö toiminta mahdollisesti ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa.

(26) Saadun selvityksen mukaan yhtiö on vuokrannut Oulun kaupungissa osoitteessa Temmeksentie 14 sijaitsevan kiinteistön, jota se on käyttänyt lumen läjittämiseen. Kiinteistö sijoittuu asemakaavassa osoitetulle ympäristöhäiriöitä aiheuttamattomien teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueelle (TY-5). Asemakaavassa kiinteistön aluetta ei ole osoitettu lumen läjitykseen.

(27) Yhtiö on valituksessaan vedonnut myös siihen, että lumen läjitys ei ole toimenpidelupaa vaativa toimenpide, koska lumikasa ei ole rakennelma ja se on alueella vain osan vuodesta. Yhtiön mukaan kiinteistöä ei tässä tarkoituksessa voi myöskään pitää muusta alueesta erotettuna suurehkona varastointi- tai pysäköintialueena.

(28) Maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentissa ei ole nimenomaisesti säädetty, että lumen läjittäminen edellyttäisi toimenpidelupaa. Toimenpideluvan tarvetta on siten arvioitava tapauskohtaisesti siitä lähtökohdasta, onko puheena olevan kiinteistön käytössä lumen läjittämiseen muutoin kysymys jostakin mainitussa momentissa erikseen luetellusta toimenpideluvanvaraisesta toimenpiteestä. Tässä arvioinnissa on samalla otettava maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 2 momentin mukaisesti huomioon toiminnan maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten johdosta mahdollisesti aiheutuva viranomaisvalvonnan tarve.

(29) Yhtiö on käyttänyt lumen läjitykseen asemakaava-alueella olevaa 5 000 neliömetrin suuruista kiinteistöä Oulun kaupungin keskustan lähialueella. Kiinteistöä ei ole asemakaavassa osoitettu lumen läjittämiseen. Lunta on läjitetty enimmillään noin 2 500 neliömetrin suuruiselle alueelle. Lumen läjitystä on tehty kolmen vuoden ajan, joten kyse ei ole ollut tilapäisestä toiminnasta. Vaikka aluetta on käytetty lumen läjitykseen vain osan vuotta, talvikausina kysymys on ollut lain esitöiden mukaisesta verrattain intensiivisestä toiminnasta, sillä lunta on ajettu kiinteistölle yhtiön kahdella autolla yhden talven aikana noin 100 — 150 kuormaa. Lumen läjitykseen käytetty osa kiinteistöstä on ollut lumen varastoalueena useita kuukausia vuodessa ja siten tuona aikana poissa muusta käytöstä.

(30) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhtiön harjoittamaan lumen läjitykseen liittyy kiinteistön sijaintipaikan ja toiminnan laajuuden vuoksi erityinen viranomaisvalvonnan tarve. Asiassa on muun ohella otettava huomioon, että muualta tuodusta lumesta aiheutuvien hulevesien hallinta saattaa edellyttää ennakollista valvontaa. Myös lumen kuljetus alueelle voi aiheuttaa sellaisia liikennevaikutuksia, jotka edellyttävät liikenteen järjestämistä.

(31) Edellä lausuttu huomioon ottaen yhtiön harjoittamassa lumen läjittämisessä on katsottava olleen kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetun muusta alueesta erotettuun suurehkoon varastointialueeseen verrattavan alueen toiminnan järjestämisestä.

(32) Koska kiinteistöä ei ole asemakaavassa osoitettu lumen läjitykseen, maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 2 momentti ei tule asiassa sovellettavaksi. Tämän vuoksi ja kun otetaan muutoin huomioon edellä lausuttu, korkein hallinto-oikeus katsoo, että lumen läjitys kyseessä olevalla kiinteistöllä on edellyttänyt toimenpidelupaa.

(33) Rakennuslautakunta ei ole päätöksessään nimenomaisesti maininnut soveltamanaan oikeusohjeena maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 6 kohtaa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymys ei tältä osin ole sellaisesta rakennuslautakunnan päätöksen perusteluja koskevasta puutteesta, jonka nojalla hallinto-oikeuden ja rakennuslautakunnan päätökset olisi kumottava.

Oikeudenkäyntikulut

(35) Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, ei ole kohtuutonta, että yhtiö on joutunut itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla yhtiön vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty, muuttamiseen ei ole perusteita.

(36) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, yhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

(37) Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Laura Leino.

Oulun kaupungin rakennuslautakunta

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Renne Pulkkinen, Kaisa Hiltunen ja Markus Haho. Esittelijä Antti Sutinen.

Y-L Service Oy

yhtiö

Yhtiö

Maankäyttö- ja rakennuslain

säilytys- tai varastointialue

kaupunkikuvajärjestely

Hallintolain