KHO:2022:20 – Hallintolainkäyttö

Ledargruppen för specialomsorger beslöt att tillsvidare men högst för ett halvt år fortsätta specialomsorger mot A:s vilja. Beslutet hade underställts förvaltningsdomstolen för godkännande. Förvaltningsdomstolen avslog A:s besvär och fastställde beslutet. Enligt den besvärsanvisning som bifogades förvaltningsdomstolens beslut fick beslutet överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen.

Frågan gällde om den besvärsanvisning som bifogats förvaltningsdomstolens beslut var lagenligt.

Enligt 81 d § i lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda (specialomsorgslagen) får ett beslut av förvaltningsdomstolen i ett ärende som avses i 33 § 3 mom. överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Över andra beslut av förvaltningsdomstolen får besvär anföras endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd.

Inga ändringar har gjorts i 81 d § (381/2016) i specialomsorgslagen i samband med att lagen om rättegång i förvaltningsärenden trädde i kraft eller efter det. Paragrafen har således inte klarlagts att motsvara den nya allmänna regleringen om ändringssökande. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att detta talade för en tolkning där besvär över förvaltningsdomstolens beslut inte förutsätter besvärstillstånd när det är fråga om att förordna specialomsorger för en person oberoende av personens vilja, eller att fortsätta ett sådant förordnande. I samband med att bestämmelserna om ändringssökande i specialomsorgslagen ändrades år 2016 var tanken att ändring i förvaltningsdomstolens beslut som gäller förordnande om specialomsorger oberoende av personens vilja söks genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen utan besvärstillstånd.

Huvudregeln för förvaltningsrättsligt ändringssökande har efter ändringen av specialomsorgslagen år 2016 ändrats så, att besvär över förvaltningsdomstolens beslut förutsätter besvärstillstånd. Bestämmelserna i specialomsorgslagen om att söka ändring i ett beslut som gäller specialomsorger oberoende av personens vilja motsvarade vid tidpunkten för ändringen av specialomsorgslagens bestämmelser om ändringssökande den då ikraftvarande allmänna huvudregeln för förvaltningsrättsligt ändringssökande. Därför ska första meningen i 81 d § i specialomsorgslagen tolkas så att sökande av ändring i förvaltningsdomstolens beslut från och med 1.1.2020 förutsätter besvärstillstånd. Denna tolkning får stöd också av det som i förarbetena till lagen om rättegång i förvaltningsärenden sägs om besvärstillståndssystemet.

Besvär över förvaltningsdomstolens beslut hos högsta förvaltningsdomstolen förutsatte besvärstillstånd.

Lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda 81 d §

Lagen om rättegång i förvaltningsärenden 1 §, 3 §, 107 § 1 mom., 126 § och 127 §

Se även HFD 2021:81

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi samt justitieråden Janne Aer, Monica Gullans, Juha Lavapuro och Ari Wirén. Föredragande Milla Wartiovaara.

Erityishuollon johtoryhmä oli päättänyt jatkaa A:n tahdosta riippumatonta erityishuoltoa toistaiseksi, kuitenkin enintään puoleksi vuodeksi, ja alistanut päätöksen hallinto-oikeuden vahvistettavaksi. Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen ja vahvistanut sille alistetun päätöksen. Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen sai hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus lainmukainen.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (kehitysvammalaki) 81 d §:n mukaan hallinto-oikeuden päätökseen nyt kysymyksessä olevassa lain 33 §:n 3 momentissa tarkoitetussa asiassa saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden muuhun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain tultua voimaan 1.1.2020 lähtökohdaksi oli tullut se, että hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kehitysvammalain 81 d §:ään (381/2016) ei ollut tehty muutoksia oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain voimaantulon yhteydessä tai sen jälkeen. Pykälää ei ollut siten erikseen selkeytetty vastaamaan uuden yleislain valituslupasääntelyä. Korkein hallinto-oikeus katsoi tämän puoltavan tulkintaa, jonka mukaan valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei edellyttäisi valituslupaa silloin, kun kysymys oli tahdosta riippumattomaan erityishuoltoon määräämistä tai sen jatkamista koskevasta asiasta. Myös kehitysvammalain muutoksenhakusäännöksiä vuonna 2016 muutettaessa oli tarkoitettu, että hallinto-oikeuden päätökseen tahdosta riippumattomaan erityishuoltoon määräämistä koskevassa asiassa sai valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa.

Hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän pääsääntö oli kuitenkin kehitysvammalain vuoden 2016 muutoksen jälkeen muuttunut niin, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä edellytti valituslupaa. Kun lisäksi kehitysvammalain mukainen tahdosta riippumatonta erityishuoltoa koskevan päätöksen muutoksenhaku oli vastannut kehitysvammalain muutoksenhakusäännökseen tehtyjen muutosten aikaan voimassa ollutta hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän pääsääntöä, kehitysvammalain 81 d §:n ensimmäistä virkettä oli tulkittava niin, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä mainituissa asioissa edellytti 1.1.2020 alkaen valituslupaa. Tätä tulkintaa tuki myös oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia koskevissa esitöissä valituslupajärjestelmän osalta lausuttu.

Hallinto-oikeuden päätöksestä valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellytti valituslupaa.

Laki kehitysvammaisten erityishuollosta 81 d §

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 1 §, 3 §, 107 § 1 momentti, 126 § ja 127 §

Ks. myös KHO 2021:81

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 20.10.2021 nro 2153/2021

Asian aikaisempi käsittely

on 10.8.2021 (eritt 34/2021) päättänyt jatkaa A:n tahdosta riippumatonta erityishuoltoa Y:n erityishuollon toimintayksikössä 10.8.2021 alkaen toistaiseksi, kuitenkin enintään 9.2.2022 saakka.

Johtoryhmän päätös on 24.8.2021 alistettu hallinto-oikeuden vahvistettavaksi.

on valittanut johtoryhmän päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on toimitettuaan suullisen käsittelyn muutoksenhaun alaisella päätöksellään hylännyt valituksen sekä vahvistanut sille alistetun päätöksen A:n tahdosta riippumattoman erityishuollon jatkamisesta.

Hallinto-oikeus on liittänyt päätökseensä valitusosoituksen, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja erityishuollon johtoryhmän päätökset kumotaan.

on antanut lausunnon.

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus oikaistaan kuulumaan siten, että valituksen tekeminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa.

2. Valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asiassa on ensin ratkaistava, onko hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus lainmukainen.

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

(kehitysvammalaki) 81 d §:n mukaan hallinto-oikeuden päätökseen 33 §:n 3 momentissa tarkoitetussa asiassa saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden muuhun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain muutoksenhakua koskevia säännöksiä on viimeksi muutettu lailla 381/2016, joka tuli voimaan 10.6.2016. Lainmuutokseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 96/2015 vp) on todettu muutoksenhakusäännösten olevan yleisesti vanhentuneet ja epäselvät. Niitä ehdotetaan ajanmukaistettaviksi ja selkiytettäviksi muun muassa siten, että muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ehdotetaan otettavaksi käyttöön valituslupa. Lain 81 d §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että ehdotetun 81 d §:n mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Ehdotettu säännös vastaa pitkäaikaista hallintolainkäytön yleistä kehittämissuuntaa. Asian laadun ja merkittävyyden vuoksi valituslupajärjestelmän ulkopuolelle jäisi ehdotuksen mukaan 33 §:n 3 momentissa tarkoitettu erityishuollon johtoryhmän päätös tahdosta riippumattoman erityishuollon antamisesta.

1 §:n mukaan mainitussa laissa säädetään oikeusturvan ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista hallintoasiaa ja muuta julkisoikeudellista oikeussuhdetta koskevassa oikeudenkäynnissä.

Lain 3 §:n mukaan, jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain asemesta.

Lain 107 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden hallintolainkäyttöasiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Lain 127 §:n mukaan muualla laissa tai asetuksessa olevalla viittauksella hallintolainkäyttölakiin tai muutoksenhausta hallintoasioissa annettuun lakiin (154/1950) tarkoitetaan mainitun lain voimaan tultua viittausta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 29/2018 vp) on todettu, että ehdotuksen mukaan uudessa yleislaissa olisi pääsääntönä, että hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Ehdotus merkitsisi sitä, että poikkeuksista ehdotettuun valituslupasääntelyyn tulisi säätää erikseen. Poikkeussäännösten tarpeen arvioinnissa olisi otettava huomioon, että muuhun lainsäädäntöön sisältyvät yleisviittaukset hallintolainkäyttölakiin tarkoittaisivat ehdotetun yleislain tultua voimaan viittausta uuteen yleislakiin. Säännös, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, merkitsisi, että sovellettaviksi tulisivat myös uuden yleislain säännökset valituslupamenettelystä.

$101

$102

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksen johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 50/2018 vp) todennut valituslupajärjestelmän osalta muun ohella, että arvioitaessa valituslupajärjestelmän perustuslainmukaisuutta on perustuslakivaliokunnan mielestä otettava huomioon, että valitusluvan asettamisessa valituksen edellytykseksi on kyse siitä, missä laajuudessa korkein hallinto-oikeus tutkii valituksen. Se ei merkitse niin pitkälle menevää rajoitusta muutoksenhakuoikeuteen kuin varsinaiset valituskiellot. Toiseksi on otettava huomioon, että valitusluvan ehtojen täyttyessä korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa. Valitusluvan myöntämisen perusteet eivät rajoitu ennakkopäätösperusteeseen, vaan lupa on myönnettävä myös asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi tai jos valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy. Tämä sääntely merkitsee sitä, että oikeusturvaelementti on vahvasti mukana myös ehdotetussa hallinto-oikeudellisessa valituslupajärjestelmässä.

Perustuslakivaliokunta viittaa mainitussa lausunnossaan lisäksi siihen, että valituslupasääntelyn katsotaan hallituksen esityksessä myös turvaavan osaltaan korkeimman hallinto-oikeuden mahdollisuuksia turvata oikeudenkäynnin viivytyksettömyys asioissa, joissa on tärkeää saada ylimmän oikeusasteen ratkaisu. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että myös lainsäädännössä kiinnitetään huomiota tuomioistuinten mahdollisuuksiin toimia perustuslain 21 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä.

Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetulle kattavalle valituslupajärjestelmälle hallinto-oikeuden ratkaisuista korkeimpaan hallinto-oikeuteen on painavia hallintolainkäytön tehostamiseen ja korkeimman oikeuden ennakkopäätösroolin vahvistamiseen liittyviä perusteita.

Valituslupajärjestelmässä ei ole kyse uudentyyppisestä sääntelystä, vaan pikemminkin jo toteutuneen kehityksen tunnustamisesta myös periaatteellisesti ja eri asiaryhmien valitusten yhdenmukaisesta kohtelusta. Perustuslakivaliokunnan uudempaa, vuodesta 2012 noudattamaa tulkintalinjaa edelleen kehittäen valitusluvan asettamista pääsäännöksi voidaan perustuslain 21 §:n estämättä pitää mahdollisena ja perusteltuna.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2021:81 katsonut, että hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän pääsääntö oli tilintarkastuslain säätämisen jälkeen muuttunut niin, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä edellytti valituslupaa. Kun lisäksi tilintarkastuslain mukainen tilintarkastajalle annettua varoitusta tai huomautusta koskevan päätöksen muutoksenhaku oli vastannut tilintarkastuslain antamisen ja sen muutoksenhakusäännökseen tehtyjen muutosten aikaan voimassa ollutta hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän pääsääntöä, tilintarkastuslain muutoksenhakua koskevaa viittaussäännöstä oli tulkittava niin, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä mainituissa asioissa edellytti 1.1.2020 alkaen valituslupaa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Kehitysvammalain 81 d §:n ensimmäisen virkkeen mukaan hallinto-oikeuden päätökseen 33 §:n 3 momentissa tarkoitetussa asiassa saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Edellä mainittu kehitysvammalain mukainen tahdosta riippumattomaan erityishuoltoon määräämistä ja sen jatkamista koskeva muutoksenhakusäännös on vastannut 31.12.2019 asti voimassa ollutta hallintolainkäytön muutoksenhakujärjestelmää. Siinä hallinto-oikeuden antaman päätöksen osalta pääsääntönä on ollut suora valitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valitusluvan myöntämisen edellyttämistä.

Hallintolainkäyttölaki on kumottu 1.1.2020 voimaan tulleella lailla oikeudenkäynnistä hallintoasioissa. Lähtökohdaksi on tällöin tullut se, että hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Lain esitöiden (HE 29/2018 vp) mukaan säännös, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, merkitsisi, että sovellettaviksi tulisivat uuden yleislain säännökset valituslupamenettelystä. Lakia sovelletaan sen 126 § huomioon ottaen valitusosoituksen osalta voimaantulon jälkeen tehtyyn hallintotuomioistuimen päätökseen siinäkin tapauksessa, että asian vireillepanoon ja käsittelyyn ensimmäisessä tuomioistuinasteessa on sovellettu hallintolainkäyttölakia.

$103

Hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän pääsääntö on kuitenkin kehitysvammalain vuoden 2016 muutoksen jälkeen muuttunut niin, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä edellyttää valituslupaa. Kun lisäksi kehitysvammalain mukainen tahdosta riippumatonta erityishuoltoa koskevan päätöksen muutoksenhaku on vastannut kehitysvammalain muutoksenhakusäännökseen tehtyjen muutosten aikaan voimassa ollutta hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän pääsääntöä, kehitysvammalain 81d §:n ensimmäistä virkettä on tulkittava niin, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä 33 §:n 3 momentissa tarkoitetussa asiassa edellyttää 1.1.2020 alkaen valitusluvan myöntämistä. Tätä tulkintaa tukee myös oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia koskevissa esitöissä valituslupajärjestelmän osalta lausuttu.

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätökseen liitettyä valitusosoitusta on oikaistava. Valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Janne Aer, Monica Gullans, Juha Lavapuro ja Ari Wirén. Asian esittelijä Milla Wartiovaara.

X:n erityishuollon johtoryhmä

A

Itä-Suomen hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mika Tiippana, Ulla Nygrén ja Harri Vartiainen. Esittelijä Tuula Neuvonen.

Muutoksenhakija

Perustelut

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain

1. Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn valitusosoituksen lainmukaisuus

2. Valituslupahakemuksen hylkääminen