KHO:2022:28 – Vattentjänster

Stadsfullmäktige hade år 2009 godkänt verksamhetsområdet för stadens vattentjänstverks vattentjänster. I verksamhetsområdet ingick bland annat F område. Stadsfullmäktige hade år 2019 beslutat ändra verksamhetsområdet genom att utesluta område F.

Som orsak för ändringen av verksamhetsområdet, vilket innebar en inskräkning av verksamhetsområdet, hade uppgetts den ändring av lagen om vattentjänster som trädde ikraft 1.9.2014. Genom lagändringen hade anslutningsplikten för fastigheter utanför en tätort, såsom i område F, lindrats. Enligt stadsfullmäktige uppfylldes inte förutsättningarna för verksamhetsområdet längre så att vattentjänstverket på ett ekonomiskt och ändamålsenligt sätt kan sköta de vattentjänster som det ansvarar för, och de avgifter för vattentjänster som tas ut för att täcka kostnaderna för vattentjänsterna blir skäliga och rättvisa.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att den ändring av lagen om vattentjänster som trätt i kraft efter beslutet om verksamhetsområdet, hade kunnat påverka de ekonomiska förutsättningarna som låg till grund för verksamhetsområdets godkännande på ett sådant sätt att det fanns godtagbara skäl att inskränka området på grund av ändrade omständigheter.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att skyldigheten att ansluta sig till vattentjänstverkets avlopp för fastigheterna inom område F, vilket var ämnat att uteslutas ur verksamhetsområdet, enligt vattentjänstlagen och miljöskyddslagen berodde på om fastigheternas avloppshanteringssystem var byggt innan verksamhetsområdet godkändes eller, om hanteringssystemet enligt bestämmelserna i miljöskyddslagen grundade sig på bestämmelser som var i kraft före år 2004 eller på ett bygglov som beviljats före nämnda tidpunkt, eller på det om fastigheten befann sig i närheten av vattendrag eller grundvattenområde enligt miljöskyddslagen.

Ur den utredning som låg till grund för stadsfullmäktiges beslut framgick inte hur många fastigheter som inom område F efter lagändringen fortfarande omfattades av anslutningsskyldigheten. Det hade varit skäl att utreda antalet fastigheter som omfattas av anslutningsskyldigheten inom område F för att konstatera hur kostnaderna för att bygga ut nätet skulle komma att fördela sig mellan dessa fastigheter och hur stora de fastighetsspecifika kostnaderna hade blivit. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att det, då ifrågavarande utredning saknades, inte i ärendet hade visats att vattentjänstverket inte i verkligheten hade kunnat ombesörja de vattentjänster som hör till dess ansvar i enlighet med lagen om vattentjänster.

Förvaltningsdomstolen hade upphävt stadsfullmäktiges beslut som lagstridigt. Högsta förvaltningsdomstolen ändrade inte slutresultatet i förvaltningsdomstolens beslut.

Lagen om vattentjänster 3 § 8 punkten, 6 § 2 mom., 7 och 8 §, 8 a §, 10 § 1 mom., 10 § 3 mom., 11 § 1 mom. och 2 mom. 2 punkten samt 32 § 1 mom.

Miljöskyddslagen 154 b och 156 a § samt 156 b § 1 mom.

Kommunallagen 135 § 2 mom.

Se även HFD 2017:7 och HFD 2021:154

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio och Robert Utter. Föredragande Pekka Kemppainen.

Kaupunginvaltuusto oli vuonna 2009 hyväksynyt kaupungin vesihuoltolaitoksen jätevesihuollon toiminta-alueen. Toiminta-alueeseen kuului muun ohella F:n alue. Kaupunginvaltuusto oli vuonna 2019 päättänyt muuttaa toiminta-aluetta poistamalla siitä F:n alueen.

Perusteeksi toiminta-alueen muuttamiselle, joka oli merkinnyt toiminta-alueen supistamista, oli esitetty 1.9.2014 voimaan tullut vesihuoltolain muutos, jolla sääntelyä oli muutettu siten, että taajaman ulkopuolisilla alueilla kuten F:n alueella sijaitsevien kiinteistöjen liittämisvelvollisuutta vesihuoltolaitoksen viemäriin oli lievennetty. Kaupunginvaltuuston mukaan toiminta-alueen hyväksymisen edellytykset eivät lainmuutoksen vuoksi enää täyttyneet niin, että vesihuoltolaitos olisi kyennyt huolehtimaan vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja siten, että vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät vesihuollon maksut olisivat muodostuneet kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että toiminta-alueen hyväksymispäätöksen jälkeen voimaan tullut vesihuoltolain muutos oli voinut muuttaa toiminta-alueen hyväksymispäätöksen perusteina olleita taloudellisia edellytyksiä siten, että toiminta-alueen supistamiseen oli voinut olla olosuhteiden muutoksesta johtuva hyväksyttävä syy.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että toiminta-alueesta poistettavaksi tarkoitetulla F:n alueella sijaitsevien kiinteistöjen liittämisvelvollisuus laitoksen viemäriin riippui voimassa olevan vesihuoltolain ja ympäristönsuojelulain mukaan siitä, oliko kiinteistön jätevesien käsittelyjärjestelmä rakennettu ennen toiminta-alueen hyväksymistä, tai siitä, perustuiko käsittelyjärjestelmä ympäristönsuojelulaissa säädetyllä tavalla ennen vuotta 2004 voimassa olleisiin rakentamisajankohdan mukaisiin vaatimuksiin tai ennen sanottua vuotta myönnettyyn rakennuslupaan, taikka siitä, sijaitsiko kiinteistö ympäristönsuojelulaissa tarkoitetulla tavalla vesistön läheisyydessä tai pohjavesialueella.

Kaupunginvaltuuston päätöksen perusteeksi esitetystä selvityksestä ei käynyt ilmi, kuinka moni kiinteistö toiminta-alueesta poistettavaksi tarkoitetulla F:n alueella kuului lainmuutoksen jälkeen edelleen liittämisvelvollisuuden piiriin. Liittämisvelvollisten kiinteistöjen lukumäärä F:n alueella olisi ollut tarpeen selvittää sen toteamiseksi, miten verkoston rakentamisesta aiheutuvat kustannukset olisivat jakautuneet näiden kiinteistöjen kesken ja miten suuriksi kiinteistökohtaiset kustannukset olisivat muodostuneet. Korkein hallinto-oikeus katsoi sanotun selvityksen puuttuessa jääneen osoittamatta, että vesihuoltolaitos ei olisi tosiasiallisesti kyennyt huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta vesihuoltolain mukaisesti.

Hallinto-oikeus oli kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen lainvastaisena. Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Vesihuoltolaki 3 § 8 kohta, 6 § 2 momentti, 7 ja 8 §, 8 a §, 10 § 1 momentti, 10 § 3 momentti, 11 § 1 momentti ja 2 momentti 2 kohta sekä 32 § 1 momentti

Ympäristönsuojelulaki 154 b ja 156 a § sekä 156 b § 1 momentti

Kuntalaki 135 § 2 momentti

Ks. myös KHO 2017:7 ja KHO 2021:154

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 20.4.2021 nro 21/0056/2

Asian aikaisempi käsittely

on päätöksellään 17.6.2019 § 11 päättänyt muuttaa kaupungin vesihuoltolaitoksen jätevesiviemäröinnin toiminta-aluetta siten, että F:n alue poistetaan toiminta-alueesta.

Päätöspöytäkirjan mukaan toiminta-alueen muuttamista, joka on merkinnyt toiminta-alueen supistamista, on perusteltu muun ohella sillä, että niillä toiminta-alueen osilla, jotka sijaitsevat taajama-alueiden (YKR) ulkopuolella, kiinteistön omistajilla ei ole vesihuoltolain muutoksen jälkeen enää velvollisuutta liittyä kunnallisen viemärilaitoksen asiakkaiksi, vaan he voivat rakentaa puhdistusvaatimukset täyttävät kiinteistökohtaiset puhdistamot. F:n alue kuului näihin alueisiin. Alueiden hajanaisen sijainnin takia viemäriverkoston rakennuskustannukset olisivat suuret. Liittyjien määrään suhteutettuna kustannukset nousisivat korkeiksi myös siksi, että tarvittavat johtolinjat ovat pitkiä ja niiden varsilla on laajoja asumattomia osuuksia. Rakentamattomilla toiminta-alueen osilla tarvittavat investoinnit olisivat siksi taloudellisesti kannattamattomia.

Hallinto-oikeuden päätös

on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksesta kumonnut Lapuan kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vesihuoltolain 6 §:n 2 momentin mukaan, jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset syyt sitä vaativat, kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi.

Vesihuoltolain 8 §:n 1 momentin mukaan kunta hyväksyy vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen ja tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta vesihuollosta huolehtimiseen soveltuvan laitoksen esityksestä tai, jos laitos ei tällaista esitystä ole tehnyt, laitosta kuultuaan. Ennen toiminta-alueen hyväksymistä tai muuttamista asiasta on tiedotettava riittävässä laajuudessa sekä varattava valvontaviranomaisille mahdollisuus antaa lausunto ja alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi.

Pykälän 2 momentin mukaan toiminta-alueen tulee olla sellainen, että vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät vesihuollon maksut muodostuvat kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi.

Pykälän 3 momentin mukaan hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen jätevesiviemäriverkoston piiriin. Hyväksymispäätöksen yhteydessä on myös asetettava tavoitteellinen yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaava aikataulu toiminta-alueen eri osien saattamiselle verkostojen piiriin.

Vesihuoltolain 8 a §:n mukaan tehdessään päätöksen vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen supistamisesta kunnan on samalla päätettävä, miten vesihuolto turvataan niillä laitoksen verkostoihin liitetyillä kiinteistöillä, jotka jäävät toiminta-alueen ulkopuolelle.

Vesihuoltolain 32 §:n 1 momentin mukaan kunnan viranomaisen 8 §:n nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain 135 §:n 1 momentin mukaan valtuuston päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Saman pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Vesihuoltolaissa ei nimenomaisesti säädetä vesihuoltolaitoksen toiminta alueen supistamisen edellytyksistä. Lain 8 §:n 1 momentista ilmenee, että toiminta-alueen muuttamista on pidetty mahdollisena, mutta pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 85/2000 vp) ei käsitellä myöskään toiminta-alueen muuttamisen edellytyksiä. Vesihuoltolain 8 §:n 1 momentin alkuperäinen (119/2001) ja nykyisin voimassa oleva muoto (681/2014) ovat toiminta-alueen muuttamisen osalta samansisältöiset.

Lailla 681/2014 on vesihuoltolakiin lisätty uusi 8 a §, jossa säädetään vesihuollon turvaamisesta päätettäessä toiminta-alueen supistamisesta. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 218/2013 vp) ei ole käsitelty toiminta-alueen supistamista muutoin kuin vesihuollon tarpeiden turvaamisen kannalta.

$122

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2017:7 tarkastellut niitä edellytyksiä, joilla kunta voi harkintavaltansa puitteissa muuttaa vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta. Korkein hallinto-oikeus on todennut, että kunnan harkintavaltaa toiminta-aluetta muutettaessa rajasivat vesihuoltolain 6, 7 ja 8 §. Toiminta-alueen hyväksymistä koskeva päätös on kiinteistöjen käyttöön ja vesihuollon järjestämisvastuisiin liittyvä hallintopäätös, jonka tietynasteista pysyvyyttä on myös pidettävä tärkeänä. Toiminta-alueen muuttamisen toiminta-aluetta supistamalla tuli perustua muuttuneisiin olosuhteisiin tai muutoin sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, joiden vuoksi aiemmin tehdyn toiminta-alueen ulottuvuutta koskevan päätöksen perusteiden voitiin osoittaa olleen puutteellisia tai virheellisiä.

Valituksenalainen Lapuan kaupunginvaltuuston päätös viemäriverkoston toiminta-alueen muuttamisesta merkitsee kunnallisen viemärilaitoksen toiminta-alueen supistamista siten, että F:n alue poistetaan toiminta alueesta. Kaupunginvaltuusto on samana päivänä tehnyt useamman päätöksen, joilla toiminta-alueen osia on muutettu. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Lapuan kaupunginvaltuusto on hyväksynyt vesihuoltolain mukaisen toiminta-alueen vuonna 2014.

Lapuan kaupungin vesihuoltolaitos ja ympäristöosasto ovat kevättalvella 2019 toteuttaneet kyselyn kunnallisen viemäriverkoston rakentamisen taloudellisen kannattavuuden selvittämiseksi. Kyselyn avulla on tiedusteltu alueen asukkaiden halukkuutta liittyä viemäriverkostoon toiminta-alueilla. F:n alueella kiinteistöjen lukumäärä, joille kysely oli lähetetty, on ollut 49. Kyselyn tuloksena viemäriliittymistä haluavien lukumäärä on ollut 4.

Valituksenalaista päätöstä on perusteltu muun ohella sillä, että liittymishalukkuuden vähentyminen heikentää viemärilaitoksen taloudellista kannattavuutta ja että supistettavaksi esitetyt viemäröinnin toiminta-alueen osat eivät enää ole sellaisia, että vesihuoltolaitoksen voidaan katsoa kykenevän huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti. Tehdyn kyselyn perusteella suurehkon asukasjoukon tarvetta viemäröinnille ei ole.

Muutoksenhakijat ovat valituksessaan esittäneet muun muassa, että valituksenalainen päätös on perustunut vajavaisen mielipidetiedustelun tulokseen ja että toiminta-alueen osilla, joiden muuttamisesta valtuusto on samana päivänä päättänyt, on edelleen muun muassa vesihuoltolain mukaisesta toteutuneesta yhdyskuntakehityksestä ja suurehkosta asukasjoukosta johtuva tarve vesihuoltopalveluille.

Asiassa on ratkaistava, onko valituksenalainen päätös valituksessa esitetyillä perusteilla kuntalain 135 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Viemäriverkoston toiminta-alueen määrittämisessä on edellä mainittujen lainkohtien mukaan otettava huomioon vesihuoltolain 8 §:n 2 momentti. Kunnalla on itsehallintonsa puitteissa laaja harkintavalta arvioitaessa vesihuoltolaitoksen kykyä huolehtia vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti. Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon myös, että kunta kaavoituksellisen harkintavallan käyttäjänä ohjaa alueen maankäyttöä ja voi siten vaikuttaa siihen, miten alueen maankäyttö ja vesihuoltopalveluiden tarve kehittyvät.

Vesihuoltolain 8 §:n 1 momentissa ei säädetä tarkemmin perusteista, joilla vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta voidaan supistaa. Myöskään lain esitöissä ei käsitellä toiminta-alueen supistamisen tai muunlaisen muuttamisen yleisiä edellytyksiä. Kunnan harkintavaltaa toiminta-alueesta päätettäessä ja toiminta aluetta muutettaessa rajaavat vesihuoltolain 6, 7, 8 ja 8 a §.

Vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta ei edellä lausutusta johtuen voida supistaa siten, että toiminta-alueeseen ei enää kuuluisi alue, jolle on järjestettävä vesihuoltopalvelut lain 7 §:n mukaisesti. Toiminta-alueen supistaminen edellyttää joka tapauksessa, että vesihuoltoon jo liittyneiden kiinteistöjen vesihuoltopalvelut voidaan järjestää edelleen. Lisäksi jäljelle jäävän toiminta alueen tulee olla edelleen vesihuoltolain 6 – 8 §:ien vaatimusten mukainen.

Edellä mainittuun korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun viitaten hallinto-oikeus toteaa, että vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä koskeva päätös on kiinteistöjen käyttöön ja vesihuollon järjestämisvastuisiin liittyvä hallintopäätös, jonka tietynasteista pysyvyyttä on pidettävä tärkeänä. Toiminta-alueen muuttaminen ilman varteenotettavia perusteita tai vain kunnan harkinnan perusteella olisi ongelmallista.

Toiminta-alueen supistamista on käsitelty edellä mainitussa vesihuoltolakioppaassa, jossa todettua voidaan käyttää apuna vesihuoltolain säännösten tulkinnassa. Oppaassa toiminta-alueen supistamisen tarve on liitetty vesihuollon tarpeissa, vesihuoltolaitoksen toimintaedellytyksissä tai yhdyskuntakehityksessä tapahtuneisiin muutoksiin. Edellä lausutun perusteella vesihuoltolain 8 §:n 1 momenttia on perusteltua tulkita niin, että toiminta alueen supistamisen on perustuttava muuttuneisiin olosuhteisiin tai muutoin sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, joiden vuoksi aiemmin tehdyn toiminta-alueen ulottuvuutta koskevan päätöksen perusteiden voidaan osoittaa olleen puutteellisia tai virheellisiä.

Toiminta-alueen supistaminen voi perustua olosuhteiden muuttumiseen vesihuoltotarpeiden muuttuessa esimerkiksi asuttujen kiinteistöjen määrän vähentyessä toiminta-alueen jossakin osassa. Myös vesihuoltolaitoksen toimintaedellytykset, kuten tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toiminnan järjestämiseen, voivat muuttua, jolloin toiminta-alueen pienentäminen voi olla perusteltua. Olosuhteiden muuttumista arvioitaessa voidaan ottaa huomioon myös aiemmin tehdystä päätöksestä kulunut aika. Toiminta-alueen muuttaminen voi lisäksi perustua uuteen selvitykseen, joka osoittaa toiminta alueen hyväksymispäätöksen perustuneen olennaisesti virheellisiin lähtökohtiin esimerkiksi alueen vesihuollon tarpeesta tai vesihuoltolaitoksen toimintaedellytyksistä. Päätetyn toiminta-alueen supistamisen tulee kaikissa tapauksissa perustua riittäviin yksilöityihin selvityksiin, jotka osoittavat perusteen toiminta-alueen muuttamiselle.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa esitetty selvitys ei osoita aikaisemmin tehdyn toiminta-alueen hyväksymistä koskevan päätöksen perusteiden olleen puutteellisia tai virheellisiä. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että vesihuollon tarpeessa poistetulla alueella, vesihuoltolaitoksen toimintaedellytyksissä tai yhdyskuntakehityksessä olisi tapahtunut sellaisia olennaisia muutoksia, joiden vuoksi olosuhteiden olisi katsottava siinä määrin muuttuneen suhteessa vuonna 2014 vallinneeseen tilanteeseen, että tuolloin tehdyn päätöksen perusteita voitaisiin näiden muutosten johdosta jälkikäteen arvioituna pitää virheellisinä.

Edellä lausutuilla perusteilla kaupunginvaltuuston päätös poistaa F:n alue viemäriverkoston toiminta-alueesta on kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Kaupunginvaltuuston päätös on tämän johdosta kumottava.

Asian näin päättyessä lausuminen muista valitusperusteista raukeaa.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Lapuan kaupunginvaltuuston päätös jää voimaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Lapuan kaupunginvaltuuston päätöksessä tarkoitettu kaupungin vesihuoltolaitoksen toiminta-alue on hyväksytty valtuuston päätöksellä 27.4.2009 § 14. Hallinto-oikeus on virheellisesti tulkinnut, että kaupunginvaltuuston päätös toiminta-alueen supistamisesta liittyisi valtuuston päätökseen 10.11.2014 § 6. Mainitulla päätöksellä toiminta-alueeseen tehtiin kokonaisuuteen nähden vähäisiä laajennuksia, joista ainoastaan Kauhajärven linjalla tehty laajennus sijaitsee toiminta-alueen supistettavalla osalla. Kaikki muut toiminta-alueen supistettavat osat sisältyvät 27.4.2009 tehtyyn toiminta aluepäätökseen, joka puolestaan perustuu vuonna 2008 tehtyyn selvitykseen ja vuonna 2009 tehtyihin laskelmiin. Kaupunginvaltuustolla ei myöskään ole ollut perusteita pienentää toiminta-alueita vielä vuonna 2014, koska vesihuoltolain muutoksen siirtymäsäännöksen perusteella liittämisvelvollisuus vuonna 2009 hyväksytyllä toiminta-alueella säilyi 31.12.2018 saakka myös taajama-alueiden ulkopuolella.

Vesihuoltolaitos ja kaupungin ympäristöosasto tekivät alkuvuodesta 2019 uuden selvityksen toiminta-alueen kannattavuudesta sekä asukkaiden halukkuudesta liittyä viemäriverkkoon. Selvitys tehtiin kyselytutkimuksena niille alueille, joiden kiinteistöillä ei muuttuneen lainsäädännön vuoksi ollut enää vuonna 2019 liittämisvelvollisuutta vesihuoltolaitoksen verkostoon mutta joilla halutessaan oli liittämismahdollisuus.

Selvityksen perusteella kaupungin vesihuoltolaitoksen taloudelliset toimintaedellytykset ovat muuttuneet. Viemäriverkoston rakentamiskustannuksiksi F:n alueella on arvioitu 570 000 euroa. Toiminta-aluetta vuonna 2009 hyväksyttäessä liittämisvelvollisuuden piiriin kuuluneiden kiinteistöjen lukumäärä alueella oli 49 ja liittämiskustannukset kiinteistöä kohden siten 11 633 euroa. Viemäriverkostoon vapaaehtoisesti liitettäviä kiinteistöjä olisi F:n alueella selvityksen perusteella nykyisin neljä ja liittämiskustannukset kiinteistöä kohden siten 142 500 euroa.

Kaupunginhallitus on toimittanut valituksen liitteenä päiväämättömän asiakirjan ”Kysely viemäriverkostoon liittymisestä 02-03/2019”, jossa kiinteistönomistajille tehdyn kyselyn tuloksia sekä viemäriverkoston erilaisista toteuttamismalleista aiheutuvia kustannuksia on selostettu yksityiskohtaisemmin.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu huomioon lainsäädännön merkittävää muutosta vuoden 2009 kaupunginvaltuuston päätöksen jälkeen. Lainsäädännön muutos on heikentänyt vesihuoltolaitoksen taloudellisia toimintaedellytyksiä, eikä niitä voida enää arvioida vuonna 2008 toteutetun selvityksen perusteella. Olosuhteiden on katsottava muuttuneen siinä määrin, että on kyseenalaista, kykenisikö vesihuoltolaitos huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja niin, että vesihuollon maksut muodostuisivat kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi supistettaviksi esitetyillä viemäröinnin toiminta-alueen osilla.

Kokonaisuutta tarkasteltaessa on otettava huomioon myös 3.4.2017 voimaan tullut ympäristönsuojelulain muutos, jonka vuoksi vanhoilta kiinteistöiltä ei enää edellytetä toimenpiteitä jäteveden käsittelyjärjestelmän parantamiseksi, elleivät kiinteistöt sijaitse vesistön läheisyydessä tai pohjavesialueella. Muutokset vaikuttivat vesihuoltolain mukaiseen liittämisvelvollisuuteen siten, että myös kiinteistön vanha jätevesien käsittelyjärjestelmä täyttää ympäristönsuojelulain vaatimukset.

ovat valituksesta antamassaan selityksessä vaatineet, että valitus hylätään, ja lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Lapuan kaupungin arvio vesihuoltolaitoksen taloudellisista edellytyksistä on perustunut siihen, ettei toiminta-alueen kiinteistöjä liitetä vastentahtoisesti vesihuoltoverkostoon. Tämä on vastoin vesihuoltolain 10 §:ssä säädettyä. Vesihuoltolain pääsäännön mukaan kaikki toiminta-alueen kiinteistöt on liitettävä jätevesiviemäriin. Toiminta-alue on hyväksytty valtuustossa vuonna 2009 ja vahvistettu uudelleen vuonna 2014, joten 10 ja 5 vuotta myöhemmin selvityksen tekeminen liittymishalukkuudesta on turhaa. Kaupungin tekemässä kannattavuuslaskelmassa olisi tullut tarkastella niiden kiinteistöjen määrää, joiden ei vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin mukaan tarvitse liittyä viemäriverkostoon tai jotka lain 11 §:n mukaan saisivat mahdollisesti vapautuksen liittämisestä.

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Lapuan kaupunginhallitukselle valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiassa on ratkaistava, onko kaupunginvaltuuston päätöksellä supistaa vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta vesihuoltolain mukainen peruste ja onko päätös perustunut riittäviin selvityksiin.

Korkein hallinto-oikeus viittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevien säännösten lisäksi seuraaviin säännöksiin:

Lapuan kaupunginvaltuuston 27.4.2009 tekemän toiminta-alueen hyväksymispäätöksen aikaan voimassa olleen vesihuoltolain 10 §:n (119/2001) 1 momentin mukaan vesihuoltolaitoksen toiminta-alueella oleva kiinteistö oli liitettävä laitoksen vesijohtoon ja viemäriin.

Sanottuna ajankohtana voimassa olleen vesihuoltolain 11 §:n (119/2001) 1 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen myönsi hakemuksesta kiinteistölle vapautuksen 10 §:ssä tarkoitetusta liittämisvelvollisuudesta 11 §:ssä säädetyin perustein. Saman 11 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan yhtenä perusteena vapautuksen myöntämiseksi oli, että vapauttaminen ei vaarantanut vesihuollon taloudellista ja asianmukaista hoitamista vesihuoltolaitoksen toiminta-alueella.

Vesihuoltolain 3 §:n (681/2014) 8 kohdan mukaan sanotussa laissa tarkoitetaan taajamalla aluetta, jolla asuu vähintään 200 asukasta toisiaan lähellä olevissa rakennuksissa.

Vesihuoltolain 10 §:n (681/2014) 3 momentin mukaan taajaman ulkopuolella kiinteistöä ei tarvitse liittää vesihuoltolaitoksen jätevesiviemäriin, jos 1) kiinteistön vesihuoltolaitteisto on rakennettu ennen vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä ja jätevesien johtamisessa ja käsittelyssä noudatetaan, mitä ympäristönsuojelulaissa säädetään, tai 2) kiinteistöllä ei ole vesikäymälää ja sen jätevesien johtamisessa ja käsittelyssä noudatetaan, mitä ympäristönsuojelulaissa säädetään.

Ympäristönsuojelulain 154 b §:ssä säädetään talousjätevesien käsittelyssä noudatettavasta perustason puhdistusvaatimuksesta viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla.

Ympäristönsuojelulain 156 a §:n mukaan kiinteistön omistajan on huolehdittava siitä, että enintään 100 metrin etäisyydellä vesistöstä tai merestä olevalla alueella tai vedenhankintakäytössä olevalla tai siihen soveltuvalla pohjavesialueella ennen vuotta 2004 voimassa olleisiin rakentamisajankohdan mukaisiin vaatimuksiin tai myönnettyyn rakennuslupaan perustuva jätevesien käsittelyjärjestelmä täyttää perustason puhdistusvaatimuksen.

Edellä mainitun pykälän siirtymäsäännöksen mukaan (laki 19/2017) jätevesien käsittelyjärjestelmä, joka on tehty ennen vuotta 2004 rakentamisajankohtanaan voimassa olleiden vaatimusten tai myönnetyn rakennusluvan mukaisesti ja joka sijaitsee 156 a §:ssä tarkoitetulla alueella, on saatettava lain 154 b §:ssä säädetyn mukaiseksi viimeistään 31.10.2019.

Ympäristönsuojelulain 156 b §:n 1 momentin mukaan kiinteistön omistajan on huolehdittava siitä, että muualla kuin 156 a §:ssä tarkoitetulla alueella olevan, 156 a §:ssä tarkoitetun jätevesien käsittelyjärjestelmän korjaus- ja muutostyössä huolehditaan siitä, että perustason puhdistusvaatimus täyttyy, kun kiinteistöllä 1) rakennetaan vesikäymälä tai tehdään vesi- ja viemärilaitteistoja koskeva luvanvarainen korjaus- ja muutostyö, jossa järjestelmä uusitaan tai kokonaisuudessaan korjataan, tai 2) tehdään rakennuksen rakentamiseen verrattavissa oleva rakennuslupaa edellyttävä korjaus- ja muutostyö.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Vesihuoltolaissa ei säädetä tarkemmin niistä perusteista, joilla vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta voidaan supistaa. Kysymystä on käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä.

Korkein hallinto-oikeus on todennut vuosikirjaratkaisussaan KHO 2017:7, että toiminta-alueen muuttamisen toiminta-aluetta supistamalla tulee perustua muuttuneisiin olosuhteisiin tai muutoin sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, joiden vuoksi aiemmin tehdyn toiminta-alueen ulottuvuutta koskevan päätöksen perusteiden voidaan osoittaa olleen puutteellisia tai virheellisiä.

Korkein hallinto-oikeus on todennut vuosikirjaratkaisussaan KHO 2021:154, että lähtökohtana toiminta-alueen supistamista koskevassa päätöksessä on pidettävä, että olosuhteissa on tapahtunut jokin muutos aiempaan toiminta alueen hyväksymistä koskevaan päätökseen. Muutos voi liittyä palveluiden tarpeen huomattavaan pienenemiseen aiempaan nähden, mutta myös muutoin vesihuoltolaitoksen toimintaedellytysten heikentymiseen. Edelleen korkein hallinto-oikeus on kyseisessä ratkaisussaan todennut, että toiminta-alueen tulee olla sellainen, että vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja että vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät vesihuollon maksut muodostuvat kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi. Kunta voi muuttaa toiminta-alueen hyväksymispäätöstä, jos jompikumpi edellytyksistä ei enää myöhemmin täyty.

Lapuan kaupunginhallituksen mukaan kaupunginvaltuuston päätöksellä 17.6.2019 § 11 on muutettu valtuuston päätöstä 27.4.2009 § 14, jolla kaupungin vesihuoltolaitoksen toiminta-alue on hyväksytty. Hallinto-oikeus on katsonut, että valtuuston päätös 17.6.2019 § 11 koskee valtuuston päätöstä 10.11.2014 § 6, jolla sanottua toiminta-aluetta on muutettu. Lapuan kaupunginhallituksen valituksesta ilmenee, että valtuusto on jälkimmäisellä päätöksellään tehnyt samanaikaisesti eri toiminta-alueisiin pieniä laajennuksia, jotka eivät koske nyt poistettavaksi tarkoitettua aluetta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kaupunginhallituksen valituksessa esitetyin perustein, että kaupunginvaltuuston päätöstä 27.4.2009 § 14 on pidettävä vertailukohtana arvioitaessa toiminta-alueen hyväksymisen perusteita ja niissä mahdollisesti tapahtuneita muutoksia.

Lapuan kaupungin vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta hyväksyttäessä vuonna 2009 toiminta-alueella sijaitsevat kiinteistöt on tullut tuolloin voimassa olleen vesihuoltolain 10 §:n (119/2001) 1 momentin mukaan liittää vesihuoltolaitoksen viemäriin. Kiinteistö voitiin kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen päätöksellä vapauttaa liittämisvelvollisuudesta vesihuoltolain 11 §:ssä (119/2001) säädetyin perustein. Perusteena vapautuksen myöntämiseksi oli muun ohella, ettei vapauttaminen vaarantanut vesihuollon taloudellista ja asianmukaista hoitamista vesihuoltolaitoksen toiminta-alueella.

Hallituksen esityksessä vesihuoltolainsäädännön uudistamiseksi (HE 85/2000 vp) todetaan vesihuoltolain 11 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että ”tarkoituksena on, että verkostoon liittämisvelvollisuus olisi pääsääntö, josta kiinteistö voidaan vapauttaa vain poikkeustapauksessa. (—) Eräs liittämisvelvollisuuden tavoitteista on turvata vesihuoltolaitoksen taloudelliset toimintaedellytykset toiminta-alueella.”

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanotuin perustein, että Lapuan kaupunginvaltuusto on vuonna 2009 hyväksynyt vesihuoltolaitoksen jätevesihuollon toiminta-alueen muun ohella perustuen siihen, että viemäriverkoston rakentamisesta, käyttämisestä ja kunnossapidosta aiheutuvat kustannukset on voimassa olleen lainsäädännön mukaan voitu kattaa kiinteistöjen liittämisvelvollisuuteen perustuvilla vesihuollon maksuilla toiminta-alueen kaikissa osissa.

Sen jälkeen, kun Lapuan kaupungin vesihuoltolaitoksen toiminta-alue on hyväksytty 27.4.2009, vesihuoltolakia on muutettu 1.9.2014 voimaan tulleella lailla 681/2014. Lainmuutoksella vesihuoltolakiin lisättiin taajaman määritelmä, ja taajaman ulkopuolella sijaitsevien kiinteistöjen liittämisvelvollisuutta vesihuoltolaitoksen vesijohtoon ja viemäriin lievennettiin.

Lain 681/2014 siirtymäsäännöksellä vesihuoltolaitoksille varattiin 31.12.2018 saakka aikaa järjestää kiinteistöjen liittäminen laitoksen verkostoon sellaisilla taajamien ulkopuolisilla alueilla, joilla vesijohto- tai viemärihankkeen kannattavuus perustui aiemman lain mukaiseen liittämisvelvollisuuteen.

Sillä toiminta-alueen osalla, jota Lapuan kaupunginvaltuuston päätös toiminta alueen supistamisesta koskee, kiinteistöjä ei ole edellä sanottuun määräaikaan mennessä liitetty vesihuoltolaitoksen viemäriin. Lailla 681/2014 säädetyn vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin mukaan näiden kiinteistöjen omistajilla tai haltijoilla ei siksi enää ole lähtökohtaisesti velvollisuutta liittää kiinteistöään laitoksen viemäriin eikä siten velvollisuutta osallistua laitoksen tarjoamasta jätevesihuollosta aiheutuviin kustannuksiin, jos kiinteistöt täyttävät sanotussa momentissa säädetyt edellytykset.

Vesihuoltolaitoksen taloudelliset edellytykset huolehtia vesihuoltolakiin ja toiminta-aluepäätökseen perustuvista tehtävistään ovat voineet toiminta-alueen hyväksymisen jälkeen olennaisesti heikentyä, mikäli vuonna 2009 tehdyn toiminta-alueen hyväksymispäätöksen perusteena ollut ja tuolloin voimassa olleen lainsäädännön mukaiseen kiinteistöjen liittämisvelvollisuuteen perustunut arvio kustannusten kattamiseen osallistuvien asiakkaiden määrästä ei vesihuoltolain muutoksen johdosta enää olennaisilta osiltaan vastaa nykytilannetta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että toiminta-alueen supistamiseen voi tällaisessa tilanteessa olla olosuhteiden muutoksesta aiheutuva hyväksyttävä syy.

Valtuuston päätös toiminta-alueen supistamisesta on perustunut siihen lähtökohtaan, että viemäriverkoston laajentaminen F:n alueelle olisi taloudellisesti kannattamatonta, koska vesihuoltolain 10 §:n edellä mainitun, 1.9.2014 voimaan tulleen muutoksen jälkeen alueen kiinteistöjen omistajilla ei pykälän 3 momentin mukaan ole enää velvollisuutta liittyä laitoksen asiakkaiksi.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kysymyksessä oleva F:n alue sijaitsee yhdyskuntarakenteen seurannan aineistojen (YKR) perusteella taajama-alueiden ulkopuolella ja siten myös vesihuoltolain 3 §:n 8 kohdassa määritellyn taajaman ulkopuolella. Näin ollen vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin säännös soveltuu lähtökohtaisesti F:n alueen kiinteistöihin.

Jotta F:n alueella sijaitseva kiinteistö olisi vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin nojalla suoraan vapautettu liittämisvelvollisuudesta, kiinteistön jätevesien käsittelyjärjestelmän on täytynyt olla rakennettuna ennen Lapuan kaupungin vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä 27.4.2009 ja kiinteistön jätevesien johtamisessa ja käsittelyssä on tullut noudattaa, mitä ympäristönsuojelulain 16 luvussa (154 – 158 §) säädetään jätevesien johtamisesta ja käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla. Vaihtoehtoisena edellytyksenä on, että kiinteistöllä ei ole vesikäymälää ja että sen jätevesien johtamisessa ja käsittelyssä noudatetaan, mitä ympäristönsuojelulaissa säädetään.

Ympäristönsuojelulain 156 a §:ssä ja 156 b §:n 1 momentissa säädetyt puhdistusvaatimukset koskevat ennen vuotta 2004 voimassa olleisiin rakentamisajankohdan mukaisiin vaatimuksiin tai myönnettyyn rakennuslupaan perustuvia jätevesien käsittelyjärjestelmiä. Vuonna 2004 ja sen jälkeen voimassa olleiden säännösten mukaan rakennettujen järjestelmien katsotaan siten lähtökohtaisesti täyttävän ympäristönsuojelulain 154 b §:ssä säädetyt talousjäteveden perustason puhdistusvaatimukset.

Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus toteaa, että ne F:n alueella sijaitsevat kiinteistöt, joiden jätevesijärjestelmät on rakennettu aikaisintaan 1.1.2004 ja viimeistään ennen toiminta-alueen hyväksymistä 27.4.2009, täyttävät vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin 1 kohdassa säädetyt edellytykset ilman erillistä selvitystä, eikä näitä kiinteistöjä tarvitse liittää vesihuoltolaitoksen jätevesiviemäriin.

Sen sijaan niihin F:n alueen kiinteistöihin, joiden jätevesien käsittelyjärjestelmät on rakennettu ennen vuotta 2004, vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin 1 kohdan soveltaminen edellyttää ensin sen selvittämistä, täyttävätkö niiden käsittelyjärjestelmät ympäristönsuojelulain 154 b §:n mukaiset perustason puhdistusvaatimukset. Mahdollisuus soveltaa vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin 1 kohtaa yksittäisen kiinteistön osalta edellyttää ensin myös sen selvittämistä, onko kiinteistön jätevesien käsittelyjärjestelmä rakennettu toiminta-alueen hyväksymisen eli 27.4.2009 jälkeen, koska mainittu säännös ei tule tuolloin sovellettavaksi. Vasta sen jälkeen, kun edellä mainitut selvitykset on tehty, voidaan ottaa kantaa siihen, kuinka suurella osalla F:n alueen kiinteistöistä ei vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin 1 kohdan perusteella ole liittämisvelvollisuutta vesihuoltolaitoksen viemäriin.

$12e

Edellä mainitut tiedot F:n alueen osalta olisivat olleet tarpeen, jotta olisi voitu arvioida, miten verkoston rakentamisesta aiheutuvat kustannukset jakautuisivat toiminta-alueella sijaitsevien ja lainmuutoksen jälkeenkin liittämisvelvollisuuden piiriin kuuluvien kiinteistöjen kesken ja miten suuriksi kustannukset näillä kiinteistöillä muodostuisivat ottaen huomioon, mitä vesihuoltolain 8 §:n 2 momentissa säädetään vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävien maksujen kohtuullisuudesta sekä vesihuoltolaitoksen kyvystä huolehtia vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti.

Kaupunginvaltuuston päätöksen perusteeksi vesihuoltolaitoksen toiminta alueen supistamiselle on esitetty, etteivät vesihuoltolain 8 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset nykyisen laajuisen toiminta-alueen hyväksymiselle enää täyty. Koska toiminta-alueesta poistettavaksi tarkoitetulla F:n alueella sijaitsevien liittämisvelvollisten kiinteistöjen määrä ei käy ilmi kaupunginvaltuuston päätöksen perusteeksi esitetystä selvityksestä, asiassa ei ole osoitettu, että vesihuoltolaitos ei tosiasiallisesti kykenisi enää huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta myös F:n alueella siten, että vesihuoltolain 8 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset täyttyisivät.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanotuin perustein, että kaupunginvaltuuston päätös poistaa F:n alue viemäriverkoston toiminta-alueesta on kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Kaupunginvaltuuston päätös on tämän vuoksi tullut kumota.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.

Lapuan kaupunginvaltuusto

Vaasan hallinto-oikeus

Sovellettavat säännökset

Tulkinta-aineisto

Asiassa merkityksellinen selvitys ja oikeudellinen arviointi

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, Reeta-Kaisa Eriksson ja Hanna Vainionpää. Esittelijä Atte Lauerma.

Lapuan kaupunginhallitus

A, B, C, D ja E

3.1 Toiminta-alueen supistamisen perusteita koskeva oikeuskäytäntö

3.2 Vesihuoltolain muutoksen merkitys

3.3 Olosuhteiden muutosta koskevat selvitykset

3.4 Lopputulos

1. Kysymyksenasettelu

2. Sovellettavat säännökset ja niiden keskeiset muutokset

3. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos