KHO:2022:3 – Markanvändning och byggande

$bc

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att syftet med en generalplan är att i stora drag styra kommunens samhällsstruktur och markanvändning och samordna olika funktioner inom de gränser som markanvändnings- och bygglagen anvisar. Generalplanens bestämmelser ska till sina rättsverkningar vara så klara och precisa att deras konsekvenser för beslutsfattandet gällande den kommande markanvändningen är i tillräckligt hög grad förutsebara.

Delgeneralplanen var till sin noggrannhetsgrad en detaljerad bygeneralplan i vilken bland annat bostadsbyggnadernas antal lägenhetsvis var anvisade. Bygglov för bostadsbyggnader inom byområdena kunde beviljas direkt med stöd av generalplanen. Detta framhävde behovet av att samordna olika funktioner när generalplanen utarbetas. Den bestämmelse i anslutning till skyddszonen för gårdsbruk som gällde byggplatserna inom lägenhet 1 förbjöd i princip byggande utan den i bestämmelsen förutsatta bekräftelsen som inte ingår i bygglovsförfarandet.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att man inte i generalplanen slutgiltigt avgör placeringen av en storenhet inom husdjursproduktionen som förutsätter miljötillstånd, eller frågan om huruvida storenheten eventuellt i sitt närområde orsakar besvär enligt 17 § i lagen om vissa grannelagsförhållanden.

Ur den bestämmelse som gällde skyddszonen framgick inte tydligt vilken betydelse den i bestämmelsen nämnda skriftliga bekräftelsen hade för en mer detaljerad planering av markanvändningen för storenheten. Till den del bestämmelsen eventuellt var tänkt att ha rättsverkningar på den kommande miljötillståndsprocessen konstaterade högsta förvaltningsdomstolen att en generalplan eller dess bestämmelse endast kan ha rättsverkningar som grundar sig på markanvändnings- och bygglagen. Om förutsättningarna för beviljande av miljötillstånd bestäms i miljöskyddslagen.

Med beaktande av hur den besvärsunderkastade områdesreserveringen för en storenhet inom husdjursproduktion och den för ändringssökandens lägenhet anvisade områdesreserveringen för permanent boende placerade sig i förhållande till varandra, de eventuella miljökonsekvenserna av den i delgeneralplanen planerade verksamheten på ME-området och att det för grannlägenheten på AT-området anvisade befintliga permanenta boendet och den i delgeneralplanen anvisade tilläggsbyggrätten placerade sig inom skyddszonen för gårdsbruket som omringar ME-området, var planen oklar till sina rättsverkningar till den del den gäller nämnda planebeteckningar och bestämmelserna i anslutning till dem. Därför fanns det inte i ärendet tillräckliga förutsättningar att bedöma om kraven på generalplanens innehåll uppfylldes.

Kommunalfullmäktiges beslut var följaktligen lagstridigt till den del det gällde den för lägenhet 2anvisade ME-områdesreserveringen och skyddszonen för gårdsbruk. Till dessa delar upphävdes kommunalfullmäktiges och förvaltningsdomstolens beslut.

Markanvändnings- och bygglagen 39 § 2 mom., 41 § 1 mom.

Miljöskyddslagen 6 §, 11 §, 12 §

Lagen angående vissa grannelagsförhållanden 17 § 1 mom.

Se och jmfr. HFD 2006:24.

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi samt justitieråden Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio och Robert Utter. Föredragande Satu Sundberg.

$132

Korkein hallinto-oikeus totesi, että yleiskaavan tarkoituksena oli kunnan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen maankäyttö- ja rakennuslain osoittamissa rajoissa. Yleiskaavan kaavamääräysten tuli olla oikeusvaikutuksiltaan siten selkeitä ja täsmällisiä, että niiden vaikutus tulevassa maankäyttöä koskevassa päätöksenteossa oli riittävästi ennakoitavissa.

Osayleiskaava oli suunnittelutarkkuudeltaan yksityiskohtainen kyläyleiskaava, jolla oli muun ohella osoitettu asuinrakennuspaikkojen lukumäärä tilakohtaisesti. Rakennusluvat asuinrakennuksille kyläalueilla voitiin myöntää suoraan yleiskaavan nojalla. Nämä seikat korostivat eri toimintojen yhteensovittamisen tarvetta yleiskaavaa laadittaessa. Tilan 1 osalta rakennuspaikkoja koskeva maatilan suojavyöhykkeeseen liittyvä kaavamääräys lähtökohtaisesti kielsi rakentamisen ilman määräyksessä edellytettyä rakennuslupamenettelyyn kuulumatonta vahvistusvaatimusta.

Korkein hallinto-oikeus lausui, ettei yleiskaavassa ratkaistu lopullisesti ympäristölupaa edellyttävän kotieläintalouden suuryksikön sijoittumista tai kysymystä siitä, aiheutuiko suuryksikön toiminnasta sen lähistöllä mahdollisesti eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukaista rasitusta.

Suojavyöhykettä koskevasta kaavamääräyksestä ei käynyt selvästi ilmi, mikä merkitys siinä mainitulla kirjallisella vahvistuksella oli suuryksikköä koskevassa yksityiskohtaisemmassa maankäytön suunnittelussa. Siltä osin kuin määräyksellä oli mahdollisesti tarkoitettu olevan oikeusvaikutuksia tulevaan ympäristölupamenettelyyn, korkein hallinto-oikeus totesi, että yleiskaavalla tai sen määräyksellä voi olla vain maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvia oikeusvaikutuksia. Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksistä säädetään ympäristönsuojelulaissa.

Kun otettiin huomioon valituksenalaisen kotieläintalouden suuryksikköä koskevan aluevarauksen ja muutoksenhakijan tilalle osoitetun pysyvää asumista koskevan aluevarauksen sijainti suhteessa toisiinsa, ME-alueelle osayleiskaavassa suunnitellusta toiminnasta mahdollisesti aiheutuvat ympäristövaikutukset ja se, että naapuritilalle osoitetulla AT-alueella olemassa oleva pysyvä asuminen ja osayleiskaavassa osoitettu lisärakennusoikeus sijoittuivat ME-aluetta ympäröivälle suojavyöhykkeelle, kaavaratkaisu oli mainittujen kaavamerkintöjen ja niihin liittyvien kaavamääräysten vuoksi oikeusvaikutuksiltaan epäselvä. Tämän vuoksi ei ollut riittäviä edellytyksiä arvioida, täyttyivätkö yleiskaavan sisältövaatimukset.

Kunnanvaltuuston päätös oli lainvastainen siltä osin kuin se koski tilalle 2 osoitettua ME-aluevarausta ja maatilan suojavyöhykettä. Näiltä osin kunnanvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset kumottiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 § 2 momentti, 41 § 1 momentti

Ympäristönsuojelulaki 6 §, 11 §, 12 §

Eräistä naapuruussuhteista annettu laki 17 § 1 momentti

Ks. ja vrt. myös KHO 2006:24.

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 16.6.2020 nro 20/0426/1

Asian aikaisempi käsittely

on päätöksellään 14.6.2018 (§ 44) hyväksynyt Tervolan kunnan Kemijokivarren osayleiskaavan osa-alueen IV Tervola-Varejoki osayleiskaavan muutoksen Kaisajoki ja Korpela.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muun ohella A:n ja B:n valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteuttamistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Mainitun pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Suunnittelun lähtökohdat ja kaavan kuvausta

Kaavamuutosalue sijoittuu Tervolan kunnan eteläosaan Kemijokivarteen Tervola-Varejoki alueelle. Alue rajautuu länsiosastaan Törmävaaran länsireunaan ja pohjoisosastaan Löylyvaaraan, Lammasjänkään ja Varevaaraan. Etelässä kaavamuutosalue rajautuu Paakkola-Ylipaakkolan kyläalueisiin (Ollitervo ja Isopalonperä) ja idässä Lapinjänkään ja Liimatanperään. Osayleiskaavamuutosalueen pinta-ala on noin 57,30 neliökilometriä.

Tervolan kunnan tavoitteena on suunnittelun kautta luoda edellytyksiä muodostaa ja palauttaa nauhamainen, perinteinen jokivarsikylärakenne. Osayleiskaavamuutoksen tarkoituksena on hyödyntää nykyistä osayleiskaavaa tehokkaammin olemassa oleva infrarakenne, tiivistää ja luoda mahdollisuuksia täydennysrakentamiselle, joka tukee ja täydentää jo olemassa olevaa asutusta ja kylärakennetta. Tarkoitus on mahdollistaa rakentaminen sinne, minne se luontaisesti sopii ja minne on myös aitoa kysyntää. Tavoitteena on lisäksi muun muassa tukea maa- ja metsätalouden säilymistä alueella sekä pyrkiä edelleen kehittämään niitä maanomistajien esitysten pohjalta.

Ympäristöministeriön 19.2.2014 vahvistamassa Länsi-Lapin maakuntakaavassa Korpelan osayleiskaavamuutosalueen eteläosa on osin taajamatoimintojen aluetta, muutoin alue on maa- ja metsätalousvaltaista aluetta. Alueella tulee säilyttää ja kehittää monipuolisesti maaseudun elinkeinoja, palveluja, asutusta ja kulttuuriympäristöä. Tervola-Varejoen alue kuuluu maaseudun kehittämisen kohdealueeseen (mk), jolla osoitetaan maaseutuvyöhykkeitä, joihin kohdistuu alueidenkäytöllisiä kehittämistarpeita ja niiden yhteensovittamista. Alueella tulee säilyttää ja kehittää monipuolisesti maaseudun elinkeinoja, palveluja, asutusta ja kulttuuriympäristöä. Pysyvän asutuksen sijoittumista tulee edistää olemassa olevaa rakennetta täydentäen.

Kaavamuutosalueella on voimassa kunnanvaltuuston 12.6.2003 hyväksymä osayleiskaava Tervolan Kemijokivarren osayleiskaavan osa-alue IV: Tervola-Varejoki.

Nyt kysymyksessä olevassa osayleiskaavassa Kaisajoen ja Korpelan alueille on määritetty olevan rakennuskannan, peitteisyyden, luontoarvojen ja maanomistuksen perusteella rantavyöhykerajaukset, joiden rannan puoleisella osalla rakennuspaikkojen laskennallinen osoittaminen on määritetty emätilatarkastelun perusteella. Muussa osassa kyläkaavaa uudet rakentamisen alueet ovat osoitettu luonto- ja maisema-arvojen, olevan rakennetun ympäristön ja maanomistusolojen perusteella mahdollisimman tasapuolisesti olevaa yhdyskuntarakennetta tiivistäen. Näillä rakentamisen alueilla rakennuspaikkojen lukumäärä pohjautuu muun muassa emätilojen pinta-alaperusteiseen vertailuun.

Yleiskaavamääräysten mukaan yleiskaavaa voidaan käyttää tavanomaisten, omarantaisten asuin- ja lomarakennusten rakennuslupien myöntämisen perusteena maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisesti rantavyöhykkeellä (rantavyöhykerajan joenpuoleinen osa). Rakennusoikeudet on siirretty kiinteistökohtaisesti kaavassa osoitetuille rakennuspaikoille AT, AM, RA ja ME-alueille (punareunainen neliö tai kolmio). Muilla rantavyöhykkeen (rantavyöhykkeen joenpuoleinen osa) osilla rakentaminen on kielletty (MRL 43.2 §), paitsi kaavamääräysten sallimat virkistyskäyttöä ja maa- ja metsätalouden harjoittamista palvelevat rakennelmat. Lisäksi osayleiskaavaa voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena rantavyöhykkeen ulkopuolella enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen tämän yleiskaavan kaikilla pientalovaltaisilla asuntoalueilla AT (MRL 44 §).

(—)

Tiloja 1, 3 ja 2 koskevat kaavaratkaisut

Tila 1 on osayleiskaavamuutoksessa pääosin osoitettu kyläalueeksi (AT), jonne kaavamääräyksen mukaan saa rakentaa pientaloja ja loma-asuntoja kyläkuvan ja maiseman kannalta sopiville paikoille. Muilta osin tila on osoitettu maisemallisesti arvokkaaksi peltoalueeksi (MA-1). Kaavamerkinnän mukaan kysymyksessä on kyläkuvan kannalta merkittävä viljelys, joka on pyrittävä hoitamaan avoimena niitty- tai peltoviljelyksenä tai maisemaniittynä. Alueelle sallitaan vain maatalouden harjoittamiseen tarvittava rakentaminen. Tilalle 1 on merkitty kohdemerkinnällä oleva asuinrakennus. Lisäksi kaavassa on tilan AT-alueelle merkitty, että tilan uusien rakennuspaikkojen suurin sallittu lukumäärä on kaksi (ympyröity numero).

Tilan 3 kysymyksessä oleva Kemijoen ja Itäpuolentien väliin sijoittuva palsta on pääosin osoitettu maisemallisesti ja kulttuuriympäristöltään arvokkaaksi peltoalueeksi (MA-2), minkä lisäksi se on merkitty suurimmalta osaltaan tulva-alueeksi. Kemijoen rannan tuntumaan on osoitettu loma-asuntoalue (RA-4), jonne sijoittuu uusi loma-asunnon rakennuspaikka.

Tilojen 1 ja 3 viereinen tila 2 sijoittuu osayleiskaavassa osoitetulle kotieläintalouden suuryksikön alueelle (ME), joka myös rajautuu ensiksi mainittuihin tiloihin. Alue on tarkoitettu maatilojen eläinsuoja- ja varastotilojen rakentamiseen. Olemassa olevan maatilan ympärille on kaavaan osoitettu ympyrärajauksella maatilan suojavyöhyke, joka on halkaisijaltaan 600 metriä. Suojavyöhykettä koskevan kaavamääräyksen mukaan suojavyöhykkeelle ei saa sijoittaa uusia, maatilaan kuulumattomia rakennuksia, ellei rakennushankkeeseen ryhtyvä esitä rakennuslupavaiheessa kirjallista vahvistusta siitä, että on tietoinen rakennuspaikan sijainnista maatilan suojavyöhykkeellä ja maataloudesta aiheutuvista mahdollisista ympäristövaikutuksista. Merkintä on ohjeellinen yleiskaavarajan ulkopuolella. Tila 1 sijoittuu kokonaan tämän suojavyöhykkeen sisäpuolelle, ja tilan 3 suojavyöhyke kattaa osittain.

Yleiskaava ei maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin mukaan saa aiheuttaa maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Yleiskaavassa kohtuuttomuutta arvioidaan kokonaisarvioinnilla, jossa otetaan huomioon ainakin maanomistajalle yleiskaavasta koituva hyöty, alueen sijainti, muiden kilpailevien maankäyttötarpeiden painavuus ja muiden maanomistajien kohtelu kaavoituksessa.

Asiakirjoista ilmenee, että Korpelan kyläalueella on harvaan rakennettua nauhamaista asutusta ja siellä on laajoja peltoalueita viljelyskäytössä. Alueella on harjoitettu myös karjataloutta. Maatalouden säilymistä alueella on pidetty tärkeänä kylien elinvoimaisuuden ja ympäristön yleisen viihtyisyyden ja maisemallisen vetovoiman kannalta. Kunnanhallitus on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että osayleiskaavassa kotieläintalouden suuryksikön alueeksi (ME) on osoitettu alueet, joihin toiminta on maankäytöllisesti ja alueen nykyinen maankäyttö huomioon ottaen ollut tarkoituksenmukaista sijoittaa. Nyt kysymyksessä olevalla alueella on jo nykyisellään harjoitettu kotieläintalouden suuryksikön toimintaan verrattavissa olevaa toimintaa.

Kun otetaan huomioon olemassa olevan maatilan suojavyöhykettä koskevan kaavamerkinnän sisältö, suojavyöhykettä koskevan merkinnän sinänsä ei voida katsoa rajoittavan tilojen 1 ja 3 käyttämistä rakentamiseen. Kuten kunnanhallituksen hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee, suojavyöhykettä koskevan merkinnän tarkoituksena on, että rakennushankkeeseen ryhtyvä on tietoinen kotieläintalouden suuryksikön läheisyydestä mahdollisesti aiheutuvista ympäristövaikutuksista.

$135

Lopputulos

Tervolan kunnan Kemijokivarren osayleiskaavan osa-alueen IV Tervola-Varejoki osayleiskaavan muutoksen Kaisajoki ja Korpela hyväksymistä koskeva päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se ole lainvastainen valittajien esittämillä perusteilla. Syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen valitusten johdosta ei siten ole.

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 135 §

ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös ja kunnanvaltuuston päätös kumotaan siltä osin kuin yleiskaavassa on osoitettu tilalle 2 kotieläintuotannon suuryksikön aluetta koskeva merkintä ME ja tiloille 1 ja 3 ulottuva suojavyöhyke. Tervolan kunta on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaava ei täytä yleiskaavan sisältövaatimuksia. Osayleiskaavassa ei tule osoittaa kotieläintuotannon suuryksikön aluetta eikä suojavyöhykemerkintää, koska suuryksikön toiminnasta aiheutuu naapuritilalle 1 kohtuutonta haittaa. Tila 1 sijaitsee kokonaan yleiskaavassa osoitetun suuryksikön suojavyöhykkeen sisällä. Osayleiskaavassa tilalle 1 osoitetuilla kahdella uudella rakennuspaikalla ei ole käytännössä arvoa, koska uudisrakennusta ei voi rakentaa muutaman kymmenen metrin etäisyydelle maatilatalouden suuryksiköstä.

Osayleiskaavassa ei ole annettu merkitystä vallitseville maanomistusolosuhteille. Tilaa 1 käytetään pysyvään asumiseen. Tilalla 2 on harjoitettu aikaisemmin pienimuotoista maataloutta. Nykyisen maatalouskeskuksen paikalle ei voida perustaa suuryksikköä, koska laillisen toiminnan edellyttämät vähimmäissuojaetäisyydet asutukseen eivät täyty. Tilaan kuuluu maa-alueita myös muualla, joten maatilatalouden suuryksikkö olisi mahdollista osoittaa etäämmälle asutuksesta. Kotieläintuotannon suuryksikköä koskeva merkintä tarkoittaa, että kaavassa olisi jo vahvistettu rakennuspaikan soveltuvuus suuryksikön sijoittumiselle. Ympäristölupamenettelyssä voitaisiin käytännössä vain antaa toimintaa koskevia lupaehtoja.

on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaavassa on ratkaistu maankäytöllisesti kotieläintalouden suuryksiköille sopivat alueet. Niiden toiminnalliset edellytykset ratkaistaan ympäristöluvassa. Osayleiskaavassa on tilalle 1 osoitettu kaksi uutta rakennuspaikkaa. Voimassa olevaan yleiskaavaan verrattuna osayleiskaavassa on sekä laajennettu rakentamisen mahdollistavaa kyläaluetta (AT) että pienennetty rakentamista ja maankäyttöä rajoittavia maa- ja metsätalousalueita (M) samoin kuin maisemallisesti arvokkaita peltoalueita (MA-1).

Tilalla 2 sijaitsee jo tällä hetkellä voimassa olevan osayleiskaavan mukainen maatilan talouskeskus. Tilalle myönnetyn ympäristöluvan mukaan talouskeskuksessa voidaan pitää 70 lypsylehmää, 33 hiehoa tai lihanautaa ja 36 alle kuuden kuukauden ikäistä vasikkaa. Toimintaa ei voida pitää pienimuotoisena maataloutena.

Suojavyöhykettä koskevan yleiskaavamääräyksen mukaan osayleiskaavan mahdollistaman uuden rakennushankkeen edellytyksenä suojavyöhykkeen sisäpuolella on, että hankkeeseen ryhtyvä on tietoinen ME-alueen käyttötarkoituksesta mahdollisesti aiheutuvista ympäristövaikutuksista. Merkinnällä ei rajoiteta AT-alueen käyttöä tai aiheuteta sen käytölle kohtuutonta haittaa.

Suojavyöhykettä ei ole perustettu toiminnasta aiheutuvien ympäristöhaittojen perusteella. Ympäristöluvassa ratkaistaan ne edellytykset, joilla toimintaa voi harjoittaa.

ovat antaneet vastaselityksen. Osayleiskaavan ME-merkintä siihen liittyvine suoja-alueineen poikkeaa olennaisesti voimassa olevan yleiskaavan AM-merkinnästä sallimalla erityisen laajaa eläintenpitotoimintaa.

Kaavoitusta koskevien ohjeiden mukaan maatalouteen ja kotieläintalouteen liittyy ympäristöä kuormittavia liikennöintiä, lannan käsittelyä sekä hajujen ja pölyn leviämistä. Uusi asuinrakentaminen tulisi ohjata riittävän etäälle erityisesti kotieläintiloista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Tervolan kunnanvaltuuston päätökset siltä osin kuin ne koskevat osayleiskaavassa kiinteistölle 2 osoitettua kotieläintalouden suuryksikön aluetta (ME) ja kiinteistöllä olemassa olevan maatilan ympärille osoitettua maatilan suojavyöhykettä.

3. A:n ja B:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

Asiassa on tilan 1 ja tilan 3 omistajien valituksesta ratkaistava, onko osayleiskaavassa tilalle 2 osoitettu kotieläintalouden suuryksikön alue (ME) ja kiinteistöllä olemassa olevan maatilan ympärille osoitettu maatilan suojavyöhyke lainvastainen.

Yleiskaavan laatimista koskevat oikeusohjeet

Muut asiaan liittyvät oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista

Ympäristönsuojelulain 11 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon muun ohella toiminnan sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus.

Ympäristönsuojelulain 12 §:n mukaan luvanvaraista, ilmoituksenvaraista tai rekisteröitävää toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Osayleiskaavan muutosalue sijaitsee Tervolan kunnan eteläosassa Kemijokivarressa Tervola-Varejoki alueella. Tervolan kunnan tavoitteena on suunnittelun kautta luoda edellytyksiä muodostaa ja palauttaa nauhamainen, perinteinen jokivarsikylärakenne. Osayleiskaavamuutoksen tarkoituksena on hyödyntää nykyistä osayleiskaavaa tehokkaammin olemassa oleva infrarakenne sekä tiivistää ja luoda mahdollisuuksia täydennysrakentamiselle, joka tukee ja täydentää jo olemassa olevaa asutusta ja kylärakennetta. Tarkoitus on mahdollistaa rakentaminen sinne, minne se luontaisesti sopii ja minne sille on myös aitoa kysyntää. Muina tavoitteina on muun muassa tukea maa- ja metsätalouden säilymistä alueella sekä pyrkiä edelleen kehittämään niitä maanomistajien esitysten pohjalta.

Tila 1 on osayleiskaavamuutoksessa pääosin osoitettu kyläalueeksi (AT), jolle kaavamääräyksen mukaan saa rakentaa pientaloja ja loma-asuntoja kyläkuvan ja maiseman kannalta sopiville paikoille. Tilalle on merkitty kohdemerkintä oleva asuinrakennus. Lisäksi tilaa koskee kaavan AT-alueella merkintä, jonka mukaan tilan uusien rakennuspaikkojen suurin sallittu lukumäärä on kaksi (ympyröity numero). Tila 3 on osayleiskaavassa osoitettu pääosin maisemallisesti ja kulttuuriympäristöltään arvokkaaksi peltoalueeksi (MA-2), minkä lisäksi se on merkitty suurimmalta osaltaan tulva-alueeksi.

Tilan 1 viereiselle tilalle 2 on osayleiskaavamuutoksessa osoitettu kotieläintalouden suuryksikön alue (ME). Alue on tarkoitettu maatilojen eläinsuoja- ja varastotilojen rakentamiseen. Tilalle 2 on kaavaan olemassa olevan maatilan ympärille osoitettu ympyrärajauksella halkaisijaltaan 600 metrin suuruinen maatilan suojavyöhyke. Suojavyöhykettä koskevan kaavamääräyksen mukaan suojavyöhykkeelle ei saa sijoittaa uusia, maatilaan kuulumattomia rakennuksia, ellei rakennushankkeeseen ryhtyvä esitä rakennuslupavaiheessa kirjallista vahvistusta siitä, että on tietoinen rakennuspaikan sijainnista maatilan suojavyöhykkeellä ja maataloudesta aiheutuvista mahdollisista ympäristövaikutuksista. Merkintä on ohjeellinen yleiskaavarajan ulkopuolella. Tila 1 sijoittuu kokonaan ja tila 3 osittain kyseisen suojavyöhykkeen sisäpuolelle.

Ympäristöministeriön 19.2.2014 vahvistamassa Länsi-Lapin maakuntakaavassa Korpelan osayleiskaavamuutosalue on valituksenalaiselta osin maa- ja metsätalousvaltaista aluetta. Alueella tulee säilyttää ja kehittää monipuolisesti maaseudun elinkeinoja, palveluja, asutusta ja kulttuuriympäristöä. Tervola-Varejoen alue kuuluu lisäksi maaseudun kehittämisen kohdealueeseen (mk), jolla osoitetaan maaseutuvyöhykkeitä, joihin kohdistuu alueidenkäytöllisiä kehittämistarpeita ja niiden yhteensovittamista. Alueella tulee säilyttää ja kehittää monipuolisesti maaseudun elinkeinoja, palveluja, asutusta ja kulttuuriympäristöä. Pysyvän asutuksen sijoittumista tulee edistää olemassa olevaa rakennetta täydentäen.

Kaavamuutosalueella on voimassa Tervolan kunnanvaltuuston 12.6.2003 hyväksymä osayleiskaava Tervolan Kemijokivarren osayleiskaavan osa-alue IV: Tervola-Varejoki. Voimassa olevassa osayleiskaavassa tilalla 1 oleva asuinrakennus sijaitsee kyläalueella (AT). Tilaa 2 koskee merkintä maatilojen talouskeskusten alue (AM) ja sitä ympäröi suojavyöhyke, jonka sisälle jää tilan 1 asuinrakennus. Suojavyöhykettä koskevan kaavamääräyksen mukaan suojavyöhykkeelle ei saa sijoittaa uusia, maatilaan kuulumattomia rakennuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen yleiskaavan tarkoituksena on kunnan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen maankäyttö- ja rakennuslain osoittamissa rajoissa. Yleiskaavassa maankäyttöä, kuten maataloustoimintaa, ohjataan lähtökohtaisesti osoittamalla alueita erilaisiin käyttötarkoituksiin. Aluevarausten osoittamisen lisäksi yleiskaavassa voidaan antaa maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n nojalla sellaisia määräyksiä, jotka kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen ovat tarpeellisia yleiskaava-aluetta käytettäessä. Kaavamääräysten tulee olla oikeusvaikutuksiltaan siten selkeitä ja täsmällisiä, että niiden vaikutus tulevassa maankäyttöä koskevassa päätöksenteossa on riittävästi ennakoitavissa.

Nyt kysymyksessä oleva osayleiskaava on suunnittelutarkkuudeltaan yksityiskohtainen niin sanottu kyläyleiskaava, jolla on muun ohella osoitettu asuinrakennuspaikkojen lukumäärä tilakohtaisesti. Rakennusluvat asuinrakennuksille kyläalueilla voidaan myöntää suoraan yleiskaavan nojalla. Nämä seikat korostavat eri toimintojen yhteensovittamisen tarvetta yleiskaavaa laadittaessa.

Kotieläintalouden suuryksikön aluevarauksen tarkoittamasta toiminnasta aiheutuu lähiympäristöön sellaisia ympäristöhaittoja, jotka edellyttävät suuryksikön ympärille riittävän suurta sellaista aluetta, jolle ei sijoiteta suuryksiköstä häiriintyviä toimintoja, kuten asumista. Tällainen ympäristöhaittoja osoittava alue on sinänsä mahdollista osoittaa kaavassa esimerkiksi suojavyöhykkeen erityisominaisuusmerkintänä. Valituksenalaisessa osayleiskaavassa suuryksikön ME-varaus ja kyläalue AT uusine rakennuspaikkoineen on kuitenkin osoitettu välittömästi toisiinsa rajoittuvina aluevarauksina, jolloin suojavyöhyke koostuu muun ohella muutoksenhakijoiden tiloista.

Näin ollen osayleiskaavassa tilaa 1 koskee samanaikaisesti AT-merkintä ja viereisen tilan 2 olemassa olevan maatilan ympärille osoitettu maatilan suojavyöhyke. Kyläaluetta koskevan AT-merkinnän mukaan alueelle saa rakentaa pientaloja ja loma-asuntoja kyläkuvan ja maiseman kannalta sopiville paikoille. Maatilan suojavyöhykettä koskevan kaavamääräyksen mukaan puolestaan suojavyöhykkeelle ei saa sijoittaa uusia, maatilaan kuulumattomia rakennuksia, ellei rakennushankkeeseen ryhtyvä esitä rakennuslupavaiheessa kirjallista vahvistusta siitä, että on tietoinen rakennuspaikan sijainnista maatilan suojavyöhykkeellä ja maataloudesta aiheutuvista mahdollisista ympäristövaikutuksista. Maatalouden suojavyöhykettä koskeva määräys on osayleiskaavan mukaan ohjeellinen yleiskaavarajan ulkopuolella. Määräyksellä on siten enemmän kuin pelkästään ohjeellista vaikutusta yleiskaavarajan sisäpuolella.

Osayleiskaava oikeuttaa myöntämään suoraan rakennusluvan muun ohella tilalle 1 osoitetuille uusille asuinrakennuspaikoille. Rakennusluvan myöntämisedellytyksistä asemakaava-alueen ulkopuolella säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:ssä. Lupa on myönnettävä, jos oikeudelliset edellytykset sen myöntämiselle täyttyvät. Tilan 1 uusia rakennuspaikkoja koskeva maatilan suojavyöhykkeeseen liittyvä kaavamääräys kuitenkin lähtökohtaisesti kieltää rakentamisen näille rakennuspaikoille ilman määräyksessä edellytettyä rakennuslupamenettelyyn kuulumatonta vahvistusvaatimusta. Tähän nähden kaavamääräys on epäselvä.

Yleiskaavassa ei ratkaista lopullisesti ympäristölupaa edellyttävän kotieläintalouden suuryksikön sijoittumista tai kysymystä siitä, aiheutuuko suuryksikön toiminnasta sen lähistöllä mahdollisesti eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä kiellettyä rasitusta. Ympäristönsuojelulain 11 §:n mukaan sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyisellä ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittamalla käyttötarkoituksella on kuitenkin merkitystä arvioitaessa ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta. Lisäksi ympäristönsuojelulain 12 §:n mukaan toiminnan sijoittamista koskevassa harkinnassa on oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoituksiin. Ympäristönsuojelulaissa säädetään toiminnanharjoittajalle velvollisuus olla selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista.

Suojavyöhykettä koskevasta kaavamääräyksestä ei käy selvästi ilmi, mikä merkitys mainitulla kirjallisella vahvistuksella on suuryksikköä koskevassa yksityiskohtaisemmassa maankäytön suunnittelussa. Siltä osin kuin määräyksellä on mahdollisesti tarkoitettu olevan oikeusvaikutuksia tulevaan ympäristölupamenettelyyn, korkein hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavalla tai sen määräyksellä voi olla vain maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvia oikeusvaikutuksia. Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksistä säädetään ympäristönsuojelulaissa.

Kun otetaan huomioon valituksenalaisen kotieläintalouden suuryksikköä koskevan aluevarauksen ja tilalle 1 osoitetun pysyvää asumista koskevan aluevarauksen sijainti suhteessa toisiinsa, ME-alueelle osayleiskaavassa suunnitellusta toiminnasta mahdollisesti aiheutuvat ympäristövaikutukset ja se, että naapuritilalle osoitetulla AT-alueella olemassa oleva pysyvä asuminen ja osayleiskaavassa osoitettu lisärakennusoikeus sijoittuivat ME-aluetta ympäröivälle suojavyöhykkeelle, kaavaratkaisu on mainittujen kaavamerkintöjen ja niihin liittyvien kaavamääräysten vuoksi oikeusvaikutuksiltaan epäselvä. Tämän vuoksi ei ole riittäviä edellytyksiä arvioida, täyttääkö osayleiskaava valituksenalaisilta osin yleiskaavan sisältövaatimukset.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, sekä kuntalain 135 §, hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset on edellä esitetyillä perusteilla tilalle 2 osoitetun ME-aluevarauksen ja maatilan suojavyöhykemerkinnän osalta kumottava. Kunnanvaltuuston päätös kaavan hyväksymisestä on ollut edellä esitetyillä perusteilla tilalle 2 osoitetun ME-aluevarauksen ja sitä ympäröivän maatilan suojavyöhykemerkinnän osalta lainvastainen.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys, ei ole kohtuutonta, että A ja B joutuvat korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen, jolla A:n ja B:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty, muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ja B:lle ei ole velvoitettava maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Tervolan kunnanvaltuusto

Hallinto-oikeus

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Anne-Mari Keskitalo ja Kaisa Hiltunen, joka on myös esitellyt asian.

A ja B

Tervolan kunnanhallitus

1.1 Kysymyksenasettelu

1.2 Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet

(selvilläolovelvollisuus).

1.3 Tosiseikat

1.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

1.5 Lopputulos

1. Pääasiaratkaisu

2. Hallinto-oikeuden päätös oikeudenkäyntikulujen osalta

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa