KHO:2022:7 – Byggnadsskydd

Museiverket gjorde till NTM-centralen en framställning om att skydda den ca 82 hektar stora Vårdön i Helsingfors med stöd av byggnadsarvslagen. Enligt framställningen var Vårdö som ett bebyggt område ett skyddsobjekt enligt 3 § i byggnadsarvslagen vars kulturmiljö grundade sig särskilt på den villakultur som i slutet av 1800-talet och i början av 1900-talet hade bildats på ön. Vårdö ingår i Museiverkets inventering över byggda kulturmiljöer av riksintresse (RKY 2009) som en del av objektet sommarbebyggelsen vid ångbåtsfarlederna i Helsingfors.

Vårdö hade varken en ikraftvarande detaljplan eller byggförbud för utarbetande av en detaljplan. Följaktligen gällde den begräsning som gäller byggnadsarvslagens tillämpning på detaljplaneområden enligt 2 § 2 mom. i byggnadsarvslagen inte framställningen om skyddande. I bedömningen av byggnadsarvslagens tillämplighet skulle ändå beaktas 3 § och 8 § i byggnadsarvslagen om skyddsobjekt och förutsättningarna för skydd. I ärendet skulle vidare tas ställning till vilken betydelse Konventionen om skydd för byggnadskulturarvet i Europa och definitionen av byggnadskulturarvet enligt artikel 1 i konventionen har i bedömningen av förutsättningarna för skydd av Vårdö enligt byggnadsarvslagen.

Enligt förarbetena till 3 § 1 och 2 mom. i byggnadsarvslagen (RP 101/2009 rd) kan skyddet enligt byggnadsarvslagen utöver byggnader och konstruktioner också omfatta deras omedelbara omgivning, såsom gårdar, parker eller trädgårdar. Vidare områden utanför den omedelbara gårdsplanen liksom också åkrar och skogsdungar är däremot inte skyddsobjekt enligt byggnadsarvslagen utan skyddet av dem grundar sig på övrig lagstiftning såsom skydd i samband med planläggning enligt markanvändnings- och bygglagen eller miljöskyddslagen.

De lagstadgade skyddsåtgärderna enligt Konventionen om skydd för byggnadskulturarvet i Europa har i Finland genomförts så att byggnadskulturarvet skyddas med stöd av både byggnadsarvslagen och markanvändnings- och bygglagen. Förhållandet mellan skydd enligt byggnadsarvslagen och skydd i samband med planläggning har i den nationella lagstiftningen ordnats så att när skyddsbehovet riktar sig till ett sådant byggnadskulturarv enligt konventionen som till sin omfattning är vidare än skyddsobjektet enligt byggnadsarvslagen, bedöms skyddsförutsättningarna enligt markanvändnings- och bygglagen.

Med beaktande av Vårdös omfattande storlek, placeringen av de för kulturmiljön värdefulla byggnaderna och gårdsområdena i deras omedelbara närhet inom öns strandzon, den betydande andelen obebyggda områden som inte ingår i den byggda kulturmiljön samt vad som ovan har konstaterats om förhållandet mellan skydd enligt byggnadsarvslagen och skydd genom planläggning enligt markanvändnings- och bygglagen, var NTM-centralens beslut, enligt vilket byggnadsarvslagen inte är tillämplig på skyddet av Vårdö på det sätt som Museiverket har framfört i framställning, inte lagstridigt.

Lagen om skyddande av byggnadsarvet (byggnadsarvslagen) 2 §, 3 § ja 8 §

Konventionen om skydd för byggnadskulturarvet i Europa (FördS 10/1992) art. 1 och art. 3

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi samt justitieråden Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio och Robert Utter. Föredragande Petri Hellstén.

Museovirasto oli tehnyt ELY-keskukselle esityksen pinta-alaltaan noin 82 hehtaarin suuruisen Helsingin Vartiosaaren suojelemisesta rakennusperintölain nojalla. Suojeluesityksen mukaan Vartiosaari oli rakennettuna alueena rakennusperintölain 3 §:n mukainen suojelukohde, jonka kulttuuriympäristö perustui erityisesti saarelle 1800-luvun lopulla ja 1900-luvun alkupuolella muodostuneeseen huvilakulttuuriin. Vartiosaari sisältyi Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) osana kohdetta Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutus.

Vartiosaaren alueella ei ollut voimassa asemakaavaa eikä rakennuskieltoa asemakaavan laatimista varten, joten rakennusperintölain soveltamista asemakaava-alueella koskeva rakennusperintölain 2 §:n 2 momentin rajoitus ei ollut koskenut suojeluesitystä. Rakennusperintölain sovellettavuutta arvioitaessa oli kuitenkin tullut ottaa huomioon se, mitä lain 3 ja 8 §:ssä säädetään suojelun kohteista ja edellytyksistä. Asiassa oli lisäksi otettava kantaa siihen, mikä merkitys Euroopan rakennustaiteellisen perinnön suojelua koskevalla yleissopimuksella ja sopimuksen 1 artiklassa esitetyllä rakennustaiteellisen perinnön määritelmällä on Vartiosaaren rakennusperintölakiin perustuvan suojelun edellytyksiä arvioitaessa.

Rakennusperintölain 3 §:n 1 ja 2 momentin ja rakennusperintölain esitöiden (HE 101/2009 vp) perusteella rakennusperintölain mukaisen suojelun kohteena oli voinut olla rakennusten ja rakennelmien ohella vain niiden välitön ympäristö kuten piha, puisto tai puutarha. Rakennusten välittömiä pihapiirejä laajemmat alueet, samoin kuin peltoaukeat ja metsäsaarekkeet, eivät sen sijaan olleet rakennusperintölaissa tarkoitettuja suojelun kohteita, vaan niiden suojelu voitiin toteuttaa muiden lakien kuten maankäyttö- ja rakennuslain perusteella tapahtuvan kaavallisen suojelun tai luonnonsuojelulain perusteella.

Euroopan rakennustaiteellisen perinnön suojelua koskevan yleissopimuksen lakisääteiset suojelutoimenpiteet oli Suomessa pantu täytäntöön siten, että rakennustaiteellista perintöä suojeltiin sekä rakennusperintölain että maankäyttö- ja rakennuslain nojalla. Rakennusperintölain mukaisen suojelun ja kaavasuojelun välinen suhde oli kansallisessa lainsäädännössä järjestetty niin, että suojelutarpeen kohdistuessa sellaiseen yleissopimuksessa tarkoitettuun rakennustaiteellisen perinnön kohteeseen, joka oli rakennusperintölain mukaista suojelun kohdetta laaja-alaisempi, suojelun edellytykset tulivat arvioitavaksi maankäyttö- ja rakennuslain perusteella.

Kun otettiin huomioon Vartiosaaren suuri koko, saaren rakennetun kulttuuriympäristön kannalta arvokkaiden rakennusten ja niihin välittömästi liittyvien piha-alueiden sijoittuminen saaren rantavyöhykkeelle, rakennettuun kulttuuriympäristöön välittömästi liittymättömien rakentamattomien alueiden merkittävä osuus, sekä se, mitä edellä oli todettu rakennusperintölain mukaisen suojelun ja maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvan kaavasuojelun suhteesta, päätös, jolla ELY-keskus oli katsonut, ettei rakennusperintölaki sovellu Vartiosaaren suojeluun Museoviraston suojeluesityksessä esitetyllä tavalla, ei ollut lainvastainen.

Laki rakennusperinnön suojelemisesta (rakennusperintölaki) 2 §, 3 § ja 8 §

Euroopan rakennustaiteellisen perinnön suojelua koskeva yleissopimus (SopS 10/1992) 1 artikla ja 3 artikla

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 9.2.2021 nro 21/0029/1

Asian aikaisempi käsittely

(ELY-keskus) on päätöksellään 26.9.2016 UUDELY/8765/2015 hylännyt Museoviraston suojeluesityksen, joka on koskenut Vartiosaaren suojelemista rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain (rakennusperintölaki) nojalla.

on päätöksellään 22.10.2019 Nro VN/3739/2018 hylännyt Museoviraston valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Museoviraston valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain (

) 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on turvata rakennetun kulttuuriympäristön ajallinen ja alueellinen monimuotoisuus, vaalia sen ominaisluonnetta ja erityispiirteitä sekä edistää sen kulttuurisesti kestävää hoitoa ja käyttöä. Rakennettua kulttuuriympäristöä kutsutaan rakennusperinnöksi.

Lain 2 §:n 1 momentin mukaan rakennusperinnön suojelemiseen sovelletaan tätä lakia, jollei tässä laissa toisin säädetä. Pykälän 2 momentin mukaan rakennusperinnön suojelemisesta asemakaava-alueella sekä alueella, jolla on voimassa rakennuskielto asemakaavan laatimista varten, säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999). Pykälän 3 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan kuitenkin 2 momentin estämättä myös 2 momentissa tarkoitetulla alueella, jos:

1) kohteella on valtakunnallista merkitystä;

2) kohteen säilymistä ja suojelua ei voida turvata maankäyttö- ja rakennuslailla ja sen nojalla annetuilla säännöksillä tai määräyksillä; tai

3) kohteen suojeluun tämän lain mukaisesti on erityisiä syitä asemakaavoitustilanteen vuoksi.

Lain 3 §:n 1 momentin mukaan rakennusperinnön säilyttämiseksi voidaan suojella rakennuksia, rakennelmia, rakennusryhmiä tai rakennettuja alueita, joilla on merkitystä rakennushistorian, rakennustaiteen, rakennustekniikan, erityisten ympäristöarvojen tai rakennuksen käytön tai siihen liittyvien tapahtumien kannalta. Pykälän 2 momentin mukaan suojelu voi koskea myös rakennuksen osaa, rakennuksen kiinteää sisustusta taikka muuta rakentamalla tai istuttamalla muodostettua aluetta. Kiinteällä sisustuksella tarkoitetaan ovia, ikkunoita, listoja, tulisijoja, pinnoitteita, teknisiä laitteita, kiintokalusteita tai muuta näihin verrattavaa sisustusta sekä rakennuksen käyttötarkoituksen mukaisia, siihen pysyvästi kiinnitettyjä koneita ja laitteita. Pykälän 3 momentin mukaan se, mitä jäljempänä säädetään rakennuksesta, koskee vastaavasti 1 ja 2 momentissa tarkoitettuja muita suojelun kohteita.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen suojelua koskeva asia tulee elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa vireille sille tehdystä esityksestä tai sen omasta aloitteesta. Pykälän 3 momentin mukaan esityksen tulee olla kirjallinen ja siitä tulee ilmetä, miksi rakennus tulisi suojella. Esityksestä tulee myös ilmetä tieto rakennuksen sijaintipaikasta ja, jos mahdollista, omistajasta tai haltijasta.

Rakennusperinnön suojelemisesta annettua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 101/2009 vp) on esityksen yleisperusteluissa, kohdassa 7.1 Suojelun kohteet, esitetty muun ohella seuraavaa:

”Rakennusperinnön ulottuvuuksia ja sen kohteiden arvottamisperusteita tulee verrata ennen kaikkea Euroopan neuvoston rakennustaiteellista perintöä käsittelevään, Suomessa voimassa olevaan yleissopimukseen sekä Euroopan neuvoston sitä jatkaviin ja täydentäviin suosituksiin.

Yleissopimus kohdistuu yksittäisiin rakennuksiin tai rakenteisiin (kulttuurimuistomerkit) ja rakennuskokonaisuuksiin, jotka ovat historiallisesti, arkeologisesti, taiteellisesti, tieteellisesti, yhteiskunnallisesti tai teknisesti huomattavan merkittäviä. Sopimus kattaa myös rakennusten kalusteet ja varusteet. Rakennuskokonaisuudet voivat olla kaupunki- ja maaseuturakennusten ryhmiä, jotka ovat riittävän eheitä muodostaakseen topografisesti erotettavissa olevia kokonaisuuksia.

Yleissopimuksen määritelmä vastaa verraten hyvin voimassa olevan rakennussuojelulain rakennuksia, rakennusryhmiä ja rakennettuja alueita. Yleissopimus ymmärtää rakennetut ympäristöt laajemmin kuin rakennussuojelulakiin on aiemmin kirjattu, erityisesti viittaamalla ihmisen ja luonnon vuorovaikutuksena syntyneisiin kokonaisuuksiin. Esitystä on pyritty kehittämään yleissopimuksen mukaiseksi.

(= = =)

Peltoaukeat ja metsäsaarekkeet, vaikka ovatkin maisemallisesti tärkeitä, eivät ole rakennusperinnön suojelemisesta annettavassa laissa tarkoitettuja suojelun kohteita. Laajat alueet, jotka eivät liity rakennusten käyttöön, soveltuvat parhaiten säilytettäviksi muiden lakien, kuten maankäyttö- ja rakennuslain tai luonnonsuojelulain (1096/1996) tarkoittamin keinoin. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti kaavoituksella suojeltavaksi ja säilytettäväksi soveltuvat myös aukiot ja laajat rakennetut alueet, kuten lähiöt.

Rakennuksiin ja rakennusryhmiin liittyvät puistot ja puutarhat muodostavat usein yhtenäisen kokonaisuuden, jonka säilyminen ja hoitaminen tulee turvata. Soveltuvat suojelumääräykset voivat koskea myös kohteen jatkuvaa hoitoa ja ylläpitämistä.”

Lisäksi yleisperustelujen kohdassa 7.2 Suhde maankäyttö- ja rakennuslakiin on esitetty muun ohella seuraavaa: ”Asemakaava-alueella sijaitsevista suojelun arvoisista rakennuksista valtaosa on suojeltu kaavalla. Rakennusten suojeluarvojen selvittäminen ja arviointi on olennainen osa kaavoitusta. Kaavasuojelu sopii erityisesti laajojen kokonaisuuksien suojeluun sekä rakennuksiin liittyvän ympäristön, kuten aukioiden, puistojen ja pihapiirien suojeluun. Esityksen 3 §:ään esitetään otettavaksi säännös, jonka mukaan myös laajempien kokonaisuuksien suojelu olisi aikaisempaa luontevampaa.”

3 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on esitetty seuraavaa: ”Suojelun kohteena todetaan rakennusten ja rakennelmien ohella myös niiden välitön ympäristö, kuten piha, puisto tai puutarha. Tällöin aluekokonaisuudet, joilla on merkitystä joko kokonaisuuden tai rakennusten keskinäisten suhteiden vuoksi, tulevat arvioiduiksi samanaikaisesti. Rakennushistorian, rakennustaiteen, rakennustekniikan, erityisten ympäristöarvojen ja rakennuksen käytön vaiheiden merkityksen arvioimisessa nykytilanteessa voidaan käyttää hyväksi erilaisia selvityksiä ja inventointeja, huomioiden kuitenkin, että arvottamisperusteet ovat voineet vuosien aikana muuttua.”

Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden allekirjoittaman Euroopan rakennustaiteellisen perinnön suojelua koskevan yleissopimuksen, joka on Suomessa saatettu voimaan asetuksella 10/1992, 1 artiklan mukaan yleissopimuksessa ilmaisun ”rakennustaiteellinen perintö” katsotaan kattavan seuraavanlaiset kohteet:

1. kulttuurimuistomerkit: kaikki historiallisesti, arkeologisesti, taiteellisesti, tieteellisesti, yhteiskunnallisesti tai teknisesti huomattavan mielenkiintoiset rakennukset ja rakenteet, mukaan lukien niiden kalusteet ja varusteet;

2. rakennuskokonaisuudet: historiallisesti, arkeologisesti, taiteellisesti, tieteellisesti, yhteiskunnallisesti tai teknisesti huomattavan mielenkiintoiset kaupunki- tai maaseuturakennusten ryhmät, jotka ovat riittävän eheät muodostaakseen topografisesti erotettavan kokonaisuuden;

Sopimuksen 2 artiklan mukaan, jotta kaikki kulttuurimuistomerkit, rakennuskokonaisuudet ja ulkoilma-alueet voitaisiin tarkoin tunnistaa, jokainen sopimuspuoli sitoutuu pitämään luetteloa mainituista kohteista ja niiden ollessa uhattuna viipymättä laatimaan tilanteen mukaiset asiakirjat.

Sopimuksen 3 artiklan mukaan jokainen sopimuspuoli sitoutuu

1. ryhtymään lakisääteisiin toimenpiteisiin rakennustaiteellisen perinnön suojelemiseksi;

2. näiden toimenpiteiden puitteissa ja kunkin alueen tai valtion omin keinoin antamaan määräyksiä kulttuurimuistomerkkien, rakennuskokonaisuuksien ja ulkoilmakohteiden suojelemiseksi.

Vartiosaari on suojeluesityksessä todetun mukaan pinta-alaltaan noin 82 hehtaaria ja siellä on noin 50 huvilaa ja loma-asuntoa sekä noin sata muuta huvila-asumiseen liittyvää rakennusta. Museoviraston suojeluesityksen mukaan Vartiosaaren kulttuuriympäristö perustuu luonnon ja ihmisen toiminnan vuorovaikutukseen, erityisesti saarelle 1800-luvun lopulla ja 1900 luvun alkupuolella muodostuneeseen merelliseen huvilakulttuuriin. Saari on maastoltaan ja luonnonoloiltaan monipuolinen. Luonnonympäristö on erottamaton osa saaren kulttuuriympäristöä. Vartiosaari kuuluu valtakunnallisesti merkittävään rakennettuun kulttuuriympäristöön (RKY 2009) osana Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutusta.

Suojeluesityksen mukaan Vartiosaari täyttää Euroopan rakennustaiteellisen perinnön suojelua koskevan yleissopimuksen rakennustaiteellisen perinnön määritelmän. Saari on osittain rakennettu ulkoilmakohde, joka erillisenä ja eheänä luonnon ja ihmistyön yhdistelmänä muodostaa historiallisesti, arkeologisesti, taiteellisesti, yhteiskunnallisesti ja teknisesti huomattavan mielenkiintoisen, topografisesti erotettavan kokonaisuuden. Lisäksi se on kaupunki- tai maaseuturakennusten kokonaisuus, jonka useita rakennuksia ja rakenteita voidaan pitää kulttuurimuistomerkkeinä kalusteineen ja varusteineen.

Suojeluesityksessä on lueteltu 15 rakennuksineen, rakenteineen ja puutarhoineen säilytettävää rakennusryhmää sekä mainittu, että useissa saaren rakennuksissa on arvokkaita, jopa kokonaistaideteoksen veroisia sisätiloja kiinteine sisustuksineen. Esityksen mukaan suojelun rakennuskohtainen kohdentaminen vaatii lisäselvityksiä tai vähintään katselmointia etenkin sisätiloissa. Museovirasto on tehnyt alustavan ehdotuksen suojelumääräyksiksi. Ehdotuksen kohdan 4 mukaan keskeiset sisätilat ja kiinteä sisustus tulee säilyttää.

Asiassa on hallinto-oikeudessa asian aiempien vaiheiden ja Museoviraston valituksen johdosta arvioitavana ensinnäkin kysymys siitä, ovatko ELY-keskus ja ympäristöministeriö voineet päätöksiään tehdessään katsoa, että rakennusperintölaki ei sovellu Vartiosaaren suojeluun sellaisena kuin Museovirasto on suojeluesityksessään sitä vaatinut. Toiseksi asiassa on kyse sen arvioimisesta, olisiko ELY-keskuksen tullut hylättyään Museoviraston esityksen koko Vartiosaaren suojelemisesta kuitenkin käsitellä erikseen suojeltaviksi esitettyjen huviloiden sisätilat ja ottaa kantaa sisätilojen suojelemiseen.

Vartiosaaressa ei ole voimassa asemakaavaa eikä rakennuskieltoa asemakaavan laatimista varten. Näin ollen rakennusperintölaki lähtökohtaisesti soveltuu rakennusperinnön suojelemiseen Vartiosaaren alueella riippumatta siitä, ovatko asiassa käsillä lain 2 §:n 3 momentin tarkoittamat olosuhteet. Arvioitavaksi tulee kuitenkin kysymys siitä, onko Vartiosaari kokonaisuutena sellainen kohde, johon rakennusperintölain mukainen suojelu voi lain 3 §:n mukaan ylipäätään kohdistua.

Suojeltavaksi esitetty Vartiosaari on pinta-alaltaan noin 82 hehtaarin kokoinen saari Helsingin edustalla. Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston laatimien maisema- ja kulttuuriympäristöselvitysten perusteella saarella on yli 50 kulttuurihistoriallisesti arvokasta huvilaa sekä niihin liittyviä rakennuksia ja rakennelmia. Rakennuskanta sijoittuu pääosin saarta kiertävälle rantavyöhykkeelle. Saaren keskiosissa on metsää, umpeen kasvanutta entistä viljelymaata, niittyä sekä nykyisiä viljelyalueita.

$115

Siltä osin kuin Museovirasto on esittänyt, että ELY-keskuksen olisi tullut käsitellä myös kysymystä rakennusten sisätilojen suojelemisesta, hallinto-oikeus toteaa seuraavaa:

Museoviraston suojeluesitys on edellä kuvatulla tavalla koskenut Vartiosaaren suojelemista kokonaisuutena. Vaikka suojeluesityksessä on lueteltu erikseen säilytettävät rakennusryhmät sekä tuotu esiin, että myös rakennusten sisätilatiloihin liittyy suojeluarvoja, hallinto-oikeus katsoo, että ELY-keskus ei ole toiminut lainvastaisesti, kun se ei tämän koko Vartiosaaren suojelemista koskevan suojeluesityksen johdosta tekemässään päätöksessä ole erikseen lausunut rakennusten sisätilojen suojelemisesta tai pyytänyt Museovirastoa täydentämään tältä osin hakemustaan. ELY-keskuksen päätös ei estä Museovirastoa tekemästä uutta esitystä Vartiosaaren rakennusten ja niiden sisätilojen suojelemiseksi.

Edellä sanotun perusteella hallinto-oikeus toteaa yhteenvetonaan, että ELY-keskus on voinut hylätä Museoviraston suojeluesityksen ja ympäristöministeriö Museoviraston valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Perusteluissa mainitut sekä

Laki rakennusperinnön suojelemisesta 21 § (1435/2019)

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden, ympäristöministeriön ja Uudenmaan ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten tueksi Museovirasto on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Vartiosaari muodostaa kokonaisuudessaan rakentamalla muodostetun alueen, joka on suojeltavissa rakennusperintölain 3 §:n nojalla.

Rakennusperintölailla suojellaan rakennetun kulttuuriympäristön ajallista ja alueellista monimuotoisuutta, vaalitaan sen ominaisluonnetta ja erityispiirteitä sekä edistetään sen kulttuurisesti kestävää hoitoa ja käyttöä. Rakennusperintöön kuuluvat myös rakentamalla muodostetut alueet, joilla on merkitystä muun muassa rakennuksen käytön kannalta. Suojelun kohteena voi olla rakennusten ja rakennelmien välitön ympäristö, kuten piha, puisto ja puutarha. Viherympäristö, kuten puisto, voi muodostua myös siten, että viherympäristön jo olevia elementtejä otetaan käyttöön ja annetaan niille kulttuurisia merkityksiä ja sisältöjä. Rakennusperintölain esitöiden perustella Euroopan rakennustaiteellista perintöä koskevalla sopimuksella on tarkoitettu olevan tulkintavaikutus arvioitaessa suojelun kohteita (rakennusperintöä), kuten rakentamalla muodostetun alueen käsitettä.

Vartiosaari kokonaisuutena on rakentamalla muodostettu alue, joka on saanut kulttuurihistoriallisen merkityksensä nimenomaan sen käytöstä, joka on liittynyt olennaisilta osiltaan Vartiosaaressa sijaitseviin huvilarakennuksiin. Vartiosaaren rannoille rakennetut huvilat ovat sulkeneet sisäänsä puiston, joka on osin luonnontilassa, osin rakennettu ja käytetty peltoviljelyyn. Vartiosaari muodostaa eheän, topografisesti erotettavan kokonaisuuden.

Vartiosaaren arvot ovat ensi sijassa toiminnallisia, rakennusten käyttöön liittyviä. Saaren rakentamisen lähtökohtana on ollut rakennusten ja rakennelmien sijainti sekä ne tarpeet ja käytöt, joihin rakennukset on tarkoitettu. Rakennuksilla on siten välitön ja aktiivinen yhteys ympäristöönsä, jota saaren rannat rajaavat. Huvilat ja saaren viherympäristö ovat erityisessä yhteydessä. Saaren viherympäristön merkitys huviloille on verrattavissa esimerkiksi kartanon puistoon.

Vartiosaari kuuluu kokonaisuudessaan valtakunnallisesti merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen inventointiin (RKY 2009). Myös RKY-alueen osalta on katsottu, että Vartiosaari muodostaa rakennusperinnön kannalta yhden jakamattoman kokonaisuuden.

Siitä, että rakennusperintöä voidaan suojella sekä maankäyttö- ja rakennuslain että rakennusperintölain nojalla, ei voida päätellä, mihin kohteisiin rakennusperintölakia voidaan soveltaa. Tämä ratkaisu täytyy sen sijaan tehdä lain tarkoituksen ja sen soveltamisalaa koskevien näkökohtien kokonaisarvioinnin perusteella.

on antanut lausunnon.

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asiassa on kysymys Museoviraston 18.12.2015 Uudenmaan ELY-keskukselle tekemästä esityksestä Helsingin Vartiosaaren suojelemiseksi rakennusperintölain nojalla. Suojeluesityksen mukaan pinta-alaltaan noin 82 hehtaarin laajuinen Vartiosaari on rakennettuna alueena rakennusperintölain 3 §:n mukainen suojelukohde, jolla on rakennusryhmineen, rakennuksineen, rakennelmineen ja istuttamalla muodostettuine alueineen merkitystä rakennushistorian, rakennustaiteen, rakennustekniikan, erityisten ympäristöarvojen sekä kohteen käytön tai siihen liittyvien tapahtumien kannalta.

Koska Vartiosaaren alueella ei ole ollut voimassa asemakaavaa eikä rakennuskieltoa asemakaavan laatimista varten, rakennusperintölain soveltamista asemakaava-alueella koskeva lain 2 §:n 2 momentin rajoitus ei ole koskenut suojeluesitystä. Rakennusperintölain sovellettavuutta arvioitaessa on kuitenkin tullut ottaa huomioon se, mitä lain 3 ja 8 §:ssä säädetään suojelun kohteista ja edellytyksistä. Asiassa on lisäksi Museoviraston valituksessa esitetyn johdosta otettava kantaa siihen, mikä merkitys Euroopan rakennustaiteellisen perinnön suojelua koskevalla yleissopimuksella ja sopimuksen 1 artiklassa esitetyllä rakennustaiteellisen perinnön määritelmällä on Vartiosaaren rakennusperintölakiin perustuvan suojelun edellytyksiä arvioitaessa.

Suojelun kohteita koskevan rakennusperintölain 3 §:n 1 momentin mukaan rakennusperinnön säilyttämiseksi voidaan suojella rakennuksia, rakennelmia, rakennusryhmiä tai rakennettuja alueita, joilla on merkitystä rakennushistorian, rakennustaiteen, rakennustekniikan, erityisten ympäristöarvojen tai rakennuksen käytön tai siihen liittyvien tapahtumien kannalta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan suojelu voi koskea myös muuta rakentamalla tai istuttamalla muodostettua aluetta. Suojelun edellytyksenä on edelleen lain 8 §:n 1 momentin mukaan, että kohde on valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai paikallisesti merkittävä.

Rakennusperintölakia koskevan hallituksen esityksen (HE 101/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 3 §:n kohdalla todettu, että suojelun kohteena voi rakennusten ja rakennelmien ohella olla myös niiden välitön ympäristö kuten piha, puisto tai puutarha. Tällöin aluekokonaisuudet, joilla on merkitystä joko kokonaisuuden tai rakennusten keskinäisten suhteiden vuoksi, tulevat arvioiduiksi samanaikaisesti. Mainitun hallituksen esityksen yleisperusteluissa on toisaalta todettu, että peltoaukeat ja metsäsaarekkeet, vaikka ovatkin maisemallisesti tärkeitä, eivät ole rakennusperinnön suojelemisesta annettavassa laissa tarkoitettuja suojelun kohteita. Laajat alueet, jotka eivät liity rakennusten käyttöön, soveltuvat parhaiten säilytettäviksi muiden lakien, kuten maankäyttö- ja rakennuslain tai luonnonsuojelulain tarkoittamin keinoin.

Suojelun kohteista todetaan edellä mainitun hallituksen esityksen yleisperusteluissa lisäksi, että rakennusperinnön ulottuvuuksia ja sen kohteiden arvottamisperusteita tulee verrata ennen kaikkea Euroopan neuvoston rakennustaiteellista perintöä käsittelevään yleissopimukseen. Yleissopimus kohdistuu yksittäisiin rakennuksiin tai rakenteisiin (kulttuurimuistomerkit) ja rakennuskokonaisuuksiin, jotka ovat historiallisesti, arkeologisesti, taiteellisesti, tieteellisesti, yhteiskunnallisesti tai teknisesti huomattavan merkittäviä. Sopimus kattaa myös rakennusten kalusteet ja varusteet. Rakennuskokonaisuudet voivat olla kaupunki- ja maaseuturakennusten ryhmiä, jotka ovat riittävän eheitä muodostaakseen topografisesti erotettavissa olevia kokonaisuuksia.

Mainitusta hallituksen esityksestä annetussa ympäristövaliokunnan mietinnössä (YmVM 3/2010 vp) valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen mukaan yksittäisen rakennuksen suojelun lisäksi suojelun kohteena voi olla myös rakennuksen välitön ympäristö. Kokonaisuuksien säilyttämisen kannalta onkin tärkeää myös mahdollisuus rakennuksiin liittyvien aukioiden ja puistojen suojeluun. Suojelun kohteita koskevan 1. lakiehdotuksen 3 §:n mukaan suojella voidaan rakennusten ja rakennusryhmien lisäksi rakennettuja alueita, joilla perustelujen mukaan tarkoitetaan esimerkiksi aukioita tai puistoja. Yleensä näiden suojelu sopii asemakaavoitetulla alueella sijaitessaan parhaiten kaavoituksella suojeltavaksi alueiden laajuuden vuoksi. Valiokunta pitää hyvänä, että nämäkin alueet voidaan suojella erityislain nojalla, jos erityisiä syitä suojeluun ilmenee.

Granadassa vuonna 1985 tehty yleissopimus Euroopan rakennustaiteellisen perinnön suojelusta, jonka Suomi hyväksyi vuonna 1991, tuli voimaan vuonna 1992. Sopimuksen määräykset on saatettu osaksi Suomen kansallista lainsäädäntöä voimaansaattamisasetuksella (37/1992, sopimusteksti on julkaistu Suomen säädöskokoelman sopimussarjan n:ossa 10/1992). Sopimus velvoittaa sopimuspuolia ryhtymään lakisääteisiin toimenpiteisiin rakennustaiteellisen perinnön suojelemiseksi, mutta jättää kuitenkin kansallisesti ratkaistavaksi, millä tavalla sopimuksessa määritellyn rakennustaiteellisen perinnön suojeleminen kansallisessa lainsäädännössä toteutetaan. Sopimuksen lakisääteiset suojelutoimenpiteet on Suomessa pantu täytäntöön siten, että rakennustaiteellista perintöä suojellaan sekä rakennusperintölain että maankäyttö- ja rakennuslain nojalla. Sovellettavat säännökset määräytyvät lakien soveltamisalojen perusteella.

Vartiosaaren kulttuuriympäristö perustuu Museoviraston tekemän suojeluesityksen mukaan luonnon ja ihmisen toiminnan vuorovaikutukseen, erityisesti saarelle 1800-luvun lopulla ja 1900-luvun alkupuolella muodostuneeseen huvilakulttuuriin. Luonnonympäristö on erottamaton osa saaren kulttuuriympäristöä. Suojeluesityksessä on edelleen todettu, että Vartiosaarella on kokonaisuudessaan rakennusperintölain 8 §:n tarkoittamaa valtakunnallista merkitystä. Vartiosaari sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) osana kohdetta Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutus.

Vartiosaaren alueella on suojeluesityksen vireille tullessa ja ELY-keskuksen päätöstä annettaessa ollut voimassa Helsingin yleiskaava 2002. Siinä Vartiosaari on osoitettu selvitysalueeksi, jonka maankäyttö ratkaistaan yleiskaavalla tai osayleiskaavalla. Lisäksi Vartiosaari on osoitettu kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja maisemakulttuurin kannalta merkittäväksi alueeksi, jota tulee kehittää siten, että alueen ominaisuudet ja arvot säilyvät. Alueella ei ole ollut voimassa asemakaavaa eikä rakennuskieltoa asemakaavan laatimista varten.

Helsingin kaupunki on suojeluesityksen vireille tullessa ollut valmistelemassa uutta koko kaupunkia koskevaa yleiskaavaa ja samanaikaisesti myös Vartiosaaren osayleiskaavaa. Kaavaehdotuksissa saaren keskiosaan suunniteltiin raitiotieyhteyden varaan tukeutuvaa tehokasta asuinrakentamista. Helsingin kaupunginvaltuusto on hyväksynyt Helsingin uuden yleiskaavan ja Vartiosaaren osayleiskaavan 26.10.2016 tekemillään päätöksillä.

Helsingin hallinto-oikeus on sittemmin 5.2.2018 antamillaan päätöksillä kumonnut sekä yleiskaavaa että osayleiskaavaa koskevat Helsingin kaupunginvaltuuston päätökset Vartiosaaren osalta lainvastaisina. Korkein hallinto-oikeus on pysyttänyt hallinto-oikeuden yleiskaavaa koskevan päätöksen lopputuloksen Vartiosaarta koskevilta osin 8.11.2018 antamallaan päätöksellä KHO 2018:151. Myös osayleiskaavaa koskeva hallinto-oikeuden päätös on jäänyt voimaan korkeimman hallinto-oikeuden hylättyä hallinto-oikeuden päätöksestä tehdyn valituslupahakemuksen päätöksellään KHO 8.11.2018 taltionumero 5180. Vartiosaaren osalta on siten edelleen voimassa vuoden 2002 yleiskaava.

Vartiosaari on saadun selvityksen perusteella kokonaisuudessaan kulttuuriympäristönä arvokas. Rakennetun kulttuuriympäristön ohella saarella on huomattavasti luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokasta luontoympäristöä. Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston vuonna 2013 laatiman kulttuuriympäristöselvityksen mukaan Vartiosaaren rakennettu kulttuuriympäristö koostuu rantoja kiertävästä, pääosin 1890-luvun ja 1950 luvun välisenä aikana syntyneestä huvila-asutuksesta puutarhoineen sekä pienimuotoisista maatalousalueista saaren keskiosassa. Saarella on yhteensä yli 50 huvilaa tai loma-asuntoa ja noin sata muuta rakennusta tai rakennelmaa. Saaren keskiosissa on metsää, umpeen kasvanutta entistä viljelymaata, niittyä sekä nykyisiä viljelyalueita.

$121

Kun otetaan huomioon Vartiosaaren suuri koko, saaren rakennetun kulttuuriympäristön kannalta arvokkaiden rakennusten ja niihin välittömästi liittyvien piha-alueiden sijoittuminen saaren rantavyöhykkeelle, rakennettuun kulttuuriympäristöön välittömästi liittymättömien rakentamattomien alueiden merkittävä osuus, sekä se, mitä edellä on todettu rakennusperintölain mukaisen suojelun ja maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvan kaavasuojelun suhteesta, päätös, jolla Uudenmaan ELY-keskus on katsonut, ettei rakennusperintölaki sovellu Vartiosaaren suojeluun Museoviraston suojeluesityksessä esitetyllä tavalla, ei ole lainvastainen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Ympäristöministeriö

Hallinto-oikeus

Sovellettavat oikeusohjeet

rakennusperintölaki

Rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain esityöt

Euroopan rakennustaiteellisen perinnön suojelua koskeva yleissopimus

Museoviraston esitys Vartiosaaren suojelemiseksi

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Viima, Esa Hakkola ja Liisa Selvenius-Hurme, joka on myös esitellyt asian.

Museovirasto

Uudenmaan ELY-keskus

Kysymyksenasettelu

Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Asiassa saatu selvitys

Perustelut