KHO:2023:123 – Markanvändning och byggande

Kommunen beviljade vindkraftverksspecifika tillstånd för undantag från delgeneralplanens planbestämmelser för att öka vindkraftverkens totalhöjd från 210 meter till 230 meter och för att öka de på planområdet placerade kraftverkens totaleffekt från 30 megawatt till 45 megawatt. För en del av kraftverken gällde undantaget därtill planbestämmelsen om att kraftverkets rotorblads rotation i sin helhet ska rymmas inom det område som anvisats för vindkraftverken. De beviljade undantagen gällde sammanlagt byggandet av sju vindkraftverk.

Frågan gällde om det fanns rättsliga förutsättningar enligt markanvändnings- och bygglagen för de beviljade undantagen eller om möjligheten att öka vindkraftverkens totalhöjd och effekt och undantaget från avgränsningen gällande vindkraftverksområdet borde ha utretts genom en planändring.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det ifrågavarande områdets lämplighet för vindkraftsproduktion hade avgjorts med den lagakraftvunna delgeneralplanen. Utgångspunkten i bedömningen av de beviljade undantagens rättsliga förutsättningar var följaktligen det vindkraftverksbyggande som generalplanen medgav. De konsekvenser av undantagen medförde skulle jämföras med de konsekvenser man när planen uppgjordes hade bedömt att det i planen tillåtna vindkraftsbyggandet har.

Miljökonsekvenserna av att enligt undantagsbesluten höja vindkraftsverken och öka deras effekt skiljde sig inte enligt utredningarna väsentligt från de konsekvenser man då planen uppgjordes hade bedömt att vindkraftverksbyggena har. Ett projekt i enlighet med undantagen kan därför inte med beaktande av den utredning som lämnats om undantagens natur och deras konsekvenser anses leda till ett sådant byggande som för konsekvensernas del skulle förutsätta en ny granskning ur planläggningssynvinkel. Det hade för att bevilja undantagen funnits särskilda skäl i anslutning till att genomföra den i delgeneralplanen anvisade markanvändningen. Följaktligen fanns det rättsliga förutsättningar enligt markanvändnings- och bygglagen att bevilja undantagen.

Markanvändnings- och bygglagen 171 § 1 och 2 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Joni Heliskoski. Föredragande Petri Hellstén.

Muutoksenhaku koski yhtiölle 19.11.2020 myönnettyjä rakennuslupia kahdeksan tuulivoimalan rakentamiseen. Tuulivoimalat sijoittuivat oikeusvaikutteisen osayleiskaavan mukaisille tuulivoimaloiden alueille (tv-1). Osayleiskaava mahdollisti enintään yhdeksän tuulivoimalan rakentamisen.

Yhtiölle oli aiemmin myönnetty rakennusluvat saman osayleiskaavan tuulivoimaloiden alueille sijoittuville yhdeksälle tuulivoimalalle. Kunnan rakennuslupaviranomainen pidensi näiden aiemmin myönnettyjen rakennuslupien voimassaoloaikaa 19.11.2020 tehdyllä päätöksellä siten, että rakennustyöt oli aloitettava 23.2.2022 mennessä.

Samoille rakennuspaikoille oli lisäksi 25.5.2021 myönnetty uudet poikkeamispäätöksiin perustuvat rakennusluvat seitsemälle aikaisempaa korkeammalle tuulivoimalalle. Nämä 25.5.2021 myönnetyt rakennusluvat eivät olleet tulleet muutoksenhaun vuoksi lainvoimaisiksi eivätkä voimaan ennen kuin hallinto-oikeus antoi ratkaisunsa 19.11.2020 myönnettyjä rakennuslupia koskevaan valitukseen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että 25.5.2021 tehdyissä rakennuslupapäätöksissä ei ollut määrätty, että rakennusluvat korvaisivat voimaan tulleessaan samoille rakennuspaikoille aiemmin myönnetyt rakennusluvat. Rakennuslupapäätösten oikeudellisesta luonteesta ei maankäyttö- ja rakennuslain nojalla eikä muutoinkaan seurannut, että samaa rakennuspaikkaa koskeva uusi lupapäätös korvaisi aiemman lupapäätöksen. Korkein hallinto-oikeus katsoi näin ollen, että hallinto-oikeus ei ollut voinut jättää sille tehtyä valitusta tutkimatta sillä perusteella, että muutoksenhakijoilla ei ollut enää oikeussuojan tarvetta lupien korvautuessa uusilla luvilla. Muutoksenhakijoiden valitusoikeus määräytyi tässä tilanteessa edelleenkin maankäyttö- ja rakennuslain valitusoikeutta koskevien säännösten perusteella.

Selvitys rakennuspaikan rakentamistilanteesta ja rakennuspaikalle myönnetyistä voimassa olevista rakennusluvista oli keskeinen osa rakennuslupahakemuksen ratkaisemisen edellytyksenä olevaa selvitysaineistoa. Muutoksenhaun kohteena olleista rakennuslupapäätöksistä ei käynyt ilmi, millä tavoin samoille rakennuspaikoille myönnetyt rakennusluvat oli otettu päätösharkinnassa huomioon. Rakennuslupapäätöksiin ei ollut myöskään sisällytetty lupamääräystä, jonka perusteella myöhemmin myönnetyt rakennusluvat korvaisivat voimaan tullessaan aiemmat rakennusluvat, tai muutakaan lupamääräystä, joka määrittäisi rakennuslupien välistä suhdetta.

Koska muutoksenhaun kohteena olevissa rakennusluvissa tarkoitettua rakentamista ei ollut mahdollista toteuttaa samanaikaisesti aikaisempiin rakennuslupiin perustuvan rakentamisen kanssa, rakennuslupien myöntämisedellytyksistä ei ollut voitu varmistua ilman, että lupien suhde voimassa oleviin aiempiin lupiin määritettiin. Muutoksenhaun kohteena olleet rakennuslupapäätökset kumottiin siltä osin kuin muutoksenhakijoilla katsottiin olleen asiassa maankäyttö- ja rakennuslain nojalla valitusoikeus.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 131 § 1 momentti, 171 §, 175 § 1 momentti, 192 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 27.10.2022 nro 1491/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijoille valitusluvat ja tutkii asian TM Voima Kukonaho Oy:n valituksesta sekä jäljempänä selostettavilta osin A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksesta.

Hallinto-oikeuden A:n ja hänen asiakumppaneidensa tekemän valituksen tukimatta jättämistä koskeva päätös kumotaan Nivalan teknisen lupajaoston päätöksiä 19.11.2020 §:t 80 ja 87 (tuulivoimalat KUK01 ja KUK09) koskevilta osin.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut Nivalan teknisen lupajaoston päätöstä 19.11.2020 § 84 (tuulivoimala KUK06) koskevan A:n ja tämän asiakumppaneiden tekemän valituksen C:n tekemänä.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta myöskään siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta A:n asiakumppaneiden tekemän valituksen Nivalan teknisen lupajaoston päätöksistä 19.11.2020 §:t 81 — 83, 85 ja 86 myöntää rakennusluvat (tuulivoimalat KUK03 — KUK05, KUK07 ja KUK08).

Korkein hallinto-oikeus ottaa viivästyksen välttämiseksi välittömästi tutkittavaksi teknisen lupajaoksen päätöksiin 19.11.2020 §:t 80, 84 ja 87 kohdistuvan valituksen B:n tekemänä tuulivoimaloiden KUK01 ja KUK09 osalta sekä C:n tekemänä tuulivoimaloiden KUK06 ja KUK09 osalta niiltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole lausunut valituksesta ratkaisunsa lopputuloksen johdosta. Korkein hallinto-oikeus kumoaa teknisen lupajaoston päätökset tuulivoimaloiden KUK01 ja KUK09 osalta ja hylkää rakennuslupahakemukset. Tuulivoimalan KUK06 osalta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla päätös rakennusluvan myöntämisestä on kumottu, ei muuteta.

A:n asiakumppaneineen tekemä valitus ja TM Voima Kukonaho Oy:n tekemä valitus hylätään muilta osin.

Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian tausta

(1)

on 19.11.2020 (§:t 80 — 87) myöntänyt TM Voima Kukonaho Oy:lle rakennusluvat kahdeksalle Kukonahon tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueelle sijoittuvalle tuulivoimalalle (KUK01 ja KUK03 — KUK09).

(2) Päätöksissä on maankäyttö- ja rakennuslain 175 §:n mukaisena vähäisenä poikkeamisena myönnetty lupa poiketa osayleiskaavan tuulivoimaloiden kokonaistehoa koskevasta määräyksestä siten, että kokonaistehoa nostetaan 30 megawatista 45 megawattiin. Lisäsi tuulivoimaloiden KUK01, KUK03, KUK04 ja KUK08 osalta on myönnetty poikkeaminen määräyksestä, jonka mukaan siipien pyörimisalueen tulee sijoittua kokonaisuudessaan tv-alueiden sisään.

(3)

on myöhemmin 25.5.2021 (§ 39) ennen hallinto-oikeuden valituksenalaista päätöstä myöntänyt samoille rakennuspaikoille uudet poikkeamispäätöksiin perustuvat rakennusluvat 230 metriä korkeille tuulivoimaloille KUK01, KUK03 — KUK05 ja KUK07 — KUK09.

(4)

on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään jättänyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen tutkimatta tuulivoimaloita KUK01, KUK03 — KUK05 ja KUK07 — KUK09 koskevien rakennuslupapäätösten osalta katsoen, ettei muutoksenhakijoilla ole näiden päätösten osalta enää oikeussuojan tarvetta, koska uudet rakennusluvat ovat korvanneet valituksenalaisilla päätöksillä myönnetyt rakennusluvat, eivätkä aiemmat rakennuslupapäätökset ole enää voimassa.

(5) Hallinto-oikeus on tutkinut tuulivoimalan KUK06 rakennuslupapäätökseen kohdistuvan A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen C:n tekemänä, kumonnut rakennuslupapäätöksen sekä hylännyt TM Voima Kukonaho Oy:n rakennuslupahakemuksen mainitun voimalan osalta. Muiden muutoksenhakijoiden osalta hallinto-oikeus on jättänyt valituksen tuulivoimalan KUK06 osalta tutkimatta valitusoikeuden puuttumisen vuoksi.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(6)

ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin heidän valitustaan ei ole tutkittu. Nivalan teknisen lupajaoksen päätökset on kumottava ja TM Voima Kukonaho Oy:n rakennuslupahakemukset hylättävä kaikkien kahdeksan tuulivoimalan osalta. Päätösten täytäntöönpano on kiellettävä.

(7)

(jäljempänä myös yhtiö) on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Hallinto-oikeudelle tehty valitus on jätettävä tutkimatta kokonaisuudessaan tai hylättävä. Valitus on tutkittava välittömästi korkeimmassa hallinto-oikeudessa siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole lausunut sille tehdystä valituksesta valitusperusteineen. Korkeimman hallinto-oikeuden on vahvistettava, että teknisen lupajaoston päätökset tuulivoimaloiden rakennuslupien myöntämisestä ovat voimassa.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:

(8) Hallinto-oikeuden päätös on voimaloiden KUK01, KUK03 — KUK05 ja KUK07 — KUK09 rakennuslupien kumoutumisen osalta virheellinen ja lainvastainen. Samoille rakennuspaikoille vuonna 2021 myönnetyt uudet rakennusluvat eivät lupapäätösten oikeudellisesta luonteesta johtuen korvaa erilaisille tuulivoimaloille aikaisemmin myönnettyjä rakennuslupia. Vuonna 2021 myönnetyt rakennusluvat eivät myöskään ole olleet hallinto-oikeuden päätöstä tehtäessä vielä lainvoimaisia. Hallinto-oikeus ei ole tältä osin perustellut ratkaisuaan, eikä yhtiölle ole varattu hallinto-oikeudessa tilaisuutta lausua käsitystään aikaisemmin myönnettyjen rakennuslupien raukeamisesta.

(9) Yhtiö on vuoden 2021 rakennuslupahakemuksissa nimenomaisesti esittänyt, että uusilla 230 metriä korkeita tuulivoimaloita koskevilla rakennusluvilla ei ole tarkoitus puuttua aikaisemmin myönnettyjen rakennuslupien voimassaoloon. Teknisen lupajaoksen vuonna 2021 tekemissä rakennuslupapäätöksissä ei myöskään ole määräystä, jonka mukaan myöhemmät rakennusluvat korvaisivat aiemmin myönnetyt luvat.

(10) Tuulivoimalan KUK06 rakennuslupapäätöksen kumoamiselle ei ole ollut perusteita. Rakennuslupahakemuksen liitteenä ovat olleet päivitetyt melu- ja välkemallinnukset sekä uudet havainnekuvat ja näkymäalueanalyysi. Tuulivoimaloiden kokonaistehon nostamisesta 30 megawatista 45 megawattiin ei laadittujen selvitysten perusteella aiheudu merkittäviä vaikutuksia ympäristöön, joten poikkeaminen on voitu käsitellä vähäisenä poikkeamisena rakennusluvan yhteydessä.

(11)

on toimittanut omasta aloitteestaan lausuman.

(12)

on antanut valituslupahakemusten ja valitusten johdosta lausuman.

(13)

on antanut lausumat A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituslupahakemuksen sekä Nivalan teknisen lupajaoksen ja A:n ja hänen asiakumppaneidensa lausumien johdosta.

(14)

(15)

ovat toimittaneet omasta aloitteestaan lisäkirjelmän.

(16) A:n ja hänen asiakumppaneidensa antama lausuma ja lisäkirjelmä on lähetetty tiedoksi

ja

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(17) Hallinto-oikeus on jättänyt A:n ja tämän asiakumppaneiden valituksen tutkimatta tuulivoimaloiden KUK01, KUK03 — KUK05 ja KUK07 — KUK09 osalta sillä perusteella, että muutoksenhakijoilla ei ole enää asiassa oikeussuojan tarvetta teknisen jaoston myönnettyä asian käsittelyn vireillä ollessa edellä mainituille tuulivoimaloille uudet rakennusluvat. Hallinto-oikeus on tutkinut A:n asiakumppaneineen tekemän valituksen vain C:n tekemänä voimalan KUK06 osalta, kumonnut tehdyn päätöksen ja hylännyt rakennuslupahakemuksen.

(18) Asiassa on A:n ja tämän asiakumppaneiden valituksesta ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut käyttämällään perusteella jättää valituksen tutkimatta ja onko muutoksenhakijoilla valitusoikeus rakennuslupapäätöksistä sen johdosta, että he ovat tai jotkut heistä ovat maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentissa tarkoitettuja muutoksenhakuun oikeutettuja tahoja. Siltä osin kuin muutoksenhakijoista joku on muutoksenhakuun oikeutettu, asiassa on ratkaistavana, otetaanko valitus tältä osin käsiteltäväksi enemmän viivästyksen välttämiseksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta.

(19) Asiassa on samoin A:n ja tämän asiakumppaneiden valituksesta ratkaistava siltä osin kuin muutoksenhakijoista joku on valittamaan oikeutettu, onko kysymykseen tuleviin rakennuslupapäätöksiin sisältyvät poikkeamiset osayleiskaavasta voitu myöntää vähäisinä poikkeuksina maankäyttö- ja rakennuslain 175 §:n 1 momentin nojalla ja onko rakennuslupamenettelyssä muutoin riittävällä tavalla varmistettu siitä, että rakentaminen on osayleiskaavan mukaista ja täyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt rakennusluvan myöntämisen edellytykset.

(20) Yhtiön valituksesta asiassa on ratkaistavana, onko A:lla ja tämän asiakumppaneilla valitusoikeus asiassa joltain osin ja onko hallinto-oikeus voinut kumota teknisen lupajaoksen päätöksen tuulivoimalan KUK06 osalta.

Valituksen tutkimatta jättämistä koskeva hallinto-oikeuden ratkaisu

(21) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valitusoikeus rakennuslupapäätöksestä määräytyy lähtökohtaisesti maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n perusteella. Muutoksenhaun kohteena olevat rakennusluvat on myönnetty erillisillä päätöksillä, joten valitusoikeutta on arvioitava kunkin rakennuslupapäätöksen osalta erikseen (jäljempänä kohdat 31 — 39). Hallintotuomioistuimen toimivalta määräytyy vastaavasti siten, että se voi ottaa kantaa valituksessa esitettyihin vaatimuksiin vain niiden rakennuslupapäätösten osalta, joita koskevilta osin se on tutkinut asian.

(22) Asiassa saadun selvityksen mukaan nyt kysymyksessä olevien tuulivoimaloiden KUK01, KUK03 — KUK05 ja KUK07 — KUK09 rakennuspaikoille on teknisen lupajaoksen 25.5.2021 (§ 39) tekemällä päätöksellä myönnetty uudet poikkeamispäätöksiin perustuvat rakennusluvat 230 metriä korkeille tuulivoimaloille. Lupajaoksen 25.5.2021 tekemään rakennuslupapäätökseen ei kuitenkaan sisälly lupamääräystä, jonka mukaan nämä rakennusluvat korvaisivat voimaan tulleessaan samoille rakennuspaikoille aiemmin myönnetyt rakennusluvat. Lupajaoksen päätöksellä 25.5.2021 myönnetyt rakennusluvat eivät niihin kohdistuneen muutoksenhaun johdosta ole myöskään tulleet lainvoimaisiksi ja voimaan ennen hallinto-oikeuden ratkaisun antamista.

(23) Lupajaoksen 25.5.2021 tekemässä rakennuslupapäätöksessä ei edellä todetusti ole määrätty, että nämä rakennusluvat voimaan tulleessaan korvaisivat samoille rakennuspaikoille aiemmin myönnetyt rakennusluvat. Rakennuslupapäätösten oikeudellisesta luonteesta ei maankäyttö- ja rakennuslain perusteella muutoinkaan sellaisenaan seuraa, että samaa rakennuspaikkaa koskeva uusi lupapäätös korvaisi aiemman lupapäätöksen. Hallinto-oikeus ei näin ole voinut jättää A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitusta tutkimatta sillä perusteella, että samoille tuulivoimaloiden rakennuspaikoille on myönnetty uudet rakennusluvat.

Tuulivoimalaa KUK06 koskevan rakennuslupapäätöksen kumoaminen (yhtiön valitus)

(24) Tuulivoimalaa KUK06 koskevan rakennusluvan yhteydessä on myönnetty maankäyttö- ja rakennuslain 175 §:n 1 momentin mukaisena vähäisenä poikkeamisena lupa poiketa kaava-alueelle sijoittuvien tuulivoimaloiden kokonaistehoa koskevasta kaavamääräyksestä siten, että kokonaistehoa nostetaan 30 megawatista 45 megawattiin. Asiassa on yhtiön valituksesta ratkaistavana, voidaanko lupapäätökseen sisällytettyä poikkeamista osayleiskaavan tuulivoimaloiden kokonaistehoa koskevasta määräyksestä pitää vähäisenä poikkeamisena vai onko mahdollisuus tuulivoimaloiden kokonaistehon kasvattamiseen tullut ratkaista maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaisella poikkeamispäätöksellä tai kaavamuutoksella.

(25) Kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi maankäyttö- ja rakennuslain 175 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain 171 §:ssä säädetyin edellytyksin ja rajoituksin myöntää rakennusluvan, kun kysymys on vähäisestä poikkeamisesta rakentamista koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta. Poikkeamisen vähäisyyttä ja poikkeamisen myöntämisen oikeudellisia edellytyksiä on arvioitava ensisijaisesti poikkeamisen maankäytöllisten vaikutusten perusteella ja ottamalla huomioon poikkeamiselle maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädetyt edellytykset. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on näin ollen arvioitava, onko rakennuslupapäätöksen yhteydessä myönnetty poikkeaminen perustunut riittäviin selvityksiin, ja kuinka olennaista muutosta tuulivoimahankkeen ympäristövaikutuksiin poikkeaminen merkitsee verrattuna osayleiskaavan mukaisen tuulivoimarakentamisen arvioituihin vaikutuksiin.

(26) Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei kaava-alueelle sijoittuvien tuulivoimaloiden kokonaistehon nosto sellaisenaan ole seikka, jolla olisi maankäytöllisiä vaikutuksia. Rakennuslupapäätöksen mukainen voimalatyyppi poikkeaa kuitenkin mittasuhteiltaan osayleiskaavaa laadittaessa tarkastellusta voimalatyypistä siten, että voimalan napakorkeus on pienempi ja roottorin halkaisija suurempi. Tuulivoimalan kokonaiskorkeus ei kuitenkaan ylitä osayleiskaavassa määrättyä 210 metrin enimmäiskorkeutta. Osayleiskaavassa ei ole annettu tuulivoimaloiden napakorkeutta tai roottorin suurinta sallittua halkaisijaa koskevia määräyksiä.

(27) Rakennuslupahakemukseen on selvityksenä tuulivoimaloiden roottorin halkaisijan kasvamisen maisemavaikutuksista liitetty havainnekuvia sekä näkymäalueanalyysi (FCG Suunnittelu ja Tekniikka Oy, 26.10.2020). Selvitys on laadittu voimalatyypille, jonka napakorkeus on 122,5 metriä ja roottorin halkaisija 175 metriä. Vaikka roottorin halkaisijan kasvaminen selvityksen perusteella vaikuttaa voimaloiden näkymiseen alueen maisemakuvassa, muutoksen merkitys voidaan kuitenkin arvioida vähäiseksi, kun otetaan huomioon, että tuulivoimalan kokonaiskorkeus säilyy ennallaan ja että lähimmät asuinrakennukset sijoittuvat saadun selvityksen perusteella yli kilometrin etäisyydelle voimalasta. Roottorin halkaisijan kasvamisesta ei saadun selvityksen perusteella aiheudu merkittäviä vaikutuksia myöskään alueen luontoarvoille.

(28) Rakennuslupahakemukseen on liitetty melu- ja välkeselvitykset (Numerola Oy, 2.10.2020), jotka on laadittu kahdeksan tuulivoimalaa käsittävälle hankkeelle. Mallinnuksessa on käytetty voimalatyyppiä, jonka nimellisteho on 5,5 MW. Mallinnusten perusteella melutasot alueen loma-asuntojen ja asuinrakennusten kohdilla jäävät alle valtioneuvoston asetuksen (1107/2015) mukaisten ohjearvojen. Myös matalataajuisen melun tasot pysyvät kaikkien rakennusten kohdalla asumisterveysasetuksessa (545/2015) asetettujen arvojen alapuolella. Välkemallinnuksen mukaan vuotuinen todennäköinen välkevaikutus ei ylitä kahdeksan tunnin ohjearvoa alueen rakennusten kohdilla. Huolimatta siitä, mitä jäljempänä kohdassa 58 lausutaan vaikutusten arviointiin liittyvästä epävarmuudesta, laadittua melu- ja välkeselvityksiä voidaan pitää riittävinä sen toteamiseksi, että poikkeaminen ei lisää lähialueen asukkaille aiheutuvaa melu- ja välkehaittaa osayleiskaavan mukaiseen tuulivoimarakentamiseen verrattuna.

(29) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että rakennuspaikkojen yleinen sopivuus tuulivoimaloiden rakentamiseen sekä muut rakennuslupien myöntämisen erityiset edellytykset on ratkaistu osayleiskaavalla. Tuulivoimaloiden kokonaistehon nosto ei saadun selvityksen perusteella olennaisesti muuta tuulivoimaloiden ympäristövaikutuksia verrattuna niihin vaikutuksiin, joita osayleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakentamisesta on arvioitu aiheutuvan. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että rakennusluvassa osayleiskaavasta myönnettyä poikkeamista tuulivoimaloiden enimmäistehoa koskevasta kaavamääräyksestä on näin ollen pidettävä vähäisenä ja se on siten voitu myöntää 175 §:n 1 momentin nojalla rakennusluvan yhteydessä. Poikkeamisen myöntämiselle on ollut osayleiskaavan toteuttamiseen liittyvä erityinen syy.

(30) Tuulivoimalaa KUK06 koskeva rakennuslupapäätös ei edellä todettu huomioon ottaen ole hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä perusteilla lainvastainen. Korkein hallinto-oikeus lausuu muista muutoksenhakijoiden esittämistä valitusperusteista erikseen jäljempänä (kohdat 44 — 59).

A:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudelle tekemän valituksen tutkiminen

(31) Maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus rakennus- ja toimenpidelupapäätöksestä on muiden ohella viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla, sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun alueen käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa sekä sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

(33) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tuulivoimaloiden rakennusluvat on myönnetty erillisillä päätöksillä, joten valitusoikeutta on arvioitava erikseen kunkin rakennuslupapäätöksen osalta. Valitusoikeutta koskevassa arvioinnissa on otettava huomioon muutoksenhakijoiden kiinteistöjen käyttötarkoitus ja sijainti suhteessa rakennettaviin tuulivoimaloihin, osayleiskaavassa alueelle osoitetut maankäyttöratkaisut sekä rakennuslupahakemuksiin liitetyt selvitykset, jotka koskevat voimaloiden aiheuttamaa melua ja muita ympäristövaikutuksia.

(34) A:n asiakumppaneista C on ilmoittanut omistavansa osayleiskaava-alueelle sijoittuvan rakentamattoman kiinteistön 535-406-11-33. Tuulivoimala KUK06 sijoittuu noin 250 metrin etäisyydelle ja tuulivoimala KUK09 noin 220 metrin etäisyydelle C:n kiinteistöstä. B on ilmoittanut omistavansa osayleiskaava-alueelle sijoittuvan rakentamattoman kiinteistön 535-404-16-92. Tuulivoimala KUK01 sijoittuu noin 230 metrin ja KUK09 noin 100 metrin etäisyydelle B:n kiinteistöstä.

(35) Kun otetaan huomioon tuulivoimaloiden KUK06 ja KUK09 etäisyys C:n kiinteistöstä, joka sijaitsee osayleiskaavassa maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1) osoitetulla alueella, mainittujen tuulivoimaloiden rakentaminen voi olennaisesti vaikuttaa kiinteistön rakentamiseen tai käyttämiseen. Vastaavilla perusteilla tuulivoimaloiden KUK01 ja KUK09 rakentaminen voi olennaisesti vaikuttaa B:n osayleiskaavassa M-1-alueeksi osoitetun kiinteistön rakentamiseen tai käyttämiseen. C:llä on siten valitusoikeus tuulivoimaloita KUK06 ja KUK09 koskevista rakennuslupapäätöksistä ja B:llä tuulivoimaloita KUK01 ja KUK09 koskevista rakennuslupapäätöksistä.

(36) Muut tuulivoimalat sijoittuvat saadun selvityksen perusteella yli 300 metrin etäisyydelle A:n ja hänen asiakumppaneidensa omistamista, osayleiskaavan M-1-alueelle sijoittuvista rakentamattomista kiinteistöistä. Tuulivoimaloiden rakentamisen ei etäisyys huomioon ottaen voida katsoa olennaisesti vaikuttavan näiden kiinteistöjen rakentamiseen tai käyttämiseen. Yli 300 metrin etäisyydelle tuulivoimaloista sijoittuvia kiinteistöjä ei voida pitää myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna rakennuspaikkojen viereisinä tai vastapäisinä alueina.

(37) A:n ja hänen asiakumppaneidensa asuinkäytössä olevat vakituiset asunnot ja loma-asunnot sijaitsevat osayleiskaava-alueen ulkopuolella ja yli 1,1 kilometrin etäisyydellä lähimmistä tuulivoimaloista. Rakennuslupahakemuksiin liitetyn tuulivoimaloiden melu- ja välkevaikutuksia koskevan selvityksen (Numerola Oy, 2.10.2020) perusteella ulkomelutaso keskiäänitasona jää kaikkien muutoksenhakijoiden rakennusten kohdalla valtioneuvoston asetuksen (1107/2015) ohjearvojen alapuolelle, eikä vuotuinen todennäköinen välkevaikutus ylitä 8 tunnin ohjearvoa muutoksenhakijoiden rakennusten kohdalla.

(38) Kun otetaan huomioon A:n ja hänen asiakumppaneidensa asuinkiinteistöjen ja niillä sijaitsevien asuinkäytössä olevien rakennusten etäisyys tuulivoimaloista sekä tuulivoimaloiden vaikutuksia koskevat selvitykset, muutoksenhaun kohteena olevat päätökset eivät olennaisesti vaikuta heidän asuinkiinteistöjensä rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen. Se, mitä jäljempänä kohdassa 58 lausutaan vaikutusten arviointiin liittyvästä epävarmuudesta, ei anna aihetta arvioida asiaa tältä osin toisin. Rakennuslupapäätösten ei voida katsoa välittömästi vaikuttavan myöskään muutoksenhakijoiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun muutoin kuin mitä edellä on lausuttu vaikutuksista C:n ja B:n kiinteistöihin.

(39) Hallinto-oikeuden on tullut jättää A:n ja hänen asiakumppaneidensa rakennuslupapäätöksistä tekemä valitus tutkimatta muiden kuin C:n ja B:n tekemänä ja muilta kuin tuulivoimaloiden KUK01, KUK06 ja KUK09 rakennuslupapäätöksiä koskevilta osin. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tämän vuoksi ole syytä muuttaa tuulivoimaloiden KUK03 — KUK05, KUK07 ja KUK08 osalta.

Ratkaisu valitukseen tuulivoimaloita KUK01, KUK06 ja KUK09 koskevilta osin

Hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitetyt valitusperusteet

(40) A ja hänen asiakumppaninsa ovat hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa, siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole valituksesta lausunut, sekä edelleen korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemässään jatkovalituksessa vaatineet rakennuslupapäätösten kumoamista ja rakennuslupahakemusten hylkäämistä sekä päätöksentekomenettelyn virheellisyyteen että lupapäätösten sisällölliseen lainvastaisuuteen liittyvin perustein. Lupapäätösten sisällöllisen lainvastaisuuden osalta on vedottu keskeisesti seuraaviin seikkoihin:

(41) Rakennuslupapäätökset on tehty tilanteessa, jossa osayleiskaavan mukaisille yhdeksälle tuulivoimalalle on jo ollut voimassa olevat rakennusluvat. Rakennuslupapäätösten perusteella on kuitenkin jäänyt epäselväksi, onko tarkoituksena ollut muuttaa aikaisempia lupia vai korvata ne uusilla. Näin ollen on syntynyt tilanne, jossa samoille rakennuspaikoille on voimassa kullekin kaksi erisisältöistä lupaa. Rakennuslupapäätökset ovat muutoinkin sisällöllisesti epäselviä ja puutteellisesti perusteltuja.

(42) Tuulivoimalan KUK01 siipien pyörimisalue ylittää roottorin halkaisijan suurentumisen vuoksi tuulivoimalan alueen rajan. Tuulivoimaloiden suurentamisesta johtuvat ympäristövaikutukset eivät ole maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetulla tavalla vähäisiä.

(43) Rakennusluvat on myönnetty puutteellisten lupa-asiakirjojen perusteella, eikä toteutettavaa tuulivoimatyyppiä ole rakennuslupahakemuksissa yksilöity. Hyväksyttyjen pääpiirustusten on vastattava rakennettavaksi valittavan voimalan päämittoja, ja päätösten pohjana olevien selvitysten on vastattava rakennettavaksi valittavan voimalan ominaisuuksia. Rakennuslupapäätöksestä ei myöskään käy ilmi, että siinä mainitut viranomaislausunnot, kuten Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Puolustusvoimien lausunnot, eivät koske nimenomaisesti lupahakemuksen mukaisten tuulivoimaloiden rakentamista. Osa tuulivoimaloista sijoittuu lisäksi liian lähelle Nivalan varalaskupaikkaa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

(44) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymyksessä olevat tuulivoimalat sijoittuvat Kukonahon tuulivoimapuiston osayleiskaavan alueelle. Osayleiskaava mahdollistaa enintään yhdeksän tuulivoimalan rakentamisen osayleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille (tv-1). Osayleiskaava on laadittu oikeusvaikutteisena siten, että sitä on mahdollista käyttää maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaisesti rakennuslupien myöntämisen perusteena.

(45) Osayleiskaavassa on määrätty, että tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus saa olla enintään 210 metriä ja että tuulivoimaloiden kaikkien rakenteiden, siipien pyörimisalueen ja tuulivoimaloiden nostoalueiden on sijoituttava osoitetuille tuulivoimaloiden alueille. Kaavassa on edelleen määrätty, että ennen tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämistä on saatava hyväksyntä Pääesikunnalta. Meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon valtiovaltioneuvoston päätös melutasojen ohjearvoista sekä ympäristöministeriön tuulivoimarakentamista koskevat ulkomelutason suunnitteluohjearvot.

(46) Tuulivoimalaa KUK01 koskevan rakennuslupapäätöksen yhteydessä on myönnetty maankäyttö- ja rakennuslain 175 §:n 1 momentin mukaisena vähäisenä poikkeamisena poikkeaminen kaavamääräyksestä, jonka mukaan siipien pyörimisalueen tulee sijoittua kokonaisuudessaan kaavassa osoitetun tuulivoimaloiden alueen aluerajauksen sisäpuolelle.

(47) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poikkeamisen vähäisyyttä ja poikkeamisen myöntämisen oikeudellisia edellytyksiä on edellä kohdassa 25 mainituin tavoin arvioitava ensisijaisesti poikkeamisten maankäytöllisten vaikutusten perusteella ja ottamalla huomioon poikkeamiselle maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädetyt edellytykset. Voimalan siipien ulottuminen tuulivoimaloiden alueen rajauksen ulkopuolelle johtuu tässä tapauksessa ensisijaisesti voimalan roottorin halkaisijan kasvamisesta. Siipien pyörimisalue ylittää aluerajauksen varsin vähäisesti, eikä kysymyksessä olevan tuulivoimaloiden alueen läheisyyteen sijoitu osayleiskaavassa osoitettuja luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen arvokkaita alueita. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että poikkeamista on näin ollen pidettävä vähäisenä ja se on siten voitu myöntää 175 §:n 1 momentin nojalla rakennusluvan yhteydessä. Poikkeamisen myöntämiselle on ollut osayleiskaavan toteuttamiseen liittyvä erityinen syy.

(48) Siltä osin kuin tuulivoimaloita KUK01 ja KUK09 koskevien rakennuslupien yhteydessä on myönnetty vähäisenä poikkeamisena lupa poiketa kaava-alueelle sijoittuvien tuulivoimaloiden kokonaistehoa koskevasta kaavamääräyksestä siten, että kokonaistehoa nostetaan 30 megawatista 45 megawattiin, korkein hallinto-oikeus viittaa edellä kohdissa 25 — 29 esitettyyn. Poikkeamista voidaan myös tuulivoimaloiden KUK01 ja KUK09 osalta pitää vähäisenä ja se on siten voitu myöntää rakennusluvan yhteydessä.

(49) Asiassa on edelleen ratkaistavana, onko osayleiskaava-alueen voimassa ollut rakennuslupatilanne sekä rakentamisen vaikutukset Puolustusvoimien toimintaan otettu rakennusluvista päätettäessä asianmukaisesti huomioon ja onko rakennettavien tuulivoimaloiden voimalatyyppi ja tekniset ominaisuudet yksilöity rakennuslupahakemuksissa riittävän tarkasti ja siten, että osayleiskaavassa rakentamiselle asetettujen ehtojen täyttyminen ja hankkeen vaikutukset naapureihin ovat olleet rakennusluvista päätettäessä riittävän luotettavasti arvioitavissa.

(50) TM Voima Kukonaho Oy:lle on asiassa saadun selvityksen perusteella myönnetty 8.9.2015 rakennusluvat yhdeksälle osayleiskaavan mukaisille tuulivoimaloiden alueille sijoittuvalle tuulivoimalalle. Rakennuslupien voimassaoloa on pidennetty 9.10.2018 tehdyillä päätöksillä ja lupaviranomainen on edelleen 19.11.2020 (§ 79) tekemällään päätöksellä pidentänyt rakennuslupien voimassaoloaikaa rakennustyön aloittamiseksi 23.2.2022 saakka. Nyt kysymyksessä olevat rakennusluvat on siten myönnetty tilanteessa, jossa samoille rakennuspaikoille on jo aiemmin myönnetty rakennusluvat, jotka ovat olleet uusista rakennusluvista päätettäessä edelleen voimassa.

$120

$121

(53) Rakennettavien tuulivoimaloiden yksilöintitietoina on rakennuslupapäätöksissä esitetty kokonaiskorkeus 210 metriä, napakorkeus 122,5 — 135,5 metriä ja roottorin halkaisija 149 — 175 metriä. Vastaavat päämitat on esitetty tuulivoimaloiden julkisivupiirustuksissa. Rakennuslupapäätöksissä on lisäksi todettu, että kahdeksan voimalan kokonaisteho on 45 MW. Asemapiirroksissa on esitetty voimaloiden sijainti koordinaatein.

(54) Rakennuslupahakemuksiin on liitetty 2.10.2020 päivätty melumallinnus, jossa on käytetty voimalatyyppiä GE158 5,5 MW. Mainitun voimalatyypin roottorin halkaisija on 175 metriä ja napakorkeus 122,5 metriä. Mallinnus on laadittu kahdeksan voimalaa käsittävälle hankkeelle. Rakennuslupahakemuksiin on lisäksi liitetty 2.10.2020 päivätty välkemallinnus, joka on laadittu päämitoiltaan vastaavalla voimalatyypillä.

(55) Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei maankäyttö- ja rakennuslaissa tai sen nojalla annetuissa säädöksissä edellytetä, että tuulivoimaloiden rakennusluvista päätettäessä olisi esitettävä hankkeen tekniset yksilöintitiedot, kuten jonkin tuulivoimalavalmistajan tietty voimalamalli. Rakennuslupamenettelyssä on kuitenkin varmistettava, että rakentaminen täyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena olevassa osayleiskaavassa annetut määräykset sekä muut maankäyttö- ja rakennuslaissa ja sen nojalla annetuissa säädöksissä asetetut rakennusluvan myöntämisen edellytykset.

(56) Rakennuslupahakemukseen on maankäyttö- ja rakennuslain 131 §:n 1 momentin mukaan liitettävä rakennussuunnitelmaan sisältyvät pääpiirustukset, jotka rakennussuunnittelija varmentaa nimikirjoituksellaan. Ympäristöministeriön rakentamista koskevista suunnitelmista ja selvityksistä antaman asetuksen (216/2015) 2 §:n 1 momentin mukaan rakennuslupahakemuksen liitteenä oleviin pääpiirustuksiin on sisällyttävä riittävät tiedot sen arvioimiseksi, täyttävätkö ne rakentamista koskevat säännökset ja määräykset sekä hyvän rakennustavan vaatimukset. Lisäksi pääpiirustuksiin on sisällyttävä tiedot seikoista, joilla voi olla vaikutusta rakennuksen tai rakennuspaikan turvallisuuteen tai terveydellisiin oloihin taikka naapurien asemaan sekä tiedot rakentamisen soveltuvuudesta rakennuspaikalle ja ympäristöönsä. Rakennusluvasta päätettäessä on myös oltava käytettävissä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 64 §:ssä tarkoitettu selvitys hankkeen vaikutuksista maisemaan ja naapureihin.

(57) Rakennuslupahakemuksissa ja pääpiirustuksissa esitettyjen tuulivoimalan yksilöintitietojen on näin ollen oltava riittävän täsmällisiä siten, että niiden perusteella on mahdollista luotettavasti arvioida, ovatko edellä mainitut rakennusluvan myöntämisedellytykset olemassa. Vastaavasti rakennuslupapäätöksiin sisällytettävien lupamääräysten on oltava riittävän tarkkoja luvan myöntämisen edellytysten varmistamiseksi.

$122

(59) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että rakennuslupamenettelyssä ei edellä todettu huomioon ottaen ole riittävällä tavalla varmistettu, että rakentaminen on osayleiskaavan mukaista ja täyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt rakennusluvan myöntämisen edellytykset. Teknisen lupajaoksen päätökset rakennuslupien myöntämisestä tuulivoimaloille KUK01 ja KUK09 on tämän vuoksi kumottava ja hakemukset on hylättävä. Siltä osin kuin hallinto-oikeus on jo kumonnut rakennuslupapäätöksen tuulivoimalan KUK06 osalta hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

(60) A:n asiakumppaneineen tekemä valitus korkeimmalle hallinto-oikeudelle samoin kuin yhtiön tekemä valitus hylätään siltä osin kuin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole muutettu.

(61) Asian tultua edellä mainituilla perusteilla ratkaistuksi lausuminen muista valitusperusteista ei ole tarpeen.

Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

(62) Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Nivalan tekninen lupajaos

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anne-Mari Keskitalo ja Markus Haho, joka on myös esitellyt asian.

A ja hänen asiakumppaninsa

TM Voima Kukonaho Oy

Nivalan tekniselle lupajaokselle

TM Voima Kukonaho Oy:lle.