KHO:2023:15 – Utlänningsärende

Det fanns grundad anledning misstänka att anknytningspersonen, en turkisk medborgare, hade fått sitt uppehållstillstånd genom att lämna oriktiga uppgifter om sin identitet eller sina familjeband och därigenom kringgått bestämmelserna om inresa eller vistelse i landet enligt 36 § 3 mom. i utlänningslagen. Det fanns därför skäl enligt nationell lag att avslå familjemedlemmarnas ansökningar om uppehållstillstånd.

I ärendet skulle ännu avgöras om nämnda bestämmelse i utlänningslagen är en ny begränsning enligt standstill-klausulen i associationsavtalet. Bestämmelsen skulle jämföras med den tidigare bestämmelsen om kringgående av lagen i 36 § 2 mom. i utlänningslagen. Eftersom det nya 36 § 3 mom. i utlänningslagen är en utvidgning av bestämmelserna om kringgående i förhållande till förutsättningarna för familjeåterförening ska bestämmelsen anses vara en ny begränsning enligt standstill-klausulen.

Den nya begränsningen skulle ändå anses godtagbar eftersom den motiveras med tvingande skäl som gäller det allmänna intresset och den inte överskrider vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med bestämmelsen. Associationsavtalets bestämmelser utgjorde därför inget hinder att avslå familjemedlemmarnas ansökningar om uppehållstillstånd på grund av familjeband med stöd av 36 § 3 mom. i utlänningslagen.

Avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, undertecknat i Ankara 12.9.1963 och fastställt för gemenskapens vidkommande 23.12.1963 genom Rådets beslut 64/732/EEG (associationsavtalet) artikel 2.1

Tilläggsprotokollet till associationsavtalet, antaget och fastställt 19.12.1972 för gemenskapens vidkommande genom Rådets förordning nr 2760/72, artikel 41.1

Det genom associationsavtalet inrättade associationsrådets beslut 19.9.1980 nr 1/80 om utveckling av associeringen, artikel 13

HFD 2014:62 och HFD 2014:63

EU-domstolens domar i målen Toprak och Oguz, C-300/09 och C-301/09, EU:C:2010:756; Dereci m.fl., C 256/11, EU:C:2011:734; Dogan, C-138/13, EU:C:2014:2066; Genc, C-561/14, EU:C:2016:247; Tekdemir, C-652/15, EU:C:2017:239; Yön, C-123/17, EU:C:2018:632; A, C-89/18, EU:C:2019:580; A m.fl., C-70/18, EU:C:2019:823; Udlændingenævnet, C-379/20, EU:C:2021:660 ja Udlændingenævnet (Examen linguistique imposé aux étrangers / Språkprov för utlänningar), C-279/21, EU:C:2022:1019

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander och Juha Lavapuro. Föredragande Vilma Vanhamäki.

Perheenkokoajana toimivan Turkin kansalaisen oli perusteltua aihetta epäillä saaneen oman oleskelulupansa ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä kiertämällä antamalla vääriä tietoja perhesuhteistaan. Perheenjäsenten oleskelulupahakemusten hylkäämiselle oli siten ollut kansallisen lain mukaiset perusteet.

Asiassa oli vielä ratkaistavana, oliko ulkomaalaislain kyseinen säännös Turkin tasavallan ja Euroopan talousyhteisön välisen assosiaatiosääntelyn standstill-lausekkeissa tarkoitettu lähtökohtaisesti kielletty uusi rajoitus. Säännöstä tuli verrata aikaisemmin säädetyn ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin kiertosääntelyyn. Koska ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin sääntely oli perheenyhdistämisen edellytysten kannalta aikaisemman kiertosääntelyn laajennus, säännöstä oli pidettävä standstill-lausekkeissa tarkoitettuna uutena rajoituksena.

Uutta rajoitusta oli kuitenkin pidettävä hyväksyttävänä, koska se oli perusteltavissa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä eikä sillä ylitetty sitä, mikä oli tarpeen sääntelyn päämäärän saavuttamiseksi. Hakijoiden perhesideperusteisten oleskelulupien myöntämättä jättämiselle ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin nojalla ei siten ollut assosiaatiosääntelystä johtuvaa estettä.

Turkin tasavallan ja Euroopan talousyhteisön Ankarassa 12.9.1963 allekirjoittama assosiaatiosopimus, vahvistettu yhteisön puolelta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY 2 artikla 1 kohta

Assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirja tehty, hyväksytty ja vahvistettu yhteisön puolesta 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella N:o 2760/72 41 artikla 1 kohta

Assosiaatiosopimuksella perustetun assosiaationeuvoston 19.9.1980 assosiaation kehittämisestä tekemä päätös N:o 1/80 13 artikla

Ulkomaalaislaki 36 § 2 ja 3 momentti, 47 § 5 momentti ja 66 a §

KHO 2014:62 ja KHO 2014:63

Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa Toprak ja Oguz, C-300/09 ja C-301/09, EU:C:2010:756; Dereci ym

C256/11, EU:C:2011:734; Dogan, C-138/13, EU:C:2014:2066; Genc, C-561/14, EU:C:2016:247; Tekdemir, C-652/15, EU:C:2017:239;

Yön, C-123/17, EU:C:2018:632; A, C-89/18, EU:C:2019:580; A ym., C-70/18, EU:C:2019:823; Udlændingenævnet, C-379/20, EU:C:2021:660 ja

Udlændingenævnet (Examen linguistique imposé aux étrangers / Kielikoe ulkomaalaisille),

C-279/21, EU:C:2022:1019

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.9.2021 nro H4441/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

Vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä hylätään.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1)

on päätöksellään 5.5.2020 hylännyt Turkin kansalaisten B:n ja C:n (jatkossa myös ”hakijat”) oleskelulupahakemukset. Oleskelulupia ei ole myönnetty, koska on perusteltua aihetta epäillä A:n (jatkossa myös ”muutoksenhakija” tai ”perheenkokoaja”) saaneen oleskelulupansa maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä kiertämällä ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Perheenkokoajan oleskeluluvan myöntämisen perusteena ollut perheside on katkennut, ja on perusteltua aihetta epäillä, että perheenkokoaja on saanut oman oleskelulupansa antamalla vääriä tietoja perhesuhteistaan.

(2)

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan valituksen. Hallinto-oikeus on päätöksessään muun ohella katsonut, että asiassa on perusteltua syytä olettaa, että perheenkokoaja on Suomen kansalaisen kanssa avioliitossaan ollessaan viettänyt tosiasiallisesti perhe-elämää hakijoiden kanssa. Perheenkokoaja on menetellyt ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin tarkoittamalla tavalla annettuaan vääriä tietoja perhesuhteistaan omissa oleskelulupahakemuksissaan.

(3) Euroopan talousyhteisön ja Turkin välinen assosiaatiosopimus on tullut Suomea velvoittavaksi 1.1.1994. Sopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdalla ja assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 13 artiklalla (standstill-lausekkeet) on välitön oikeusvaikutus sopimusosapuolten viranomaisten harkintaan, eikä Suomi sopimuksen osapuolena saa ottaa käyttöön Turkin kansalaisten sijoittautumisvapautta ja oleskeluoikeutta koskevia uusia kansallisia rajoituksia.

(4) Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentti on lisätty ulkomaalaislakiin 1.8.2010 voimaan tulleella muutoksella. Lain esitöiden perusteella säännöksessä tarkoitettuihin tilanteisiin ei ole voitu puuttua voimassa olleella lainsäädännöllä, minkä perusteella säännöstä on pidettävä standstill-lausekkeessa tarkoitettuna uutena rajoituksena. Kun kuitenkin otetaan huomioon sääntelyn taustalla olevat vilpilliseen toimintaan puuttumista koskevat tavoitteet, on rajoitukselle ollut hyväksyttävät perusteet. Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin soveltamisen ei siten voida katsoa olevan assosiaatiosääntelyn vastaista esillä olevan asian kaltaisissa tilanteissa.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja hakijoille myönnetään oleskeluluvat perhesiteen perusteella. Hän on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa suullisen käsittelyn tai toissijaisesti palauttaa asian Helsingin hallinto-oikeuteen suullisen käsittelyn järjestämiseksi. Asiassa on pyydettävä unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisu. Maahanmuuttovirasto on määrättävä korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa sekä hallinto-oikeudessa.

(6) Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(7) Asian olosuhteet ovat sellaiset, että tapaukseen soveltuu säännösten esitöiden mukaan ennemmin ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentti kuin Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden soveltama ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentti. Arvio perheenkokoajan Suomessa aikaisemmin solmiman avioliiton luonteesta ja tarkoituksesta on väärä, eivätkä arvion perusteeksi esitetyt seikat muodosta perusteltua aihetta epäillä perheenkokoajan Suomen kansalaisen kanssa solmiman avioliiton tarkoitusta. Hän ei ole antanut vääriä tietoja perhesuhteistaan omaa oleskelulupaa hakiessaan.

(8) Hallinto-oikeus on oikein arvioinut ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin säännöksen olevan assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan standstill-lausekkeessa kielletty uusi rajoitus. Hallinto-oikeuden perustelut ovat kuitenkin virheellisiä siltä osin kuin se on pitänyt uutta rajoitusta hyväksyttävänä ainoastaan sen yleisen tavoitteen perusteella arvioimatta muita hyväksyttävyyden kriteereitä.

(9) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan rajoituksen olisi oltava perusteltavissa pakottavalla syyllä. Hallinto-oikeus ei ole esittänyt perusteita sille, mikä tekee rajoituksen syystä, eli vilpilliseen menettelyyn puuttumisesta, pakottavan. Yleinen maahanmuuton kontrollointiin liittyvä tavoite ei ole sillä tavoin pakottava, että se oikeuttaisi standstill-lausekkeen lähtökohdasta poikkeamisen.

(10) Oikeuskäytännön mukaan rajoituksella on voitava taata tavoitellun päämäärän toteutuminen, mutta vain siinä määrin kuin se on tarpeen päämäärän saavuttamiseksi. Tässä tapauksessa puuttuminen perustuu 9 — 14 vuotta sitten tapahtuneeseen ja vasta nyt vilpilliseksi arvioituun menettelyyn. Enää ei ole edes mahdollista luotettavasti arvioida, onko menettely ollut vilpillistä. Rajoitus ei enää näin pitkän ajan jälkeen takaa vilpilliseksi arvioidun menettelyn torjuntaan liittyvän päämäärän toteutumista.

(11) Päätös johtaa siihen, että perheenkokoajalla olisi avioitumalla kenen tahansa muun uuden puolison kanssa paremmat mahdollisuudet viettää perhe-elämää Suomessa kuin hakijana olevan puolisonsa, jonka kanssa hänellä on yhteistä historiaa ja yhteiset lapset. Tällainen rajoittaminen ei ole tarpeen vilpillisen menettelyn torjuntaan liittyvän hallitun maahanmuuton päämäärän saavuttamiseksi, ja se on myös kohtuutonta. Standstill-lausekkeen vastaisella puuttumisella ylitetään selvästi se, mikä on tuon päämäärän saavuttamiseksi tarpeen.

(12)

on antanut lausunnon, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

(13) Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentti tulee asiassa sovellettavaksi sekä ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin että 47 §:n 5 momentin esitöiden valossa. Esitöissä on mainittu myös perhesuhteista kertomatta jättäminen seikkana, jonka perusteella säännös tulee sovellettavaksi, jos kertomatta jättäminen on vaikuttanut luvan myöntämiseen.

(14) Maahanmuuttovirasto katsoo toisin kuin hallinto-oikeus, että ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentti ei ole assosiaatiosopimuksessa kielletty uusi rajoitus. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessä KHO 2014:62 todennut, että ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin kiertosääntely ei ole assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu uusi rajoitus. Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentti koskee samalla lailla maahantulosäännösten kiertämistä. Molempien säännösten tarkoituksena on ollut täsmentää vuoden 1991 ulkomaalaislain 21 §:ssä tarkoitettuja oleskeluluvan peruuttamisen perusteita ja selkeyttää lakiin ne luvan myöntämisen edellytyksinä, kuten soveltamiskäytännössä jo oli ollut. Saman tulkinnan tulisi siten päteä myös ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin sääntelyyn.

(15) Jos ulkomaalaislain 36 §:n 3 momenttia pidetään standstill-lausekkeessa tarkoitettuna uutena rajoituksena, on rajoitukselle joka tapauksessa hyväksyttävät perusteet. Unionin tuomioistuin on myöntänyt, että laittoman maahantulon ja oleskelun ehkäisemiseen liittyvä päämäärä on standstill-lausekkeessa tarkoitettu yleisen edun mukainen pakottava syy, jolla voidaan oikeuttaa uusi rajoitus. Säännöksen soveltaminen asiassa on myös tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi tarpeellista.

(16)

on antanut vastaselityksen, jossa on muun ohella lausuttu seuraavaa:

(17) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisessa lainsäädännössä assosiaatiosäännösten voimaantulon jälkeen tehty oleskeluluvan edellytysten lievennys, jonka jälkeen edellytyksiä kiristetään uudelleen, muodostaa standstill-lausekkeessa kielletyn uuden rajoituksen. Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentti on kiristys kiertosääntelyä koskevaan ulkomaalaislain 36 §:n 2 momenttiin nähden, joten vuosikirjaratkaisusta KHO 2014:62 ilmenevästä ei voi seurata, ettei ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentti olisi uusi rajoitus.

(18) Tässä tapauksessa ei ole selvää, että ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin säännös toteuttaisi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettua muuttovirtojen tehokasta hallintaa tai ehkäisisi laitonta maahantuloa ja oleskelua. Hakijat ovat hakeneet oleskelulupaa Turkista käsin ja he ovat edelleen Turkissa. Näin ollen kysymys ei ole muuttovirtojen tehokkaasta hallinnasta eikä hakijoiden osalta laittomasta maahantulosta tai oleskelusta.

(19) Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momenttia sovellettaessa arvioidaan jälkeenpäin perheenkokoajan oleskeluluvan perustetta ja siten aikaisempien tapahtumien vaikutuksia suhteessa myöhempään perheenyhdistämishakemukseen. Säännöksellä ei näin ollen vaikuteta välittömästi siihen, miten maassa jo asuva on saanut oleskeluluvan, vaan sen vaikutus on jälkikäteinen ja välillinen. Säännös ei takaa riittävällä välittömyydellä sääntelyn päämäärän toteutumista.

(20) Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin soveltaminen johtaa tässä tapauksessa perheenyhdistämisen automaattiseen ja pysyvään hylkäämiseen, koska soveltaminen perustuu menneisyyden tapahtumiin, joihin perheenkokoajan tai hakijoiden ei enää ole mahdollista vaikuttaa. Unionin tuomioistuimen mukaan tällaisella automaattisella hylkäämisellä ylitetään se, mikä on tarpeen päämäärän saavuttamiseksi. Perheenyhdistämishakemuksen kohdalla standstill-lauseketta ei voi jättää soveltamatta pakottavan syyn perusteella silloin, kun soveltamatta jättämisen seuraukset johtavat perhe-elämän pysyvään estymiseen ja asettavat Suomessa asuvan turkkilaisen valintatilanteeseen Turkissa vietettävän perhe-elämän ja Suomessa tapahtuvan yrittämisen tai työnteon välillä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä

(21) Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

(22) Jäljempänä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenevä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi tarpeen.

2. Vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä

(23) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on järjestettävä suullinen käsittely, jos tuomioistuin pitää sitä tarpeellisena tai yksityinen asianosainen sitä vaatii. Tuomioistuin voi jättää suullisen käsittelyn järjestämättä lain 57 §:n 2 momentissa luetelluista syistä. Lain 57 §:n 3 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä myös, jos asiassa on kyse muutoksenhausta hallintotuomioistuimen päätökseen eikä suullisen käsittelyn järjestäminen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

(24) Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi muutoksenhakija on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeen asian selvittämiseksi.

3. Pääasia

3.1 Kysymyksenasettelu

(25) Asiassa on ensin ratkaistavana, voidaanko hakijoiden oleskelulupahakemusten käsittelyyn soveltaa ulkomaalaislain 36 §:n 3 momenttia sillä perusteella, että perheenkokoaja A:n on perusteltua aihetta epäillä saaneen oman oleskelulupansa maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä kiertämällä antamalla vääriä tietoja perhesuhteistaan.

(27) Siinä tapauksessa, että kysymyksessä on uusi rajoitus, on vielä ratkaistavana, onko tällainen rajoitus unionin tuomioistuimen standstill-lausekkeita koskeva oikeuskäytäntö huomioon ottaen sallittu.

3.2 Sovellettavat oikeusohjeet

(28) Ulkomaalaislain 47 §:ssä säädetään jatkuvan oleskeluluvan myöntämisestä ulkomailla olevalle henkilölle. Sen 5 momentin mukaan, kun ulkomaalaiselle on myönnetty jatkuva tai pysyvä oleskelulupa perhesiteen perusteella ja luvan myöntämisen perusteena ollut perheside on katkennut, hänen ulkomailla olevalle perheenjäsenelleen voidaan myöntää jatkuva oleskelulupa edellyttäen, että tämän toimeentulo on turvattu. Päätöksenteossa on kuitenkin otettava huomioon Suomessa jo luvallisesti asuvan henkilön mahdollisuus muuttaa takaisin kotimaahansa tai johonkin muuhun maahan viettämään perhe-elämää, jos perhesiteiden voidaan kokonaisuudessaan katsoa painottuvan sinne.

(29) Ulkomaalaislain 36 §:ssä säädetään yleisistä edellytyksistä oleskeluluvan myöntämiselle. Sen 3 momentin mukaan oleskelulupa perhesiteen perusteella voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä perheenkokoajan saaneen oleskelulupansa maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä kiertämällä antamalla vääriä tietoja henkilöllisyydestään tai perhesuhteistaan.

(30) Turkin tasavallan ja Euroopan talousyhteisön 12.9.1963 Ankarassa allekirjoittaman assosiaatiosopimuksen 19.12.1972 neuvoston asetuksella N:o 2760/72 vahvistetun lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan mukaan sopimuspuolet eivät ota välillään käyttöön uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia (ns. standstill-lauseke).

(31) Turkin tasavallan ja Euroopan talousyhteisön välisellä assosiaatiosopimuksella perustetun assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 II luvun 1 jakson 13 artiklan mukaan yhteisöjen jäsenvaltiot ja Turkki eivät voi ottaa käyttöön uusia rajoituksia, jotka liittyvät työhön pääsyn edellytyksiin, niiden työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka oleskelevat ja työskentelevät säännönmukaisesti jäsenvaltioiden tai Turkin alueella (ns. standstill-lauseke).

3.3 Asiassa saatu selvitys

$131

(33) Maahanmuuttovirasto on myöntänyt perheenkokoajalle perhesideperustaisen jatkuvan oleskeluluvan ajalle 30.1.2008 — 30.1.2009 ja samalla perusteella jatkoluvan 15.6.2009 sekä pysyvän oleskeluluvan 27.8.2012.

(34) Perheenkokoajan avioliitto Suomen kansalaisen kanssa on solmittu 1.3.2004 ja se on päättynyt avioeroon 8.11.2013.

(35) B on oleskeluluvan hakemisen yhteydessä vuonna 2015 kertonut, että hän ja perheenkokoaja ovat olleet naimisissa 1994 — 2003, ja he olivat yhdessä vuodet 2005 — 2008. Vuonna 2007 syntynyt C on perheenkokoajan ja B:n lapsi. Perheenkokoaja on kertonut käyneensä tapaamassa lastaan Turkissa vuosina 2008 — 2015. Nyt kysymyksessä olevien oleskelulupahakemusten yhteydessä perheenkokoajan kerrotaan asuneen ja viettäneen perhe-elämää perheen kanssa Istanbulissa vuosien 2007 — 2008 aikana siihen saakka, että C oli vuoden ikäinen. Perheenkokoaja ja B ovat avioituneet uudelleen 18.12.2014.

(36) B ja C ovat 18.8.2015 hakeneet ensimmäisen kerran oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksellään 19.4.2016 myöntänyt oleskelulupia, koska se on katsonut olevan perusteltua aihetta epäillä perheenkokoajan saaneen oleskelulupansa maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä kiertämällä ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Päätös on lainvoimainen.

(37) B:n ja C:n haettua uudelleen oleskelulupia perhesiteen perusteella Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 5.5.2020 jälleen hylännyt hakemukset ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin nojalla. Maahanmuuttovirasto on todennut, että perheenkokoajan oleskeluluvan myöntämisen perusteena ollut perheside on katkennut, ja on perusteltua aihetta epäillä, että perheenkokoaja on saanut oman oleskelulupansa antamalla vääriä tietoja perhesuhteistaan. Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään asiassa ilmenneiden seikkojen perusteella niin ikään katsonut perheenkokoajan menetelleen ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla annettuaan vääriä tietoja perhesuhteistaan omissa oleskelulupahakemuksissaan.

3.4 Oikeudellinen arviointi

3.4.1 Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin soveltuminen

(38) Muutoksenhakija on vedonnut siihen, että asian olosuhteet ovat sellaiset, että tapaukseen soveltuu säännösten esitöiden mukaan ennemmin ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentti kuin Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden soveltama ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentti.

(39) Ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin nojalla ulkomaalaisen ulkomailla olevalle perheenjäsenelle voidaan toimeentuloedellytyksen täyttyessä myöntää jatkuva oleskelulupa, kun ulkomaalaiselle on myönnetty jatkuva tai pysyvä oleskelulupa perhesiteen perusteella ja luvan myöntämisen perusteena ollut perheside on katkennut. Kysymys on säännöksestä, jonka perusteella oleskelulupa myönnetään, jos siinä säädetyt edellytykset täyttyvät ja ulkomaalaislain 36 §:ssä tarkoitetut oleskeluluvan myöntämättä jättämisen perusteet eivät ole käsillä. Vastaavasti esimerkiksi ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin säädettyjen edellytysten täyttyessä ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentissa tarkoitettu perhesideperusteinen oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä. Säännökset eivät näin ollen ole valituksessa esitetyllä tavalla soveltamisaloiltaan vaihtoehtoisia.

(40) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus ovat päätöksissään arvioineet perheenjäsenten oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä edellä mainitun mukaisesti mainiten lähtökohtaisesti sovellettavana säännöksenä ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin. Kysymys on siten sen arvioimisesta, onko säännöksessä tarkoitetut oleskeluluvat voitu jättää myöntämättä sillä perusteella, että asiassa on ollut perusteltua aihetta epäillä perheenkokoajan omaa oleskelulupaansa hakiessaan kertoneen vääriä tietoja perhesuhteistaan ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ja saaneen tällä tavoin oleskeluluvan itselleen.

(41) Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentti voi säännöksen esitöiden (HE 240/2009 vp, s. 37) perusteella tulla sovellettavaksi väärien tietojen antamisen ohella myös silloin, kun on perusteltua aihetta epäillä perheenkokoajan jättäneen oman oleskelulupahakemuksensa yhteydessä kertomatta tietoja todellisista perhesuhteistaan.

(42) Perheenkokoaja on ollut naimisissa Suomen kansalaisen kanssa 1.3.2004 — 8.11.2013. Hän on saanut perhesideperusteisen oleskeluluvan kahden Ulkomaalaisviraston kielteisen päätöksen jälkeen tammikuussa 2008. Asiassa saadun selvityksen mukaan perheenkokoaja ei ole kertonut oleskeluluvan myöntämiseen johtaneen menettelyn kuluessa viranomaiselle, että hän on viettänyt perhe-elämää Turkissa entisen puolisonsa kanssa vuosina 2005 — 2008. Perheenkokoaja ja hänen entinen puolisonsa ovat vuonna 2007 saaneet yhteisen lapsen, jonka syntymästä perheenkokoaja ei liioin ole kertonut oleskelulupahakemuksen käsittelyn yhteydessä.

(43) Edellä mainituissa olosuhteissa on perusteltua katsoa, että perheenkokoaja on oman oleskelulupahakemuksensa käsittelyn yhteydessä tarkoituksellisesti ja viranomaista harhauttaen jättänyt kertomatta tosiasiallisesta perhe-elämästään sellaisia olennaisia tietoja, jotka mitä ilmeisimmin olisivat tuolloin johtaneet kielteiseen päätökseen. Asiassa on siten perusteltua aihetta epäillä perheenkokoajan saaneen oman oleskelulupansa ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Perheenkokoajan ja hänen entisen puolisonsa avioliitosta ja sen kestosta sekä perheenkokoajan ja hakijan uudelleen avioitumisen ajankohdasta esitetty selvitys ei anna aihetta katsoa, että asiaa tulisi näillä perusteilla arvioida toisin. Myöskään ulkomaalaislain 66 a §:ssä tarkoitetut seikat tai lapsen etu eivät edellytä oleskelulupien myöntämistä.

(44) Edellä mainituilla perusteilla oleskeluluvat on voitu jättää ulkomaalaislain 36 §:n 3 momenttiin perustuen myöntämättä.

3.4.2 Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin arviointi assosiaatiosäännöstön standstill-lausekkeissa tarkoitetun uuden rajoituksen kannalta

(45) Valituksessa on vedottu siihen, että vaikka perheenkokoajan katsottaisiin toimineen ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla, tätä ulkomaalaislain säännöstä ei voida asiassa soveltaa sen vuoksi, että Turkin tasavallan ja Euroopan talousyhteisön välisen assosiaatiosääntelyn niin sanotut standstill-lausekkeet estävät uutena rajoituksena pidettävän säännöksen soveltamisen assosiaatiosääntelyn soveltamisalalle kuuluviin Turkin kansalaisiin.

(46) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tapauksen kuulumista assosiaatiosääntelyn soveltamisalaan ei ole kiistetty. Näin ollen asiassa on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa tutkittava, tuleeko ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin säännöstä pitää standstill-lausekkeissa tarkoitettuna uutena rajoituksena.

(47) Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa oleva standstill-lauseke estää yleisesti toteuttamasta uusia toimenpiteitä, joilla pyritään rajoittamaan tai joiden vaikutuksesta rajoitetaan Turkin kansalaisen sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämistä jäsenvaltion alueella siten, että nämä rajoitukset ovat tiukempia kuin ne, joita häneen sovellettiin kyseisen lisäpöytäkirjan voimaan tullessa tässä jäsenvaltiossa (ks. esim. tuomio 10.7.2014, Dogan, C-138/13, EU:C:2014:2066, 26 kohta).

(48) Vastaavasti assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan sisältyvä standstill-lauseke estää toteuttamasta tällaisia uusia rajoittavia toimenpiteitä Turkin kansalaisen työntekijöiden vapaalle liikkuvuudelle (ks. esim. tuomio 29.3.2017, Tekdemir, C-652/15, EU:C:2017:239, 25 kohta).

(49) Näillä standstill-säännöksillä pyritään tuomioistuimen mukaan samaan tavoitteeseen, ja niillä on siten yhtenevä tulkinta (ks. tuomio 15.11.2011, Dereci ym

C256/11, EU:C:2011:734, 94 kohta).

(50) Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että myös kansallinen lainsäädäntö, jolla perheenyhdistäminen tehdään vaikeammaksi tiukentamalla kyseisessä jäsenvaltiossa asuvien Turkin kansalaisten puolisoiden ensimmäiselle tulolle kyseisen jäsenvaltion alueelle asetettuja edellytyksiä niihin edellytyksiin verrattuna, joita sovellettiin assosiaatiosääntelyn tullessa voimaan, on standstill-lausekkeissa tarkoitettu uusi rajoitus (ks. esim. Dogan, C-138/13, 36 kohta).

(51) Lisäksi unionin tuomioistuin on katsonut, että kun jäsenvaltio säätää säännöksiä, joilla tiukennetaan turkkilaisiin työntekijöihin sovellettavia oleskeluluvan myöntämisedellytyksiä niihin edellytyksiin nähden, joita heihin sovellettiin aikaisemmin sellaisten säännösten nojalla, jotka oli annettu sen jälkeen, kun assosiaationeuvoston päätös N:o 1/80 tuli voimaan kyseisellä alueella, merkitsee tämä mainitun päätöksen 13 artiklassa tarkoitettujen uusien rajoitusten käyttöönottoa (tuomio 9.12.2010, Toprak ja Oguz, C-300/09 ja C-301/09, EU:C:2010:756, 60 — 62 kohta).

(52) Viimeksi mainitusta unionin tuomioistuimen tuomiossa esitetystä oikeusohjeesta johtuu, että asiassa on vielä arvioitava, mikä on merkityksellinen vertailukohta sen tutkimiseksi, onko perheenyhdistämisen yleisiä edellytyksiä koskeva ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin säännös standstill-lausekkeissa tarkoitettu uusi rajoitus.

(53) Assosiaatiosopimus lisäpöytäkirjoineen samoin kuin assosiaationeuvoston päätös N:o 1/80 ovat tulleet Suomea velvoittaviksi 1.1.1994 Suomen liityttyä Euroopan talousalueeseen. Tuolloin voimassa olleen vuoden 1991 ulkomaalaislain 21 §:ssä säädettiin oleskeluluvan peruuttamisesta väärien tietojen antamisen tai tietojen salaamisen perusteella. Soveltamiskäytännössä luvan peruuttamisen perusteita käytettiin myös ennakollisesti luvan myöntämisedellytyksiä harkittaessa.

(54) Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisuissaan KHO 2014:62 ja KHO 2014:63 arvioinut, onko ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentti, jonka mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen, mainittuun vuoden 1991 ulkomaalaislain 21 §:ään verrattuna uusi rajoitus. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kiertosääntelyn soveltamismahdollisuudet vuoden 1991 laissa olivat viranomaisen vapaan harkinnan vuoksi tosiasiassa olleet uutta lakia huomattavasti laajemmat. Tämän perusteella ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin ei katsottu olevan assosiaatiosääntelyn standstill-lausekkeessa tarkoitettu sellaisenaan kielletty uusi rajoitus.

(55) Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentti on lisätty ulkomaalaislakiin 1.8.2010 voimaan tulleella lain muutoksella. Muutoksen säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen perusteluista (HE 240/2009 vp, s. 23 ja 37) käy ilmi, että ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin säätämisen tarkoituksena on ollut täydentää voimassa olleen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin kiertosääntelyä säätämällä maahantulosäännösten kiertämisen vaikutuksesta myöhempään perheenyhdistämisasian käsittelyyn. Hallituksen esityksessä on todettu, että voimassa olleella lainsäädännöllä ei ollut suoraa vaikutusta perheenjäseneen, joka ei ole itse kiertänyt maahantulosäännöksiä, mutta jonka Suomessa olevan perheenkokoajan maassa oleskelu perustuu vääriin henkilö- ja perhesuhdetietoihin, jotka siis poikkeavat uudessa perhesidehakemuksessa ilmoitetuista huomattavasti.

$133

(57) Asiassa on tämän jälkeen vielä tarkasteltava, onko uudella rajoituksella katsottava olleen hyväksyttävät perusteet.

3.4.3 Arviointi uuden rajoituksen hyväksyttävyydestä

(58) Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan uusi rajoitus on kielletty paitsi, jos se on perusteltavissa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä taikka sillä voidaan taata laillisesti tavoitellun päämäärän toteutuminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi (ks. esim. Dogan, C-138/13, 37 kohta).

(59) Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään arvioinut, että esimerkiksi sellaiset kansallisen lain säännökset, joiden tavoiteltuna päämääränä on maahanmuuton tehokas valvonta ja muuttovirtojen tehokas hallinta (Tekdemir, C-652/15, 39 kohta; tuomio 7.8.2018,Yön, C-123/17, EU:C:2018:632, 77 kohta ja tuomio 10.7.2019, A, C-89/18, EU:C:2019:580, 43 kohta), kolmansien maiden kansalaisten onnistunut kotoutuminen (Dogan, C-138/13, 38 kohta; tuomio 12.4.2016, Genc, C-561/14, EU:C:2016:247, 56 kohta; A, C-89/18, 34 kohta; tuomio 2.9.2021, Udlændingenævnet, C-379/20, EU:C:2021:660, 26 kohta ja tuomio 22.12.2022, Udlændingenævnet (Examen linguistique imposé aux étrangers), C-279/21, EU:C:2022:1019, 38 kohta) tai henkilöllisyys- ja asiakirjapetosten ehkäiseminen ja torjunta (tuomio 3.10.2019, A ym., C-70/18, EU:C:2019:823, 49 kohta) voivat olla perusteltavissa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä.

(60) Ulkomaalaislain 36 §:n kiertosääntelyn yleisenä tarkoituksena on estää laitonta maahantuloa, joka yhä useammin tarkoittaa laillisten maahantulokeinojen väärinkäyttöä (HE 28/2003 vp, s. 138). Nyt käsiteltävänä olevaa ulkomaalaislain 36 §:n 3 momenttia voidaan soveltaa perheperusteisen oleskeluluvan hakijaan silloin, kun on perusteltua aihetta epäillä, että perheenkokoaja ei olisi saanut oleskelulupaansa ilman että hän on antanut oman oleskelulupahakemuksensa yhteydessä tarkoituksellisesti henkilöllisyyttään tai perhesuhteitaan koskevia vääriä tietoja tai jättänyt kertomatta tietoja henkilöllisyydestään tai perhesuhteistaan (HE 240/2009 vp, s. 37).

(61) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin taustalla olevia tavoitteita maahantuloon liittyvien väärinkäytösten ehkäisemisestä ja yleisemmin maahanmuuton tehokkaasta hallinnasta voidaan pitää unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuina yleistä etua koskevina pakottavina syinä.

(62) Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin säätämisellä pyrittiin täydentämään voimassa ollutta kiertosääntelyä siltä osin kuin aiemman sääntelyn perusteella ei ollut välttämättä pystytty puuttumaan sellaisiin väärinkäytöksiin, joissa perheperusteisen oleskeluluvan hakija ei itse ole kiertänyt maahantulosäännöksiä, mutta jonka Suomessa olevan perheenkokoajan maassa oleskelu on perustunut vääriin henkilö- ja perhesuhdetietoihin.

(63) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tällainen säännös, jonka tarkoituksena on mahdollistaa perhesuhdeperusteisten oleskelulupien käsittelyn yhteydessä puuttuminen tosiasialliseen perhe-elämään liittyvään mutta vasta myöhemmin havaittavaan vilpilliseen menettelyyn, on omiaan takaamaan väärinkäytösten ehkäisemiseen ja maahanmuuton tehokkaaseen hallintaan liittyvät tavoitteet.

(64) Arvioidessaan uuden rajoituksen oikeasuhtaisuutta unionin tuomioistuin on kiinnittänyt erityisesti huomiota siihen, että sääntelyn soveltamisen toteuttamistavat eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi. Huomiota on kiinnitetty muun ohella mahdollisuuksiin poiketa rajoituksesta tapauskohtaisen arvioinnin perusteella (ks. esim. Udlændingenævnet (Examen linguistique imposé aux étrangers), C-279/21, 45 — 47 kohta) sekä siihen, johtaako säännöksen rikkominen perheenjäsenen perhesideperusteisen oleskelulupahakemuksen automaattiseen hylkäämiseen (Yön, C-123/17, 84 kohta).

(65) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kun arvioidaan perusteita jättää perhesideperusteinen oleskelulupa myöntämättä ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin nojalla, on aina tehtävä tapauskohtainen arviointi.

(66) Muutoksenhakijan tapauksessa on saadun selvityksen perusteella katsottu, että perheenkokoaja on oman oleskelulupahakemuksensa käsittelyn yhteydessä tarkoituksellisesti ja viranomaista harhauttaen jättänyt kertomatta tosiasiallisesta perhe-elämästään sellaisia olennaisia tietoja, jotka mitä ilmeisimmin olisivat tuolloin johtaneet kielteiseen päätökseen (ks. 42 kohta). Arvioinnissa on myös otettu huomioon ulkomaalaislain 66 a §:ssä tarkoitetut seikat ja lapsen etu, mutta katsottu, etteivät nämä edellytä oleskelulupien myöntämistä. Näissä olosuhteissa pelkästään se seikka, että oleskelulupien myöntämättä jättämisen seurauksena perheenkokoajan on valittava, jatkaako hän oleskeluaan Suomessa vai palaako hän viettämään perhe-elämää Turkissa, ei johda siihen, että ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin sääntelyä tai sen soveltamista tässä yksittäistapauksessa olisi pidettävä sääntelyn tavoitteen kannalta suhteettomana.

3.5 Johtopäätökset

(67) Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin soveltamiselle on ollut tapauksen olosuhteissa kansallisen lain mukaiset perusteet. Kyseinen ulkomaalaislain säännös on kuitenkin Turkin tasavallan ja Euroopan talousyhteisön välisen assosiaatiosääntelyn standstill-lausekkeissa tarkoitettu lähtökohtaisesti kielletty uusi rajoitus. Uutta rajoitusta on tästä huolimatta pidettävä hyväksyttävänä, koska se on perusteltavissa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen sääntelyn päämäärän saavuttamiseksi.

(68) Hakijoiden perhesideperusteiset oleskeluluvat on edellä mainituin perustein voitu jättää ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin nojalla myöntämättä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3.6 Oikeudenkäyntikulut

(69) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Maahanmuuttovirastoa ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Vilma Vanhamäki.

.,

Maahanmuuttovirasto

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Heikkilä ja Mira Kallatsa, joka on myös esitellyt asian.

Muutoksenhakija