KHO:2023:20 – Kunnallisasia

Frågan gällde om fullmäktige kan förutsätta att de medlemmar och suppleanter som väljs till vissa organ ska vara personer som kandiderat i senaste kommunalval, när man beaktar kommunallagens bestämmelser om kommunala organ och förtroendevalda. I tolkningen av kommunallagens bestämmelser ska man beakta vad som föreskrivs om kommuninvånarnas rätt att delta och det kommunala självstyret.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att kommunen har en vid prövningsrätt gällande hur den kommunstyrelseunderställda organisationen med förtroendevalda formas. Kommunen kan enligt 31 § i kommunallagen tillämpa antingen utskottsmodellen eller ordförandemodellen. I de bestämmelser fullmäktige godkänt var det dock inte fråga om dessa verksamhetsmodeller eller deras variationer. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att 31 § i kommunallagen inte kan tolkas extensivt så att bestämmelsen ger kommunen fri prövningsrätt att på ifrågavarande sätt bestämma att kriterier som begränsar valbarheten ska beaktas i valet av medlemmar i sammansättningen.

Finlands grundlag 14 § 3 och 4 mom. samt 121 § 1 och 2 mom.

Kommunallagen 1 § 1 mom., 14 § 2 mom., 30 § 1 mom., 31 § 1 mom., 71 — 77 §, 90 § och 135 § 2 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Janne Aer, Monica Gullans, Ari Wirén och Kristina Björkvall. Föredragande Elina Ranz.

Kaupunginvaltuusto oli lisännyt hallintosääntöön määräykset, joiden mukaan tarkastuslautakunnan ja lautakuntien ja niiden jaostojen, kaupungin liikelaitosten johtokuntien sekä erään yhteistoiminta-alueen sosiaali- ja terveyslautakunnan jäsenten ja varajäsenten tuli olla edellisissä vaaleissa valtuustoon ehdolla olleita henkilöitä.

Asiassa oli ratkaistavana, voiko valtuusto edellyttää, että määrättyihin toimielimiin valittavien jäsenten ja varajäsenten tulee olla edellisissä kuntavaaleissa ehdolla olleita henkilöitä, kun otettiin huomioon kuntalain säännökset kunnallisista toimielimistä ja luottamushenkilöistä. Kuntalain sääntelyä tulkittaessa oli otettava huomioon, mitä kuntalaisten osallistumisoikeuksista ja kunnallisesta itsehallinnosta on säädetty.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnalla on laaja harkintavalta kunnanhallituksen alaisen luottamushenkilöstöorganisaation muotoilemisessa. Kunta voi ottaa käyttöön kuntalain 31 §:ssä tarkoitetun valiokunta- tai puheenjohtajamallin. Valtuuston hyväksymissä määräyksissä ei kuitenkaan ollut kysymys näistä toimielinmalleista tai niiden muunnelmasta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kuntalain 31 §:ää ei ollut mahdollista tulkita laajentavasti siten, että säännös antaisi kunnalle vapaan harkintavallan päättää nyt kysymyksessä olevalla tavalla kokoonpanon jäsenten valinnassa huomioon otettavista, vaalikelpoisuutta rajoittavista seikoista.

Suomen perustuslaki 14 § 3 ja 4 momentti sekä 121 § 1 ja 2 momentti

Kuntalaki 1 § 1 momentti, 14 § 2 momentti, 30 § 1 momentti, 31 § 1 momentti, 71 — 77 §, 90 § ja 135 § 2 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 30.11.2021 nro H1167/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Jämsän kaupungin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1)

on 21.6.2021 hyväksynyt 1.8.2021 voimaan tulevia hallintosäännön muutoksia. Toimielinorganisaation osalta on lisätty määräykset siitä, että tarkastuslautakunnan (8 §) ja lautakuntien ja niiden jaostojen (9 §) sekä kaupungin liikelaitosten johtokuntien jäsenten ja varajäsenten (11 §) tulee olla edellisissä vaaleissa valtuustoon ehdolla olleita henkilöitä. Vaatimus koskee myös Jämsän kaupungin ja Kuhmoisten kunnan yhteistoiminta-alueen sosiaali- ja terveyslautakuntaa (10 §).

(2)

on Jämsästä olevan A:n valituksen johdosta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen edellä kuvattujen lisäysten osalta. Jämsän kaupunki on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 300 eurolla. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että määräykset eivät varsinaisesti koske kaupungin hallinnon järjestämisen perusteeksi valittua toimielinmallia, vaan ne rinnastuvat pikemminkin yleistä vaalikelpoisuutta koskevaan sääntelyyn. Koska tuollaiset rajoitukset ovat poikkeus kuntalaisten oikeudesta osallistua kunnan hallintoon, on perusteltua edellyttää niiden perustuvan laissa olevaan nimenomaiseen säännökseen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3)

on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Kaupunginhallitus on esittänyt vaatimuksensa tueksi seuraavaa:

(4) Kuntalain esitöistä ilmenee, että lain tarkoituksena on antaa kunnille mahdollisimman laaja harkintavalta järjestää hallintonsa ja päättää toimielintensä kokoonpanossa huomioon otettavista seikoista. Valiokunta- ja puheenjohtajamallit eivät ole ainoita mahdollisia malleja. Yleistä vaalikelpoisuutta koskevia säännöksiä ei voida pitää sillä tavalla pakottavina, että kunta ei voisi päättää ottaa toimielinten kokoonpanossa ja valinnassa huomioon myös muita seikkoja. Nyt päätetyt määräykset rajoittavat kuntalaisten osallistumisoikeuksia vähemmän kuin valiokuntamalli. Myös perustuslaissa turvattu kuntien itsehallinto tukee käsitystä kunnan laajasta harkintavallasta.

(5)

on vaatinut, että valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(6) Asiassa on ratkaistavana, voiko kaupunginvaltuusto edellyttää, että määrättyihin toimielimiin valittavien jäsenten ja varajäsenten tulee olla edellisissä kuntavaaleissa ehdolla olleita henkilöitä, kun otetaan huomioon kuntalain säännökset kunnallisista toimielimistä ja luottamushenkilöistä. Kuntalain sääntelyä tulkittaessa on otettava huomioon, mitä kuntalaisten osallistumisoikeuksista ja kunnallisesta itsehallinnosta on säädetty.

Kuntalaisten osallistumisoikeudet ja kunnallinen itsehallinto

Vaali- ja osallistumisoikeudet

(7) Suomen perustuslain 14 §:n 3 momentin mukaan jokaisella Suomen kansalaisella ja maassa vakinaisesti asuvalla ulkomaalaisella, joka on täyttänyt kahdeksantoista vuotta, on oikeus äänestää kunnallisvaaleissa ja kunnallisessa kansanäänestyksessä sen mukaan kuin lailla säädetään. Oikeudesta muutoin osallistua kuntien hallintoon säädetään lailla.

(8) Perustuslain 14 §:n 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.

Kunnallinen itsehallinto

(9) Suomen perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Saman pykälän 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.

(10) Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 6 artiklan 1 kohdan mukaan ottaen huomioon lainsäädännön yleisemmät määräykset paikallisviranomaisten on saatava päättää sisäisestä hallintorakenteestaan voidakseen sovittaa sen paikallisiin tarpeisiin ja varmistaakseen tehokkaan hallinnon.

Kuntalain tarkoitus

(11) Kuntalain 1 §:n 1 momentin mukaan kuntalain tarkoituksena on luoda edellytykset kunnan asukkaiden itsehallinnon sekä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutumiselle kunnan toiminnassa.

Kunnan toimielimet ja luottamushenkilöt

(12) Kuntalain 14 §:n 2 momentin 10 kohdan mukaan valtuusto päättää jäsenten valitsemisesta toimielimiin, jollei jäljempänä toisin säädetä.

(13) Kuntalain 30 §:n 1 momentissa säädetään toimielimistä, joita kunnassa on oltava valtuuston lisäksi. Tällaisia ovat kunnanhallitus ja tarkastuslautakunta. Säännöksen 2 momentissa säädetään niistä toimielimistä, joita valtuusto voi lisäksi asettaa.

(14) Hallituksen esityksessä kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 268/2014 vp) on todettu, että muutoin kuin pakollisten toimielinten osalta luottamushenkilöorganisaatio olisi valtuuston päätettävissä. Luottamushenkilöiden asemaa päätöksenteossa vahvistavina malleina laissa tuotaisiin esille valiokunta- ja puheenjohtajamallit.

(15) Kuntalain 31 §:n 1 momentin 1 — 5 kohdassa säädetään toimielinten kokoonpanosta.

(16) Hallituksen esityksessä on lain 31 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että ”Pykälässä säädettäisiin toimielinten kokoonpanoa koskevista seikoista. Uutena asiana pykälässä tuotaisiin esille vaihtoehtoisina kunnan toimielinorganisaation malleina valiokuntamalli ja puheenjohtajamalli. — Muutkin kuin säännöksessä esiin tuodut mallit olisivat edelleen kuntalain mukaan mahdollisia. Sääntely olisi luonteeltaan mahdollistavaa, eli valtuusto voisi päättää toimielinten kokoonpanossa ja valinnassa huomioon otettavista seikoista. Kuntien organisaatiot voisivat siten poiketa hyvinkin paljon toisistaan.”

(17) Valtuusto voi päättää, että kunnanhallitukseen ja lautakuntaan voidaan valita vain valtuutettuja ja varavaltuutettuja, jolloin lautakuntaa voidaan kutsua valiokunnaksi (1 kohta, valiokuntamalli). Hallituksen esityksen mukaan malli korostaa vaaleilla valittujen luottamushenkilöiden asemaa kunnan päätöksenteossa ja päätösten valmistelussa sekä poliittisen vastuun toteutumista. Erityisesti valtuuston asema suhteessa kunnanhallitukseen vahvistuu.

(18) Valtuusto voi päättää, että kunnanhallituksen jäseniä valitaan lautakuntien tai valiokuntien puheenjohtajiksi (2 kohta, puheenjohtajamalli). Hallituksen esityksessä todetaan, että mallia kutsutaan myös valtion ylimmän hallinnon mukaisesti ministerimalliksi. Malli korostaa kunnanhallituksen jäsenten vastuuta kunnan hallinnosta.

(19) Hallituksen esityksessä on vielä todettu, että valiokunta- ja puheenjohtajamallien yhdistäminen olisi myös mahdollista niin, että kunnanhallitukseen valittaisiin valtuutettuja ja varavaltuutettuja, jotka sitten valittaisiin valiokuntien puheenjohtajiksi.

(20) Kuntalain 31 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan valtuusto voi päättää, että johtokunnan jäsenet tai osa sen jäsenistä valitaan valtuuston määrittämien perusteiden mukaisesti kunnan asukkaiden, kunnan henkilöstön tai palvelujen käyttäjien esityksestä.

(21) Kuntalain 71 §:ssä on säädetty yleisestä vaalikelpoisuudesta kunnan luottamustoimeen sekä 72 — 77 §:ssä vaalikelpoisuudesta toimielinkohtaisesti.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(22) Kunnallishallinto perustuu asukkaiden itsehallintoon, joka tarkoittaa ennen muuta asukkaiden oikeutta valitsemiinsa hallintoelimiin ja sitä, että päätösvalta kunnissa kuuluu niiden valitsemille toimielimille. Kuntalaisilla on puolestaan oikeus osallistua kuntien hallintoon, millä tarkoitetaan muun ohella osallistumista kuntien toimintaan luottamushenkilönä.

(23) Valtuusto päättää kunnan hallinnon rakenteesta. Se päättää hallintosäännöstä, jossa kuntalain 90 §:n mukaisesti annetaan tarpeelliset määräykset muun ohella kunnan toimielimistä. Lukuun ottamatta lakisääteisiä toimielimiä valtuustolla on laaja harkintavalta kunnanhallituksen alaisen luottamushenkilöorganisaation muotoilemisessa. Valtuusto päättää myös toimielinten jäsenten valinnasta.

(24) Kunnan asukkaiden mahdollisuuksia tulla valituksi kunnalliseen luottamustoimeen on kuntalaissa rajoitettu toimielinkohtaisilla vaalikelpoisuutta koskevilla säännöksillä. Lisäksi kuntalain 31 §:ssä on säädetty erikseen toimielimen kokoonpanossa huomioon otettavista seikoista. Mainitun säännöksen 1 momentin 1 ja 2 kohtien nojalla kunta voi ottaa käyttöön valiokunta- tai puheenjohtajamallin. Nämä mallit merkitsevät, että muut kuin jo aiemmin tiettyihin luottamustoimiin valitut kuntalaiset eivät voi tulla valituksi määrättyihin luottamustoimiin.

(25) Jämsän kaupunginhallitus on esittänyt, ettei kuntalain 31 §:n mukainen toimielinmalleja koskeva sääntely ole tyhjentävää. Tämän tueksi se on vedonnut siihen, että säännöstä koskevien esitöiden mukaan myös muut mallit olisivat mahdollisia.

(26) Korkein hallinto-oikeus katsoo säännöksen kokonaisuus huomioon ottaen, että lain esitöissä olevalla maininnalla muista mahdollisista malleista on tarkoitettu viitata lähinnä säädettyjen mallien muunnelmiin. Tätä tukee se, että esitöissä on mainittu nimenomaisesti mahdolliseksi yhdistää valiokunta- ja puheenjohtajamallit niin, että kunnanhallitukseen valittaisiin valtuutettuja ja varavaltuutettuja, jotka sitten valittaisiin valiokuntien puheenjohtajiksi.

(27) Edellä mainittujen mahdollisuuksien lisäksi kunta voi päättää perinteisestä lautakuntamallista taikka mallista, jossa kuntaan ei perusteta lakisääteisten toimielinten lisäksi muita toimielimiä.

(28) Valiokunta- ja puheenjohtajamallien käyttöönotto korostaa kunnallisten luottamushenkilöiden osallisuutta kunnallisessa päätöksenteossa. Mallien tarkoituksena on edelleen painottaa pakollisten toimielinten jäsenten vastuuta eli joko valtuuston asemaa ja poliittista vastuuta tai kunnanhallituksen jäsenten hallinnollista vastuuta. Toimielinmallisääntelyllä ei sen sijaan ole pyritty rajoittamaan yleisesti kunnan asukkaiden mahdollisuutta tulla valituksi kunnallisiin toimielimiin ja siten osallistua kunnan hallintoon.

(29) Jämsän kaupunginvaltuuston hyväksymissä hallintosäännön uusissa määräyksissä ei ole kyse kuntalain 31 §:ssä säädetystä toimielinmallista taikka siinä säädettyjen mallien muunnelmasta.

(30) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kunnallinen itsehallinto huomioon ottaenkaan kuntalain 31 §:ää ei ole mahdollista tulkita laajentavasti siten, että säännös antaisi kunnalle vapaan harkintavallan päättää nyt kysymyksessä olevalla tavalla kokoonpanon jäsenten valinnassa huomioon otettavista, vaalikelpoisuutta rajoittavista seikoista. Valtuuston hyväksymät hallintosäännön määräykset, joiden mukaan lautakuntien, niiden jaostojen sekä liikelaitosten jäseniksi ja varajäseniksi valittavien tulee olla edellisissä kuntavaaleissa ehdolla olleita henkilöitä, eivät siten perustu lakiin.

(31) Edellä mainituilla perusteilla kaupunginvaltuusto on kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla mennyt toimivaltaansa ulommaksi ja päätös on lainvastainen, minkä vuoksi päätös valituksen kohteena olevista lisäyksistä hallintosääntöön on kumottava.

(32) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut

(33) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Jämsän kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Monica Gullans, Ari Wirén ja Kristina Björkvall. Asian esittelijä Elina Ranz.

Jämsän kaupunginvaltuusto

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anneli Aura, Marja Tuominen ja Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian.

Jämsän kaupunginhallitus

A