KHO:2023:48 – Utlänningsärende

Polisinrättningen beslutade avvisa unionsmedborgaren A till sitt hemland Estland med stöd av 167 § 4 punkten i utlänningslagen för att hen tidigare blivit meddelad inreseförbud av skäl i anknytning till allmän ordning eller allmän säkerhet. A hade inte heller registrerat sin vistelse i Finland.

Förvaltningsdomstolen upphävde polisinrättningens beslut på den grunden att inreseförbudet inte vunnit laga kraft eftersom det hade överklagats. Förvaltningsdomstolen ansåg att det saknades laga grund för att verkställa ett inreseförbud utan laga kraft.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att varken 167 § 4 punkten i utlänningslagen eller dess detaljmotiveringar tar explicit ställning till om punkten kan tillämpas då beslutet med vilket inreseförbudet har meddelats saknar laga kraft. Lagbundenhetsprincipen enligt 2 § i grundlagen förutsätter i sig att utövandet av offentlig makt möjligast noggrant bestäms i lag. Att godkänna förvaltningsdomstolens tolkning hade ändå allmänt inneburit att inreseförbuden förlorar sin betydelse.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg med beaktande av syftet med inreseförbudet och utlänningslagens förarbeten att tolkningen av 167 § 4 i utlänningslagen ger möjlighet avvisa en utlänning även när ett tidigare meddelat inreseförbud som trätt i kraft inte ännu är lagakraftvunnet, i de fall inreseförbudet har meddelats av skäl i anknytning till allmän ordning eller allmän säkerhet. En sådan tolkning är konsekvent och en väsentlig del av det utlänningsrättsliga regelverket. Polisinrättningen hade följaktligen kunnat avvisa A till sitt hemland med stöd av det tidigare meddelade inreseförbudet som trätt i kraft trots att beslutet inte ännu hade vunnit laga kraft.

Utlänningslagen144 §, 167 § ja 201 a §

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, art. 27.1 0ch art. 31.4

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari och Robert Utter. Föredragande Anna Soininen.

Poliisilaitos oli päättänyt käännyttää unionin kansalaisen A:n kotimaahansa Viroon ulkomaalaislain 167 §:n 4 kohdan nojalla, koska hänet oli määrätty aikaisemmin maahantulokieltoon yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvistä syistä. A ei ollut myöskään rekisteröinyt oleskeluaan Suomessa.

Hallinto-oikeus kumosi poliisilaitoksen päätöksen sillä perusteella, että A:lle aikaisemmin määrätty maahantulokielto ei ollut lainvoimainen, koska päätökseen oli haettu muutosta. Hallinto-oikeus katsoi, että maahantulokiellon täytäntöönpanoon lainvoimaa vailla olevana ei ollut laissa säädettyä perustetta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ulkomaalaislain 167 §:n 4 kohdassa tai sen yksityiskohtaisissa perusteluissa ei ollut otettu yksiselitteistä kantaa siihen, voitiinko kohtaa soveltaa, vaikka päätös, jolla maahantulokielto oli määrätty, oli vailla lainvoimaa. Perustuslain 2 §:n 3 momentin laillisuusperiaate edellytti sinänsä, että julkisen vallan käytöstä säädetään mahdollisimman tarkasti. Hallinto-oikeuden tulkinnan hyväksyminen olisi kuitenkin yleisesti merkinnyt, että maahantulokiellot menettäisivät merkityksensä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että maahantulokiellon tarkoitus ja ulkomaalaislain esityöt huomioon ottaen ulkomaalaislain 167 §:n 4 kohdan tulkinta mahdollisti ulkomaalaisen käännyttämisen myös silloin, kun hänelle aikaisemmin määrätty ja voimaan tullut maahantulokielto ei vielä ollut lainvoimainen, jos maahantulokielto oli määrätty yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä. Tällainen tulkinta oli johdonmukainen ja olennainen osa ulkomaalaisoikeudellista sääntelyjärjestelmää. Poliisilaitos oli siten voinut käännyttää asianomaisen kotimaahansa hänelle aikaisemmin määrätyn ja voimaan tulleen maahantulokiellon perusteella siitä huolimatta, että päätös maahantulokiellon määräämisestä ei vielä ollut lainvoimainen.

Ulkomaalaislaki 144 §, 167 § ja 201 a §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella (2004/38/EY, niin sanottu vapaan liikkuvuuden direktiivi) 27 artikla 1 kohta ja 31 artikla 4 kohta

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Turun hallinto-oikeus 19.4.2021 nro H370/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Asian aikaisempi käsittely

(1)

on 17.3.2019 päättänyt käännyttää A:n (jäljempänä

) kotimaahansa Viroon ulkomaalaislain 167 §:n 4 kohdan nojalla, koska hän ei ole rekisteröinyt oleskeluaan Suomessa ja koska hänet on aiemmin määrätty maahantulokieltoon yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvistä syistä.

(2)

on kumonnut asianosaisen valituksesta poliisilaitoksen päätöksen.

$db

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poliisilaitoksen päätös saatetaan voimaan.

(5)

on antanut selityksen.

Kysymyksenasettelu

(6) Hallinto-oikeus on kumonnut poliisilaitoksen päätöksen sillä perusteella, että asianosaiselle aikaisemmin määrätty maahantulokielto ei ole ollut lainvoimainen sen johdosta, että maahantulokieltoa koskevaan päätökseen oli haettu muutosta. Hallinto-oikeus on katsonut, että maahantulokiellon täytäntöönpanoon lainvoimaa vailla olevana ei ole ollut laissa säädettyä perustetta. Asiassa on poliisilaitoksen valituksen johdosta ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut mainitsemillaan perusteilla kumota poliisilaitoksen päätöksen.

Sovellettavat keskeiset oikeusohjeet

(7) Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annetun direktiivin (2004/38/EY, jäljempänä

) 27 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei kyseisen direktiivin VI luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Näihin perusteisiin ei saa vedota taloudellisista syistä.

(8) Vapaan liikkuvuuden direktiivin 31 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat kieltää asianomaiselta maahantulon muutoksenhakumenettelyn ollessa vireillä, mutta ne eivät kuitenkaan saa estää tätä esittämästä vastinettaan henkilökohtaisesti, paitsi jos tämän esiintyminen oikeudessa saattaa vakavasti häiritä yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta tai jos muutoksenhaku koskee maahantulokieltoa.

(9) Ulkomaalaislain 144 §:n mukaan maahantulokiellolla tarkoitetaan sanotussa laissa määräaikaista tai toistaiseksi voimassa olevaa kieltoa saapua yhteen tai useaan Schengen-valtioon.

(10) Ulkomaalaislain 167 §:n mukaan unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voidaan käännyttää, jos hänen oleskeluoikeuttaan ei ole rekisteröity tai hänelle ei ole myönnetty oleskelukorttia sekä jos: 1) hän ei täytä mainitun lain 155, 156 tai 156 a §:ssä säädettyjä maahantulon edellytyksiä; 2) hän turvautumalla toistuvasti toimeentulotuesta annetussa laissa säädettyyn toimeentulotukeen tai siihen rinnastettaviin etuuksiin taikka muulla vastaavalla tavalla lyhytaikaisen oleskelunsa aikana kohtuuttomasti rasittaa Suomen sosiaalihuoltojärjestelmää; 3) hänen Suomessa oleskelunsa jatkaminen edellyttäisi oleskeluoikeuden rekisteröimistä tai oleskelukortin myöntämistä, mutta hän ei täytä oleskeluoikeuden rekisteröimisen tai oleskelukortin myöntämisen edellytyksiä; taikka 4) hänet on määrätty maahantulokieltoon yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä.

(11) Ulkomaalaislain 201 a §:n (1022/2018) 1 momentin mukaan unionin kansalaisen tai tämän perheenjäsenen käännyttämistä koskeva päätös voidaan panna heti täytäntöön muutoksenhausta huolimatta, jollei hallinto-oikeus toisin määrää, jos joku käännytetään 167 §:n 1 kohdan tai 169 §:n 1 momentin perusteella ja asia on perustellusti kiireellinen. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan, jos joku käännytetään 167 §:n 2 tai 3 kohdan perusteella, käännyttämistä koskeva päätös voidaan panna täytäntöön aikaisintaan 30 päivän kuluttua siitä, kun päätös on annettu käännytetylle tiedoksi. Jos 167 §:n 3 kohdan perusteella tehty päätös perustuu siihen, että sen, jota päätös koskee, katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, ja asia on perustellusti kiireellinen, päätös voidaan heti panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta, jollei hallinto-oikeus toisin määrää.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

(12) Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 27.8.2018 määrännyt asianosaisen Suomea koskevaan maahantulokieltoon kahdeksi vuodeksi, koska hänen on katsottu vaarantavan yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta. Kyseisen päätöksen mukaan maahantulokielto alkaa sinä päivänä, jolloin asianosainen poistuu Suomesta. Asiassa saadun selvityksen mukaan asianosainen on poistunut Suomesta 28.8.2018. Hän on 7.9.2018 valittanut maahantulokieltoa koskevasta päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. Valitus on ollut vireillä hallinto-oikeudessa, kun poliisilaitos on tavoitettuaan asianosaisen Suomesta päättänyt 17.3.2019 käännyttää hänet kotimaahansa Viroon. Asianosainen ei ollut rekisteröinyt oleskeluoikeuttaan.

(13)

on valituksessaan esittänyt, että maahantulokieltoa ei laiteta voimaan hallintolain täytäntöönpanosäännösten mukaisesti, vaan maahantulokieltoa koskeva määräys tulee voimaan suoraan ulkomaalaislain mukaisesti. Maahantulokielto on poliisilaitoksen mukaan ollut voimassa, kun poliisilaitos on tehnyt päätöksen asianosaisen käännyttämisestä.

(14)

on selityksessään muun ohella hallinto-oikeuden ratkaisun perusteluihin viitaten esittänyt, että koska ei ole erikseen säädetty, että käännyttämispäätös voitaisiin tehdä muun kuin lainvoimaisen maahantulokieltopäätöksen perusteella, niin lähtökohtana on pidettävä sitä, että käännyttämispäätös voidaan tehdä vain perustuen lainvoimaiseen maahantulokieltoon.

(15) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Euroopan unionin jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä. Vapaan liikkuvuuden direktiivin perusteella jäsenvaltiot voivat kieltää asianomaiselta maahantulon muutoksenhakumenettelyn ollessa vireillä. Ulkomaalaislaissa säädetyn maahantulokiellon tarkoituksena on estää kieltoon määrätyn henkilön saapuminen Suomeen ja hänen oleskelunsa Suomessa. Yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä määrätyn maahantulokiellon tarkoituksena on suojata Suomen yhteiskunnan olennaisia etuja siltä todelliselta, välittömältä ja riittävän vakavalta uhalta, jonka asianomainen henkilö on toiminnallaan osoittanut muodostavansa (KHO 2022:77, kohta 43).

(16) Ulkomaalaislain 167 §:n 4 kohtaa koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 205/2006 vp, s. 41) mukaan ”[p]ykälään ehdotetaan otettavaksi uusi 4 kohta, jossa unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä käännyttämisen perusteeksi säädettäisiin voimassa oleva maahantulokielto Suomeen. Schengen-alueen sisärajoilla ei ole sisärajatarkastuksia, joten maahantulokiellon saanut unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voi Schengenin sisärajojen kautta tulla maahan ilman tarkastuksia. Voimassa olevassa laissa ei ole erityisiä seuraamuksia, jos maahantulokieltoon määrätty henkilö tulee maahan. On perusteltua, että unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voidaan käännyttää maasta suoraan hänelle määrätyn maahantulokiellon perusteella. Käännyttämismenettelyssä ei tällöin ole tarpeen suorittaa uudestaan sitä tutkintaa, joka on tehty maahantulokieltoa määrättäessä.”

(17) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että maasta poistamista koskeva päätös ja maahantulokiellon määräämistä koskeva päätös ovat oikeudellisesti kaksi eri päätöstä. Maasta poistamispäätöksessä tehdään päätelmät niistä perusteista, joiden nojalla ulkomaalainen ei täytä maahan saapumisen tai maassa oleskelun edellytyksiä, kun taas maahantulokielto koskee mahdollista myöhempää oleskelua, joka voidaan todeta eri päätöksellä laittomaksi maahantulokiellon voimassa ollessa.

(18) Unionin kansalaisen maasta poistamisen täytäntöönpanosta, mukaan lukien täytäntöönpanosta vailla lainvoimaa olevan maasta poistamispäätöksen perusteella, säädetään muun ohella ulkomaalaislain 201 a §:ssä. Sen sijaan ulkomaalaislain 167 §:n 4 kohdassa tai sen yksityiskohtaisissa perusteluissa ei oteta yksiselitteistä kantaa siihen, voidaanko kohtaa soveltaa, vaikka päätös, jolla maahantulokielto on määrätty, on vailla lainvoimaa.

(19) Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukainen laillisuusperiaate huomioon ottaen julkisen vallan käytöstä tulee säätää mahdollisimman tarkasti. Hallinto-oikeuden ja asianosaisen esittämä tulkinta ulkomaalaislain 167 §:n 4 kohdasta johtaisi tilanteeseen, jossa yleisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen vaarantamiseen liittyvistä syistä maasta poistettu asianosainen voisi saapua uudestaan Suomeen ja oleskella täällä niin kauan kuin se päätös, jolla hänet on määrätty maahantulokieltoon, on vailla lainvoimaa, vaikka maahantulokiellon huomioon otettavat oikeusvaikutukset, joihin kuuluu myös maahantulokiellon kesto, ovat alkaneet jo asianomaisen henkilön maasta poistuttua. Näin tulkittuna maahantulokieltopäätökset menettäisivät merkityksensä.

(20) Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että maahantulokiellon tarkoitus ja lain esityöt huomioon ottaen ulkomaalaislain 167 §:n 4 kohdan tulkinta, joka mahdollistaa ulkomaalaisen käännyttämisen myös silloin, kun hänelle aikaisemmin määrätty ja voimaan tullut maahantulokielto ei ole vielä lainvoimainen, jos maahantulokielto on määrätty yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, on johdonmukainen ja olennainen osa ulkomaalaisoikeudellista sääntelyjärjestelmää. Poliisilaitos on siten voinut käännyttää asianosaisen kotimaahansa Viroon hänelle aikaisemmin määrätyn ja voimaan tulleen maahantulokiellon perusteella siitä huolimatta, että päätös maahantulokiellon määräämisestä ei ole ollut lainvoimainen siitä tehdyn valituksen johdosta.

(21) Poliisilaitoksen päätöksessä on sen täytäntöönpanon osalta sovellettu ulkomaalaislain 147 a §:ää. Koska asianosainen on unionin kansalainen, olisi päätös tullut panna täytäntöön ulkomaalaislain 201 a §:n nojalla. Koska päätöksen täytäntöönpanolle on ollut lainmukainen peruste, poliisilaitoksen päätöstä ei tule kumota pelkästään sen perusteella, että päätökseen on merkitty täytäntöönpanon osalta väärä lainkohta.

Edellä ilmenevillä perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja poliisilaitoksen päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Robert Utter. Asian esittelijä Anna Soininen.

Lounais-Suomen poliisilaitos

asianosainen

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kristian Hellman ja Katri Isomaa, joka on myös esitellyt asian.

Asianosainen

vapaan liikkuvuuden direktiivi

Poliisilaitos