KHO:2023:59 – Maankäyttö ja rakentaminen

Kommunens byggnadstillsynsmyndighet hade beviljat A Ab undantag från den av kommunfullmäktige godkända delgeneralplanen för vindkraft. Undantaget gällde den i delgegeneralplanen anvisade gränsen för vindkraftsverksområdena för sammanlagt 40 vindkraftverk. Undantagsbesluten var fattade medan besvären över delgeneralplanen var anhängiga i förvaltningsdomstolen och följaktligen före delgeneralplanen hade erhållit laga kraft och trätt i kraft.

Undantagsförfarandet gäller enskilda undantag från bestämmelser och föreskrifter enligt markanvändnings- och bygglagen eller som getts med stöd av den. Kommunens behörighet att bevilja undantag och bedömningen av förutsättningarna för undantag grundar sig på markanvändnings- och bygglagens uttryckliga bestämmelser som inte på grund av undantagsförfarandets rättsliga natur kan tolkas utvidgande. På motsvarande sätt ska behovet för undantag vara entydigt och undantaget kan gälla endast sådana bestämmelser och föreskrifter som är i kraft när undantaget beviljas.

Därför, och med beaktande av att det i markanvändnings- och bygglagen inte uttryckligen ingår bestämmelser om att bevilja undantag från en godkänd plans bestämmelser eller begränsningar innan planen är lagakraftvunnen och har trätt i kraft, fanns det inte rättsliga förutsättningar bevilja de ansökta undantagen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade ytterligare att förutsättningarna för att bevilja undantag inte skulle avgöras annorlunda på den grunden att de beviljade undantagen enligt beslutsvillkoren var bestämda att förfalla utan separata beslut för det fall delgeneralplanen inte får laga kraft.

Markanvändnings- och bygglagen 171 § 1 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Robert Utter. Föredragande Petri Hellstén.

Kunnan rakennusvalvontaviranomainen oli myöntänyt A Oy:lle luvan poiketa kunnanvaltuuston hyväksymästä tuulivoimaosayleiskaavasta yhteensä 40 tuulivoimalan osalta osayleiskaavassa osoitetun tuulivoimalan alueen rajan osalta. Poikkeamispäätökset oli tehty osayleiskaavasta tehtyjen valitusten ollessa vireillä hallinto-oikeudessa, ja siten ennen kuin osayleiskaava oli tullut lainvoimaiseksi ja voimaan.

Poikkeamismenettelyssä oli kysymys yksittäistapauksellisesta poikkeamisesta maankäyttö- ja rakennuslain ja sen nojalla annetuista säännöksistä ja määräyksistä. Kunnan poikkeamistoimivalta ja poikkeamisen edellytyksiä koskeva arviointi perustuivat maankäyttö- ja rakennuslain nimenomaisiin säännöksiin, joita ei poikkeamismenettelyn oikeudellisesta luonteesta johtuen voitu tulkita laajentavasti. Vastaavasti poikkeamisen tarpeen oli oltava yksiselitteinen, ja poikkeaminen oli lähtökohtaisestikin voinut koskea vain sellaisia säännöksiä ja määräyksiä, jotka olivat poikkeamisesta päätettäessä voimassa.

Tämän vuoksi, ja kun otettiin huomioon, ettei maankäyttö- ja rakennuslaissa ollut nimenomaisesti säädetty mahdollisuudesta myöntää poikkeamista hyväksyttyyn kaavaan sisältyvästä määräyksestä tai rajoituksesta ennen kaavan lainvoimaisuutta ja voimaantuloa, haettujen poikkeamislupien myöntämiselle ei ollut ollut oikeudellisia edellytyksiä.

Korkein hallinto-oikeus myös totesi, että poikkeamispäätösten myöntämisedellytyksiä ei ollut arvioitava toisin sillä perusteella, että myönnetyt poikkeamiset oli päätöksiin sisällytettyjen ehtojen mukaan määrätty raukeamaan ilman erillistä päätöstä, jos osayleiskaava ei tule lainvoimaiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 171 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 9.11.2021 nro 1107/2021

Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijoille valitusluvat ja tutkii asian.

Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1)

on 27.1.2021 (§ 13) ja 24.2.2021 (§ 30) tekemillään päätöksillä hylännyt Kitkan Viisaat ry:n oikaisuvaatimukset Kuusamon kaavoitusarkkitehdin 16. — 18.12.2020 ja 28.1.2021 tekemistä yhteensä 32 erillisestä poikkeamispäätöksestä, joilla on myönnetty EPV Tuulivoima Oy:lle lupa poiketa yhteensä 40 tuulivoimalan osalta Maaningan tuulivoimaosayleiskaavasta siten, että tuulivoimalan siivet ja/tai raivausalueet voivat ylittää osayleiskaavan tuulivoimalan alueen (tv-1 tai tv-2) rajan. Poikkeamispäätösten mukaan, mikäli Maaningan tuulivoimaosayleiskaava ei tule lainvoimaiseksi, poikkeamislupapäätös ja mahdollinen rakennuslupapäätös raukeavat ilman erillistä päätöstä.

(2)

on Kitkan Viisaat ry:n valituksesta kumonnut ja poistanut yhdyskuntatekniikan lautakunnan ja kaavoitusarkkitehdin päätökset ja hylännyt EPV Tuulivoima Oy:n poikkeamislupahakemukset. Hallinto-oikeus on lisäksi velvoittanut Kuusamon kaupungin korvaamaan Kitkan Viisaat ry:n oikeudenkäyntikulut 150 eurolla korkoineen.

Hallinto-oikeus on viitannut maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momenttiin ja 171 §:n 1 momenttiin sekä lausunut perusteluissaan lisäksi seuraavaa:

(3) Poikkeamispäätöksillä on myönnetty lupa poiketa osayleiskaavasta aiheutuvasta maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa säädetystä rakentamisrajoituksesta. Poikkeamispäätöksiä tehtäessä valtuuston hyväksymä Maaningan tuulivoimaosayleiskaava ei ole ollut lainvoimainen, eikä osayleiskaavasta ole aiheutunut sellaista rakentamisrajoitusta, josta olisi voitu poiketa.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja ottaa käsiteltäväkseen hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset muilta kuin hallinto-oikeuden jo käsittelemiltä osin ja hylkää valitukset tai vaihtoehtoisesti palauttaa asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

(5)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen pääasiaratkaisun sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta ja ottaa käsiteltäväkseen hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset muilta kuin hallinto-oikeuden jo käsittelemiltä osin ja hylkää valitukset tai vaihtoehtoisesti palauttaa asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

(6)

on antanut vastineen.

(7)

on antanut vastaselityksen, jossa on todettu, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on 26.4.2021 tekemällään päätöksellä kumonnut Maaningan tuulivoimayleiskaavan ja korkein hallinto-oikeus on hylännyt hallinto-oikeuden päätöksestä tehdyn valituksen 17.1.2022 antamallaan päätöksellä KHO 2022:12. Koska kysymyksessä olevien poikkeamispäätösten perusteella ei näin ollen ole mahdollista hakea rakennuslupia, asia voi raueta ilman, että poikkeamispäätöksiä saatetaan voimaan tai että asia palautetaan hallinto-oikeuteen uudelleen käsiteltäväksi. Asialla on yhtiön mukaan muutoin kuitenkin ennakkopäätösmerkitystä tulevissa tapauksissa.

(8)

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Asianosaisen kuulemista hallinto-oikeudessa koskeva valitusperuste

(9) EPV Tuulivoima Oy on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt hallinto-oikeuden menetelleen asian käsittelyssä virheellisesti, koska poikkeamispäätösten kumoamisesta on hallinto-oikeudessa päätetty ilman, että yhtiölle poikkeamislupien hakijana on varattu tilaisuutta tulla kuulluksi.

(10) Asian tuomioistuinkäsittelyä ja selvittämistä koskevan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 44 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisua varattava tilaisuus esittää käsityksensä muiden oikeudenkäynnin osapuolten esittämistä vaatimuksista sekä muusta oikeudenkäyntiaineistosta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asian saa ratkaista varaamatta asianosaiselle tilaisuutta tulla kuulluksi, jos valitus jätetään heti tutkimatta tai se on ilmeisen perusteeton tai oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaaminen ei muutoin edellytä kuulemista.

(11) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asianosaisen kuuleminen on keskeinen osa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteuttamista. Tuomioistuin voi tämän vuoksi poiketa kuulemisvelvoitteesta vain hyvin rajoitetusti.

(12) Hallinto-oikeus on tässä tapauksessa kumonnut EPV Tuulivoima Oy:lle myönnettyjä poikkeamislupia koskevat yhdyskuntatekniikan lautakunnan ja kaavoitusarkkitehdin päätökset, joten hallinto-oikeuden ratkaisu on vaikuttanut asiassa asianosaisen asemassa olevan yhtiön oikeuksiin. Hallinto-oikeus ei näin ollen ole asian lopputulos ja päätöksen perustelut huomioon ottaen voinut ratkaista asiaa varaamatta yhtiölle tilaisuutta tulla kuulluksi Kitkan Viisaat ry:n valituksesta ja yhdyskuntatekniikan lautakunnan valituksen johdosta antamasta lausunnosta. Asian käsittelyssä hallinto-oikeudessa on tämän vuoksi tapahtunut menettelyvirhe.

(13) Edellä todetun menettelyvirheen oikaiseminen edellyttäisi lähtökohtaisesti asian palauttamista hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Kun kuitenkin otetaan huomioon EPV Tuulivoima Oy:n vastaselityksessä esitetty sekä se, että muutoksenhaun kohteena olevat poikkeamispäätökset ovat päätöksiin sisällytettyjen ehtojen mukaisesti rauenneet sen johdosta, että korkein hallinto-oikeus on päätöksellään KHO 2022:12 pysyttänyt voimassa hallinto-oikeuden päätöksen Maaningan tuulivoimaosayleiskaavan kumoamisesta, asiaa ei ole tässä tapauksessa aihetta palauttaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Ratkaisu pääasiaa koskeviin valituksiin

Kysymyksenasettelu

(14) Asiassa on ratkaistavana, onko EPV Tuulivoima Oy:lle voitu myöntää lupa poiketa kaupunginvaltuuston hyväksymästä, mutta poikkeamispäätöksiä tehtäessä vailla lainvoimaa olleesta Maaningan tuulivoimaosayleiskaavasta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

(15) Kysymyksessä olevat poikkeamispäätökset koskevat yhteensä 40 Maaningan tuulivoimaosayleiskaavan alueelle toteutettavaa tuulivoimalaa. Poikkeamispäätöksillä on myönnetty EPV Tuulivoima Oy:lle lupa poiketa osayleiskaavan kaavamääräyksestä, jonka mukaan tuulivoimalan rakenteiden ja sen rakentamista varten raivattavien kenttäalueiden on sijoittuva kokonaan tuulivoimalan alueen sisäpuolelle. Osayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:ssä tarkoitettuna oikeusvaikutteisena yleiskaavana, jota voidaan käyttää kaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla.

(16) Maaningan tuulivoimaosayleiskaava on hyväksytty Kuusamon kaupunginvaltuustossa 18.3.2019. Osayleiskaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä on valitettu hallinto-oikeudelle, ja nyt kysymyksessä olevista poikkeamisluvista on päätetty kaavasta tehtyjen valitusten ollessa vireillä hallinto-oikeudessa. Poikkeamispäätökset on siten tehty ennen kuin osayleiskaava on tullut lainvoimaiseksi ja maankäyttö- ja rakennuslain 200 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla voimaan. Kaavan voimaantulosta ei ollut annettu myöskään mainitun lain 201 §:n 1 momentissa tarkoitettua määräystä.

(17) Kunta voi poikkeamistoimivaltaa koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin perusteella erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen mainitussa laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.

(18) Maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:ssä tarkoitettu rakennuslupa tuulivoimalan rakentamiseen tuulivoimarakentamista ohjaavan yleiskaavan perusteella voidaan mainitun lain 201 a §:n 2 momentin perusteella myöntää, vaikka yleiskaava ei vielä ole lainvoimainen. Vastaavasti maankäyttö- ja rakennusasetuksen 89 §:n mukaan rakennuslupa voidaan myöntää lainvoimaa vailla olevan poikkeamispäätöksen perusteella.

(19) EPV Tuulivoima Oy on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle viitannut edellä mainittuihin maankäyttö- ja rakennuslain 201 a §:ään ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 89 §:ään sekä esittänyt, että siitä, että laissa ei ole erikseen säädetty mahdollisuudesta myöntää poikkeamista hyväksyttyyn kaavaan sisältyvästä määräyksestä tai rajoituksesta ennen kaavan lainvoimaisuutta ja voimaantuloa, ei voida tehdä sellaista johtopäätöstä, että poikkeamispäätöksen tekeminen ennen kaavan lainvoimaiseksi tuloa ei olisi mahdollista. Lisäksi yhtiö on viitannut siihen, että nyt kysymyksessä olevissa poikkeamispäätöksissä on varauduttu siihen tilanteeseen, että tuulivoimaosayleiskaava ei tulisikaan lainvoimaiseksi, jolloin poikkeamispäätökset raukeavat. Näin ollen yhtiön mukaan poikkeamispäätösten ehdot huomioon ottaen minkään osapuolen oikeusturva ei vaarannu, vaikka poikkeamispäätökset on tehty ennen kaavan lainvoimaisuutta ja voimaantuloa.

(20) Kuusamon yhdyskuntatekniikan lautakunta on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt, että hallinto-oikeuden ratkaisu perustuu osayleiskaavan merkintöjen ja määräysten virheelliseen tulkintaan. Lautakunnan mukaan osayleiskaavassa ei ole määrätty maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentin mukaista rakentamisrajoitusta. Lisäksi lautakunta on katsonut, että kunta on asiassa käyttänyt toimivaltaansa maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n nojalla. Poikkeamismenettelyllä on lautakunnan mukaan tavoiteltu ajansäästöä ja poikkeamiset on myönnetty ehdollisina siten, että sekä osayleiskaavan että poikkeamispäätösten tulee olla lainvoimaisia ennen kuin rakentaminen voidaan voi aloittaa.

(21) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poikkeamismenettelyssä on kysymys yksittäistapauksellisesta poikkeamisesta maankäyttö- ja rakennuslain ja sen nojalla annetuista säännöksistä ja määräyksistä. Kunnan poikkeamistoimivalta ja poikkeamisen edellytyksiä koskeva arviointi perustuvat maankäyttö- ja rakennuslain nimenomaisiin säännöksiin, joita ei poikkeamismenettelyn oikeudellisesta luonteesta johtuen voida tulkita laajentavasti. Vastaavasti poikkeamisen tarpeen on oltava yksiselitteinen, ja poikkeaminen voi lähtökohtaisestikin koskea vain sellaisia säännöksiä ja määräyksiä, jotka ovat poikkeamisesta päätettäessä voimassa. Tämän vuoksi, ja kun otetaan huomioon, ettei maankäyttö- ja rakennuslaissa ole nimenomaisesti säädetty mahdollisuudesta myöntää poikkeamista hyväksyttyyn kaavaan sisältyvästä määräyksestä tai rajoituksesta ennen kaavan lainvoimaisuutta ja voimaantuloa, haettujen poikkeamisten myöntämiselle ei ole ollut oikeudellisia edellytyksiä.

(22) Maankäyttö- ja rakennuslain 201 a §:n 2 momentin mukaan tuulivoimalan rakentamiseen on mahdollista myöntää rakennuslupa lainvoimaa vailla olevan hyväksytyn yleiskaavan perusteella. Mainittu säännös koskee sanamuotonsa mukaisesti ainoastaan rakennusluvan myöntämistä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että rakennusluvan myöntäminen, toisin kuin kaavasta poikkeaminen, liittyy hyväksytyn kaavan toteuttamiseen, mainitun säännöksen ei voida katsoa tukevan sellaista tulkintaa, että vastaavasti poikkeaminen voitaisiin myöntää, vaikka poikkeamisen kohteena oleva kaava ei olisi lainvoimainen.

(23) Nyt kysymyksessä olevien poikkeamispäätösten myöntämisedellytyksiä ei edellä mainituista syistä johtuen ole arvioitava toisin myöskään sillä valituksissa esitetyllä perusteella, että myönnetyt poikkeamisluvat on päätöksiin sisällytettyjen ehtojen mukaan määrätty raukeamaan ilman erillistä päätöstä, jos osayleiskaava ei tule lainvoimaiseksi.

(24) Yhdyskuntatekniikan valituksessa on kiinnitetty huomiota yleiskaavan rakentamisrajoituksen perusteeseen. Mainitulla seikalla ei ole kuitenkaan oikeudellista merkitystä arvioitaessa sitä, onko yleiskaavasta poikkeamiseen ylipäänsä ollut oikeudellisia edellytyksiä ennen kaavan lainvoimaisuutta ja voimaantuloa.

(25) Edellä mainittuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei pääasian osalta ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Robert Utter. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Kuusamon yhdyskuntatekniikan lautakunta

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anne-Mari Keskitalo ja Markus Haho, joka on myös esitellyt asian.

EPV Tuulivoima Oy

Kitkan Viisaat ry