KHO:2023:7 – Handlingsoffentlighet

B Ab begärde av A Ab att få ta del av anbudshandlingarna och upphandlingsbeslutet jämte bilagor gällande en offentlig upphandling. A Ab hade verkat som inköpscentral i upphandlingen.

I ärendet skulle först avgöras om A Ab är en myndighet enligt offentlighetslagen när det konkurrensutsätter upphandlingar och om offentlighetslagen därför tillämpas på bolaget med stöd av 138 § 1 mom. i upphandlingslagen. Skyldigheten att konkurrensutsätta och följa upphandlingsförfarandet är i sig bestämda i lag. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg ändå att det inte var fråga om utövande av offentlig makt enligt 4 § 2 mom. i offentlighetslagen eftersom man inte med förfarandet genom förvaltningsbeslut eller annan faktisk handling ingriper i den enskildes rättsställning på det sätt som är typiskt för utövandet av offentlig makt. A Ab är följaktligen inte en myndighet enligt 4 § i offentlighetslagen och därmed tillämpas enligt 138 § 1 mom. i upphandlingslagen inte offentlighetslagen på bolaget.

I ärendet skulle också avgöras om B Ab, som begärt handlingarna, i ärendet ska anses vara en part enligt offentlighetslagen och om handlingarna därför med stöd av 138 § 2 mom. i upphandlingslagen och 11 § 1 mom. i offentlighetslagen ska utlämnas till bolaget. B Ab hade deltagit i det anbudsförfarande som de begärda anbuden och upphandlingsbeslutet gällde. Eftersom B Ab med ett separat lagakraftvunnet beslut hade uteslutits ur anbudsförfarandet innan de slutliga anbuden hade getts och innan det upphandlingsbeslut som avslutade upphandlingen hade fattats, ansåg högsta förvaltningsdomstolen att B Ab inte längre var part i anbudsförfarandet i det skede som de begärda handlingarna gällde. Följaktligen gällde de begärda handlingarna inte B Ab:s rätt, fördel eller skyldighet enligt 11 § 1 mom. i offentlighetslagen och B Ab hade inte rätt ta del av de ifrågavarande handlingarna heller med stöd av 138 § 2 mom. i upphandlingslagen.

Högsta förvaltningsdomstolen återförvisade ärendet till förvaltningsdomstolen för ny behandling till den del förvaltningsdomstolen inte hade yttrat sig om det i förvaltningsdomstolen framförda yrkandet att B Ab har rätt att ta del av handlingarna på den grunden att A Ab hade utfört ett uppdrag åt en myndighet och handlingarna är myndighetshandlingar enligt 5 § 2 mom. i offentlighetslagen.

Lagen om offentlig upphandling och koncession (upphandlingslagen) 138 § 1 och 2 mom.

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) 1 § 1 mom., 4 § och 11 § 1 mom.

EU-domstolens dom i målet C-771/19 NAMA m.fl. (EU:C:2021:232)

Ärendet har avgjorts av justitieråden Irma Telivuo, Anne Nenonen, Joni Heliskoski, Tero Leskinen och Toni Kaarresalo. Föredragande Jukka Koivusalo.

B Oy oli pyytänyt yhteishankintayksikkönä toimineelta A Oy:ltä saada nähtäväkseen julkiseen hankintaan liittyvät tarjousasiakirjat ja hankintapäätöksen liitteineen.

Asiassa oli ensin ratkaistavana, oliko A Oy julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen sen kilpailuttaessa hankintoja ja oliko yhtiöön tämän vuoksi sovellettava julkisuuslakia hankintalain 138 §:n 1 momentin perusteella. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että vaikka julkisia hankintoja koskevasta kilpailuttamisvelvollisuudesta ja hankintamenettelystä oli säädetty lailla, menettelyllä ei puututtu julkisen vallan käytölle ominaisella tavalla yksityisten oikeusasemaan hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella, eikä kysymys siten ollut sellaisesta julkisesta vallan käytöstä, jota tarkoitetaan julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa. A Oy ei näin ollen ollut julkisuuslain 4 §:ssä tarkoitettu viranomainen eikä siihen sovellettu julkisuuslakia hankintalain 138 §:n 1 momentin perusteella.

Asiassa oli myös ratkaistavana, oliko asiakirjoja pyytänyttä B Oy:tä pidettävä asiassa julkisuuslaissa tarkoitettuna asianosaisena ja oliko sille siten luovutettava pyydetyt asiakirjat hankintalain 138 §:n 2 momentin ja julkisuuslain 11 §:n 1 momentin perusteella. B Oy oli osallistunut

siihen tarjouskilpailuun, jota koskevista tarjouksista ja hankintapäätöksestä tietopyynnössä oli kyse. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että koska B Oy oli suljettu tarjouskilpailusta erillisellä lainvoimaisella päätöksellä ennen kuin lopulliset tarjoukset oli annettu ja ennen kuin hankintamenettelyn päättävä päätös oli tehty, B Oy ei enää ollut osallisena hankintamenettelyn siinä vaiheessa, jota pyydetyt asiakirjat koskivat. Tämä vuoksi tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat eivät koskeneet B Oy:n oikeutta, etua tai velvollisuutta julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, eikä B Oy:llä siten ollut oikeutta saada tietoa kysymyksessä olevista asiakirjoista myöskään hankintalain 138 §:n 2 momentin perusteella.

Korkein hallinto-oikeus palautti asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ollut lausunut hallinto-oikeudessa esitetystä väitteestä, jonka mukaan B Oy:llä on oikeus saada asiakirjat sillä perusteella, että A Oy oli suorittanut toimeksiantotehtävää viranomaiselle ja asiakirjoissa oli kysymys julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetuista viranomaisen asiakirjoista.

Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (hankintalaki) 138 § 1 ja 2 momentti

Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 4 § ja 11 § 1 momentti

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-771/19 NAMA ym. (EU:C:2021:232)

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus, 07.01.2022, H42/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää KL-Kuntahankinnat Oy:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Kun hallinto-oikeus ratkaisee asian, sen tulee lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä vaatimuksista oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Asian tausta

(1)

on 14.8.2020 tekemällään päätöksellä kieltäytynyt luovuttamasta Tieto Finland Oy:lle Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän asiakas- ja potilastietojärjestelmän hankintaan liittyviä tarjousasiakirjoja sekä hankintapäätöstä liitteineen, jotka Tieto Finland Oy on pyytänyt saada nähtäväkseen ja jäljennettäväkseen.

(2) Päätöksessä on muun ohella todettu, että hankintayksikkönä hankinnassa toimi KL-Kuntahankinnat Oy, joka ei ole julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 138 §:n 1 momentin mukainen viranomainen vaan 2 momentin mukainen muu hankintayksikkö. Päätöksen mukaan tällöin hankintayksikön asiakirjoihin ei sovelleta yleisöjulkisuutta vaan ainoastaan asianosaisjulkisuutta. Päätöksessä on edelleen todettu, että Tieto Finland Oy:n viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) mukainen asianosaisasema on päättynyt 31.5.2019 Tieto Finland Oy:n vetäydyttyä kilpailutuksesta.

(3)

on jättänyt valituksen tutkimatta siltä osin kuin se on kohdistettu Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymään, kumonnut KL-Kuntahankinnat Oy:n päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi sekä hylännyt Tieto Finland Oy:n ja KL-Kuntahankinnat Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

(4) Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina todennut muun ohella, että KL-Kuntahankinnat Oy hoitaa julkista hallintotehtävää ja käyttää julkista valtaa julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla silloin, kun se hankintalain perusteella tekee hankintoja viranomaisasiakkaidensa puolesta hankintalain mukaisena yhteishankintayksikkönä. KL-Kuntahankinnat Oy:n on siten tullut soveltaa Tieto Finland Oy:n tietopyyntöön julkisuuslakia hankintalain 138 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

(5) Lisäksi hallinto-oikeus on todennut, että julkisuuslain näkökulmasta asianosaisaseman ei voida katsoa poistuneen sen myötä, että ehdokas on hankintayksikön päätöksellä suljettu pois menettelystä. Tieto Finland Oy:tä on siten tullut pitää julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianosaisena asiassa.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(6)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että Tieto Finland Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

(7)

on vaatinut, että valitus hylätään ja KL-Kuntahankinnat Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että siinä tapauksessa, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen, sen tulee lausua erikseen Tieto Finland Oy:n hallinto-oikeudessa esittämästä toissijaisesta vaatimuksesta, jonka mukaan asia tulisi palauttaa Keski-Suomen sairaanhoitopiirin käsiteltäväksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Pääasia

1.1 Kysymyksenasettelu

(8) Asiassa on kysymys siitä, olisiko KL-Kuntahankinnat Oy:n tullut antaa Tieto Finland Oy:lle nähtäväksi ja jäljennettäväksi sen pyytämät tarjousasiakirjat sekä hankintapäätös liitteineen.

(9) Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi asiassa on ensin arvioitava, onko KL-Kuntahankinnat Oy hankintalain 138 §:n 1 momentissa tarkoitettu hankintayksikkö ja sovelletaanko sen asiakirjojen julkisuuteen siten julkisuuslakia kokonaisuudessaan. Mikäli näin ei ole, asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko Tieto Finland Oy julkisuuslaissa tarkoitettu asianosainen ja onko sillä asianosaisena oikeus sen pyytämiin asiakirjoihin. Mikäli vastaus näihinkin kysymyksiin on kieltävä, asiassa on vielä arvioitava, mikä merkitys on Tieto Finland Oy:n väitteellä siitä, että kysymys on julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetuista asiakirjoista.

1.2 KL-Kuntahankinnat Oy:n velvollisuus noudattaa julkisuuslakia hankintalain 138 §:n perusteella

1.2.1 Hallinto-oikeuden päätös

(10) Hallinto-oikeus on todennut, että ensiksi on ratkaistava kysymys siitä, onko Tieto Finland Oy:n tekemän tietopyynnön käsittelyyn KL-Kuntahankinnat Oy:ssä sovellettava julkisuuslakia hankintalain 138 §:n 1 momentissa vai saman pykälän 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeuden mukaan asiassa on näin ollen hankintalain 138 §:n 1 momentin perusteella ratkaistava, tuleeko KL-Kuntahankinnat Oy:tä pitää julkisuuslain 4 §:ssä tarkoitettuna viranomaisena.

(11) Hallinto-oikeus on todennut, että KL-Kuntahankinnat Oy:tä koskien ei ole olemassa omaa erityislakiaan. Mainittu yhtiö on kuitenkin hankintalain 4 §:n 1 momentin 12 kohdassa tarkoitettu yhteishankintayksikkö, joka hankintalaissa tarkoitetulla tavalla tarjoaa yhteishankintapalveluja. Hankintayksiköt voivat vastaavasti hankintalain 20 §:n perusteella tehdä hankintoja yhteishankintayksikön kautta, jolloin niiden katsotaan täyttäneen hankintalain mukaiset velvoitteensa. Näin ollen KL-Kuntahankinnat Oy toimii yhteishankintayksikkönä asiakkaidensa puolesta lain nojalla tehtävin toimeksiantopäätöksin, joilla sen asiakkaana oleva viranomaishankintayksikkö siirtää julkiseen hankintaan liittyvän kilpailutuksen valmistelun, päätöksenteon ja mahdolliseen muutoksenhakuun osallistumisen KL-Kuntahankinnat Oy:n vastuulle.

$11d

(13) Lisäksi hallinto-oikeus on katsonut, että julkisuuslain näkökulmasta asianosaisaseman ei voida katsoa poistuneen sen myötä, että ehdokas on hankintayksikön päätöksellä suljettu pois menettelystä. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Tieto Finland Oy:tä on siten tullut pitää julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianosaisena asiassa.

1.2.2 Osapuolten kannat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

$11e

(15) KL-Kuntahankinnat Oy on lisäksi esittänyt muun ohella, että Tieto Finland Oy ei ole ollut asianosainen sen jälkeen, kun yhtiö on vetäytynyt tarjouskilpailusta. Vakiintuneesti on katsottu, että useampivaiheisessa hankintamenettelyssä menettelyn aiemmassa vaiheessa poissuljettu tarjoaja ei ole asianosainen menettelyn myöhemmässä vaiheessa.

(16) Tieto Finland Oy on esittänyt muun ohella, että KL-Kuntahankinnat Oy:n toteuttamat kilpailutukset perustuvat toimeksiantoihin, kuten se on hallinto-oikeudelle itse ilmoittanut. Hansel Oy:tä koskevassa erityislaissa myös mainitaan, että Hansel Oy:n toiminta kilpailutuksissa on julkisen hallintotehtävän hoitamista. Tähän lakiin on lisätty erityissäännös selvyyden vuoksi. Mainittua lakia koskevista esitöistä ilmenee, että tulkinta yleisöjulkisuuden soveltamisesta Hansel Oy:hyn olisi ollut sama myös ilman erityissäännöksen sisällyttämistä lakiin. Oikeuslähteistä käy ilmi, että KL-Kuntahankinnat Oy:n kaltaisen yhteishankintayksikön huolehtiessa asiakkainaan olevien viranomaisten toimeksiannosta kilpailutuksista, kyse on julkisen vallan käytöstä. Hankintamenettelyn yhteydessä annetaan muutoksenhakukelpoisia hallintopäätöksiä.

(17) Tieto Finland Oy on lisäksi muun ohella esittänyt, että kysymys ei ole siitä, onko yhtiöllä muutoksenhakuoikeus hankintalain perusteella, vaan siitä, onko yhtiötä pidettävä julkisuuslain tarkoittamana asianosaisena. Kun yhtiö päätti vetäytyä tarjouskilpailusta, se teki ratkaisunsa tuolloin käytettävissä olleiden tietojen pohjalta. Mikäli yhtiö olisi tuolloin tiennyt, että KL-Kuntahankinnat Oy myöhemmin muuttaa hankinnan olennaista ehtoa, yhtiö olisi voinut arvioida ratkaisuaan toisin.

1.2.3 Sovellettavat oikeusohjeet

1.2.3.1 Julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö

(18) Hankintalain 138 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön asiakirjojen julkisuuteen ja asiakirjoista perittäviin maksuihin sekä asianosaisen tiedonsaantioikeuteen sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999), jos hankintayksikkö on mainitun lain 4 §:ssä tarkoitettu viranomainen tai jos sen on muualla laissa olevan säännöksen perusteella noudatettava sanottua lakia.

(19) Pykälän 2 momentin mukaan muun kuin 1 momentissa tarkoitetun hankintayksikön järjestämään tarjouskilpailuun osallistuneen oikeuteen saada tieto tarjouksen käsittelyä varten laadituista ja saaduista asiakirjoista sekä hankintayksikön palveluksessa olevan vaitiolovelvollisuuteen sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään asianosaisen oikeudesta asiakirjaan, asiakirjan julkisuuden määräytymisestä sekä tiedonsaantia koskevan asian käsittelemisestä ja ratkaisemisesta.

1.2.3.2 Viranomaisen toiminnan julkisuudesta annettu laki

(20) Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa laissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

(21) Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin (621/1999) mukaan viranomaisilla tarkoitetaan mainitussa laissa: 1) valtion hallintoviranomaisia sekä muita valtion virastoja ja laitoksia; 2) tuomioistuimia ja muita lainkäyttöelimiä; 3) valtion liikelaitoksia; 4) kunnallisia viranomaisia; 5) Suomen Pankkia mukaan lukien Rahoitustarkastus, Kansaneläkelaitosta sekä muita itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia; Eläketurvakeskuksen ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen asiakirjoihin lakia kuitenkin sovelletaan 2 momentissa säädetyllä tavalla; 6) eduskunnan virastoja ja laitoksia; 7) Ahvenanmaan maakunnan viranomaisia niiden huolehtiessa valtakunnan viranomaisille kuuluvista tehtävistä maakunnassa; 8) lain tai asetuksen taikka 1, 2 tai 7 kohdassa tarkoitetun viranomaisen päätöksen perusteella tiettyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetettuja lautakuntia, neuvottelukuntia, komiteoita, toimikuntia, työryhmiä, toimitusmiehiä ja kunnan ja kuntayhtymän tilintarkastajia sekä muita niihin verrattavia toimielimiä.

(22) Julkisuuslain 4 §:n 2 momentin mukaan, mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa.

(23) Julkisuuslain 4 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 30/1998 vp) on todettu muun ohella, että julkisen vallan käsitettä ei ehdoteta laissa määriteltäväksi. Käsitteelle ei olekaan annettavissa yleistä määritelmää. Sen keskeiseen sisältöön on katsottu kuuluvan puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella yksityisen oikeusasemaan.

(24) Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

1.2.3.3 Muu huomioon otettava sääntely

(25) Hansel Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain 3 b §:n (352/2020) mukaan tässä laissa tarkoitettua julkista hallintotehtävää hoidettaessa noudatetaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään.

$11f

$120

1.2.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(28) Tieto Finland Oy:n tietopyyntö on koskenut KL-Kuntahankinnat Oy:n tekemää hankintapäätöstä ja kahden hankintamenettelyssä tarjouksen jättäneen tarjoajan tarjousasiakirjoja. Kysymys on asiakirjoista, jotka liittyvät KL-Kuntahankinnat Oy:n kuntien yhteishankintayksikkönä kilpailuttamaan hankintaan.

(29) Hankintalain 138 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön asiakirjojen julkisuuteen sekä asianosaisen tiedonsaantioikeuteen sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia, jos hankintayksikkö on mainitun lain 4 §:ssä tarkoitettu viranomainen tai jos sen on muualla laissa olevan säännöksen perusteella noudatettava sanottua lakia.

(30) KL-Kuntahankinnat Oy:tä koskien laissa ei ole säännöstä, jonka perusteella sen olisi noudatettava julkisuuslakia. Asiassa on siten arvioitava, onko KL-Kuntahankinnat Oy julkisuuslain 4 §:ssä tarkoitettu viranomainen.

(31) Se, mitä viranomaisella tarkoitetaan, on määritelty julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa. KL-Kuntahankinnat Oy ei ole mainitussa säännöksessä tarkoitettu viranomainen.

(32) Hankintalain 138 §:n 1 momentin perusteella asiassa on arvioitava vielä sitä, onko KL-Kuntahankinnat Oy julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettu viranomainen. Mainitun momentin mukaan mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa.

(33) Edellä mainitussa Hansel Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain muuttamista koskevaa hallituksen esitystä varten annetussa perustuslakivaliokunnan lausunnossa on todettu, että Hansel Oy:n tehtävässä yhteishankintayksikkönä painottuvat julkisen hallintotehtävän piirteet. Lausunnossa on muun ohella kiinnitetty huomiota siihen, että hankintamenettelyä ja siihen liittyviä oikeussuojakeinoja säännellään laissa yksityiskohtaisesti ja että lisäksi Hansel Oy:n tehtävillä on merkitystä julkisyhteisöjen varojen käytön kannalta. Lausunnosta ei ilmene, että toimiessaan yhteishankintayksikkönä Hansel Oy:n katsottaisiin käyttävän julkista valtaa.

(34) Vastaavalla tavalla kuin Hansel Oy, KL-Kuntahankinnat Oy toimii yhteishankintayksikkönä esimerkiksi viranomaishankintayksiköille, joilla on lakisääteinen velvollisuus kilpailuttaa hankintansa hankintalain menettelytapasääntelyn mukaisesti. Myös KL-Kuntahankinnat Oy:n toiminnalla on merkitystä julkisyhteisöjen varojen käytön kannalta. KL-Kuntahankinnat Oy:n yhteishankintayksikön asemasta ja tehtävistä ei ole kuitenkaan säädetty lailla.

(35) Julkisuuslain 4 §:n 2 momenttiin nähden asiassa on kysymys myös siitä, käyttääkö KL-Kuntahankinnat Oy yhteishankintayksikkönä toimiessaan julkista valtaa.

(36) Julkisuuslain esitöissä todetulla tavalla julkisen vallan käytön käsitteelle ei ole yleistä määritelmää. Sen keskeiseen sisältöön on katsottu kuuluvan puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella yksityisen oikeusasemaan.

(37) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankintamenettelyn tarkoituksena on tarjouskilpailun perusteella valita hankintayksikölle sopimuskumppani luonteeltaan lähtökohtaisesti yksityisoikeudellisena pidettävään sopimussuhteeseen. Hankintamenettelyssä tehtävät hankintayksikön ratkaisut kohdistuvat lähtökohtaisesti tahoihin, jotka ovat mainitussa tarkoituksessa osallistuneet tai kiinnostuneet osallistumaan menettelyyn. Vaikka sanotusta menettelystä ja hankintoja koskevasta kilpailuttamisvelvollisuudesta on säädetty lailla, menettelyllä ei puututa julkisen vallan käytölle ominaisella tavalla yksityisten oikeusasemaan hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella. Tämän vuoksi kysymys ei ole sellaisesta julkisesta vallan käytöstä, jota tarkoitetaan julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa.

(38) Näin ollen, mitä viranomaisesta on julkisuuslaissa säädetty, ei ole koskenut KL-Kuntahankinnat Oy:tä nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa. Tämän vuoksi se ei ole ollut myöskään hankintalain 138 §:n 1 momentissa tarkoitettu hankintayksikkö. Hallinto-oikeuden päätös on siten tältä osin virheellinen.

(39) Koska KL-Kuntahankinnat Oy ei ole tässä tilanteessa hankintalain 138 §:n 1 momentissa tarkoitettu hankintayksikkö, Tieto Finland Oy:n asiakirjapyyntöä on seuraavaksi arvioitava hankintalain 138 §:n 2 momentin perusteella.

(40) Tieto Finland Oy on osallistunut siihen tarjouskilpailuun, jota koskevista tarjouksista ja jota koskevasta hankintapäätöksestä tietopyynnössä on ollut kyse. Tieto Finland Oy on kuitenkin suljettu kysymyksessä olevasta tarjouskilpailusta erillisellä lainvoimaisella päätöksellä ennen kuin lopulliset tarjoukset on annettu ja ennen kuin hankintamenettelyn päättävä päätös on tehty.

(41) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu, että tarjoajalta, jonka tarjouksen hankintaviranomainen oli sulkenut pois julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelystä, voitiin evätä mahdollisuus hakea muutosta julkista hankintaa koskevan sopimuksen sopimuspuolen valinnasta tehtyyn päätökseen, kun aiempi päätös oli lainvoimainen (tuomio 24.3.2021, C-771/19,

, EU:C:2021:232, 45 ja 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(42) Tieto Finland Oy ei ole enää ollut osallisena hankintamenettelyssä siinä vaiheessa, jota nyt pyydetyt asiakirjat koskevat. Tämä vuoksi tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat eivät koske yhtiön oikeutta, etua tai velvollisuutta, eikä se näin ole julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen. Näin ollen hallinto-oikeuden päätös on tältäkin osin virheellinen.

(43) Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi tullut kumota KL-Kuntahankinnat Oy:n päätöstä esittämillään perusteilla. Hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava.

1.3 Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin soveltuminen

1.3.1 Osapuolten kannat

(45) Tieto Finland Oy on hallinto-oikeudessa tältä osin esittänyt muun ohella, että KL-Kuntahankinnat Oy on joka tapauksessa suorittanut Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle sellaista toimeksiantotehtävää, jota tarkoitetaan julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa. Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on siirtänyt päätöksen tekemisen asiakirjapyynnöstä KL-Kuntahankinnat Oy:lle. Tieto Finland Oy:n mukaan sillä ei ole tarkempaa tietoa siitä, mitä kuntayhtymä ja KL-Kuntahankinnat Oy ovat keskenään sopineet julkisuuslain mukaisiin asiakirjapyyntöihin tehtävistä päätöksistä. Kysymys on joka tapauksessa viranomaisen asiakirjoista.

(46) Hallinto-oikeudessa KL-Kuntahankinnat Oy on esittänyt muun ohella, että yhtiö toimii asiakkaidensa yhteishankintayksikkönä toimeksiantojen perusteella. KL-Kuntahankinnat Oy on ollut asiassa hankintayksikkönä, joka on vastannut hankinnan läpiviennistä, vastaanottanut tarjousasiakirjat sekä tehnyt hankintaa koskevan päätöksen. Tiedonsaantia koskevan asian ratkaiseminen on näin ollen kuulunut KL-Kuntahankinnat Oy:lle. KL-Kuntahankinnat Oy ei voi ottaa kantaa siihen, miten Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä viranomaisena arvioi asiakirjojen julkisuutta hallussaan olevien tai muiden asiakirjojen osalta.

1.3.2 Sovellettavat oikeusohjeet

(47) Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin perusteella viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

(48) Julkisuuslain 14 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjan antamisesta päättää se viranomainen, jonka hallussa asiakirja on, jollei 15 §:n 3 momentissa tai muualla laissa toisin säädetä. Tiedon antamisesta asiakirjasta, joka on laadittu viranomaisen toimeksiantotehtävää suoritettaessa tai annettu toisen viranomaisen lukuun suoritettavaa tehtävää varten, päättää tehtävän antanut viranomainen, jollei toimeksiannosta muuta johdu.

1.3.3 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(49) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa kuultavan asemassa oleva Tieto Finland Oy ei ole voinut valittaa itselleen lopputulokseltaan myönteisen hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista pääasian osalta. Yhtiö on valituksen johdosta antamassaan selityksessä voinut valitukseen vastatessaan esittää kantansa KL-Kuntahankinnat Oy:n menettelyn virheellisyydestä myös julkisuuslain 5 §:n 2 momentin soveltamisen osalta ja siten saattaa sanotun säännöksen soveltamista koskevan kysymyksen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

(50) Tieto Finland Oy on hallinto-oikeudessa esittänyt osana ensisijaista vaatimustaan, että KL-Kuntahankinnat Oy on suorittanut Keski-Suomen sairaanhoitopiirille sellaista toimeksiantotehtävää, jota tarkoitetaan julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa ja että kysymys joka tapauksessa on viranomaisen asiakirjoista. Hyväksyttyään Tieto Finland Oy:n valituksen muulla perusteella hallinto-oikeus ei ole päätöksessään ottanut tähän seikkaan kantaa.

(51) Hallinto-oikeuden päätös on edellä jaksossa 1.2.4 todetuin tavoin kumottava. Asiassa olisi tämän johdosta otettava kantaa edellä mainittuun Tieto Finland Oy:n esittämään seikkaan. Korkein hallinto-oikeus ei kuitenkaan ota asiaa tältä osin ensi asteena ratkaistavakseen, vaan asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

(52) Tähän nähden KL-Kuntahankinnat Oy:n valituksen johdosta asiassa ei tule tutkittavaksi myöskään se, onko hallinto-oikeuden päätös virheellinen siltä osin kuin se on jättänyt tutkimatta Tieto Finland Oy:n vaatimuksen asian palauttamisesta Keski-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle.

1.4 Oikeudenkäyntikulut

(53) Hallinto-oikeuden tulee asiaa uudelleen käsitellessään lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa sekä asiaa hallinto-oikeudessa edellisen kerran käsiteltäessä esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Anne Nenonen, Joni Heliskoski, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.

KL-Kuntahankinnat Oy

Helsingin hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Lotta Haverinen ja Antti-Jussi Lankinen. Esittelijä Henna Nevalainen.

Tieto Finland Oy

NAMA ym.