KHO:2023:83 – Valmiuslaki

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander och Juha Lavapuro. Föredragande Kristina Björkvall.

Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä oli valmiuslain perusteella todettujen poikkeusolojen aikana perunut koronavirusepidemian johdosta työsuhteisen työntekijänsä vuosiloman.

Lomaa peruessaan kuntayhtymä ei toiminut viranomaisena vaan yksityisoikeudellisen sopimussuhteen toisena osapuolena. Loman siirtämisessä ei ollut kysymys hallintoasiasta. Valmiuslain 130 §:n muutoksenhakusäännöstä ei ollut perusteita tulkita siten, että sillä olisi tarkoitettu poikkeusoloissakaan laajentaa valitusmahdollisuutta hallinto-oikeuteen muihin kuin viranomaisten tekemiin hallintoprosessilain mukaisiin valituskelpoisiin hallintopäätöksiin. Asiaan ei myöskään liittynyt mitään sellaista kuntalaissa tarkoitettua päätöksentekoa, jonka osalta olisi voinut hakea oikaisua tai tehdä kunnallisvalituksen. Asia ei kuulunut hallintolainkäytössä tutkittavaksi.

Valmiuslaki 2 §, 93 § 1 momentti 2 kohta ja 2 momentti sekä 130 § (1552/2011)

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 6 § 1 momentti ja 81 § 2 momentti 2 kohta

Kuntalaki 134 ja 135 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 13.12.2022 nro 1790/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja käsittelee valituksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen 13.12.2022 lopputulosta ei muuteta siltä osin kuin muutoksenhakijan valitus on jätetty tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa muilta osin hallinto-oikeuden päätöksen samoin kuin sitä edeltäneet hallinto-oikeuden päätöksen 1.9.2022 ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätöksen 3.10.2022.

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin antamaan loman perumisilmoitukseen liitetty muutoksenhakuohje poistetaan.

Muutoksenhakijan hallinto-oikeudelle tekemää valitusta loman perumisilmoituksesta ei tutkita.

Asian aikaisemmat vaiheet

(1)

keväällä 2020 pidettäväksi määrätty vuosilomajakso on hänen työnantajansa, Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (PPSHP) edustajan ilmoituksella peruttu valmiuslain 93 §:n ja valtioneuvoston asetuksen (128/2020) 2 §:n nojalla koronavirusepidemian ja koronavirusepidemiasta johtuvien poikkeuksellisten töiden järjestelyjen vuoksi.

(2) Ilmoitukseen on liitetty muutoksenhakuohje, jonka mukaan vuosiloman perumisesta on voinut valittaa hallinto-oikeuteen.

(3)

on muutoksenhakijan valituksesta 1.9.2022 antamallaan päätöksellä poistanut vuosiloman perumisilmoitukseen liitetyn muutoksenhakuohjeen ja jättänyt valituksen tutkimatta sekä palauttanut asian PPSHP:n hallitukselle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi.

(4)

on 3.10.2022 tekemällään päätöksellä hylännyt oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös

(5)

on 13.12.2022 antamallaan päätöksellä tutkinut muutoksenhakijan valituksen PPSHP:n hallituksen päätöksen perustelemattomuutta koskevan valitusperusteen osalta ja jättänyt valituksen muutoin tutkimatta.

(6) Hallinto-oikeus on tutkimatta jättämisen osalta todennut, että asiassa on kysymys työsopimussuhteisen työntekijän vuosiloman perumisesta, jota koskevaa riitaa ei voida ratkaista hallintolainkäytön järjestyksessä. Tutkituilta osin hallinto-oikeus on viitannut hallintolain säännöksiin päätöksen perustelemisesta ja todennut, ettei asiassa annettuja päätöksiä ollut kumottava muutoksenhakijan esittämällä perustelujen puutteellisuutta koskevalla perusteella.

(7) Hallinto-oikeus on liittänyt päätökseensä kunnallisvalitusta koskevan muutoksenhakuohjeen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(8)

on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeuteen ratkaistavaksi tai korkein hallinto-oikeus ratkaisee asian itse.

(9) Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(11) Työnantaja on soveltanut valmiuslain nojalla poikkeuksellisiksi ja viimesijaisiksi tarkoitettuja keinoja, vaikka Oulun yliopistollisessa sairaalassa (OYS) ei ole keväällä 2020 edes väitetty olleen sellaista koronaepidemiasta johtuvaa työvoimapulaa, joka olisi edellyttänyt työntekijöille myönnettyjen vuosilomien siirtämistä.

(12) Vuosiloman siirtäminen ei ole työnjohdollinen toimi, sillä vuosilomalain mukaan työnantajan työntekijälle ilmoittaman loman ajankohtaa voidaan siirtää vain sopimalla. Koska muutoksenhakija ei ole virkasuhteessa, loman siirtämiseen ei voida soveltaa myöskään Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES) IV luvun 11 §:n 5 momentin määräyksiä viranhaltijan vuosiloman siirtämisestä tai keskeyttämisestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(13) Asiassa on ratkaistavana, onko työsuhteessa PPSHP:n palveluksessa olevalle muutoksenhakijalle valmiussääntelyn perusteella annettu vuosiloman perumisilmoitus ollut sellainen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (hallintoprosessilaki) 6 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomaisen hallintoasiassa tekemä päätös, johon saa valittamalla hakea muutosta. Lisäksi on arvioitava, mikä merkitys on annettava valmiuslain 130 §:n muutoksenhakusäännökselle. Mikäli päätöksestä ei ole voinut valittaa, sitä koskeva valitus on jätettävä hallintoprosessilain 81 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla tutkimatta.

Keskeiset oikeusohjeet

(14) Hallintoprosessilain 6 §:n 1 momentin mukaan valittamalla saa hakea muutosta päätökseen, jolla viranomainen on ratkaissut hallintoasian tai jättänyt sen tutkimatta.

(15) Valmiuslain 130 §:n (1552/2011) 1 momentin mukaan laissa tarkoitetusta valtioneuvoston, ministeriön ja Suomen Pankin päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muusta valmiuslaissa tarkoitetusta päätöksestä saa valittaa hallinto-oikeuteen. Pykälän 2 momentin mukaan muutoksenhaussa sovelletaan muutoin, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Hallintolainkäyttölaki on kumottu hallintoprosessilailla 1.1.2020.

Arvioinnin lähtökohdat

(16) Muutoksenhakija on kysymyksessä olevana aikana ollut yksityisoikeudellisessa työsopimussuhteessa PPSHP:iin.

(17) Vuosilomalain perusteella vuosiloma annetaan työntekijälle lähtökohtaisesti työnantajan määräämänä ajankohtana, josta työnantajan on laissa säädetyssä määräajassa ilmoitettava. Vuosilomalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 238/2004 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on tältä osin todettu, että vuosiloman ajankohdasta annettu ilmoitus sitoo työnantajaa. Saadessaan tiedon lomansa ajankohdasta työntekijän on voitava luottaa sen toteutumiseen. Työnantajalla ei olisi oikeutta peruuttaa lomaa tai siirtää sitä toiseen ajankohtaan ilman työntekijän suostumusta. Jos työnantaja loman ajankohtaa yksipuolisesti muuttaessaan aiheuttaa työntekijälle vahinkoa, hänen on korvattava syntynyt vahinko työsopimuslain 12 luvun 1 §:ssä säädetyllä tavalla.

(18) Muutoksenhakijan vuosiloman peruminen on tapahtunut valmiuslain perusteella todettujen poikkeusolojen aikana. Valmiuslain 93 §:ssä säädetään palvelussuhteen ehdoista poikkeamisesta. Valmiuslain 93 §:ssä tarkoitetut toimivaltuudet poiketa vuosilomalain vuosiloman antamista koskevista säännöksistä oli säädetty otettavaksi käyttöön ajanjaksolla 18.3. — 13.4.2020 valtioneuvoston asetuksella 125/2020 (käyttöönottoasetus) ja ajanjaksolla 14.4. — 13.5.2020 valtioneuvoston asetuksella 174/2020 (käytön jatkamisesta annettu asetus). Samoilla ajanjaksoilla voimassa olleiden valtioneuvoston asetusten 128/2020 ja 190/2020 (soveltamisasetukset) mukaan työnantaja sai vuosilomalain estämättä siirtää jo ilmoitetun vuosiloman ajankohtaa.

(19) Edellä mainitun perusteella PPSHP:llä on sen palveluksessa olevaan terveydenhuoltohenkilöstöön nähden ollut loman perumisilmoituksen antaessaan käytössään valmiuslain 93 §:ssä ja soveltamisasetuksissa tarkoitetut toimivaltuudet poiketa vuosilomalain säännöksistä valmiussääntelyn poikkeamisedellytysten täyttyessä.

(20) Näistä lähtökohdista on arvioitava, onko muutoksenhakijalle annettu loman perumisilmoitus hänen esittämällään tavalla ollut sellainen valmiuslain 130 §:ssä tarkoitettu päätös, johon on saanut hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen.

(21) Hallinto-oikeus on 1.9.2022 palauttanut muutoksenhakijan valituksen PPSHP:n hallitukselle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi ja 13.12.2022 antanut asiaratkaisun PPSHP:n päätöksen perustelujen riittävyydestä sekä viitannut muutoksenhaun osalta kunnallisvalitukseen. Tästä on pääteltävissä, että hallinto-oikeus on käsitellyt muutoksenhakijan valitusta osittain myös kuntalain mukaisena muutoksenhakuna.

(22) Tämän vuoksi on lisäksi arvioitava, onko loman perumisilmoitus voinut olla joltain osin kuntalain 16 luvun mukaisen muutoksenhaun kohteena.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(23) Valmiuslain soveltamisalaa koskevan 2 §:n mukaan kyseisessä laissa säädetään viranomaisten toimivaltuuksista poikkeusolojen aikana.

(24) Valmiuslain 93 §:n ja edellä kohdassa 18 mainittujen soveltamisasetusten antamat toimivaltuudet poiketa vuosiloman ajankohtaa koskevasta työoikeudellisesta sääntelystä eivät kuitenkaan rajoitu vain viranomaisten käyttöön, vaan säännökset koskevat myös terveydenhuoltoalan yksityisoikeudellisia työnantajia.

(25) PPSHP on kuntayhtymänä julkisoikeudellinen oikeushenkilö, ja sen toimielimet ovat kunnallisia viranomaisia. Työsopimussuhteisen työntekijän työnantajana se ei kuitenkaan toimi viranomaisena vaan yksityisoikeudellisen sopimussuhteen toisena osapuolena. Loman siirtämisessä ei ole kysymys hallintoasiasta. Kun otetaan huomioon, että hallintoprosessilaissa säädetään oikeusturvasta hallintoasiaa ja muuta julkisoikeudellista oikeussuhdetta koskevassa oikeudenkäynnissä, nyt esillä olevan erimielisyyden käsittely ei kuulu hallintolainkäyttöön. Tässä tilanteessa työntekijän oikeuksien takeina ovat työlainsäädännön mukaiset valvonta- ja oikeussuojakeinot.

(26) Edellä mainitusta hallintolainkäytön alaa koskevasta lähtökohdasta huolimatta valmiuslain voimassa olleen 130 §:n sanamuodon voi nähdä tukevan käsitystä, jonka mukaan loman siirtämisestä voisi poikkeusoloissa tehdä hallintovalituksen. Valmiuslain muutoksenhakusäännöksen mukaan laissa tarkoitetuista muista kuin valtioneuvoston, ministeriön tai Suomen Pankin päätöksistä saa valittaa hallintolainkäytön järjestyksessä hallinto-oikeuteen.

(27) Valmiuslain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 3/2008 vp) muutoksenhakupykälää perustellaan muun ohella sillä, että monet valmiuslain nojalla tehtävät päätökset koskettaisivat ihmisten oikeuksia ja velvollisuuksia perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Laissa pyrittäisiin pykälää koskevien perustelujen mukaan huolehtimaan oikeusturvasta muun muassa säätämällä muutoksenhausta.

(28) Edelleen hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että valitukset valmiuslakia koskevissa asioissa ohjautuisivat hallinto-oikeuteen silloinkin, kun jonkun viranomaisen päätöksen osalta normaalioloissa olisi säädetty erityisestä valitustiestä. Lisäksi todetaan, että valitus valmiuslaissa tarkoitetusta kunnan viranomaisen päätöksestä olisi hallintovalitus eikä kuntalaissa tarkoitettu kunnallisvalitus.

(29) Kun kuitenkin otetaan huomioon valmiuslain lähtökohtaisesti viranomaisten toimivaltuuksiin rajoittuva soveltamisala, ei ole perusteita tulkita muutoksenhakupykälää perusteluineen siten, että sillä olisi tarkoitettu poikkeusoloissakaan laajentaa valitusmahdollisuutta hallinto-oikeuteen muihin kuin viranomaisten tekemiin hallintoprosessilain mukaisiin valituskelpoisiin hallintopäätöksiin.

(30) Tulkintaa, jonka mukaan valmiuslain muutoksenhakusääntelyä ei ole tarkoitettu sovellettavaksi muihin kuin hallintoasioissa tehtyihin päätöksiin, tukee myös nykyisin voimassa olevan 130 §:n (238/2023) sanamuoto, jonka 2 momentissa mainitaan ”hallintopäätös”. Tämän muutoksen taustalla on hallituksen esitys (HE 93/2022 vp) eräiden lakien valitustietä koskevan sääntelyn ja eräiden teknisten seikkojen päivittämiseksi. Siinä viitataan valmiuslakia koskevaan hallituksen esitykseen (HE 3/2008 vp), jonka mukaan valitustie vastasi aiemman valmiuslain (1080/1991) 48 §:ää. Tuossa aikaisemmassa muutoksenhakusäännöksessä oli myös nimenomaisesti mainittu hallintopäätös valituksen kohteena.

(31) Edellä mainituilla perusteilla valmiuslain 130 §:n muutoksenhakusäännöstä ei ole tullut soveltaa muutoksenhakijalle annettuun loman perumisilmoitukseen. Ilmoitusta on pidettävä poikkeusoloissakin työoikeudellisena toimenpiteenä siitä huolimatta, että työnantajan normaalioloja laajempi toimivalta määrätä vuosiloman ajankohdasta on perustunut valmiuslakiin.

(32) Muutoksenhakijalle annettu loman perumisilmoitus ei ole ollut hallintoprosessilain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomaisen hallintoasiassa tekemä valituskelpoinen hallintopäätös.

(33) PPSHP:n työnantajana työsuhteiselle työntekijälleen antamaan loman perumisilmoitukseen ei myöskään ole ilmennyt liittyneen mitään sellaista kuntalaissa tarkoitettua päätöksentekoa, jonka osalta olisi voinut hakea kuntalain 134 §:n mukaisesti oikaisua tai jonka lainmukaisuus olisi voinut olla kuntalain 135 §:n mukaisesti kunnallisvalituksen kohteena.

Lopputulos

(35) Hallinto-oikeuden olisi tullut jättää muutoksenhakijan valitus hallintoprosessilain 81 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla tutkimatta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden 13.12.2022 tekemän päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin muutoksenhakijan valitusta ei ole tutkittu. Siltä osin kuin hallinto-oikeus oli tutkinut valituksen, päätös on kumottava. Muutoksenhakijan valitus loman perumisesta on jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Kristina Björkvall.

Samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt hade under rådande undantagsförhållanden, som konstaterats med stöd av beredskapslagen, på grund av coronavirusepidemin återkallat en i arbetsförhållande anställd persons semester.

Samkommunen agerade inte som en myndighet när den återkallade semestern utan i egenskap av den ena parten i ett privaträttsligt avtalsförhållande. Det var inte fråga om ett förvaltningsärende när tidpunkten för semestern ändrades. Det fanns inte fog för att tolka bestämmelsen om ändringssökande i 130 § i beredskapslagen så, att den skulle innebära att besvärsrätten ens under undantagsförhållanden skulle utvidgas till att gälla andra än sådana överklagbara beslut som avses i förvaltningsprocesslagen. Till ärendet hänförde sig inte heller något sådant beslutsfattande som avses i kommunallagen och som skulle kunna vara föremål för omprövning eller kommunalbesvär. Ärendet skulle inte prövas i den ordning som föreskrivs för förvaltningsrättskipning.

Beredskapslagen 2 §, 93 § 1 mom. 2 punkten och 2 mom. samt 130 § (1552/2011)

Lagen om rättegång i förvaltningsärenden 6 § 1 mom. och 81 § 2 mom. 2 punkten

Kommunallagen 134 och 135 §

Muutoksenhakijan

Hallinto-oikeus

PPSHP:n hallitus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Arjas, Anne Niemi ja Tanja Valkonen, joka on myös esitellyt asian.

Muutoksenhakija