KHO:2024:119 – Frånta en legitimerad yrkesutbildad person rätten att utöva yrket — Förbjuda användningen av yrkesbeteckning

Ärendet gällde frågan om Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira) med ett beslut som var i kraft tills vidare hade kunnat frånta A rätten att utöva sjukskötaryrket och förbjuda hen att använda yrkesbeteckningen närvårdare.

A hade dömts till fem månader villkorligt fängelse för grov stöld i samband med sin yrkesutövning. Domen hade vunnit laga kraft. A hade när hen verkade som sjukskötare inom hemvården under loppet av flera månader av flera klienter inom hemvården stulit deras egendom. A hade utnyttjat sin till yrket kopplade ansvarsfulla ställning och makt samt patienternas sårbarhet och hjälplöshet. A hade på detta sätt allvarligt missbrukat patienternas förtroende och deras beroende av hen själv. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att A i sin yrkesutövning hade handlat avsevärt felaktigt och synnerligen klandervärt.

Med beaktande av felaktigheten och klandervärdigheten i A:s förfarande och den allvarliga bristen på förtroende som blev en följd av förfarandet hade Valvira kunnat anse att en lindrigare på följd inte varit tillräcklig. Det tills vidare gällande beslutet att frånta A rätten att utöva yrket och förbjuda hen att använda yrkesbeteckningen kunde inte anses vara en oproportionerligt allvarlig påföljd.

Finlands grundlag 18 §

Förvaltningslagen 6 §

Lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården 15 §, 26 § och 32 §

Lag om yrkesutbildade personer inom socialvården 4 §, 20 § och 26 §

Lagen om patientens ställning och rättigheter 3 § 2 mom.

Lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården 4 § 1 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Outi Suviranta, Tuomas Kuokkanen, Monica Gullans, Juha Lavapuro och Robert Utter. Föredragande Helmi Lajunen.

Asiassa oli kysymys siitä, oliko Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) voinut toistaiseksi voimassa olevalla päätöksellä poistaa A:n oikeuden harjoittaa sairaanhoitajan ammattia ja kieltää häntä käyttämästä lähihoitajan ammattinimikettä.

A oli tuomittu lainvoimaisella tuomiolla ammattitoiminnassa tehdystä törkeästä varkaudesta viiden kuukauden ehdolliseen vankeusrangaistukseen. Hän oli kotihoidon sairaanhoitajana toimiessaan usean kuukauden kuluessa anastanut useammalta kotihoidon asiakkaalta näiden omaisuutta käyttäen hyväkseen ammattiasemaansa liittyvää vastuullista asemaa ja valtaa sekä potilaiden haavoittuvuutta ja avuttomuutta. Hän oli näin toimiessaan vakavasti väärinkäyttänyt potilaiden luottamusta ja heidän riippuvuuttaan hänestä itsestään. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A oli toiminut ammattitoiminnassaan olennaisesti virheellisesti ja erittäin moitittavasti.

Kun otettiin huomioon A:n menettelyn virheellisyys ja moitittavuus sekä menettelystä seurannut vakava luottamuksen menetys, Valvira oli voinut arvioida, että lievempi seuraamus ei olisi ollut riittävä. A:n ammatinharjoittamisoikeuden poistamista ja ammattinimikkeen käytön kieltämistä toistaiseksi voimassa olevalla päätöksellä ei voitu pitää suhteettoman ankarana seuraamuksena.

Suomen perustuslaki 18 §

Hallintolaki 6 §

Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä 15 §, 26 § ja 32 §

Laki sosiaalihuollon ammattihenkilöistä 4 §, 20 § ja 26 §

Laki potilaan asemasta ja oikeuksista 3 § 2 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 27.10.2023 nro 2168/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (Valvira) päätös 7.3.2022 saatetaan voimaan.

Asian tausta

(1)

on 7.3.2022 tekemällään, toistaiseksi voimassa olevalla päätöksellä poistanut A:n oikeuden harjoittaa sairaanhoitajan ammattia ja kieltänyt häntä käyttämästä lähihoitajan ammattinimikettä.

(2) Päätöksen perustelujen mukaan A on vuoden 2021 lopussa tuomittu lainvoimaisella tuomiolla ammattitoiminnassa tehdystä törkeästä varkaudesta viiden kuukauden ehdolliseen vankeusrangaistukseen. Vuonna 2020 hän on kotihoidon sairaanhoitajana työskennellessään noin kolmen kuukauden aikana anastanut useamman potilaan kotoa näiden omaisuutta. A on toiminut terveydenhuollon ammattihenkilön tehtävissä erittäin moitittavasti sekä rikkonut toistuvasti ja vakavasti ammattieettisiä velvollisuuksiaan. A ei ole sen luottamuksen arvioinen, jota hänen tulee terveydenhuollon tai sosiaalihuollon ammattihenkilönä nauttia. Hänen ammatinharjoittamisoikeutensa rajoittaminen ja ammattinimikkeen käytön kieltäminen toistaiseksi on välttämätöntä potilasturvallisuuden varmistamiseksi.

(3)

on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Valviran päätöksen ja palauttanut asian Valviralle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on määrännyt, että kumottua päätöstä on kuitenkin noudatettava, kunnes Valvira on ratkaissut asian uudelleen tai asiaa käsittelevä tuomioistuin toisin määrää.

$f4

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Valviran päätös saatetaan voimaan.

(6)

on selityksessään vaatinut valituksen hylkäämistä ja Valviran päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä.

(7)

on antanut vastaselityksen ja

on antanut sen johdosta lausuman.

(8)

, että korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 15.5.2024 taltionumero 1405/2024 hylännyt A:n vaatimuksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(9) Asiassa on ratkaistavana, onko hallinto-oikeuden tullut lainvastaisena kumota Valviran päätös, jolla A:lta on toistaiseksi poistettu oikeus harjoittaa sairaanhoitajan ammattia ja jolla häntä on toistaiseksi kielletty käyttämästä lähihoitajan ammattinimikettä. Ratkaistavana on erityisesti, onko annettuja seuraamuksia pidettävä oikeasuhtaisina potilas- ja asiakasturvallisuuden varmistamiseksi sekä A:n toimintaan nähden.

Osapuolten näkemykset

(10)

$fc

(11) Valvira on lisäksi tuonut esille, että lähihoitajan ammattinimikkeen osalta kyse on ammattinimikkeen käyttöoikeudesta, ei ammatinharjoittamisoikeudesta. Ainoa käytettävissä oleva seuraamus on kielto käyttää kyseistä ammattinimikettä.

(12)

mukaan ammatinharjoittamisoikeuden poistaminen kokonaisuudessaan on selvästi ylimitoitettu ja perusoikeuksien rajoitusedellytysten vastainen toimenpide. Jos käytössä on viranomaisen vakiintuneesta käytännöstä poikkeavia rajoituksia, joita voidaan soveltaa tavoiteltavan tavoitteen saavuttamiseksi, on niitä sovellettava.

(13) A on esittänyt, että hänen kohdallaan ei ole enää olemassa niitä riskitekijöitä, jotka johtivat rikostuomion taustalla olleeseen menettelyyn. A on työskennellyt terveydenhuollon tehtävissä lähes kolmen vuosikymmenen ajan ja suoriutunut tehtävistään moitteetta sekä potilasturvallisuutta ja potilaiden luottamusta vaarantamatta. Rikosepäilyn ilmitulon ja rikostuomion jälkeen A työskenteli pitkään toisen henkilön valvonnan alaisuudessa ilman, että hänen työskentelyssään olisi havaittu minkäänlaisia puutteita tai huomautettavaa.

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

(14)

26 §:n 1 momentin mukaan Valvira voi antaa seuraamuksen terveydenhuollon ammattihenkilölle virheellisestä toiminnasta muun ohella, jos terveydenhuollon ammattihenkilö laiminlyö lain 15 §:ssä säädetyn velvollisuuden (momentin 1 kohta) tai toimii muutoin kuin momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisesti tai moitittavasti (momentin 3 kohta).

(15) Pykälän 2 momentin mukaan Valvira voi 1 momentissa mainituissa tapauksissa: 1) antaa hänelle tarkempia määräyksiä ja ohjeita ammattitoimintaa varten; 2) rajoittaa laillistetun ammattihenkilön ammatinharjoittamisoikeutta määräajaksi tai toistaiseksi; 3) poistaa laillistetun ammattihenkilön ammatinharjoittamisoikeuden määräajaksi tai toistaiseksi; 4) kieltää nimikesuojattua ammattihenkilöä käyttämästä valtioneuvoston asetuksella säädettyä terveydenhuollon ammattihenkilön ammattinimikettä määräajaksi tai toistaiseksi; taikka 5) peruuttaa luvan saaneen ammattihenkilön ammatinharjoittamisoikeuden.

(16) Mainitun lain 15 §:ssä säädetään ammattieettisistä velvollisuuksista. Pykälän 2 momentin mukaan terveydenhuollon ammattihenkilöllä on velvollisuus ottaa huomioon, mitä potilaan oikeuksista säädetään.

(17)

3 §:n 2 momentin mukaan potilaalla on oikeus laadultaan hyvään terveyden- ja sairaanhoitoon. Hänen hoitonsa on järjestettävä ja häntä on kohdeltava siten, ettei hänen ihmisarvoaan loukata sekä että hänen vakaumustaan ja hänen yksityisyyttään kunnioitetaan.

(18)

20 §:n 1 momentin mukaan Valvira voi antaa seuraamuksen sosiaalihuollon ammattihenkilön virheellisestä toiminnasta muun ohella, jos sosiaalihuollon ammattihenkilö laiminlyö lain 4 §:ssä säädetyn velvollisuuden (momentin 1 kohta) tai toimii ammattitoiminnassaan muuten kuin momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla olennaisesti virheellisesti (momentin 3 kohta).

(19) Pykälän 2 momentin 1 ja 3 kohdan mukaan Valvira voi 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa 1) antaa sosiaalihuollon ammattihenkilölle tarkempia määräyksiä ammattitoimintaa varten; 3) kieltää nimikesuojattua ammattihenkilöä käyttämästä valtioneuvoston asetuksella säädettyä sosiaalihuollon ammattihenkilön ammattinimikettä määräajaksi tai toistaiseksi.

(20) Pykälän 4 momentin mukaan Valvira voi ryhtyä 2 momentin 2 tai 3 kohdassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin, vain mikäli ammattihenkilön virheellinen toiminta tai tehtävien laiminlyönti ovat luonteeltaan vakavia eivätkä ammattihenkilölle annetut lievemmät seuraamukset ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen.

(21) Mainitun lain 4 §:ssä säädetään ammattieettisistä velvollisuuksista. Pykälän 2 momentin mukaan sosiaalihuollon ammattihenkilön velvollisuutena on noudattaa ammattitoiminnassaan, mitä sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista säädetään.

(22)

4 §:n 1 momentin mukaan asiakkaalla on oikeus saada sosiaalihuollon toteuttajalta laadultaan hyvää sosiaalihuoltoa ja hyvää kohtelua ilman syrjintää. Asiakasta on kohdeltava siten, ettei hänen ihmisarvoaan loukata sekä että hänen vakaumustaan ja yksityisyyttään kunnioitetaan.

(23)

18 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

(24)

6 §:n mukaan viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(25) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ammatinharjoittamisoikeuden poistamisella sekä ammattinimikkeen käytön kieltämisellä puututaan perustuslain 18 §:ssä säädettyyn työn, ammatin ja elinkeinon vapauteen. Hallintolain 6 §:ssä puolestaan säädetään viranomaisen harkintavallan käyttöä ohjaavasta suhteellisuusperiaatteesta. Ammatinharjoittamisoikeuteen puuttumisen tulee olla oikeassa suhteessa ammattihenkilön virheellisen tai moitittavan toiminnan ja puuttumisella tavoitellun päämäärän kanssa. Lain mahdollistamia seuraamuksia tulisi oikeasuhtaisuuden toteuttamiseksi käyttää siten, että ensisijaisesti käytetään lievempiä seuraamuksia, jos tämä on mahdollista ja perusteltua.

(26) Asiassa saadusta selvityksestä käy ilmi, että A on laillistettu sairaanhoitaja ja että hänet on merkitty nimikesuojattuna lähihoitajana terveydenhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriin ja sosiaalihuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriin.

(27) A on kotihoidon sairaanhoitajana työskennellessään vuonna 2020 usean kuukauden kuluessa anastanut useammalta kotihoidon asiakkaalta näiden omaisuutta käyttäen hyväkseen ammattiasemaansa liittyvää vastuullista asemaa ja valtaa sekä potilaiden haavoittuvuutta ja avuttomuutta. Hän on näin toimiessaan vakavasti väärinkäyttänyt potilaiden luottamusta ja heidän riippuvuuttaan hänestä itsestään.

(28) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että A on toiminut ammattitoiminnassaan olennaisesti virheellisesti ja erittäin moitittavasti. Kotihoidossa olevien potilaiden omaisuuden toistuva anastaminen, josta A on lainvoimaisella tuomiolla tuomittu törkeästä varkaudesta, on sellainen vakava ja olennainen rikkomus, jonka seurauksena Valviralla on ollut terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 26 §:n 1 momentin sekä sosiaalihuollon ammattihenkilöistä annetun lain 20 §:n 1 momentin nojalla peruste määrätä A:lle seuraamus virheellisestä toiminnasta.

(29) Korkein hallinto-oikeus pitää selvänä, että pelkästään ammattitoimintaa varten annettavilla määräyksillä tai ohjeilla ei olisi voitu palauttaa potilaiden ja asiakkaiden luottamusta A:han eikä varmistaa potilaiden ja asiakkaiden oikeutta hyvään hoitoon, palveluun ja kohteluun.

(30) Lähihoitajan ammattinimikkeen osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, että terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 26 §:n tai sosiaalihuollon ammattihenkilöistä annetun lain 20 §:n mukaan Valviralla ei ole mahdollisuutta rajoittaa nimikesuojatun ammattihenkilön ammatinharjoittamisoikeutta, toisin kuin laillistetun ammattihenkilön osalta. Valvira voi ainoastaan kieltää nimikesuojattua ammattihenkilöä käyttämästä ammattinimikettään määräajaksi tai toistaiseksi.

(31) Sairaanhoitajan ammatinharjoittamisoikeuden osalta asiassa on kysymys siitä, olisiko Valviran sen sijaan, että se poisti A:n oikeuden harjoittaa sairaanhoitajan ammattia toistaiseksi terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 26 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaisesti, kuitenkin tullut mainitun pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaisesti vain rajoittaa hänen ammatinharjoittamisoikeuttaan jollakin tavoin.

(32) Valviran päätöksen tekoaikaan A:n anastusteoista oli kulunut vasta vajaa kaksi vuotta ja käräjäoikeuden antamasta tuomiosta vain muutama kuukausi. Ottaen huomioon tapahtumien tuoreuden, korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:lle määrätyn seuraamuksen oikeasuhtaisuuden punninnassa A:n toiminnan virheellisyyden ja moitittavuuden aste sekä tekojen toistuvuus ja pitkäkestoisuus painavat enemmän kuin A:n rikostuomioon johtaneen menettelyn taustalla mahdollisesti olleet tekijät, hänen aikaisempi moitteeton työskentelyhistoriansa sekä se, että A oli rikosepäilyjen ilmitulon jälkeen Valviran määräämän väliaikaisen rajoituksen aikana työskennellyt moitteettomasti toisen laillistetun sairaanhoitajan johdon ja valvonnan alaisena.

(33) Kun otetaan huomioon A:n menettelyn virheellisyys ja moitittavuus sekä menettelystä seurannut vakava luottamuksen menetys, Valvira on voinut arvioida, että lievempi seuraamus kuin sairaanhoitajan ammatinharjoittamisoikeuden poistaminen toistaiseksi voimassa olevalla päätöksellä ei olisi ollut riittävä.

(34) Korkein hallinto-oikeus kiinnittää seuraamuksen oikeasuhtaisuuden kannalta vielä huomiota siihen, että terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 32 §:n ja sosiaalihuollon ammattihenkilöistä annetun lain 26 §:n nojalla ammattihenkilö voi hakea ammatinharjoittamisoikeuden tai ammattinimikkeen käyttöoikeuden palauttamista sitten, kun ammatinharjoittamisoikeuden poistamisen tai ammattinimikkeen käyttöoikeuden kieltämisen aiheuttanut syy on lakannut.

(35) Edellä esitetyin perustein A:n ammatinharjoittamisoikeuden poistamista ja ammattinimikkeen käytön kieltämistä toistaiseksi ei voida pitää suhteettoman ankarana seuraamuksena. Valvira on voinut toistaiseksi voimassa olevalla päätöksellään poistaa A:lta oikeuden harjoittaa sairaanhoitajan ammattia ja kieltää häntä käyttämästä lähihoitajan ammattinimikettä.

(36) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava, A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylättävä ja Valviran päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Tuomas Kuokkanen, Monica Gullans, Juha Lavapuro ja Robert Utter. Asian esittelijä Helmi Lajunen.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (jäljempänä myös Valvira)

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Minna Koskinen, Elina Tanskanen ja Hanna Punta (eri mieltä). Esittelijä Heidi Aalto.

Valvira

A

Merkitään

A:n

Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain

Potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain

Sosiaalihuollon ammattihenkilöistä annetun lain

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain

Suomen perustuslain

Hallintolain