KHO:2024:131 – Kommunalärende

Sjukvårdsdistriktets samkommunsfullmäktige hade fattat beslut om hur ansvaret för det underskott som bildats i samkommunens balansräkning fördelas mellan medlemskommunerna när samkommunen övergår till välfärdsområdet. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att samkommunsfullmäktige varken med stöd av lagen eller grundavtalet mellan kommunerna hade befogenhet att ensidigt fatta beslut om saken på ett för kommunerna bindande sätt. Samkommunsfullmäktiges beslut skulle till sin natur anses vara ett sådant ställningstagande som inte juridiskt binder medlemskommunerna, och som kan jämföras med ett i 136 § i kommunallagen avsett beslut som endast gäller beredning, över vilket kommunalbesvär inte får anföras.

Lagen om genomförande av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet och om införande av den lagstiftning som gäller reformen 20 § 1 mom. och 33 §

Kommunallagen 63 § och 136 §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Outi Suviranta, Tuomas Kuokkanen, Monica Gullans, Robert Utter och Emil Waris. Föredragande Elina Ranz.

Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yhtymävaltuusto oli tehnyt päätöksen siitä, miten vastuu kuntayhtymän taseeseen kertyneestä alijäämästä jaetaan kuntayhtymän jäsenkuntien välillä kuntayhtymän siirtyessä hyvinvointialueelle. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei yhtymävaltuustolla ollut lakiin eikä kuntien väliseen perussopimukseen perustuvaa toimivaltaa päättää asiasta yksipuolisesti jäsenkuntia sitovasti. Yhtymävaltuuston päätöstä oli pidettävä luonteeltaan vain jäsenkuntia oikeudellisesti sitomattomana kannanottona, joka rinnastui kuntalain 136 §:ssä tarkoitettuun vain valmistelua koskevaan päätökseen, josta ei saa tehdä kunnallisvalitusta.

Laki sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta 20 § 1 momentti ja 33 §

Kuntalaki 63 § ja 136 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 2.11.2023 nro 1781/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös, jolla sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yhtymävaltuuston päätös on kumottu, kumotaan ja poistetaan ja Keminmaan kunnan hallinto-oikeudelle tekemä valitus jätetään tutkimatta.

Asian tausta

(1)

on 29.11.2022 §:n 48 kohdassa 2 päättänyt, että kunnat maksavat mahdollisen kuntayhtymän taseeseen kertyneen alijäämän tilinpäätösvuoden ja sitä edeltävän kahden vuoden kuntalaskutuksen suhteessa.

(2)

on muutoksenhaunalaisella päätöksellään Keminmaan kunnan valituksesta kumonnut yhtymävaltuuston päätöksen.

(3) Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut muun muassa kuntayhtymän 1.8.2021 voimaan tulleen perussopimuksen 16 §:n 1 momentin määräykseen ja todennut, että jäsenkuntien väliset vastuusuhteet alijäämän kattamisesta perustuvat kuntayhtymän perussopimuksen määräyksiin. Perussopimus on lakiin perustuva jäsenkuntien välinen sopimus, eikä kuntayhtymän valtuustolla ole toimivaltaa päättää asiasta, josta on jäsenkuntien välillä perussopimuksessa sovittu toisin. Valtuuston päätös, jonka mukaan kunnat maksavat mahdollisen alijäämän tilinpäätösvuoden ja sitä edeltävän kahden vuoden kuntalaskutuksen suhteessa, on lakiin perustumaton ja vailla oikeusvaikutuksia ja on tämän vuoksi kumottava.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4)

ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Keminmaan kunnan valitus yhtymävaltuuston päätöksestä hylätään. Valituksen mukaan yhtymävaltuuston päätös alijäämien kattamistavasta on lain ja perussopimuksen 17 §:n mukainen. Hallinto-oikeuden olisi joka tapauksessa tullut jättää Keminmaan valitus tutkimatta, koska sen valituksessa ei ollut esitetty kuntalain 135 §:n 2 momentin mukaista valitusperustetta.

(5)

ja

ovat antaneet lausunnot, joissa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Alijäämän kattamiseen on hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti sovellettava perussopimuksen 16 §:ää.

(6)

ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Arvioinnin lähtökohdat sekä kysymyksenasettelu

(7) Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yhtymävaltuusto on tehnyt päätöksen siitä, miten vastuu kuntayhtymän taseeseen kertyneestä alijäämästä jaetaan kuntayhtymän jäsenkuntien välillä tilanteessa, jossa kuntayhtymä on ollut siirtymässä hyvinvointialueelle sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustointa koskevan uudistuksen yhteydessä.

(8) Sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (voimaanpanolaki) 20 §:n 1 momentin mukaan erikoissairaanhoitolain 7 §:ssä mainittujen sairaanhoitopiirien kuntayhtymät sekä kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetut erityishuoltopiirit siirretään varoineen ja velkoineen sekä sitoumuksineen hyvinvointialueille 1 päivänä tammikuuta 2023.

(9) Voimaanpanolain 33 §:n mukaan edellä 20 §:ssä tarkoitettujen kuntayhtymien jäsenkuntien on katettava kuntayhtymän taseeseen kertynyt alijäämä kuntalain säännösten mukaisesti ennen kuntayhtymän siirtämistä hyvinvointialueelle. Taseeseen kertyneen ylijäämän käsittelystä kuntayhtymän jäsenkunnat päättävät kuntayhtymän perussopimuksen mukaisesti.

(10) Kuntalain 63 §:n mukaan yhteistoimintasopimuksesta aiheutuvat erimielisyydet ratkaistaan hallintoriita-asioina hallinto-oikeudessa.

(11) Kuntalain 136 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

(12) Asiassa on tästä lähtökohdasta esikysymyksenä ratkaistava, onko yhtymävaltuuston päätös, joka koskee kuntayhtymän kuntien välistä vastuunjakoa kuntayhtymän taseeseen kertyneen alijäämän kattamisessa, valituskelpoinen päätös, johon voi hakea muutosta kunnallisvalituksella.

(13) Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän jäsenkuntien on voimaanpanolain 33 §:stä ilmenevästi tullut kattaa kuntayhtymän taseeseen kertynyt alijäämä ennen kuntayhtymän siirtämistä hyvinvointialueelle. Mainitun säännöksen mukaan alijäämä on tullut kattaa kuntalain säännösten mukaisesti.

(14) Voimaanpanolaissa tai muuallakaan ei ole muutoin erikseen säädetty siitä, miten vastuu kuntien välillä jakautuu voimaanpanolaissa tarkoitetussa tilanteessa. Myöskään siitä, että kuntayhtymä tai esimerkiksi sen yhtymävaltuusto olisi toimivaltainen hallintopäätöksellä ratkaisemaan vastuunjakoa koskevan kysymyksen, ei ole erikseen säädetty. Vastuun jakautuminen ja oikeudellisesti sitovien päätösten tekeminen vastuun jakautumisesta on jätetty kuntien yhteistoimintaa yleisesti koskevien säännösten sekä kuntien välisten yhteistoimintaa koskevien sopimusten varaan.

(15) Esillä olevassa asiassa jäsenkunnat eivät ole kuntayhtymän perussopimuksessa sopineet, että yhtymävaltuustolla olisi toimivalta päättää voimaanpanolaissa tarkoitetun vastuun jakautumisesta jäsenkuntien kesken ja näin jäsenkuntia sitovasti yksipuolisesti määrätä asiasta. Tällaista toimivaltaa yhtymävaltuustolle ei voida johtaa myöskään kuntalain säännöksistä.

(16) Näin ollen yhtymävaltuuston päätöstä on pidettävä luonteeltaan vain jäsenkuntia oikeudellisesti sitomattomana yhtymävaltuuston kannanottona siihen, miten katettava alijäämä perussopimuksen perusteella jakautuu jäsenkuntien kesken. Päätöksellä ei siten ole jäsenkuntien tai niiden jäsenten kannalta sitovia oikeusvaikutuksia, vaan alijäämän kattamista koskeva erimielisyys on tarvittaessa mahdollista saattaa erikseen hallintoriita-asiana hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Yhtymävaltuuston päätös rinnastuu kuntalain 136 §:ssä tarkoitettuun vain valmistelua koskevaan päätökseen, josta ei saa tehdä kunnallisvalitusta.

(17) Koska kuntayhtymä ei ole perussopimuksen osapuoli, yhtymävaltuuston kannanotto ei myöskään ole luonteeltaan sen kaltainen kunnallisen viranomaisen sopimussuhteen osapuolena tekemä päätös, johon voi hakea kunnallisvalituksella muutosta siitä huolimatta, että itse sopimussuhdetta koskeva riitaisuus olisi ratkaistava hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa taikka kanteen nojalla alioikeudessa.

(18) Edellä lausutuin perustein yhtymävaltuuston päätökseen liitetty valitusosoitus on poistettava, hallinto-oikeuden päätös kumottava ja poistettava ja Keminmaan kunnan yhtymävaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tekemä valitus jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Tuomas Kuokkanen, Monica Gullans, Robert Utter ja Emil Waris. Asian esittelijä Elina Ranz.

Länsi-Pohjan sosiaali- ja terveyspalvelujen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yhtymävaltuusto

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anna-Kaisa Marski (eri mieltä), Riitta Arjas ja Ville Vitikka, joka on myös esitellyt asian.

Muutoksenhakijat

Keminmaan kunnanhallitus

Tornion kaupunginhallitus