KHO:2024:19 – Renhushållning

Ändringssökandena hade beviljats ersättning för skador som drabbat renhushållningen. Från de godtagna kostnaderna hade man i uträkningen dragit av en självrisk enligt ersättningsklass, varefter ersättningsbeloppen hade minskats så att det ur det anslag som riksdagen hade beviljat var möjligt att på jämlika grunder dela anslaget mellan alla sökanden som var berättigade till ersättningen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att frågan gäller en förmån som ur statens medel beviljas renägare. Förmånen är behovsprövad och sökanden har inte subjektiv rätt till den. Närings-, trafik- och miljöcentralen (NTM-centralen) ska i egenskap av den myndighet som behandlar ersättningsansökningarna grunda sina beslut på lagen om ersättande av skador som drabbat renhushållningen och de med stöd av lagen utfärdade statsrådets förordning och statsrådets beslut, med iakttagande av rättsprinciperna inom förvaltningen som framgår ur 6 § i förvaltningslagen. Förvaltningslagens krav på jämlik behandling av sökandena sträcker sig också till hur självriskandelarna fastställs. I ärendet har inte framförts att ändringssökandena inte skulle ha blivit jämlikt behandlade gentemot andra ersättningsberättigade.

I ärendet har inte heller framförts grunder för att godkänna ändringssökandenas ersättningsansökningar i strid med renskadelagen och -förordningen, till fullt belopp utan självriskandelar, på den grunden att de idkar samisk renskötsel och de bestämmelser som tillämpas i ärendet borde ha åsidosatts för att de diskriminerar samernas grundrättigheter.

Finlands grundlag 107 §

Förvaltningslagen 6 §

Lagen om ersättande av skador som drabbat renhushållningen (renskadelagen, 987/2011) 3 § 2 mom.

Statsrådets förordning om ersättande av skador som drabbat renhushållningen (

, 656/2016) 1 §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Jaakko Autio. Föredragande Petri Leinonen.

renskadeförordningen

Muutoksenhakijoille porotaloutta kohdanneista vahingoista myönnettyjen korvausten laskennassa hyväksytyistä kuluista oli vähennetty omavastuuosuus korvausluokittain, minkä jälkeen korvausten määrää oli lisäksi vähennetty siten, että eduskunnan myöntämä määräraha voitiin jakaa yhdenvertaisin perustein kaikille korvaukseen oikeutetuille hakijoille.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kysymys oli poronomistajalle valtion varoista myönnettävästä etuudesta, joka oli harkinnanvarainen ja johon hakijalla ei ole ollut subjektiivista oikeutta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) oli korvaushakemuksia käsittelevänä viranomaisena tullut perustaa päätöksensä hallintolain 6 §:stä ilmeneviä hallinnon oikeusperiaatteita noudattaen porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta annettuun lakiin ja sen nojalla annettuihin valtioneuvoston asetukseen ja valtioneuvoston päätökseen. Hallintolakiin perustuva vaatimus hakijoiden tasapuolisesta kohtelusta ulottui myös korvausten omavastuuosuuksien määrittämiseen. Asiassa ei ollut esitetty, että muutoksenhakijoita ei olisi kohdeltu tasapuolisesti muihin korvaukseen oikeutettuihin nähden.

Asiassa ei myöskään ollut esitetty sellaisia perusteita, joiden nojalla muutoksenhakijoiden korvaushakemukset olisi tullut hyväksyä porovahinkolain ja -asetuksen vastaisesti täysimääräisinä ilman omavastuuosuuksia sillä perusteella, että he harjoittavat saamelaista poronhoitoa ja asiassa sovellettavat säännökset olisi saamelaisten perusoikeuksia syrjivinä tullut jättää soveltamatta.

Laki porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta (987/2011) 3 § 2 momentti

Valtioneuvoston asetus porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta (656/2016) 1 §

Hallintolaki 6 §

Suomen perustuslaki 107 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus, 15.6.2023, 937/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1)

(jäljempänä ELY-keskus) on 7.12.2021 tekemillään eri päätöksillä myöntänyt A:n ja hänen asiakumppaniensa hakemuksista heille korvauksia porotaloutta kohdanneista vahingoista poronhoitovuodelta 2019 — 2020. Valtioneuvoston päätöksen MMM/2021/45 mukaisesti kunkin hakijan omavastuuosuus vahingoista on ollut 33 prosenttia ja menehtyneistä poroista 70 prosenttia. Koska korvattavia vahinkoja on ollut enemmän kuin eduskunnan tarkoitukseen myöntämää määrärahaa, hakijoiden lopullinen omavastuuosuus on muodostunut valtioneuvoston päätöksen mukaisesti edellä mainittua korkeammaksi. Hakijat ovat olleet X:n paliskunnan osakkaita.

(2)

on 22.2.2022 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa (jäljempänä muutoksenhakijat) yhdessä tekemän oikaisuvaatimuksen.

(3) ELY-keskus on päätöksensä perusteluissa todennut, että korvauksen myöntämisen perusteet ovat koskeneet yhdenvertaisesti koko poronhoitoaluetta eikä ELY-keskus ole voinut osoittaa erityiskohtelua saamelaisten kotiseutualueen paliskuntia kohtaan. ELY-keskus on myös todennut, että jokaiselta korvauksen saajalta on vähennetty ensin valtioneuvoston päätöksen mukainen omavastuuosuus korvausluokittain. Sen jälkeen jokaiselta korvauksen saajalta on vähennetty omavastuuosuuden lisäksi noin 33,95 % korvauksen määrästä, joten korvauksia on maksettu noin 66,05 % hyväksyttävästä korvaussummasta. ELY-keskus on perusteluissaan todennut näin toimitun, jotta käytettävissä ollut määräraha on voitu myöntää tasavertaisesti kaikille korvaukseen oikeutetuille hakijoille.

(4)

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijoiden yhteisen valituksen ELY-keskuksen päätöksestä, jolla heidän oikaisuvaatimuksensa oli hylätty.

(5) Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

(6) Porotaloutta kohdanneesta tuhosta aiheutuneesta vahingosta voidaan porovahinkolain mukaan maksaa korvausta vain, jos tätä varten on erikseen myönnetty määräraha. Vaikka kyse on vahingon korvaamisesta, korvaus ei ole yksityisoikeudellinen vahingonkorvaus, johon oikeutetulla on subjektiivinen oikeus saada korvauksensa täysimääräisesti. Asiaa koskevissa säännöksissä ei ole säädetty, että porotalouteen kohdistuneet vahingot tulisi korvata täysimääräisesti. Omavastuuosuudesta on säädetty porovahinkolaissa, jonka 9 §:n 2 ja 3 momentin perusteella omavastuuosuus on voitu asetuksella määrätä 20 prosenttia suuremmaksi.

$10c

(8) Edellä esitetyn perusteella ELY-keskus on voinut päättää, että hakijoiden vahinkoja ei korvata kokonaan. ELY-keskuksen päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen, eikä sitä ole näin ollen syytä muuttaa.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(9)

ovat pyytäneet yhteisesti valituslupaa ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan. Muutoksenhakijat ovat edelleen vaatineet, että korkein hallinto-oikeus ottaa asian välittömästi ratkaistavakseen ja hyväksyy heidän hakemuksensa porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta hakemusten mukaisesti ja ilman omavastuuosuutta.

(10) Muutoksenhakijat ovat uudistaneet valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämänsä ja viitanneet Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuun

ja YK:n rotusyrjintäkomitean ratkaisuun

sekä lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

(11) Hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset eivät ole perustuslain 17 §:n 3 momentin ja ihmisoikeussopimusten mukaisia. Päätökset syrjivät muutoksenhakijoita, jotka kaikki harjoittavat saamelaista poronhoitoa. Norjassa ja Ruotsissa poronhoito on saamelaisten yksinoikeus. Suomessa enemmistön poroista omistavat muut kuin saamelaiset. Heidän poronhoitonsa ei nauti alkuperäiskansojen oikeuksiin perustuvaa ja erityisen kulttuurimuodon suojaa, kuten saamelainen poronhoito nauttii.

(12) Vakiintunut periaate kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (KP-sopimus) 27 artiklaa tulkittaessa on, että alkuperäiskansojen ja muiden vähemmistöjen oikeus oman kulttuurinsa suojaan edellyttää valtion kohtelevan heitä eri tavalla kuin niitä, jotka eivät ole vastaavan erityissuojan ja -kohtelun tarpeessa. Tämä vastaa myös rotusyrjinnän vastaisen yleissopimuksen sisältöä. YK:n yleiskokouksen hyväksymän alkuperäiskansojen oikeuksien julistuksen keskeisiä periaatteita ovat oikeus erityiskohteluun ja tasapäistämisen kielto.

(13) Perustelut, jotka liittyvät valtion talousarvioon otettuun määrärahaan, edustavat tasapäistämistä. Kieltäytyminen suojaamasta alkuperäiskansan omaleimaista kulttuurimuotoa ilman positiivista erityiskohtelua, sekä viittaukset ”yhdenvertaisuuteen” ja ”elinkeinotoimintaan” ovat ristiriidassa kansainvälisten oikeuslähteiden kanssa. Porovahinkolakia ja yleisiä periaatteita valtion talousarvion sekä yksityisen perus- tai muiden oikeuksien suhteesta on tulkittava ja sovellettava lähtien siitä, että alkuperäiskansan omaleimaisen kulttuurimuodon ja sen harjoittajien tulee saada tehokasta suojaa ja tarvittaessa erityiskohteluksi muodostuvaa valtion taloudellista tukea. Laki tai asetus on tarvittaessa jätettävä perustuslain 106 tai 107 §:n nojalla soveltamatta.

(14) Myös poronhoitolain tarkoitus huomioon ottaen saamelaista poronhoitoa olisi tullut kohdella eri tavalla. Korkeat omavastuuprosentit, korvauskatto ja riittämättömän määrärahan vuoksi leikattu korvaus heikensivät olennaisesti päätoimisten saamelaisten poronhoitajien mahdollisuutta selvitä laajasta tuhosta. Väärin ymmärretyn yhdenvertaisuuden nimissä ja lain tarkoitus sivuuttaen korvauksia ohjattiin eteläisen poronhoitoalueen sivutoimisten poronhoitajien vähäisten menetysten kattamiseen. Tuhotalven 2019 — 2020 seurauksena ja koska porovahinkolakia ei sovellettu tarkoitustaan vastaavasti, useat saamelaispaliskuntien poronhoitajat ovat lopettaneet.

(15) Hallinto-oikeus on tulkinnut väärin korvattavien vahinkojen ruokakuntakohtaista korvauskattoa koskevaa porovahinkoasetuksen 7 §:n 1 momentin säännöstä. Korvauskatto ei koske menehtyneitä poroja.

(16) Hallinto-oikeuden olisi tullut ottaa kantaa valtion ja muutoksenhakijoiden suhteeseen. Erottelu yksityisoikeudellisiin ja julkisoikeudellisiin saataviin on perusteeton, koska riippumatta talousarviossa viranomaiselle osoitetusta määrärahasta yksityisellä on oikeus saada valtiolta se, mikä hänelle laillisesti kuuluu.

(17)

on valituksen johdosta antamassaan lausumassa viitannut edellä mainittuun valtioneuvoston päätökseen (MMM/2021/45) sekä maa- ja metsätalousministeriön ELY-keskukselle 10.10.2023 antamaan lausuntoon sekä lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

(18) Jos valituslupa myönnetään, valitus on hylättävä.

(19) Porovahinkolaki turvaa vahingonkärsijöille yhdenvertaisen kohtelun. Positiivinen erityiskohtelu ei ole porovahinkolain perusteella mahdollista, eikä ELY-keskuksella ole sen suhteen harkintavaltaa.

(20) Porovahinkolain mukainen korvausjärjestelmä on harkinnanvarainen. On otettava huomioon, ettei valtio kanna elinkeinotoiminnan riskejä. ELY-keskus ei ole voinut ylittää porovahinkokorvausten maksamiseen annettua määrärahaa eli vuoden 2021 kolmannessa lisätalousarviossa myönnettyjä kuutta miljoonaa euroa.

(21) Porovahinkolain 8 §:n 2 momentin mukaan porotalouden harjoittajalla tai ruokakunnalla on oltava vähintään 50 poroa. Korvauksia on myönnetty vain elinkeinotoimintaa harjoittaville poronhoitajille.

(23)

on edellä mainitussa ELY-keskuksen lausuman liitteenä olevassa lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

(24) Euroopan komission täytäntöönpanopäätöksessä (31.3.2016, C (2016) 1752 final) Suomelle on annettu lupa myöntää 2016 — 2025 kansallisia tukia sääolojen ja eläintautien poronhoidolle aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen vuosittain kymmenen miljoonaa euroa. EU-oikeuden ensisijaisuusperiaatteesta seuraa, ettei hallintoviranomainen tai tuomioistuin voi tehdä päätöksiä, joiden seurauksena mainittu kymmenen miljoonan euron tukiraja ylittyisi. Ministeriön lausunnossa viitatut porovahinkolain säännökset huomioon ottaen muutoksenhakijoille ei ole voitu myöntää täyttä korvausta.

(25) Eduskunta on valtion vuoden 2021 III lisätalousarvion käsittelyn yhteydessä päättänyt kuuden miljoonan euron lisämäärärahan myöntämisestä momentille 30.40.40 (Eräät luonnonvaratalouden korvaukset) käytettäväksi porovahinkolain mukaisten korvausten maksamiseen. Korvauksia ei ole voitu maksaa niitä varten varattu määräraha ylittäen.

(26) Porovahinkolain korvausjärjestelmä on etuja suova eikä siten loukkaa, vaan edistää saamelaiseen kulttuuriin keskeisesti kuuluvaa poronhoitoa.

(27) Kun arvioidaan sitä, ovatko valtion toimet riittäviä saamelaisten oikeuksien turvaamisen kannalta, on yksittäisten tukien ja tukijärjestelmien lisäksi otettava huomioon koko se toimenpidekokonaisuus, jolla pyritään edistämään saamelaisten kulttuuriin kuuluvaa poroelinkeinoa. Kokonaisuuteen kuuluu useita osia, joiden ansiosta toimien vaikutukset kohdistuvat saamelaisten kotiseutualueelle suhteellisesti paremmin kuin muualle.

(28) Luonnonvarakeskuksen kannattavuuslaskelmista tuhovuodelta ja sitä edeltäneeltä sekä kahdelta tuhovuotta seuranneelta vuodelta ilmenee, että porovahinkokorvausten ansiosta poronhoidon kannattavuus saamelaisten kotiseutualueella ei tuhon seurauksena romahtanut vaan jopa hieman parani, vaikka eräät saamelaispaliskunnat jäivät yliluvun vuoksi ilman korvauksia. Tuhon jälkeenkin kannattavuus siellä oli hieman parempi kuin poronhoitoalueella keskimäärin.

(29) Siinäkin tapauksessa, että erityiskohtelun puute loukkaisi saamelaisten oikeutta kulttuurinsa ylläpitämiseen ja kehittämiseen, hallintoviranomaiset voivat toteuttaa positiivista erityiskohtelua vain laintasoisten säännösten ja valtion talousarvioon sisältyvien määrärahojen puitteissa.

(30)

ovat vastaselityksessään viitanneet ihmisoikeuskomitean yleiskommenttiin nro 23 sekä ratkaisuun Daniel Billy ym. v. Australia ja lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

(31) Tavallisella lailla ei ole voitu sulkea pois Suomen valtiolla saamelaista alkuperäiskansaa kohtaan olevia velvoitteita, jotka perustuvat perustuslakiin ja kansainvälisiin sopimuksiin ja joiden tarkoituksena on turvata saamelaisen kulttuurimuodon elinvoimaisuus. ELY-keskuksella ei ole ollut asiassa vapaata harkintavaltaa, vaan sen on tullut ratkaisujen lähtökohtana, oikeudellisina reunaehtoina ja sisällössä ottaa huomioon saamelaisen poronhoidon tarvitsemat suoja ja erityiskohtelu. Muun muassa KP-sopimuksen 27 artiklaan perustuvien velvoitteidensa täyttämiseksi Suomen on turvattava saamelaisen poronhoidon elinvoimaisuus ja siirto uusille sukupolville myös ilmastonmuutoksen vuoksi vaikeutuneissa olosuhteissa.

(32) Saamelaisen ja suomalaisen poronhoidon harjoittajien ”samanlainen” (tasapäistävä) kohtelu on saamelaisen poronhoidon harjoittajia syrjivää, koska se ei ota huomioon puolipaimentolaisen, luonnonlaitumiin, luonnonravintoon ja laidunkiertoon perustuvan saamelaisen poronhoidon erityispiirteitä, jotka tekevät siitä erityisen haavoittuvan poikkeuksellisten luonnonolosuhteiden aiheuttamille tuhoille ja lisäkustannuksille. On merkityksetöntä, ettei Suomen valtio ole lainsäädännössään ”määritellyt” saamelaista poronhoitoa. Olennaista sen sijaan on, että saamelaisen poronhoidon erityispiirteet otetaan huomioon porovahinkolakia sovellettaessa. Päätökset, joissa noita erityispiirteitä ei oteta huomioon, syrjivät poronhoitoa saamelaiseen tapaan harjoittavia. Koska saamelaisen poronhoidon harjoittajat ovat ainakin enimmäkseen saamelaisia, päätökset ovat myös saamelaisia syrjiviä.

(33) Edellä mainitut valtion positiiviset toimintavelvoitteet ovat myös osa EU-oikeutta, miltä osin on otettava huomioon perusoikeuskirjan 20 ja 21 artikla sekä saamelaisia koskevan EU-liittymissopimuksen pöytäkirja nro 3. Vaikka Suomi ei ole hyödyntänyt pöytäkirjan mukaista oikeuttaan tehdä poronhoidon harjoittamisesta saamelaisten yksinoikeus, pöytäkirja vahvistaa tulkinnan, jonka mukaan porovahinkokorvausasiassa on kysymys saamelaisten oikeuksista ja niitä koskevien kansainvälisten velvoitteiden toteuttamisesta eikä puhtaasti harkinnanvaraisesta kansallisten viranomaisten päätöksenteosta. Suomella on siten myös EU-oikeudellinen velvollisuus turvata, tarvittaessa taloudellisin tukitoimin, saamelaisen kulttuurimuodon ja siihen kuuluvan saamelaisen poronhoidon elinvoimaisuus ja uusille sukupolville siirtäminen.

(34) Jos EU-oikeuden etusijasta katsotaan seuraavan, että korvauksille on kymmenen miljoonan euron ehdoton kansallinen katto, muutoksenhakijoiden alkuperäinen hakemus on kuitenkin hyväksyttävä täysimääräisenä tuohon rajaan saakka.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(35) ELY-keskus on myöntänyt muutoksenhakijoille korvausta porotaloutta kohdanneista vahingoista. Korvausten laskennassa hyväksytyistä kuluista on vähennetty valtioneuvoston päätöksen mukainen omavastuuosuus korvausluokittain, minkä jälkeen korvausten määrää on lisäksi vähennetty siten, että eduskunnan myöntämä määräraha on voitu jakaa yhdenvertaisin perustein kaikille korvaukseen oikeutetuille hakijoille.

Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet

Perustuslaki

(37) Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

(38) Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

(40) Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

(41) Perustuslain 88 §:n mukaan jokaisella on oikeus talousarviosta riippumatta saada valtiolta se, mikä hänelle laillisesti kuuluu.

Porovahinkolaki ja lain esityöt sekä lain nojalla annettu asetus ja päätös

(42) Porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta annetun lain (jäljempänä

) 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on auttaa porotalouselinkeinon toimijoita selviytymään laajoista ja odottamattomista porotalouteen kohdistuneista vahingoista.

(43) Porovahinkolain 2 §:n mukaan mainittua lakia sovelletaan poronhoitolaissa tarkoitetulla poronhoitoalueella porotaloutta kohdanneesta luonnononnettomuudesta tai muusta tuhosta aiheutuneista vahingoista maksettaviin korvauksiin.

(44) Porovahinkolain 4 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitettua korvausta voidaan maksaa valtion varoista vahingosta, joka on aiheutunut välittömästi porotaloutta kohdanneesta tuhosta. Pykälän 2 momentin mukaan korvauksen maksamisen edellytyksenä on, että tarkoitukseen on osoitettu määräraha maatilatalouden kehittämisrahaston vuotuisessa käyttösuunnitelmassa taikka määräraha tai myöntämisvaltuus valtion talousarviossa.

(45) Porovahinkolain 5 §:n 1 momentin mukaan korvauksen maksamisen edellytyksenä on, että tuho sekä sen laajuus ja vaikutus porotalouteen on todettu selvityksellä, jonka on tehnyt yksi tai useampi tutkimuslaitos tuhon laadun mukaan. Pykälän 4 momentin mukaan olosuhteiden muuttuminen korvaukseen oikeuttavaksi tuhoksi todetaan valtioneuvoston päätöksellä.

(47) Porovahinkolain 7 §:n 1 momentin mukaan korvattava vahinko voi käsittää menehtyneen poron arvon, porojen menetyksestä aiheutuneen tulonmenetyksen tai vahingosta aiheutuneiden ylimääräisten kustannusten korvaamisen.

(48) Porovahinkolain 9 §:n 1 momentin mukaan korvausta voidaan maksaa enintään määrä, joka vastaa omavastuun ylittävää todetun menetyksen tai hyväksyttävän kustannuksen määrää. Pykälän 2 momentin mukaan hakijan omavastuu on vähintään 20 prosenttia todetusta menetyksestä ja hyväksyttävistä ylimääräisistä kustannuksista. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvosto päättää 5 §:n 3, oikeastaan 4, momentissa tarkoitetun päätöksen yhteydessä myös omavastuuosuudesta.

(49) Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi porotalouden ja luontaiselinkeinojen rakennetuesta, laiksi porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi (HE 247/2010 vp) todetaan porovahinkolain 9 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että vahinkoa ei korvattaisi täysin valtion varoista, vaan vahingon kärsijällä olisi aina osittainen omavastuu. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan tämä johtuu siitä, että korvaus koskee elinkeinotoimintaa, johon sinänsä liittyy aina riskiä.

(50) Porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (jäljempänä

) 7 §:n 1 momentin mukaan edellä 6 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdan nojalla maksettavaan korvaukseen sovelletaan, mitä riistavahinkolain (105/2009) 13 ja 14 §:ssä säädetään. Korvaus 6 §:n 1 momentin 1 ja 4 — 8 kohdan nojalla maksetaan kohtuullisista menetyksistä ja kustannuksista, joiden määrä on osoitettava menotositteilla tai muulla luotettavalla tavalla. Yhden tuhon korvattavat menetykset ja kustannukset voivat kuitenkin olla enintään 20 000 euroa ruokakuntaa kohden. Pykälän 2 momentin mukaan tulonmenetyksenä porotalouden harjoittajalle korvataan menetettyä poroa kohden enintään 150 euron vuotuinen tulo ajalta, jolta tulo jää saamatta, kuitenkin enintään kahdelta vuodelta.

(51) Valtioneuvosto on porovahinkolain 5 §:n 4 momentin nojalla 27.5.2021 antamassaan päätöksessä (MMM/2021/45) todennut olosuhteiden talvikaudella 2019 — 2020 muuttuneen korvaukseen oikeuttavaksi tuhoksi. Valtioneuvosto on päättänyt hakijan omavastuuosuudeksi vahingosta 33 prosenttia sekä kuolleista eläimistä 70 prosenttia. Omavastuuosuuden lopullinen määrä voi valtioneuvoston päätöksen mukaan olla edellä mainittua korkeampi, mikäli korvattavia vahinkoja on enemmän kuin tarkoitukseen on käytettävissä määrärahaa.

Hallintolaki

(52) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(53) Porovahinkolakia sovelletaan poronhoitolaissa tarkoitetulla poronhoitoalueella. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poronhoitolakiin ei sisälly säännöksiä siitä, mitä saamelaisella poronhoidolla tarkoitetaan erotuksena muusta poronhoidosta. Poronhoitolain esitöissä (HE 244/1989 vp) ainoastaan todetaan, että poronhoito on saamelaisen kulttuurin säilyttämisen välttämätön edellytys ja että tunturialueilla poronhoidolla on erityispiirteensä. Tässä yhteydessä korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että Suomi ei ole käyttänyt EU-liittymissopimuksen pöytäkirja N:o 3 (Euroopan yhteisöjen Virallinen lehti, 29.8.1994, s. 352 — 353) mukaista mahdollisuuttaan myöntää saamelaisille yksinoikeuksia poronhoidon harjoittamiseen saamelaisalueilla sen estämättä, mitä EY:n perustamissopimuksessa määrätään.

(54) Valtioneuvoston porovahinkolain 5 §:n 4 momentin nojalla tekemä päätös porotaloutta talvikaudella 2019 — 2020 kohdanneesta luonnontuhosta ja tuhon korvausperusteista koskee poronhoitoaluetta kokonaisuudessaan. Korvaukseen oikeutettuja ei ole eroteltu eikä ole voitukaan erotella saamelaisen poronhoitotavan perusteella tai saamelaisten kotiseutualueeseen rajautuen.

(55) Korkein hallinto-oikeus viittaa porovahinkolain 4 §:n 1 momenttiin ja toteaa, että ELY-keskuksen päätöksissä on ollut kysymys poronomistajalle valtion varoista myönnettävästä etuudesta, joka on harkinnanvarainen ja johon hakijoilla ei ole ollut subjektiivista oikeutta. Saman pykälän 2 momentin mukaan korvausten maksaminen on edellyttänyt lisäksi sitä, että tähän tarkoitukseen on ollut varattuna määräraha tai myöntämisvaltuus. Kysymys on siten ollut korvauksesta, jonka saamiseen poronomistajalla ei ole ollut perustuslain 88 §:n mukaista talousarviosta riippumatonta oikeutta.

(56) Porovahinkolain 9 §:n 1 momentista ja mainittua pykälää koskevista lain esitöistä lisäksi ilmenee, että maksettavaan korvaukseen liittyy vahingonkärsijän omavastuu. Saman pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvosto päättää 5 §:n 3 momentin, oikeastaan 4 momentin, nojalla tekemänsä päätöksen yhteydessä myös tästä omavastuuosuudesta.

(57) ELY-keskuksen on korvaushakemuksia käsittelevänä viranomaisena tullut perustaa päätöksensä hallintolain 6 §:stä ilmeneviä hallinnon oikeusperiaatteita noudattaen porovahinkolakiin ja sen nojalla annettuihin valtioneuvoston asetukseen ja valtioneuvoston päätökseen. Vaatimus hakijoiden tasapuolisesta kohtelusta on ulottunut myös korvausten omavastuuosuuksien määrittämiseen. Asiassa ei ole esitetty, että muutoksenhakijoita ei olisi kohdeltu tasapuolisesti muihin korvaukseen oikeutettuihin nähden.

(58) Poronhoidolla on keskeinen merkitys saamelaisille alkuperäiskansana perustuslain 17 §:n 3 momentissa turvatulle oikeudelle ylläpitää ja kehittää omaa kulttuuriaan. Korkein hallinto-oikeus viittaa tähän liittyen kuitenkin siihen edellä lausumaansa, että nyt esillä olevassa asiassa on kysymys poronomistajalle valtion varoista myönnettävästä etuudesta, joka on harkinnanvarainen ja johon hakijalla ei siten ole ollut subjektiivista oikeutta. Asiassa ei ole esitetty sellaisia perusteita, joiden nojalla muutoksenhakijoiden korvaushakemukset olisi tullut hyväksyä porovahinkolain ja -asetuksen vastaisesti täysimääräisinä ilman omavastuuosuuksia sillä perusteella, että he harjoittavat saamelaista poronhoitoa ja asiassa sovellettavat säännökset olisi saamelaisten perusoikeuksia syrjivinä tullut jättää perustuslain 107 §:n nojalla soveltamatta.

(59) Muutoksenhakijat ovat valituksessaan vielä kiinnittäneet huomiota hallinto-oikeuden perusteluihin porovahinkoasetuksen 7 §:n 1 momentin osalta ja todenneet, että toisin kuin hallinto-oikeus on esittänyt korvauskatto ei koske menehtyneitä poroja. Mainitun säännöksen mukaan yhden tuhon korvattavat menetykset ja kustannukset voivat olla enintään 20 000 euroa ruokakuntaa kohti. Ruokakuntakohtainen korvauksen enimmäismäärä koskee porovahinkoasetuksen 6 §:n 1 momentin 1 ja 4 — 8 kohdassa lueteltuja menetyksiä ja kustannuksia, mutta ei momentin 2 kohdassa mainittua kuolleesta porosta maksettavaa korvausta, jonka osalta asetuksen 7 §:n 1 momentissa viitataan riistavahinkolakiin. Asiassa ei ole ilmennyt, että ELY-keskus olisi hakemuksia ratkaistessaan tulkinnut väärin puheena olevaa asetuksen 7 §:n 1 momenttia.

(60) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Leinonen.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

ELY-keskus

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anna-Kaisa Marski, Jari Kostilainen ja Minna Manninen, joka on myös esitellyt asian.

Muutoksenhakijat

Thlimmenos v. Kreikka

Lars-Anders Ågren ym. v. Ruotsi

Maa- ja metsätalousministeriö

porovahinkolaki

porovahinkoasetus