KHO:2024:87 – Ulkomaalaisasia

Den ändringssökande beviljades asyl och kontinuerligt uppehållstillstånd efter att hen ansökt om internationellt skydd för tredje gången. I ärendet skulle avgöras huruvida det krav på vistelse i fyra år som gäller permanent uppehållstillstånd ska räknas från inresedagen också i den situationen där uppehållstillståndet på grund av flyktingskap har beviljats först i samband med en senare ansökan.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att utlänningslagen innehåller bestämmelser om när tidsfristen gällande kravet på vistelsetid börjar i fråga om personer som har beviljats asyl eller alternativt skydd. Lagens ordalydelse är till denna del klar och saknar undantag. Om uppehållstillstånd har beviljats på grund av flyktingskap, det vill säga beviljad asyl, ska tidsfristen på fyra år räknas från inresedagen. Bestämmelsen kan inte tillämpas så att tidsfristen skulle börja först från den tidpunkten när asylansökan inlämnades eller från den tidpunkten när det positiva asylbeslutet fattades. Avslag på en tidigare asylansökan påverkar inte tidsfristen, liksom inte heller det att personen har ansökt om asyl flera gånger.

Omröstning 3 — 2

Utlänningslagen 56 § 1 och 4 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Outi Suviranta (skiljaktig), Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans (skiljaktig) och Robert Utter. Föredragande Jenny Rebold.

Muutoksenhakijalle oli myönnetty turvapaikka ja jatkuva oleskelulupa hänen haettuaan kansainvälistä suojelua kolmannen kerran. Asiassa oli ratkaistavana kysymys siitä, lasketaanko pysyvän oleskeluluvan edellytyksenä oleva neljän vuoden asumisaika maahantulopäivästä myös siinä tapauksessa, että pakolaisuuden perusteella saatu oleskelulupa oli myönnetty vasta myöhemmän hakemuksen johdosta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ulkomaalaislaissa on määritelty asumisaikavaatimuksen alkaminen pakolaisaseman tai toissijaista suojelua saaneen kohdalla. Lain sanamuoto on tältä osin selvä ja poikkeukseton. Pysyvän oleskeluluvan edellyttämä neljän vuoden määräaika lasketaan maahantulopäivästä, jos hakijan oleskelulupa on saatu pakolaisuuden, eli turvapaikan antamisen, perusteella. Sääntöä ei voida soveltaa siten, että määräaika alkaisi vasta turvapaikkahakemuksen jättämisen ajankohdasta tai siitä ajankohdasta, kun myönteinen turvapaikkapäätös on tehty. Aiemman turvapaikkahakemuksen hylkääminen ei vaikuta määräajan laskentaan, eikä myöskään se, onko henkilö hakenut kansainvälistä suojelua useita kertoja.

Äänestys 3 — 2

Ulkomaalaislaki 56 § 1 ja 4 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 10.1.2023 nro 67/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Maahanmuuttovirasto velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa vaaditulla 1 488 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määrätään korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Asian tausta

(1)

haki Suomesta kansainvälistä suojelua ensimmäisen kerran 15.3.2013. Maahanmuuttovirasto hylkäsi hakemuksen ja päätti käännyttää hakijan Iraniin. Tätä asiaa koskeva muutoksenhaku päättyi, kun korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituslupahakemuksen 29.1.2018.

(2) Muutoksenhakija haki Suomesta kansainvälistä suojelua toisen kerran vuonna 2018. Maahanmuuttovirasto jätti hakemuksen tutkimatta kansainvälistä suojelua koskevilta osin eikä myöntänyt muutoksenhakijalle oleskelulupaa ja päätti käännyttää hänet Iraniin. Tätä asiaa koskeva muutoksenhaku päättyi, kun korkein hallinto-oikeus hylkäsi 10.5.2022 tekemällään päätöksellä muutoksenhakijan valituslupahakemuksen.

(3) Muutoksenhakijan haettua 18.12.2020 kansainvälistä suojelua kolmannen kerran hänelle myönnettiin turvapaikka ja jatkuva oleskelulupa ajalle 28.12.2021 — 28.12.2025. Muutoksenhakijalla on pakolaisasema Suomessa.

(4) Muutoksenhakija on nyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana olevassa asiassa hakenut pysyvää oleskelulupaa 1.4.2022.

(5)

on päätöksellään 20.9.2022 hylännyt muutoksenhakijan pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen.

(6)

on hylännyt valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä ja valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Hallinto-oikeus on katsonut, että ulkomaalaislain 56 §:n 1 momentissa tarkoitettu yhtäjaksoinen ja luvallinen oleskelu on katkennut lainvoimaiseen, kielteiseen turvapaikkapäätökseen ja pysyvän oleskeluluvan edellytyksenä oleva neljän vuoden asumisaika aletaan laskea uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen vireilletulopäivästä 18.12.2020 lähtien.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja hänelle myönnetään pysyvä oleskelulupa. Muutoksenhakija on vaatinut, että Maahanmuuttovirasto määrätään korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

(8) Muutoksenhakija on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohessa seuraavaa:

(9) Asiassa on määriteltävä, lasketaanko ulkomaalaislain 56 §:n säännöstä sovellettaessa kansainvälisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen neljän vuoden asumisaika viimeisimmän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemispäivästä vai maahantulopäivästä.

(10) Ulkomaalaislain 56 §:n 4 momentin sanamuoto on selvä ja yksiselitteinen. Säännös ei anna harkintavaltaa sen suhteen, mitä on pidettävä muutoksenhakijan maahantulopäivänä. Säännöksen perusteella laskettava asumisaika ei ole voinut katketa Maahanmuuttoviraston esittämällä tavalla kielteiseen kansainvälistä suojelua koskevaan päätökseen.

(11) Ulkomaalaislain 56 §:n 1 momentin soveltamiskäytännössä asumisaika on voinut katketa, jos Suomessa oleskeluluvalla oleskellut henkilö on oleskellut riittävän pitkiä aikoja poissa Suomesta. Luvallinen oleskelu voi katketa myös, jos oleskeluluvan jatkamista koskeva hakemus tehdään vasta edellisen luvan voimassaolon päättymisen jälkeen. 56 §:n 1 momentti ja sen soveltamiskäytäntö ei saman pykälän 4 momentin vuoksi koske kansainvälistä suojelua saaneita henkilöitä. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkääminen ei voi katkaista 56 §:n 4 momentin perusteella määrittyvän neljän vuoden määräajan kulumista.

(12)

on antanut lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä korvausvaatimuksineen, sekä lausuttu muun ohella seuraavaa:

(13) Ulkomaalaislain esitöissä ei perustella maahantulopäivän valintaa asumisajan alkupäiväksi lain 56 §:n 4 momentissa. Muutoksenhakijan esittämä tulkinta lainkohdasta asettaa kansainvälistä suojelua saavat ja muut ulkomaalaiset perusteetta eriarvoiseen asemaan.

(14) Ulkomaalaislain 40 §:ssä määritellään laillinen oleskelu. Pykälän mukaan laillinen oleskelu päättyy, kun asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Muutoksenhakija on saanut oleskelunsa aikana kahdesti lainvoimaisen kielteisen turvapaikkapäätöksen. Ulkomaalaislain 40 ja 56 §:n systematiikan mukaan jälkimmäisen pykälän 1 momenttia on tulkittava niin, että muutoksenhakijan kohdalla lainkohdassa edellytetty yhtäjaksoinen ja luvallinen oleskelu on katkennut aikaisempaan kielteiseen ja lainvoimaiseen turvapaikkapäätökseen.

(15)

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(16) Muutoksenhakija on hakenut kansainvälistä suojelua Suomesta ensimmäisen kerran vuonna 2013, mutta tämä hakemus on lainvoimaisesti hylätty. Uusintahakemus on jätetty tutkimatta. Myöhemmin hänelle on kuitenkin myönnetty turvapaikka ja jatkuva oleskelulupa hänen haettuaan kansainvälistä suojelua kolmannen kerran.

Sovellettavat oikeusohjeet

(18) Ulkomaalaislain 56 §:n 1 momentin mukaan pysyvä oleskelulupa myönnetään ulkomaalaiselle, joka on jatkuvan oleskeluluvan saatuaan luvallisesti oleskellut maassa yhtäjaksoisesti neljän vuoden ajan, jos edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnetään jatkuva oleskelulupa, ovat olemassa ja pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle ei ole laissa mainittuja esteitä.

(19) Saman pykälän 4 momentin mukaan, jos oleskelulupa on saatu pakolaisuuden tai toissijaisen suojelun perusteella, neljän vuoden määräaika lasketaan maahantulopäivästä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(20) Pysyvän oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä on ulkomaalaislain 56 §:n 1 momentin mukaan, että ulkomaalainen on jatkuvan oleskeluluvan saatuaan oleskellut luvallisesti Suomessa yhtäjaksoisesti neljän vuoden ajan. Saman pykälän 4 momentin mukaan, jos oleskelulupa on saatu pakolaisuuden tai toissijaisen suojelun perusteella, neljän vuoden määräaika lasketaan maahantulopäivästä.

(21) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ulkomaalaislain 56 §:n 4 momentin sanamuoto, jossa määritellään asumisajan alkaminen pakolaisaseman tai toissijaista suojelua saaneen henkilön kohdalla, on selvä ja poikkeukseton. Kansainvälistä suojelua saavat henkilöt on säännöksellä asetettu pysyvän oleskeluluvan edellytysten osalta erilaiseen asemaan kuin muut ulkomaalaiset. Kansainvälistä suojelua hakevat henkilöt ovat muutoinkin ulkomaalaisoikeudessa eri asemassa kuin muulla perusteella oleskelulupaa hakevat henkilöt. Kansainvälistä suojelua saaneen henkilön perusteet saada kansainvälistä suojelua ovat yleensä olleet olemassa jo henkilön saapuessa Suomeen. Palautuskiellosta johtuu, että tehtyään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hakija saa oleskella maassa, kunnes hänen hakemuksensa on ratkaistu. Kansainvälistä suojelua saavat henkilöt eivät lähtökohtaisesti voi palata kotimaahansa, ja pysyvän oleskeluluvan saaminen edistää heidän kotiutumistaan Suomeen.

(22) Pysyvän oleskeluluvan edellyttämä neljän vuoden määräaika lasketaan maahantulopäivästä, jos hakijan oleskelulupa on saatu pakolaisuuden, eli turvapaikan antamisen, perusteella. Sääntöä ei voida soveltaa siten, että määräaika alkaisi vasta turvapaikkahakemuksen jättämisen ajankohdasta tai siitä ajankohdasta, kun myönteinen turvapaikkapäätös on tehty. Aiemman turvapaikkahakemuksen hylkääminen ei vaikuta määräajan laskentaan, vaan tällöinkin määräaika lasketaan siitä, kun henkilö on saapunut Suomeen. Määräajan laskemiseen ei myöskään ole vaikutusta sillä, onko henkilö hakenut kansainvälistä suojelua useita kertoja.

(23) Muutoksenhakijalla on pakolaisasema Suomessa. Hän on saapunut Suomeen vuonna 2013. Hän on täyttänyt maassa oleskelua koskevan edellytyksen hakiessaan pysyvää oleskelulupaa 1.4.2022. Muutoksenhakijan kohdalla ulkomaalaislain 56 §:n 1 ja 4 momentissa säädetyt edellytykset pysyvän oleskeluluvan myöntämiseksi ovat olemassa.

(24) Kun otetaan huomioon edellä mainittu, Maahanmuuttovirasto ei ole voinut hylätä muutoksenhakijan hakemusta pysyvästä oleskeluluvasta, sillä perusteella, että hän ei täytä maassa oleskelun kestoa koskevaa vaatimusta. Maahanmuuttoviraston päätös on lainvastainen. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudenkäyntikulut

(25) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos muutoksenhakija joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi Maahanmuuttovirasto on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta (eri mieltä), Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans (eri mieltä) ja Robert Utter. Asian esittelijä Jenny Rebold.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Monica Gullansin äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Outi Suviranta yhtyi:

Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta pääasian enkä oikeudenkäyntikulujen osalta. Oikeusavun osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Asiassa saatu selvitys

Muutoksenhakija on hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua tuloksetta 15.3.2013 ja 8.2.2018. Muutoksenhakijan haettua kansainvälistä suojelua kolmannen kerran 18.12.2020 Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 28.12.2021 antanut hänelle turvapaikan ja myöntänyt hänelle jatkuvan oleskeluluvan ajalle 28.12.2021 — 28.12.2025.

Ulkomaalaislain 56 §:n 1 momentin mukaan pysyvä oleskelulupa myönnetään ulkomaalaiselle, joka on jatkuvan oleskeluluvan saatuaan luvallisesti oleskellut maassa yhtäjaksoisesti neljän vuoden ajan, jos edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnetään jatkuva oleskelulupa, ovat olemassa ja pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle ei ole tässä laissa mainittuja esteitä. Oleskelua pidetään yhtäjaksoisena, jos ulkomaalainen on oleskellut Suomessa vähintään puolet oleskeluluvan voimassaoloajasta. Yhtäjaksoista oleskelua eivät katkaise poissaolot, jotka johtuvat tavanomaisista loma- tai muista matkoista tai työskentelystä ulkomailla olevassa työkohteessa suomalaisen työnantajan lähettämänä.

Pykälän 3 momentin mukaan neljän vuoden määräaika lasketaan maahantulopäivästä, jos ulkomaalaisella on maahan saapuessaan ollut oleskelulupa jatkuvaa maassaoleskelua varten. Jos oleskelulupaa on haettu Suomessa, neljän vuoden määräaika lasketaan ensimmäistä jatkuvaa maassaoleskelua varten myönnetyn määräaikaisen oleskeluluvan alkamispäivästä.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos oleskelulupa on saatu pakolaisuuden tai toissijaisen suojelun perusteella, neljän vuoden määräaika lasketaan maahantulopäivästä.

Oikeudellinen arviointi

Ulkomaalaislain 56 §:n 1 momentin sisältöä täsmennetään pykälän 3 ja 4 momentissa. Viimeksi mainittujen säännösten perusteella neljän vuoden määräaika lasketaan maahantulopäivästä kahdessa tilanteessa: ensinnäkin silloin, kun ulkomaalaisella on jo maahan saapuessaan ollut oleskelulupa jatkuvaa maassaoleskelua varten, ja toiseksi silloin, kun oleskelulupa on saatu pakolaisuuden tai toissijaisen suojelun perusteella.

Ulkomaalaislain esitöiden perusteella lain 56 §:ää säädettäessä ei ole otettu huomioon tilannetta, jossa henkilö on kielteisen päätöksen saatuaan hakenut toistamiseen kansainvälistä suojelua. Pykälän systematiikka ei kuitenkaan anna tukea sellaiselle tulkinnalle, jossa 4 momenttia tulkittaisiin irrallisena säännöksenä ottamatta huomioon pykälän kokonaisuutta ja sen eri osista ilmenevää maahantuloperusteen ja määräajan laskemisen alkamisajankohdan yhteyttä. Tämän vuoksi ulkomaalaislain 56 §:ää ei voida 4 momentin sanamuodosta huolimatta tulkita siten, että määräaika laskettaisiin alkuperäisestä maahantulopäivästä silloinkin, kun kansainvälisen suojelun tarvetta ei ensin ole katsottu olevan, mutta kansainvälistä suojelua on sittemmin myönnetty myöhemmin tehdyn uuden hakemuksen perusteella.

Myös kansalaisuuslain 14 §:n 1 momentin 3 kohdan säännöksen voidaan nähdä tukevan edellä puollettua ulkomaalaislainsäädännön systematiikkaan perustuvaa tulkintaa.

Johtopäätös

Kun muutoksenhakija ei ole saanut kansainvälistä suojelua vuonna 2013 tapahtuneen maahantulonsa jälkeen tekemänsä turvapaikkahakemuksen perusteella, ei ole perusteita katsoa, että ulkomaalaislain 56 §:ssä asetettu neljän vuoden määräaika tulisi laskea maahantulopäivästä, vaikka hänelle onkin vuosia myöhemmin tehdyn kolmannen turvapaikkahakemuksen perusteella myönnetty pakolaisasema. Edellä todettuun nähden hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian eikä oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa koskevan vaatimuksen osalta.

Muutoksenhakija

Maahanmuuttovirasto

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pentti Sorsa ja Tiia Ahlqvist, joka on myös esitellyt asian.