KHO:2024:89 – Kommunalärende

Stadsfullmäktige hade återkallat uppdragen för de förtroendevalda i två nämnder. Förlusten av fullmäktiges förtroende motiverades med att den tillämpade parlamentarismen inte längre förverkligades på ett tillräckligt sätt i nämndernas sammansättning efter att i vardera nämnden en medlem hade bytt fullmäktigegrupp. Förvaltningsdomstolen upphävde fullmäktiges beslut huvudsakligen på den grunden att besluten avvek från tidigare förvaltningspraxis och för att det inte hade visats att återkallandet av förtroendeuppdragen inte hade varit i strid med kravet på lika behandling. På dessa grunder hade fullmäktige överskridit sin prövningsrätt.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att när man bedömer huruvida fullmäktige i sitt beslut att återkalla förtroendeuppdragen hade iakttagit principen om lika behandling ska man som bakgrund beakta att det ifrågavarande ärendet väcks på framställning av kommunstyrelsen eller om minst en fjärdedel av ledamöterna i fullmäktige har tagit initiativ till det. En tröskel av det här slaget bidrar till att fullmäktige relativt sällan får motsvarande ärenden till sin behandling. I förhållande till hur ärendet väcks och att ärendena är relativt avvikande kan man inte förutsätta en sådan konsekvens i fullmäktiges beslutsfattande som av förvaltningsorganen i allmänhet när de behandlar förvaltningsärenden.

I det här fallet hade ärendet väckts när ett enligt lagen tillräckligt antal fullmäktigeledamöter hade tagit initiativ till det. I en situation av det här slaget kan det faktum att byten av fullmäktigegrupp som skett mitt under valperioden inte nödvändigtvis i andra fall över huvud taget har behandlats av fullmäktige, inte anses begränsa fullmäktiges beslutsfattande i en situation där ärendet kommer till fullmäktige för avgörande. Det att fullmäktige med stöd av 34 § 1 mom. i kommunallagen hade beslutat återkalla uppdragen för de förtroendevalda innebar inte att man på ett osakligt sätt avvek från tidigare praxis. Fullmäktige hade inte använt sin prövningsrätt i strid med principen om lika behandling och kravet på konsekvens som ingår i den.

Finlands grundlag 13 § 2 mom.

Kommunallagen 32 §, 34 §, 35 §, 79 § 1 mom. och 135 § 2 mom.

Förvaltningslagen 6 § och 45 § 2 mom. 2 punkten

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Petri Helander, Juha Lavapuro och Robert Utter. Föredragande Elina Ranz.

Kaupunginvaltuusto oli erottanut kahden lautakunnan luottamushenkilöt. Luottamuksen menettämistä on perusteltu sillä, että sen jälkeen kun kummassakin lautakunnassa yksi jäsen oli vaihtanut valtuustoryhmää, sovellettu parlamentarismi ei enää riittävällä tavalla toteutunut näiden toimielinten kokoonpanossa. Hallinto-oikeus kumosi valtuuston päätöksen keskeisesti sillä perusteella, että päätökset poikkesivat aikaisemmasta hallintokäytännöstä eikä asiassa ollut osoitettu, että erottaminen ei olisi loukannut tasapuolisen kohtelun vaatimusta. Tällä perusteella valtuusto oli ylittänyt harkintavaltansa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että arvioitaessa sitä, onko valtuusto erottamispäätöstä tehdessään noudattanut tasapuolisen kohtelun periaatetta, on taustana otettava huomioon, että erottamisasian vireilletulo edellyttää kunnanhallituksen esitystä tai vähintään neljäsosan valtuutetuista sitä koskevaa aloitetta. Tämänkaltainen kynnys on omiaan vaikuttamaan siihen, että valtuuston käsiteltäväksi tulee suhteellisen harvoin vastaavia asioita. Tähän vireilletulotapaan ja asioiden suhteelliseen poikkeuksellisuuteen nähden valtuuston päätöksenteolta ei voida edellyttää samanlaista johdonmukaisuutta kuin toimielimiltä yleensä hallintoasioiden käsittelyssä.

Tässä tapauksessa asia on tullut vireille, kun lain edellytykset täyttävä määrä valtuutettuja oli tehnyt asiasta aloitteen. Tällaisessa tilanteessa yksinomaan sen, etteivät kesken vaalikauden tapahtuneet valtuustoryhmän vaihdokset ole mahdollisesti muissa vastaavissa tapauksissa tulleet lainkaan valtuuston arvioitavaksi, ei voitu katsoa rajoittavan valtuuston päätöksentekoa tilanteissa, joissa asia tulee valtuuston ratkaistavaksi. Se, että valtuusto on päättänyt erottaa toimielinten luottamushenkilöt kuntalain 34 §:n 1 momentin perusteella, ei merkinnyt epäasianmukaista poikkeamista aikaisemmasta käytännöstä. Valtuusto ei siten ollut päätöstä tehdessään käyttänyt harkintavaltaansa tasapuolisen kohtelun periaatteen ja siihen sisältyvän johdonmukaisuusvaatimuksen vastaisesti.

Suomen perustuslaki 13 § 2 momentti

Kuntalaki 32 §, 34 §, 35 §, 79 § 1 momentti ja 135 § 2 momentti

Hallintolaki 6 § ja 45 § 2 momentti 2 kohta

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 27.9.2022 nro H5172/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös, jolla se on kumonnut Espoon kaupunginvaltuuston päätökset 18.5.2020 § 68 (kahden lautakunnan luottamushenkilöiden erottaminen) ja § 69 (kahden lautakunnan jäsenten ja varajäsenten valinta sekä puheenjohtajiston nimeäminen), kumotaan.

Siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt lausumatta valituksissa esitetyistä valitusperusteista oman ratkaisunsa lopputuloksen vuoksi, korkein hallinto-oikeus ottaa valitukset välittömästi tutkittavakseen ja hylkää valitukset myös näiltä osin.

Kaupunginvaltuuston päätökset 18.5.2020 § 68 ja § 69 jäävät siten voimaan.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin Espoon kaupunki on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla.

Asian tausta

(1)

on päätöksellään 18.5.2020 § 68 erottanut opetus- ja varhaiskasvatuslautakuntaan sekä sosiaali- ja terveyslautakuntaan valitsemansa luottamushenkilöt. Valtuusto on todennut, että lautakunnat eivät nauti valtuuston luottamusta.

(2) Valtuusto on hyväksynyt tilapäisen valiokunnan päätösehdotuksen mainittujen lautakuntien luottamushenkilöiden erottamisesta. Ehdotuksesta ilmenee, että opetus- ja varhaiskasvatuslautakunnan jäsen C sekä sosiaali- ja terveyslautakunnan jäsen B olivat vaihtaneet valtuustoryhmää kesken valtuustokauden, mutta eivät olleet luopuneet luottamustehtävistään. Sovellettu parlamentarismi toimielimen kokoonpanossa ei enää toteudu riittävällä tavalla, eikä se toteuta sitä puolueiden välistä paikkajakosopimusta, josta valtuustoryhmät olivat vaalien jälkeen sopineet. Kyseisten lautakuntien voimasuhteet eivät valtuustoryhmän vaihtamisen vuoksi noudata riittävällä tavalla valtuuston voimasuhteita.

(3)

on päätöksellään 18.5.2020 § 69 valinnut

– opetus- ja varhaiskasvatuslautakuntaan jäljellä olevaksi toimikaudeksi 2020 — 2021 päätöksestä ilmenevät kolmetoista jäsentä, muiden ohessa C:n ja heille henkilökohtaiset varajäsenet sekä nimennyt lautakunnan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan, ja

– sosiaali- ja terveyslautakuntaan jäljellä olevaksi toimikaudeksi 2020 — 2021 päätöksestä ilmenevät neljätoista jäsentä ja heille henkilökohtaiset varajäsenet sekä nimennyt lautakunnan puheenjohtajan, varapuheenjohtajan ja toisen varapuheenjohtajan.

Hallinto-oikeuden päätös

Hallinto-oikeuden päätöksen keskeinen sisältö

(4) Hallinto-oikeudelle ovat valittaneet muun ohella Espoosta olevat B ja A.

(5) Hallinto-oikeus ei ole tutkinut A:n vastaselityksessään ja lisäkirjelmässään esittämiä esteellisyyttä koskevia valitusperusteita.

(6) Hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätökset 18.5.2020 § 68 ja § 69. Hallinto-oikeus on lisäksi velvoittanut Espoon kaupungin korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla.

(8) Hallinto-oikeus on hyväksynyt valitukset siltä osin kuin ne ovat koskeneet valtuuston päätöksen sisällön lainmukaisuutta. Hallinto-oikeus on todennut, että valtuusto on ylittänyt harkintavaltansa ja on kumonnut valtuuston päätöksen lainvastaisena.

(9) Kumottuaan valtuuston päätöksen luottamushenkilöiden erottamisesta hallinto-oikeus on kumonnut myös uusien luottamushenkilöiden valitsemista koskevan valtuuston päätöksen § 69.

Hallinto-oikeuden päätöksen keskeiset perustelut luottamushenkilöiden erottamista koskevassa asiassa (§ 68)

Esteellisyys

(10) A on esittänyt valituksessaan, että kaupunginhallituksen jäsen D on ollut esteellinen osallistuessaan lautakuntien erottamisasian käsittelyyn kaupunginhallituksessa, koska häneen on kohdistunut vastaava erottamisuhka. D oli saman valtuustokauden aikana siirtynyt Perussuomalaisten valtuustoryhmästä Sinisen tulevaisuuden valtuustoryhmään, ja tultuaan valituksi kaupunginhallituksen jäseneksi keväällä 2019 edelleen Kokoomuksen valtuustoryhmään.

(11) Hallinto-oikeus on todennut, että D oli osallistunut kaupunginhallituksen kokouksiin, joissa oli käsitelty tilapäisen valiokunnan asettamista ja lausunnon antamista tilapäiselle valiokunnalle. Asian käsittelemistä näissä kokouksissa on pidettävä lautakuntien erottamista koskevan päätöksen valmistelutoimina.

(12) Kaupunginhallituksessa ei ollut tehty kuntalain 34 §:ssä tarkoitettua kaupunginhallituksen erottamista koskevaa aloitetta eikä kaupunginhallitus ollut tehnyt sitä koskevaa esitystä D:n valtuustoryhmän vaihtamisen vuoksi. A:n mukaan käsiteltävänä ollut aloite tilapäisen valiokunnan asettamisesta on ollut kaupungissa ainutkertainen ja valtuustoryhmien on ollut vaikeaa saada sitä varten vaadittavaa neljäsosaa valtuutetuista tekemään aloitetta. Hallinto-oikeuden mukaan ei ollut syytä pitää erityisen todennäköisenä, että lautakuntien erottamista koskevassa asiassa tehtävä ratkaisu olisi vaikuttanut D:n luottamushenkilöasemaan. Mahdollinen vaikutus olisi joka tapauksessa ollut vain välillinen. Näin ollen hallinto-oikeus on katsonut, että kaupunginhallituksessa valmistelevana olevassa asiassa tehtävästä ratkaisusta ei ole ollut odotettavissa D:lle hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä tai vahinkoa (

) eikä hänen puolueettomuutensa ole esitetyistä syistä vaarantunut myöskään mainitun momentin 7 kohdassa (

) tarkoitetulla tavalla.

Luottamushenkilöiden erottamista koskevaa aloitetta sekä tilapäisen valiokunnan asettamista ja toimivaltaa koskevat valitusperusteet

(13) Hallinto-oikeus on todennut, että aloitteen merkitys luottamushenkilöiden erottamista koskevassa asiassa on se, että asia tulee aloitteen johdosta vireille. Espoon kaupunginvaltuustolle tehdystä aloitteesta on käynyt ilmi, että sillä on ollut tarkoitus panna vireille sosiaali- ja terveyslautakunnan sekä opetus- ja varhaiskasvatuslautakunnan kaikkien jäsenten erottamista koskeva asia. Valtuusto on siten harkintavaltansa rajoissa voinut aloitteen perusteella asettaa tilapäisen valiokunnan. Valiokunnan asettaminen ei ole vielä merkinnyt sitä, että valiokunnan tulisi esittää valtuustolle lautakuntien erottamista eikä valiokunnan asettamispäätöksessä ole rajoitettu tilapäisen valiokunnan toimivaltaa.

(14) Valtuutettujen aloitteessa esitetty vaatimus ja tilapäisen valiokunnan valtuustolle tekemä päätösesitys sekä niiden perusteena olevat tosiseikat ovat yhtenevät. Tilapäinen valiokunta ei ole ylittänyt sille valtuuston asettamispäätöksellä annettua toimivaltaa myöskään sillä perusteella, että tilapäisen valiokunnan esitys ei ole perustunut aloitteessa esitetyn mukaisesti siihen, että B ja C eivät nauttisi valtuuston luottamusta, vaan siihen, että lautakuntien voimasuhteet eivät enää ole noudattaneet riittävällä tavalla valtuuston voimasuhteita.

Lautakuntien jäsenten ja varajäsenten kuulemista koskeva valitusperuste

(15) Tilapäinen valiokunta on kuullut asianosaisina sosiaali- ja terveyslautakunnan sekä opetus- ja varhaiskasvatuslautakunnan jäseniä ja varajäseniä. Kuntalain 34 §:n nojalla voidaan erottaa vain koko lautakunta, eikä yhdelläkään erotetun lautakunnan jäsenellä ole subjektiivista oikeutta tulla valituksi erottamisen jälkeen valittavaan uuteen lautakuntaan. Tällaista oikeutta tulla uudelleen valituksi ei siis ole, vaikka erottamispäätöksen perusteena ollut valtuuston luottamuksen menettäminen olisi kohdistunut vain muihin lautakunnan jäseniin. Lautakunnan jäsenten kuuleminen ei ole siten ollut lainvastainen myöskään sillä perusteella, että jäsenille ei ole erikseen ilmoitettu, että heitä ei välttämättä valita uuteen lautakuntaan.

Päätöksen perustelemista koskeva valitusperuste

(16) Valtuuston päätöksestä ilmenee, että se perustuu siihen, että sosiaali- ja terveyslautakunnan sekä opetus- ja varhaiskasvatuslautakunnan kokoonpanot eivät ole enää toteuttaneet valtuustoryhmien vaalien jälkeen sopimaa paikkajakosopimusta. Päätöksessä on selostettu tilapäisen valiokunnan asiassa hankkimat selvitykset ja viitattu kuntalain 34 §:ään. Päätös on perusteltu hallintolain 45 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Koska päätös ei perustu siihen, että joku yksittäinen lautakunnan jäsen ei nauttisi valtuuston luottamusta, perustelujen muodollista riittävyyttä ja hallintolain mukaisuutta arvioitaessa ei ole merkitystä sillä, että päätöksessä ei ole yksilöity luottamuksen menettäneitä lautakunnan jäseniä. Erottamispäätös koskee kuntalain 34 §:n 1 momentin nojalla kaikkia kyseiseen toimielimeen valittuja luottamushenkilöitä, eivätkä perustelut ole puutteelliset myöskään sillä perusteella, että yksittäisen sosiaali- ja terveyslautakunnan jäsenen erottamista ei ole erikseen perusteltu.

Päätöksen sisällön lainmukaisuus

(17) Asiassa on arvioitava, onko valtuusto toiminut harkintavaltansa rajoissa erottaessaan kesken toimikauden opetus- ja varhaiskasvatuslautakunnan ja sosiaali- ja terveyslautakunnan jäsenet ja varajäsenet sillä perusteella, että molemmissa lautakunnissa yksi jäsen on vaihtanut valtuustoryhmää, jolloin lautakuntien kokoonpanot eivät ole enää toteuttaneet valtuustoryhmien tekemää paikkajakosopimusta eivätkä ole noudattaneet riittävällä tavalla valtuuston voimasuhteita.

(18) Kuntalaissa ei tarkemmin määritellä, millä perusteella valtuusto voi päätyä arvioon, jonka mukaan sen valitsema luottamushenkilö ei enää nauti valtuuston luottamusta. Kysymys siitä, mitkä seikat voivat johtaa kuntalaissa tarkoitetulla tavalla valtuuston luottamuksen menettämiseen, ei ole ensisijaisesti oikeudellinen arviointikysymys vaan poliittisen tai muun tarkoituksenmukaisuusharkinnan alaan kuuluva kysymys. Valtuuston harkintavalta on tältä osin laaja, mutta sitä rajoittavat kuitenkin hallintolain 6 §:ssä säädetyt yleiset oikeusperiaatteet.

(19) Arvioitaessa luottamushenkilöiden erottamista epäluottamuksen perusteella hallintolain 6 §:ssä säädetyn tasapuolisen kohtelun vaatimus tarkoittaa, että luottamushenkilöitä ei saa asettaa keskenään eri asemaan ilman hyväksyttävää perustetta. Luottamuksen menettämistä on arvioitava samankaltaisissa tapauksissa samalla tavalla, eikä säännönmukaisesta käytännöstä tule poiketa ilman erityisiä syitä.

(20) Saadun selvityksen perusteella asiassa on katsottava tulleen selvitetyksi, että Espoossa luottamushenkilöiden ryhmänvaihdokset eivät ole aiemmin johtaneet valtuuston valitsemaan toimielimeen valittujen luottamushenkilöiden erottamiseen epäluottamuksen perusteella.

(21) Espoon kaupunginvaltuusto ei ole esittänyt, että nyt kyseessä olevat ryhmänvaihdokset olisivat vaikuttaneet lautakuntien tosiasialliseen toimintaan esimerkiksi siten, että lautakunnat olisivat alkaneet toimia valtuuston tahdon vastaisesti. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, millä tavalla nämä ryhmän vaihdokset ovat poikenneet niistä aiemmista ryhmän vaihdoksista, joissa ei ole tehty esitystä tai aloitetta vastaaviin toimenpiteisiin ryhtymisestä. Asiassa ei ole tuotu esiin muitakaan perusteita aiemmin Espoon kaupungissa noudatetusta hallintokäytännöstä poikkeamiselle. Pelkästään se seikka, että erottamista koskeva asia on valtuustoaloitteen johdosta tullut vireille, ei merkitse, että kaupungissa aiemmin noudatetusta hallintokäytännöstä poikkeamiselle olisi ollut hyväksyttävä peruste.

(22) Tasapuolisen kohtelun vaatimus ei sinänsä estä valtuustoa perustellusta syystä muuttamasta aiempaa hallintokäytäntöään, mutta päätöksestä ei ilmene, että valtuuston tarkoituksena olisi ollut aiemman hallintokäytännön muuttaminen.

(23) Kun valtuusto on poikennut aiemmasta hallintokäytännöstään eikä kaupunki ole osoittanut, ettei erottamispäätös olisi loukannut tasapuolisen kohtelun vaatimusta, valtuuston päätös 18.5.2020 § 68 on ollut hallintolain 6 §:ssä säädetyn tasapuolisen kohtelun velvoitteen vastainen. Koska valtuusto on jo tällä perusteella ylittänyt harkintavaltansa, valituksenalainen päätös on lainvastaisena kumottava.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(24)

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan niiltä osin kuin kunnallisvalituksen tehneiden henkilöiden valitukset ovat menestyneet ja valtuuston päätös valitusten johdosta kumottu. Vaatimusten tueksi kaupunginhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

(25) Espoossa käytäntönä on ollut, että jos luottamushenkilö vaihtaa puoluettaan kesken vaalikauden, hän luovuttaa paikkajakosopimuksen mukaisesti toimielinpaikkansa. Kuntalain 34 §:n mukainen erottamismenettely on tässä tapauksessa käynnistetty tilanteessa, jossa luottamushenkilö on kieltäytynyt luovuttamasta toimielinpaikkaansa.

(26) Valtuusto ei pitänyt luottamushenkilöiden valtuustoryhmän vaihtamista yksistään riittävänä edellytyksenä sille, että toimielimet eivät enää nauttisi valtuuston luottamusta. Sen sijaan valtuusto katsoi, että toimielinten kokoonpanossa ei enää riittävällä tavalla toteutunut sovellettu parlamentarismi eikä valtuustoryhmien vaalien jälkeen sopima puolueiden välinen paikkajako.

(27) Merkitystä ei pidä antaa luottamushenkilöiden toiminnalle yksittäisissä asioissa, vaan sille, miten puoluepoliittiset painotukset muuttuvat päätöksenteossa, kun puolueiden väliset valtasuhteet muuttuvat toimielimessä. Epäluottamus perustuu tällöin oikeutettuun oletukseen siitä, että puolueen vaihtamisella on merkitystä toimielimen päätöksentekoon.

(28) Hallinto-oikeuden tulkinta aikaisemman hallintokäytännön merkityksestä on virheellinen. Tällainen tulkinta hallintolain 6 §:n sisältämän tasapuolisuuden vaatimuksen noudattamisesta johtaisi siihen, että kuntalain 34 §:ssä tarkoitettu erottamismenettely sovelletun parlamentarismin ilmentymänä menettäisi merkitystään, koska valtuuston poliittista harkintavaltaa rajoitettaisiin merkittävästi. Erottamismenettely on valtuuston ainoa keino valvoa sovelletun parlamentarismin noudattamista toimielimissä.

(29) Kuntalain 34 §:n 4 momentissa kynnys tilapäisen valiokunnan asettamiseksi on asetettu korkealle. Luottamushenkilöiden erottamista koskevan asian vireille tulo vaatii joko kunnanhallituksen esitystä tai neljäsosan valtuutetuista kannatusta. Siten käytännössä on epätodennäköistä, että hallintokäytäntö muodostuisi johdonmukaisesti sellaiseksi, että erottamismenettely käynnistyisi aina, kun luottamushenkilö vaihtaa puolueryhmää kesken toimikauden.

(30) Espoossa puolueryhmittymien yhteisesti hyväksymänä käytäntönä on ollut se, että vaihtaessaan puoluepoliittista valtuustoryhmäänsä luottamushenkilö luopuu tälle puolueelle paikkajakosopimuksessa osoitetusta toimielinpaikasta. Tämä periaate on vahvistettu paikkajakotoimikunnan pelisäännöissä vuodelta 2008. Vain harvoin näin ei ole menetelty. Tässä tapauksessa erottamismenettelyyn ryhdyttiin nimenomaisesti siksi, että yleisesti hyväksytystä toimintatavasta ja tasapuolisen kohtelun vaatimuksesta on kahden luottamushenkilön toimesta haluttu poiketa.

(31) Vuoden 2013 valtuustokauden alusta lähtien Espoossa on tapahtunut kolme muuta puoluevaihdosta, joiden seurauksena erottamismenettelyä ei ole käynnistetty. Perusteet sille, että luottamushenkilö on saattanut pitää toimielinpaikkansa, voivat olla moninaisia. Esimerkiksi pienempien puolueiden mahdollisuudet aikaa vievän prosessin aloittamiseksi ovat heikot. On myös mahdollista, että joissakin tapauksissa puolueet ovat antaneet hiljaisen suostumuksensa sille, että henkilö saa pitää luottamustoimensa toimielimessä puoluevaihdoksesta huolimatta ja hyväksyntänsä sille, että valtuuston tahto toimielimen kokoonpanossa toteutuu riittävällä tavalla. Kaikissa tapauksissa ei ole selvää, että valtuuston tahdon toteutuminen ja sovelletun parlamentarismin periaate vaarantuisi toimielimen valtasuhteiden muuttuessa.

(32)

on selityksessään vaatinut, että kaupunginhallituksen valitus hylätään ja hallinto-oikeuden päätös pysytetään voimassa. Lautakuntien erottamista koskevan aloitteen taustalla on ollut henkilökohtaisiin riitaisuuksiin ja muihin epäasiallisiin syihin liittyviä vaikuttamia. Nyt kysymyksessä olevien ryhmänvaihdosten vuoksi lautakuntien voimasuhteissa ei ole tapahtunut muutoksia. B on siirtynyt Keskustasta poliittisesti lähimpään Kokoomuksen ryhmään ja C puolestaan SDP:stä Vasemmistoliiton ryhmään.

(33)

on selityksessään vaatinut, että hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos pysytetään. Toimielimen erottaminen kuntalain 34 §:n mukaisesti edellyttää, että joku toimielimen jäsenistä tai useammat heistä eivät nauti valtuuston luottamusta. Erottamista ei siten voi perustaa siihen, että toimielin ei nauti valtuuston luottamusta. Erottamispäätös on vastoin perustuslaissa turvattua yhdistymisvapautta perustunut yksinomaan siihen, että B ja C ovat vaihtaneet valtuustoryhmää kesken valtuustokauden. B ei ole ollut tietoinen mistään sopimuksista, sitoumuksista tai pelisäännöistä, joiden perusteella hänen olisi tullut luovuttaa lautakuntapaikka vaihdettuaan valtuustoryhmää.

(34)

on antanut vastaselityksen.

(35)

ja

on lähetetty tiedoksi kaupunginhallituksen vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Ratkaisun lähtökohdat

(36) Asia tulee korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkittavaksi kaupunginhallituksen valituksen johdosta ensin siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut valtuuston päätöksen § 68 harkintavallan ylittämistä koskevalla perusteella. Mikäli kaupunginhallituksen valitus hyväksytään ja hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylätään mainitulla perusteella tehtyinä, tulevat korkeimmassa hallinto-oikeudessa seuraavaksi tutkittavaksi A:n ja B:n hallinto-oikeudessa tekemät valitukset myös niiltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt A:n valituksen tutkimatta ja hylännyt A:n ja B:n valitukset.

(37) Mikäli hallinto-oikeuteen tehdyt valitukset tulevat valtuuston päätöksen § 68 osalta kokonaan hylätyiksi, tulee seuraavaksi tutkittavaksi kaupunginhallituksen valitus valtuuston päätöksen § 69 osalta. Mikäli kaupunginhallituksen valitus hyväksytään, tulevat tutkittavaksi A:n ja B:n hallinto-oikeudelle tekemät valitukset niiltä osin kuin hallinto-oikeus oli jättänyt lausumatta niistä luottamushenkilöiden erottamista koskevan päätöksensä lopputulokseen nähden.

Luottamushenkilöiden erottamista koskeva asia

Kysymyksenasettelu valtuuston harkintavallan osalta

(38) Sekä opetus- ja varhaiskasvatuslautakunnan että sosiaali- ja terveyslautakunnan yksi jäsen on siirtynyt valtuustoryhmästä toiseen. Espoon kaupunginvaltuuston päätöksen mukaan näiden lautakuntien erottamiseen johtanut valtuuston luottamuksen menettäminen on perustunut siihen, että lautakuntien kokoonpanot eivät enää ole toteuttaneet valtuustoryhmien tekemää paikkajakosopimusta eivätkä noudattaneet riittävällä tavalla valtuuston voimasuhteita kyseisten luottamushenkilöiden vaihdettua valtuustoryhmää.

(39) Asiassa on ensinnä ratkaistavana, onko kaupunginvaltuusto voinut erottaa lautakunnat sillä perusteella, että ne eivät ole enää nauttineet kuntalain 34 §:ssä tarkoitetulla tavalla valtuuston luottamusta sen jälkeen, kun kummassakin lautakunnassa yksi jäsen oli kesken valtuustokauden vaihtanut valtuustoryhmää, mutta ei ollut pyytänyt eroa lautakunnan jäsenyydestä. Asiassa on lisäksi arvioitavana, onko valtuusto erottaessaan lautakunnat toiminut harkintavaltansa rajoissa ottaen huomioon hallinnon yleiset oikeusperiaatteet.

Huomioon otettavat oikeusohjeet esitöineen

(40) Kuntalain 32 §:n 1 momentin mukaan toimielimen jäsenet valitaan valtuuston toimikaudeksi, jollei valtuusto ole päättänyt, että heidän toimikautensa on valtuuston toimikautta lyhyempi, tai kuntalaissa toisin säädetä.

(41) Kuntalain 34 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi erottaa kunnan, kuntayhtymän ja kuntien yhteiseen toimielimeen valitsemansa luottamushenkilöt kesken toimikauden, jos he tai jotkut heistä eivät nauti valtuuston luottamusta. Erottamispäätös koskee kaikkia toimielimeen valittuja luottamushenkilöitä.

(42) Saman pykälän 4 momentin mukaan asia tulee vireille kunnanhallituksen esityksestä tai vähintään neljäsosan valtuutetuista tehtyä sitä koskevan aloitteen.

(43) Kuntalain esitöissä (HE 268/2014 vp) on 34 §:n 1 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että säännöksessä säädettäisiin nykyistä lakia vastaavasti luottamushenkilöiden erottamisesta. Vastaava säädös sisältyi aiemman kuntalain (365/1995) 21 §:ään, jota koskevissa esitöissä (HE 192/1994 vp) on todettu, että pykälässä säädettäisiin niin sanotusta sovelletusta parlamentarismista. Epäluottamus voisi johtaa valtuuston toimielimeen valitsemien luottamushenkilöiden erottamiseen. Pykälän nojalla valtuusto voisi enemmistöpäätöksellä erottaa toimielimeen valitsemansa luottamushenkilöt. Erottaminen koskisi aina kaikkia toimielimeen kuuluvia luottamushenkilöitä, vaikka epäluottamus ei kohdistuisikaan kaikkiin. Tällä varmistettaisiin suhteellisuusperiaatteen toteutuminen toimielintä uudelleen valittaessa.

(45) Kuntalain 35 §:ssä säädetään tilapäisestä valiokunnasta.

(46) Hallinnon keskeiset oikeusperiaatteet on ilmaistu hallintolain 6 §:ssä. Sen mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

(47) Hallituksen esityksessä hallintolaiksi (HE 72/2002 vp) on 6 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu tasapuolisen kohtelun periaatteen yhteydessä muun ohella, että ratkaisutoiminnan tulisi olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen olisi perustuttava tapauksen erityislaatuun. Ehdotettu säännös ei kuitenkaan estäisi viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli kuin siihen on olemassa perusteltu syy.

Oikeudellinen arviointi valtuuston harkintavallan osalta

Arviointi kuntalain ja hallintolain sääntelyn valossa

(48) Kuntalain 79 §:n 1 momentissa on ilmaistu luottamushenkilön erottamattomuuden periaate, jonka mukaan luottamushenkilö pysyy toimessaan sen ajan, joksi hänet on valittu, ja sen jälkeenkin siihen saakka, kunnes toimeen on valittu toinen. Poikkeus tästä periaatteesta sisältyy kuntalain 34 §:ään, jonka 1 momentin mukaan valtuusto voi erottaa kunnan, kuntayhtymän ja kuntien yhteiseen toimielimeen valitsemansa luottamushenkilöt kesken toimikauden, jos he tai jotkut heistä eivät nauti valtuuston luottamusta. Erottamispäätös koskee kaikkia toimielimeen valittuja luottamushenkilöitä.

(49) Kuntalaissa ei ole tarkemmin säädetty siitä, millä perusteilla valtuusto voi erottaa toimielimen luottamushenkilöt luottamuspulan seurauksena. Sääntelyn taustalla on kuitenkin valtuuston aseman korostaminen siten, että kunnan muut toimielimet toimivat sen luottamuksen varassa. Valtuustolla on asian luonteen mukaisesti laaja harkintavalta arvioidessaan luottamuksen menettämistä. Kysymys on ensisijaisesti poliittisen ja muun tarkoituksenmukaisuusharkinnan alaan kuuluvasta päätöksenteosta. Tätä harkintavaltaa rajoittavat kuitenkin hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, mutta tältäkin osin valtuuston päätösvaltaan liittyy poikkeuksellisia piirteitä verrattuna tavanomaiseen hallintomenettelyssä ratkaistavaan asiaan.

(50) Valtuuston päätös on tässä asiassa perustunut siihen, että kummassakin esillä olevassa lautakunnassa yksi luottamushenkilö oli vaihtanut valtuustoryhmää, minkä seurauksena kyseisten lautakuntien kokoonpanojen ei ole enää katsottu noudattaneen riittävällä tavalla valtuuston voimasuhteita. Tämä on merkinnyt myös sitä, että kokoonpano ei ole enää vastannut vaalien jälkeen valtuustoryhmien välillä tehtyä paikkajakosopimusta. Espoon kaupunginhallitus on tuonut esiin, että tavanomaisena käytäntönä, joka on myös vahvistettu vuonna 2008 laadituissa paikkajakotoimikunnan pelisäännöissä, on ollut se, että vaihtaessaan valtuustoryhmää luottamushenkilö on samalla luopunut paikkajakosopimuksessa osoitetusta toimielinpaikasta. Näin ollen valtuuston päätös erottaa toimielimen luottamushenkilöt on olennaisesti perustunut siihen, että kyseiset luottamushenkilöt eivät ole toimineet kuvatulla tavalla.

(51) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtuustolla on laajan harkintavaltansa puitteissa ollut mahdollisuus ottaa toimielimen jäsenten nauttimaa luottamusta arvioidessaan huomioon se, ettei toimielimen kokoonpano enää ole vastannut valtuuston voimasuhteita eikä poliittisluonteista paikkajakosopimusta. Lautakunnan poliittisen kokoonpanon muuttuminen kesken toimikauden saattaa myös tosiasiallisesti vaikuttaa lautakunnan toimintaan ja päätöksentekoon siten, etteivät ne enää vastaa valtuuston tahtoa. Valtuustolla ei voida katsoa olevan velvollisuutta jäädä odottamaan mahdollisia tosiasiallisia vaikutuksia voidakseen erottaa toimielimen luottamuspulan perusteella.

(52) Edellä mainittuun nähden valtuuston ei ole katsottava toimineen kuntalain 34 §:n vastaisesti erottaessaan esillä olevien kahden lautakunnan luottamushenkilöt. Asiassa on vielä arvioitava, onko valtuusto noudattanut päätöksenteossaan hallinnon oikeusperiaatteisiin kuuluvia tarkoitussidonnaisuuden periaatetta ja tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

(53) A on kunnallisvalituksessaan sekä selityksessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt, että lautakuntien erottamista koskevan aloitteen taustalla olisi henkilökohtaisiin riitaisuuksiin tai vastaaviin epäasiallisiin syihin liittyviä vaikuttamia. Väitteet ovat yleisluonteisia eikä niiden perusteella ole syytä arvioida, että valtuusto olisi päätöksen tehdessään käyttänyt harkintavaltaansa muihin kuin lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin.

(54) Hallinto-oikeus on katsonut, ettei valtuusto ole erottamispäätöstä tehdessään noudattanut tasapuolisen kohtelun periaatetta, koska valtuustoryhmän vaihdokset eivät ole muissa tilanteissa johtaneet toimielinten erottamiseen.

$144

(56) Tässä tapauksessa asia on tullut vireille, kun lain edellytykset täyttävä määrä valtuutettuja oli tehnyt asiasta aloitteen. Tällaisessa tilanteessa yksinomaan sen, etteivät kesken vaalikauden tapahtuneet valtuustoryhmän vaihdokset ole mahdollisesti muissa vastaavissa tapauksissa tulleet lainkaan valtuuston arvioitavaksi, ei voida katsoa rajoittavan valtuuston päätöksentekoa tilanteissa, joissa asia tulee valtuuston ratkaistavaksi. Tähän nähden se, että tässä tapauksessa valtuusto on päättänyt erottaa lautakunnat kuntalain 34 §:n 1 momentin perusteella, ei merkitse epäasianmukaista poikkeamista aikaisemmasta käytännöstä. Valtuusto ei siten ole päätöstä tehdessään käyttänyt harkintavaltaansa tasapuolisen kohtelun periaatteen ja siihen sisältyvän johdonmukaisuusvaatimuksen vastaisesti.

(57) Edellä mainittuun nähden hallinto-oikeuden ei olisi tullut mainitsemallaan perusteella kumota valtuuston päätöstä 18.5.2019 § 68, jolla valtuusto on erottanut kahden lautakunnan luottamushenkilöt.

Yhdistymisvapautta koskeva valitusperuste

(58) Korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivytyksen välttämiseksi välittömästi tutkittavakseen B:n kunnallisvalituksessaan esittämän yhdistymisvapauden loukkaamista koskevan valitusperusteen, josta hallinto-oikeus on jättänyt ratkaisunsa lopputuloksen vuoksi lausumatta.

(59) B on kunnallisvalituksessaan esittänyt, että luottamuksen menettäminen ei ole voinut perustua siihen, että luottamushenkilö on käyttänyt perustuslain 13 §:n 2 momentissa tarkoitettua yhdistymisvapauteen kuuluvaa perusoikeuttaan ryhmän vaihtamiseen.

(61) Kaupunginvaltuuston päätöksessä on ollut kyse kahden toimielimen kaikkien luottamushenkilöiden erottamisesta. Päätös ei ole merkinnyt, että luottamushenkilöt olisivat pakotettuja kuulumaan tai olemaan kuulumatta tiettyyn valtuustoryhmään. Valtuusto ei ole myöskään perustanut käsitystään luottamuksen menettämisestä siihen seikkaan, että tietyt luottamushenkilöt ovat käyttäneet oikeuttaan vaihtaa valtuustoryhmää, vaan ryhmänvaihdoksista seuranneisiin muutoksiin poliittisissa voimasuhteissa lautakuntien kokoonpanossa.

(62) Valtuuston päätöksellä ei ole edellä todettu huomioon ottaen puututtu luottamushenkilöiden yhdistymisvapauteen eikä päätös siten ole tällä B:n esittämällä perusteella lainvastainen.

(63) Korkein hallinto-oikeus ottaa seuraavaksi tutkittavaksi hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset siltä osin kuin niissä on kysymys menettelyä koskevista valitusperusteista.

Hallinto-oikeuden hylkäämät menettelyä koskevat valitusperusteet

(64) Hallinto-oikeus on edellä esitetyillä perusteilla (10 — 16 kohta) katsonut, ettei valtuuston päätös § 68 ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä A:n esittämillä menettelyä koskevilla valitusperusteilla. Korkein hallinto-oikeus viittaa tosiseikkojen osalta hallinto-oikeuden päätökseen.

(65) Asiassa on ollut kysymys kahden lautakunnan luottamushenkilöiden erottamisasian valmistelusta. Kaupunginhallituksessa asian valmisteluun osallistunut kaupunginhallituksen jäsen ei ole ollut millään hallintolaissa tarkoitetulla perusteella esteellinen käsittelemään aloitetta eikä tilapäisen valiokunnan asettamista sillä perusteella, että hän oli itsekin vaihtanut ryhmää. Asian valmistelussa tai kuulemisessa ei ole tapahtunut valituksessa esitetyillä perusteilla virheitä. Kaupunginvaltuustolle tehty valtuustoryhmien erottamista koskeva aloite on ollut kuntalain 34 §:n 4 momentin mukainen. Tilapäinen valiokunta ei ole ollut esityksessään sidottu aloitteessa esitettyihin perusteluihin. Tilapäinen valiokunta on kuullut lautakuntien jäseniä ja varajäseniä lain edellyttämällä tavalla. Valtuuston päätöksestä ilmenee asian laatu huomioon ottaen riittävällä tavalla päätöksen perustelut.

(66) Valtuuston päätös ei ole syntynyt kuntalain 135 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Tähän nähden hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylätään myös tällä perusteella tehtyinä.

Hallinto-oikeuden tutkimatta jättämät valitusperusteet

(67) Hallinto-oikeuden on tullut ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla jättää A:n vastaselityksessään ja lisäkirjelmässään esittämät esteellisyyttä koskevat valitusperusteet tutkimatta.

Lautakuntien jäsenten ja varajäsenten valintaa sekä puheenjohtajiston nimeämistä koskeva asia

(68) Hallinto-oikeus on kumottuaan lautakuntien erottamista koskevan valtuuston päätöksen § 68 samalla tämän johdosta kumonnut myös valtuuston päätöksen § 69, jolla valtuusto oli valinnut näiden lautakuntien jäsenet ja varajäsenten sekä nimennyt puheenjohtajiston. Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden edellä olevasta ilmenevä ratkaisu, jonka mukaan hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota päätöstä § 68, hallinto-oikeuden ei olisi mainitsemallaan perusteella tullut kumota myöskään valtuuston päätöstä § 69.

(69) Korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivytyksen välttämiseksi tutkittavakseen A:n valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämät valtuuston päätöstä § 69 koskevat valitusperusteet, joista hallinto-oikeus ei ole päätöksensä lopputulos huomioon ottaen lausunut.

(70) A on kunnallisvalituksessaan esittänyt, että C:n uudelleen valinta sosiaali- ja terveyslautakunnan jäseneksi on ristiriidassa lautakunnan erottamisen perusteena olevan luottamuspulan kanssa. A on lisäksi pitänyt lainvastaisena sitä, ettei lautakuntaan ole valittu kahta henkilöä, jotka olivat ennen luottamuksen menettämistä lautakunnan jäseniä, ja että valtuuston päätös on tältä osin perustelematon. Päätös on hänen mukaansa ristiriidassa luottamushenkilöiden erottamattomuuden periaatteen kanssa.

(71) Kuntalain 79 §:n 1 momentin mukaan luottamushenkilö pysyy toimessaan sen ajan, joksi hänet on valittu, ja sen jälkeenkin siihen saakka, kunnes toimeen on valittu toinen. Kesken toimikautta avoimeksi tulleeseen luottamustoimeen on valittava jäljellä olevaksi toimikaudeksi uusi luottamushenkilö.

(72) Erottamispäätös ei ole perustunut siihen, että C olisi henkilökohtaisesti menettänyt valtuuston luottamuksen. Kuntalaissa ei ole myöskään asetettu erityisiä ehtoja sille, miten toimielimen erottamisen jälkeen valitaan uudet luottamushenkilöt.

(73) Päätöksen perustelemisen osalta asiassa noudatetaan hallintolain säännöksiä vastaavalla tavalla kuin muissakin luottamushenkilövalinnoissa. Hallintolain 45 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia. Se, että sosiaali- ja terveyslautakuntaan ei ole valittu kaikkia lautakunnan aikaisempia jäseniä, ei merkitse, että kaupunginvaltuuston päätös olisi hallintolain vastaisesti perustelematon eikä päätös ole muutoinkaan lainvastainen.

(74) Kun otetaan huomioon, että luottamushenkilöiden erottamiselle on ollut kuntalain 34 §:n mukaiset perusteet, ei valtuuston päätös lautakuntien uusien jäsenten valitsemisesta ole A:n esittämällä tavalla ristiriidassa luottamushenkilöiden lähtökohtaisen erottamattomuuden kanssa.

Lopputulos

(75) Espoon kaupunginvaltuuston päätökset 18.5.2020 § 68 ja § 69 eivät ole syntyneet A:n ja B:n valituksissaan esittämillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä, valtuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eivätkä valtuuston päätökset ole olleet muutenkaan lainvastaisia. Tähän nähden hallinto-oikeuden ei olisi A:n ja B:n valitusten johdosta tullut kumota kaupunginvaltuuston päätöksiä vaan hylätä valitukset kokonaisuudessaan.

(76) Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja, kun otetaan huomioon kuntalain 135 §:n 2 momentti, A:n ja B:n hallinto-oikeudelle tekemät valitukset on hylättävä. Kaupunginvaltuuston päätökset jäävät siten voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Petri Helander, Juha Lavapuro ja Robert Utter. Asian esittelijä Elina Ranz.

Espoon kaupunginvaltuusto

intressijäävi

yleislausekejäävi

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pia Repo, Riitta Hämäläinen ja Katja Tertsonen, joka on myös esitellyt asian.

Espoon kaupunginhallitus

A

B

A:lle

B:lle