KHO:2025:30 – Maankäyttö- ja rakentaminen

​

Kommunfullmäktige hade godkänt en delgeneralplan för att genomföra ett gruvprojekt. I delgeneralplanen angavs områdesreservationer för den planerade gruvverksamheten och den infrastruktur som behövdes. Ytterligare ingick i planen bestämmelser för att lindra olägenheterna.

Frågan gällde om delgeneralplanen var baserad på tillräcklig utredning för att bedöma konsekvenserna för bosättningen i närområdet.

Den godkända delgeneralplanen möjliggjorde placeringen av ett stort dagbrott i närheten av existerande bebyggelse. Enligt delgeneralplanens planlösning skyddades den närliggande bosättningen för miljökonsekvenser orsakade av dagbrottet med en skyddsvall som skulle byggas mellanbosättningen och dagbrottet. Skyddsvallen skulle komma att vara synnerligen nära bosättning som låg utanför planområdet. I MKB-förfarandet hade miljökonsekvenserna för den närliggande bosättningen bedömts med en väsentligt annorlunda skyddslösning som utgångspunkt.

Ur de utredningar som hade gjorts för planen framgick inte att man med skyddsvallens placering hade strävat efter att samordna gruvverksamheten med markanvändningen utanför planområdet. I utredningsmaterialet ingick inte heller någon helhetsbedömning av de olika av brytningen för den närliggande bosättningen orsakade olägenheternas kumulativa effekt. Ytterligare ingick betydande osäkerhetsfaktorer i de utredningar som beaktade skyddsvallen och som var tillgängliga när planen godkändes. Förutsättningarna för att bedöma planlösningens nämnda konsekvenser försämrades ytterligare av att ett område med mycket bosättning i den omedelbara närheten av skyddsvallen hade lämnats utanför planområdet.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att man avseende de olägenheter som orsakas närbebyggelsen inte utgående från de utredningar som hade gjorts för delgeneralplanen i tillräckligt hög grad kunde försäkra sig om att planlösningen uppfyllde de krav på en trygg och sund livsmiljö som gäller för en generalplan. Planlösningen var på grund av detta lagstridig. Med beaktande av gruvprojektets storleksklass och osäkerhetsfaktorerna gällande de olägenheter som orsakas närbebyggelsen och hur de skulle förhindras utgjorde endast det, att planbestämmelserna innehöll förbud mot olägenheter som överskrider miljöbestämmelserna och att orsaka fara, ingen grund för att avgöra ärendet annorlunda.

Markanvändnings- och bygglagen 9 § och 39 §

Se och jmf. HFD 2018:10 och HFD 2023:87

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio och Joni Heliskoski. Föredragande Hanna-Maria Schiestl.

Kunnanvaltuusto oli hyväksynyt osayleiskaavan kaivoshankkeen toteuttamista varten. Osayleiskaavassa oli osoitettu aluevarauksia suunnitellulle kaivostoiminnalle ja sen tarvitsemalle infrastruktuurille sekä annettu kaavamääräyksiä haittavaikutusten lieventämiseksi.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko osayleiskaava perustunut riittäviin selvityksiin kaavan toteuttamisesta lähiasutukselle aiheutuvien vaikutusten arvioimiseksi.

Hyväksytty osayleiskaava mahdollisti suuren avolouhoksen sijoittamisen olemassa olevan asutuksen läheisyyteen. Osayleiskaavan kaavaratkaisun mukaan lähiasutusta suojattiin avolouhoksesta aiheutuvilta ympäristöhaitoilta avolouhoksen ja asutuksen väliin rakennettavalla suojavallilla. Suojavalli tulisi sijaitsemaan varsin lähellä kaava-alueen ulkopuolella sijaitsevaa asutusta. YVA-menettelyssä avolouhoksesta lähiasutukseen kohdistuvia ympäristöhaittoja oli arvioitu olennaisesti toisenlaisen suojausratkaisun perusteella.

Kaavaa varten laadituista selvityksistä ei ilmennyt, että suojavallin sijoittamisella olisi pyritty erityisesti yhteensovittamaan kaivostoiminta ja kaava-alueen ulkopuolella oleva maankäyttö. Selvitysaineistoon ei myöskään sisältynyt kokonaisarviointia louhinnasta lähiasutukselle aiheutuvien erilaisten haittojen yhteisvaikutuksista. Lisäksi suojavallin huomioon ottaviin ja kaavan hyväksymishetkellä käytössä olleisiin selvityksiin liittyi merkittäviä epävarmuustekijöitä. Edellytyksiä arvioida kaavaratkaisun mainittuja vaikutuksia heikensi vielä se, että lähes välittömästi suojavallin viereen sijoittuva, runsaasti asutusta sisältävä alue oli jätetty kaava-alueen ulkopuolelle.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että osayleiskaavaa varten laadittujen selvitysten perusteella ei voitu riittävästi varmistua siitä, että kaavaratkaisu täytti lähiasutukselle aiheutuvien haitallisten vaikutusten osalta turvalliseen ja terveelliseen elinympäristöön liittyvän yleiskaavan sisältövaatimuksen. Kaavaratkaisu oli tästä syystä lainvastainen. Kun otettiin huomioon kaivoshankkeen suuruusluokka sekä lähiasutukselle aiheutuviin haittavaikutuksiin ja niiden estämiseen liittyvät epävarmuustekijät, pelkästään se, että kaavamääräyksissä oli kielletty ympäristönormit ylittävien haittojen ja vaaran aiheuttaminen, ei ollut peruste arvioida asiaa toisin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § ja 39 §

Ks. ja vrt. KHO 2018:10 ja KHO 2023:87

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus, 30.4.2024, 802/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Kolarin kunnalle valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Kolarin kunta velvoitetaan korvaamaan A:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla viivästyskorkoineen sekä Äkäslompolon kyläyhdistys ry:n ja sen asiakumppaneiden oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvonlisäveroineen yhteensä 1 240 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määrätään korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Asian tausta

(1)

on 10.5.2021 (§ 9) hyväksynyt Hannukaisen kaivosalueen osayleiskaavan. Kaava-alue on pinta-alaltaan noin 87 km

ja se sijaitsee noin kahdeksan kilometrin etäisyydellä Yllästunturista. Kaavassa on osoitettu aluevarauksia suunnitellulle kaivostoiminnalle ja sen tarvitsemalle infrastruktuurille sekä annettu kaavamääräyksiä haittavaikutusten lieventämiseksi.

(2)

on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään A:n ja hänen asiakumppaneidensa, Äkäslompolon kyläyhdistys ry:n ja sen asiakumppaneiden sekä B:n ja C:n valituksista kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus on velvoittanut Kolarin kunnan korvaamaan A:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulut 4 000 eurolla sekä Äkäslompolon kyläyhdistys ry:n ja sen asiakumppaneiden oikeudenkäyntikulut 10 000 eurolla, molemmat laillisine korkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut kunnanvaltuuston päätöksen kumoamista keskeisesti seuraavasti:

(3) Osayleiskaavaa varten ei ole laadittu sellaisia selvityksiä ja vaikutusten arviointeja, joiden nojalla olisi mahdollista luotettavasti arvioida sitä, onko kaavan mukainen kaivostoiminta sovitettavissa yhteen terveellistä, turvallista ja viihtyisää elinympäristöä koskevien sisältövaatimusten kanssa. Luotettavasti ei voida arvioida myöskään sitä, aiheuttaako yleiskaava alueen maanomistajille tai muille oikeuden haltijoille kohtuutonta haittaa.

(4) Kaavan selvitykset ja kaavamääräykset huomioon ottaen asiassa ei voida riittävällä tavalla varmistua siitä, että kaavaratkaisu täyttäisi Kuervaaran ja Kivivuopionvaaran pohjavesialueiden osalta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa säädetyn turvallisen ja terveellisen elinympäristön sisältövaatimuksen ja vaatimuksen luonnonarvojen vaalimisesta.

(5) Osayleiskaava ei täytä maakuntakaavan suunnittelumääräyksissä asetettuja vaatimuksia poronhoidon edellytysten turvaamisesta. Maakuntakaava ei näin ollen ole tältä osin ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(6)

Vaatimuksia on perusteltu keskeisesti seuraavasti:

(7) Osayleiskaava on perustunut sen ohjaustavoitteeseen ja tarkkuuteen nähden riittäviin selvityksiin ja se on laadittu ottaen maakuntakaava huomioon ja muutenkin noudattaen maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n mukaisia yleiskaavan sisältövaatimuksia. Kysymyksessä oleva alue on Tunturi-Lapin maakuntakaavassa osoitettu kaivosalueeksi.

(8) Osayleiskaavaa varten laaditut selvitykset osoittavat, että kaivostoiminta voidaan toteuttaa nyt kysymyksessä olevalle alueelle ympäristön vaatimukset huomioon ottaen. Suojavalli mahdollistaa sen, että kaivostoiminnan välittömässä läheisyydessä olevia alueita voidaan edelleen käyttää vakituiseen ja loma-asumiseen. Edellytykset harjoittaa kaivostoimintaa ja tarvittavat lupamääräykset ratkaistaan erillisissä lupamenettelyissä.

(9) Hallinto-oikeus on toiminut virheellisesti ottaessaan taannehtivasti huomioon vasta kaavan hyväksymispäätöksen tekemisen jälkeen tapahtuneet Kuervaaran ja Kivivuopionvaaran pohjavesialueiden luokitusmuutokset. Kunnanvaltuusto on voinut sillä päätöksentekohetkellä olleiden objektiivisten tietojen perusteella päättää, että kyse ei ole vedenhankintaa varten soveltuvista pohjavesialueista. Luokitusmuutoksille ei joka tapauksessa ole esitetty lainmukaisia perusteita.

(10) Osayleiskaava täyttää maakuntakaavan suunnittelumääräyksissä asetetut vaatimukset poronhoidon edellytysten turvaamisesta. Yleiskaavoituksessa sovitetaan yhteen elinkeinoelämän ja myös poronhoidon intressejä. Yleiskaavan mukaisen toiminnan haittoja lievennetään ja vahinkoja ehkäistään sopimuksin ja lupamenettelyissä teknisin ratkaisuin. Kaivostoiminnasta ei aiheudu huomattavaa haittaa poronhoidolle.

(11)

on antanut lausuman, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä sekä kunnan velvoittamista korvaamaan lausuman antajien oikeudenkäyntikulut.

(12)

on antanut lausuman, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä sekä kunnan velvoittamista korvaamaan lausuman antajien oikeudenkäyntikulut. Oikeudenkäyntikulujen määrä on 9 920 euroa.

(13)

on varattu tilaisuus lausuman antamiseen.

(14)

(15)

on antanut vastaselityksen.

(16)

(17)

on antanut lisäselvitystä ja toimittanut oikeudenkäyntikululaskun 5 932 euroa.

(18)

on lähetetty tiedoksi lisäselvitykset. Kunta on antanut A:n ja hänen asiakumppaneidensa ja Äkäslompolon kyläyhdistys ry:n ja sen asiakumppaneiden oikeudenkäyntikuluvaatimusten johdosta lausuman, jossa se on kiistänyt kuluvaatimukset perusteiltaan ja määriltään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Pääasia

Kysymyksenasettelu

(19) Asiassa on Kolarin kunnan valituksesta ratkaistavana, onko kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä lainvastainen hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä selvitysten riittävyyteen ja kaavan sisällölliseen lainmukaisuuteen liittyvillä perusteilla.

Sovellettavat oikeusohjeet

(21) Saman pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

(22) Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

(23) Yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

(25) Saman pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

(26) Saman pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Kaava-alueen ja kaavaratkaisun yleiskuvaus

(28) Osayleiskaavan tavoitteena on kaavaselostuksen mukaan suunnitella Hannukaisen kaivosalueen ja sen ympäristön maankäyttö Tunturi-Lapin maakuntakaavan mukaisesti kestävällä tavalla. Tavoitteena on suunnitella kaivoshankkeeseen liittyvät toiminnot, kaivoksen toiminnan aikaiset ja pysyvät suoja-alueet, rakenteet ja yhteydet sekä niiden välitön ympäristö. Osayleiskaavan tärkeänä tavoitteena on kaivostoiminnan yhteensovittaminen alueen asumisen ja loma-asumisen sekä tärkeiden elinkeinojen, kuten matkailun ja poronhoidon toimintaedellytysten kanssa.

(29) Osayleiskaava-alue sijaitsee Kolarin kunnassa noin 9 — 30 kilometriä Kolarin keskustaajamasta koilliseen. Osayleiskaavoitettavan alueen koko on noin 87 km

ja se on pääosin poronhoitoalueena olevaa metsää, puoliavointa suota tai vanhaa kaivosaluetta. Hannukaisen ja Rautuvaaran alueiden välissä seututien 940 ja Äkäsjoen varrella sijaitsevat Hannukaisen ja Kuervaaran kylät, joihin on vakituisen asutuksen lisäksi muodostunut runsaasti loma-asutusta.

(30) Hannukaisessa sijaitsee rautaoksidi-kupari-kulta-tyypin malmiesiintymä. Alueelle suunniteltu kaivostoiminta käsittää malmiesiintymän hyödyntämisen avolouhintana. Malmi louhitaan kahdesta avolouhoksesta, Hannukaisen isommasta avolouhoksesta ja Kuervitikon pienemmästä. Kaivoksen arvioitu toiminta-aika on 17 — 25 vuotta riippuen rikastamon tuotantotehokkuudesta. Suunniteltu Hannukaisen avolouhos tulee olemaan pituudeltaan noin 2 500 metriä, leveydeltään 500 — 1 500 metriä ja syvyydeltään noin 250 metriä maanpinnasta. Vuosittainen malmin louhintamäärä on välillä 5 — 7 Mt ja sivukiven 18 — 30 Mt. Alkuvaiheessa louhosalueilta poistetaan irtomaita noin 45 Mm

, joista suojavalliin sijoitetaan noin 5 Mm

. Irtomaiden kokonaispoistomäärä on enintään 75 Mt. Sivukiven kokonaislouhintamäärä on 370 Mt.

$155

Kuervaaran ja Kivivuopionvaaran pohjavesialueisiin kohdistuvat vaikutukset

Hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

(32) Hallinto-oikeus on kumonnut osayleiskaavan hyväksymispäätöksen osaltaan sillä perusteella, että kaavan selvitykset ja kaavamääräykset huomioon ottaen asiassa ei voida riittävällä tavalla varmistua siitä, että kaavaratkaisu täyttäisi Kuervaaran ja Kivivuopionvaaran pohjavesialueiden osalta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa säädetyn turvallisen ja terveellisen elinympäristön sisältövaatimuksen ja vaatimuksen luonnonarvojen vaalimisesta.

(33) Tältä osin hallinto-oikeuden perusteluissa on ensin viitattu siihen, että kaava-asian ollessa hallinto-oikeudessa käsiteltävänä Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on tarkistanut pohjavesialueen luokituksia Kolarin kunnan alueella ja katsonut, että aikaisemmin luokkaan III kuulunut Kuervaaran pohjavesialue tulisi luokitella 2-luokkaan ja luokkaan III kuulunut Kivivuopionvaaran pohjavesialue E-luokkaan. Hallinto-oikeus on sen jälkeen lausunut, että kaavan selvityksistä ei tarkemmin ilmene, merkitsevätkö kaavassa kyseisille pohjavesialueille osoitetut toiminnot käytännössä pohjavesialueiden vähintäänkin osittaista menettämistä, eikä kaavaa laadittaessa ole selvitetty, olisiko ja millä keinoin pohjavesialueille kohdistuvia vaikutuksia mahdollista välttää tai olennaisella tavalla lieventää. Hyväksytyssä kaavaratkaisussa ei liioin ole annettu Kuervaaran ja Kivivuopionvaaran pohjavesialueita ja niiden pohjavesivarojen suojelemista koskevia kaavamääräyksiä, jotka ohjaisivat kaavan toteuttamista.

Asiassa saatu selvitys

(34) Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavassa on pv-merkinnällä osoitettu kaava-alueella olevat luokan I ja II pohjavesialueet. Hannukaisen avolouhoksen alueella sijaitsevat pohjavesialueet Kuervaara ja Kivivuopionvaara ovat osayleiskaavan hyväksymispäätöksen tekohetkellä 10.5.2021 kuuluneet luokan III pohjavesialueisiin, eikä niitä ole osoitettu osayleiskaavassa. Osayleiskaavassa kyseisille pohjavesialueille on osoitettu avolouhosaluetta ja suojavalli. Kaavaselostuksen mukaan mainittuihin kahteen pohjavesialueeseen kohdistuu kaivostoiminnasta voimakas vaikutus. Kaivoksen toiminnan aikana vaikutus on määrällistä ja kaivoksen sulkemisen jälkeen laadullista. Kaavaselostuksesta ilmenee, että Lapin pohjavesialueiden luokitusten päivitys on ollut kaavan laatimisen aikaan kesken.

$156

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(36) Kaavaratkaisun perusteena olevien selvitysten riittävyyttä ja sisältövaatimusten täyttymistä arvioidaan kaavan hyväksymisajankohdan tilanteen perusteella. Nyt kysymyksessä olevat Kuervaaran ja Kivivuopionvaaran pohjavesialueet ovat osayleiskaavan hyväksymishetkellä käytettävissä olevan selvityksen perusteella kuuluneet pohjavesialueluokkaan III, johon kuuluvia alueita ei ole ehdottomasti osoitettava yleiskaavassa. Pohjavesialueiden sittemmin muutettu luokitus on perustunut selvityksiin, jotka on olennaisilta osiltaan tehty vasta selvästi kaavan hyväksymispäätöksen jälkeen. Näissä olosuhteissa pelkästään se, että kunta on kaavan valmisteluvaiheessa ollut tietoinen siitä, että pohjavesialueluokituksia ollaan päivittämässä, ei ole peruste katsoa, että ennen kaavan hyväksymistä olisi tullut ryhtyä lisäselvityksiin kaavan toteuttamisen pohjavesivaikutuksista ja niiden rajoittamismahdollisuuksista.

(37) Edellä mainituilla perusteilla kaavaratkaisu perustuu kaivostoiminnasta Kuervaaran ja Kivivuopionvaaran pohjavesialueille aiheutuvien vaikutusten osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuun kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Selvitysten perusteella on voitu riittävällä tavalla varmistua siitä, että kaavaratkaisu täyttää mainituilta osin maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa säädetyn turvallisen ja terveellisen elinympäristön sisältövaatimuksen ja vaatimuksen luonnonarvojen vaalimisesta.

(38) Kolarin kunnanvaltuuston päätös ei edellä todetut seikat huomioon ottaen ole lainvastainen hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä pohjavesialueiden huomioon ottamiseen liittyvillä perusteilla.

Maakuntakaavan ohjausvaikutus poronhoidon edellytysten turvaamisen osalta

(39) Hallinto-oikeus on kumonnut kaavan hyväksymispäätöksen osaltaan sillä perusteella, että osayleiskaava ei täytä Tunturi-Lapin maakuntakaavan suunnittelumääräyksissä asetettuja vaatimuksia poronhoidon edellytysten turvaamisesta ja että maakuntakaava ei näin ollen ole ollut riittävästi ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa.

$157

(41) Koko maakuntakaava-aluetta koskevien suunnittelumääräysten mukaan poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen alueidenkäytölliset toiminta- ja kehittämisedellytykset on turvattava. Poronhoitoon olennaisesti vaikuttavaa alueiden käyttöä suunniteltaessa on otettava huomioon poronhoidolle tärkeät alueet ja valtion maiden osalta on neuvoteltava asianomaisen paliskunnan edustajien kanssa. Osayleiskaava-alue sijaitsee lisäksi maakuntakaavassa osoitetulla laajalla erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella, jolla olevaa valtion maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle.

$158

(43) Kaivoshankkeen vaikutuksia porotalouteen on arvioitu

osana sosiaalisten vaikutusten arviointia 11.12.2012 ja Hannukaisen

4.2.2012.

$15b

$15c

(46)

, jota on päivitetty 11.10.2018, on arvioitu hankkeen vaikutuksia porotalouteen. Näiden vaikutusten on todettu olevan pääosin haitallisia. Vaikutukset voivat syntyä laidunmaiden ja lisääntymisalueiden muutoksesta, siirtymäreittien muutoksesta, melusta, pölystä, tärinästä ja lentokivistä sekä maantie- ja rautatieliikenteestä. Vaikutus Muonion paliskunnan porotalouteen syntyy maa-alan pienenemisen sekä erilaisten poronhoidollisten rakenteiden ja käytäntöjen muuttumisen myötä. Kaivoshankkeen myötä tapahtuvat laidunalueiden menetys, kaivoshankkeesta koituvat häiriöt ja lisääntynyt liikenne voivat aiheuttaa muutoksia poromääriin ja sitä kautta Muonion paliskunnan ja poromiesten tuloihin.

(47) Kaavaselostuksen mukaan on kuitenkin odotettavissa, että porotalous sopeutuu muutoksiin ajan myötä tiettyjen kompensaatiotoimenpiteiden avulla. Lamunmaan erotusaita jää paikalleen ja toiminta siellä voi jatkua entisellään. Hannukaisen ja Rautuvaaran välille rakennettaan hihnakuljetin, minkä vaikutus porojen laidunkiertoon ja välttämiskäyttäytymiseen voi olla merkittävä. Vaikutusten lieventämistoimien kannalta on tärkeää, että porojen käyttäytymistä ja sen muutoksia seurataan jatkuvasti Muonion paliskunnan ja kaivosyhtiön yhteistyönä. Poromiehille koituvia suoria taloudellisia tappioita kaivosyhtiö korvaa lähinnä rahallisella kompensaatiolla. Seuranta ja yhteistyö ovat keskeisessä asemassa toiminnan aikana ja esiin tulevia ongelmia ratkotaan, kun niitä ilmenee.

(48) Edelleen kaavaselostuksessa on todettu, että kaivostoimintaa sijoittuu myös paliskunnan eteläosan tokkakunnan alueelle ja vaikuttaa myös näihin poroihin. Vaikutus voi ulottua myös Kolarin paliskunnan puolelle, mikäli Muonion paliskunnan porot väistävät kaivostoimintaa tai kulkevat mahdollisesti aidattavan rautatien ohjaamana etelään. Myös rautatieliikenteen poro-onnettomuudet voivat lisääntyä samassa suhteessa kuin liikenne lisääntyy. Olemassa olevan Rautuvaaran radan peruskorjaus ja liikenteen aloittaminen sillä aiheuttavat paliskunnan alueen eteläosaan kulkuesteen, jonka vaikutus Muonion paliskuntaan on merkittävä.

(49) Kaavaa laadittaessa käytettävissä olleiden selvitysten perusteella on selvää, että kaivoshankkeella on monenlaisia kielteisiä vaikutuksia Muonion paliskunnan poronhoidon harjoittamiseen, muun ohella porojen laidunalueisiin. Vaikutukset ovat myös osittain ennakoimattomia.

(50) Maakuntakaavan poronhoidon turvaamista koskevat suunnittelumääräykset koskevat koko maakuntakaava-aluetta. Ne on tullut ottaa osaltaan huomioon harkittaessa sitä, onko kaivostoiminnan mahdollistava kaavaratkaisu yleiskaavalle säädettyjen sisältövaatimusten mukainen. Arvioitaessa sitä, millaisia haitallisia vaikutuksia porotaloudelle voidaan pitää maakuntakaavan ohjausvaikutukseen nähden hyväksyttävinä, on kuitenkin lähtökohtana otettava huomioon, että kokoluokaltaan maakunnallisesti merkittävän kaivostoiminnan sijoittaminen alueelle on arvioitu mahdolliseksi lainvoimaisessa Tunturi-Lapin maakuntakaavassa, jossa on sovitettu yhteen poronhoidon ja kaivostoiminnan edellytyksiä.

(51) Kun lisäksi otetaan huomioon, että kaivostoimintaan varattu maankäyttö on Muonion paliskunnan pinta-alaan suhteutettuna suhteellisen vähäinen, että osayleiskaavassa on pyritty turvaamaan porotalouden toiminta- ja kehittämisedellytyksiä osoittamalla poronhoidon kannalta tärkeitä alueita ja antamalla näitä turvaavia määräyksiä sekä se, että alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja lupamenettelyissä tullaan antamaan tarkemmat määräykset porotalouden etujen turvaamisesta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaava täyttää riittävästi maakuntakaavan yleisissä suunnittelumääräyksissä asetetut vaatimukset poronhoidon edellytysten turvaamisesta. Maakuntakaava on näin ollen tältä osin ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa.

(52) Kolarin kunnanvaltuuston päätös ei edellä todetut seikat huomioon ottaen ole lainvastainen hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä maakuntakaavan ohjausvaikutukseen poronhoidon turvaamisen osalta liittyvillä perusteilla.

Selvitysten riittävyys lähiasutukseen kohdistuvien vaikutusten osalta

(53) Hallinto-oikeus on kumonnut kaavan hyväksymispäätöksen osaltaan sillä perusteella, että osayleiskaavaa varten ei ole asuinkäyttöön ja alueella liikkuviin ihmisiin kohdistuvien kaivostoiminnan vaikutusten osalta laadittu sellaisia selvityksiä ja vaikutusten arviointeja, joiden nojalla olisi mahdollista luotettavasti arvioida sitä, onko kaavan mukainen kaivostoiminta sovitettavissa yhteen terveellistä, turvallista ja viihtyisää elinympäristöä koskevien sisältövaatimusten kanssa. Hallinto-oikeuden mukaan ei voida luotettavasti arvioida myöskään sitä, aiheuttaako yleiskaava alueen maanomistajille tai muille oikeuden haltijoille kohtuutonta haittaa.

Alueen ja kaavaratkaisun kuvaus

(54) Osayleiskaavassa osoitettu Hannukaisen kaivosalue rajautuu eteläosastaan Hannukaisen kylään ja osayleiskaava sijoittuu osittain kylän alueelle. Kaavaselostuksen mukaan Hannukaisen kylässä on noin kymmenen vakituista asuinrakennusta, joissa asuu noin parikymmentä vakituista asukasta. Vakituisen asutuksen lisäksi Hannukaisessa on runsasta olemassa olevaa ja ranta-asemakaavoissa osoitettua loma-asutusta erityisesti Äkäsjoen rannoilla. Lähimmät kaavassa osoitetut kyläalueet rajoittuvat kaavassa osoitettuun kaivosalueeseen. Kaavan selvitysaineistosta ilmenee, että kaavassa ohjeellisena osoitettua Hannukaisen avolouhosta lähin vakituinen asunto sijaitsee noin 400 metrin etäisyydellä avolouhoksesta itään ja lähin loma-asunto noin 360 metrin etäisyydellä avolouhoksesta kaakkoon.

$15e

Kaavaratkaisun perusteena olevat selvitykset

(56) Kaivoshankkeesta on vuosina 2010 — 2014 toteutettu

. Kaavaselostuksen mukaan ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen lausunto ovat muodostaneet perustan osayleiskaavan vaikutusten arvioinnille.

(57) Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ensisijainen kaivostoiminnan aiheuttamien haittojen vähentämistoimi on ollut yhden kilometrin laajuisen suojavyöhykkeen perustaminen kaivoksen avolouhosten ympärille. Hankesuunnitelmassa on lähdetty siitä, että suojavyöhykkeen sisälle ei jää vaikutuskohteita, koska vyöhykkeen sisältä lunastetaan kaikki asunnot ja kulkua sen sisällä rajoitetaan. Hankesuunnitelmaa on ympäristövaikutusten arviointimenettelyn jälkeen muutettu ja kaavaratkaisu perustuu suojavyöhykkeen sijasta toteutustapaan, jossa lähiasutusta suojataan Hannukaisen avolouhoksen ja asutuksen väliin kaivosalueen maista rakennettavalla suojavallilla. Tämän johdosta kaavaa varten on ympäristövaikutusten arviointimenettelyn jälkeen laadittu muun ohella uudet melu-, pöly- ja lentokiviselvitykset.

$160

(59) A:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudelle antaman vastaselityksen yhteydessä toimitetun meteorologi Aleksi Jokelan laatiman Hannukaisen sääaseman neljän vuoden tuulitietoihin perustuneen tuuliruusun mukaan vallitsevat tuulen suunnat Hannukaisessa ovat pohjoisen ja etelän suunnalta.

(60) Hannukaisen

20.12.2017 leviämislaskennoissa on käytetty alueen ilmastollisia olosuhteita edustavaa MM5-aineistoa vuodelta 2013. Aineiston mukaan vallitseva tuulen suunta on ollut lounaasta. Selvityksen tuloksissa on todettu, että leviämislaskelmien mukaan suunniteltujen toimintojen pölypäästöt voivat vaikuttaa ilmanlaatuun lähimpien kiinteistöjen kohdalla. Ilmanlaatuvaikutukset eivät todennäköisesti ylitä ilmanlaadun ohje- tai raja-arvoja, mutta poikkeustilanteissa, esimerkiksi puuskittaisen ja kovan tuulen sekä pitemmän poutajakson aikana, voivat toiminnan aikaiset pölypäästöt ja pitoisuudet lyhytaikaisesti olla suurempia (vuorokausitasolla yli 50 µg/m

) ja aiheuttaa viihtyvyyshaittaa, esimerkiksi pinnoilla tai lumessa näkyvänä kivipölynä. Selvityksessä on tuotu esiin, että hajapölypäästöjen määrään vaikuttavat toiminnan ohella merkittävästi sääolosuhteet (sadanta ja tuuli).

(61) Kolarin kunnan hallinto-oikeudelle antaman lausunnon liitteenä toimitetun Ramboll Finland Oy:n vastineen 23.12.2021 mukaan sääaineisto on pölyselvityksessä muodostettu tarkastelualueelle meteorologisella prosessorilla, joka käyttää hyväksi pitkän aikavälin säätilastoja ja lähimpien sääasemien havaintoaineistoja. Vastineen johtopäätöksenä on todettu, että pölymallinnuksessa käytetty synteettinen tuuliaineisto ei vastaa täysin Hannukaisen alueen tuulioloja, jossa pohjoistuulten osuus on todennäköisesti suurempi. Vastineen mukaan eri tuulitietojen käyttäminen mallinnuksessa muuttaisi mallinnuksen tuloksia jonkin verran. On kuitenkin epätodennäköistä, että mallinnuksessa tapahtuisi raja- tai ohjearvojen ylityksiä lähitaloilla toisenlaisellakaan tuuliaineistolla.

(62) Osayleiskaavan laatimisen yhteydessä on tehty Hannukaisen

22.12.2017 ja Hannukaisen

13.3.2018. Meluselvityksissä on tarkasteltu melumallinnusten avulla suojavallin rakentamisvaiheessa, kaivoksen rakentamisvaiheessa ja kaivoksen tuotantovaiheessa syntyvän päivä- ja yöaikaisen melun leviämistä ympäristöön. Erikseen on mallinnettu räjäytyksistä aiheutuvaa melua. Selvityksen mukaan laskentastandardiin perustuva laskennan arvioitu epävarmuustaso on ± 3 desibeliä.

(63) Suojavallin rakentaminen on mallinnustulosten perusteella kaivoksen korkeimpia melutasoja asutuksessa aiheuttava vaihe. Melumallinnustulosten perusteella suojavallin rakentamisen on arvioitu voivan aiheuttaa valtioneuvoston melutason ohjearvoista antaman päätöksen mukaisen melutason päiväohjearvon ylityksiä muutamilla loma-asuinkiinteistöillä silloin, kun vallin rakentaminen tapahtuu alle 700 metrin etäisyydellä loma-asuinrakennuksista. Vakinaisessa asutuksessa ohjearvon ylityksiä ei mallinnusten perusteella aiheudu. Rakentamisen edetessä alkaa jo rakennettu valli ehkäistä melun leviämistä kaivosalueelta tehokkaasti. Suojavallin rakentamisen aikaisten hetkellisten enimmäisäänitasojen on arvioitu ylittävän vertailuarvona käytetyn 60 desibelin silloin, kun suojavallin rakentaminen tapahtuu alle 700 metrin etäisyydellä ja vertailuarvon 55 desibeliä, kun rakentaminen tapahtuu alle 1 000 metrin etäisyydellä häiriintyvistä kohteista.

(64) Tehtyjen melumallinnusten mukaan suojavallin valmistumisen jälkeen kaivoksen rakentamisvaiheessa ja tuotantovaiheessa eivät ylity edellä mainitun valtioneuvoston päätöksen mukaiset päivä- tai yöohjearvot loma-asumiseen tai vakituiseen asumiseen käytettävissä lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Myös mallinnetut hetkelliset enimmäisäänitasot alittavat vertailuarvot suojavallin vaikutuksesta kaikissa mallinnustilanteissa. Meluselvityksessä räjäytyksiä on arvioitu toteutettavan kaivosalueella noin kaksi kertaa viikossa. Hannukaisen louhoksen aloitustasolla räjäytysmelu voi olla korkeimmillaan noin 75 dB lähimmissä häiriintyvissä kohteissa, mutta suojavallin vaikutuksesta enimmäisäänitasot ovat pääasiassa alle 65 dB. Räjäytettäessä 50 metriä aloitustason alapuolella ovat enimmäisäänitasot korkeimmillaan noin 70, mutta pääasiassa selvästi alle 60 dB. Meluselvityksen mukaan räjäytysmelun mallintamiseen liittyy monia eri epävarmuustekijöitä.

(65) Kaavan laatimisen yhteydessä on tehty 15.12.2017 päivätty

Hannukaisen kaivoksen suunnittelussa. Selvityksen mukaan louhinnassa reikäkoko, panosmäärä, etutäytön pituus ja muut tekijät määritetään tilanteen mukaan, huomioon ottaen lentokiviriskit ja haluttu turvallisuusetäisyys. Hannukaisen louhoksen osalta lentokivien sinkoutumisen riskiä on arvioitu pienentävän alueen eteläpuolelle rakennettava suojavalli ja louhintapenkereiden suunnan sijoittaminen poispäin asutuksesta. Selvityksen mukaan Hannukaisen kaivoksen louhintatyöt voidaan toteuttaa turvallisesti myös lähellä asutusta.

(66)

$167

(67) Kaivostoiminnasta aiheutuu sen luonteesta johtuen ympäristömuutoksia ja -vaikutuksia, jotka eivät ole hallittavissa yksinomaan maankäytön suunnittelun keinoin. Kaivostoiminnasta aiheutuvien vaikutusten vuoksi toiminnan harjoittaminen on myös muun ohella kaivoslain ja ympäristönsuojelulain mukaisten lupa- ja valvontamenettelyjen piirissä. Koska kaivostoimintaa ohjaavien lakien tavoitteet ja soveltamisala poikkeavat toisistaan, myös eri lupamenettelyissä edellytettävien selvitysten ja suunnitelmien tarkkuustaso on erilainen.

(68) Kysymyksessä olevassa osayleiskaavassa on osoitettu aluevarauksia suunnitellulle kaivostoiminnalle ja sen tarvitsemalle infrastruktuurille sekä annettu kaavamääräyksiä haittavaikutusten lieventämiseksi. Osayleiskaavalla on siten ratkaistu maankäytölliset edellytykset sijoittaa kaivostoimintaa alueelle.

$168

(70) Hyväksytyssä osayleiskaavassa osoitettu Hannukaisen kaivosalueen suurempi avolouhos sijaitsee kaivosalueen eteläreunalla olemassa olevan ja voimassa olevissa kaavoissa osoitetun asumisen välittömässä läheisyydessä. Suuri osa asumisesta on loma-asumista ja se sijaitsee tällä hetkellä häiriöttömässä ympäristössä. Asutukseen kohdistuu kaivostoiminnasta haittaa muun ohella melun, pölyn, tärinän ja ilmanpaineiskujen muodossa. Kaavaratkaisussa ja sen perusteena olevissa selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa on tästä johtuen tullut kiinnittää erityistä huomiota kaivostoiminnasta lähiasutukselle aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ja kohtuuttoman rasitukseen ehkäisemiseen.

(71) Osayleiskaavan tarkoituksena on eri maankäyttömuotojen yhteensovittaminen. Koska kaivostoiminnan ja sen välittömässä läheisyydessä sijaitsevan asutuksen yhteensovittaminen on ratkaistava yleiskaavatasolla, ei asutukseen kohdistuvia vaikutuksia arvioitaessa voida antaa ratkaisevaa merkitystä sille, että kaivosalue on osoitettu suunnittelutarkkuudeltaan huomattavasti yleispiirteisemmässä maakuntakaavassa kaivostoiminnalle.

(72) Kaavaratkaisun perusteena olevien selvitysten riittävyyttä ja sisältövaatimusten täyttymistä arvioidaan kaavan hyväksymisajankohdan tilanteen perusteella. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä kaivostoiminnan vaikutuksia lähiasutukseen on arvioitu perustuen sellaiseen suojausratkaisuun, joka on olennaisesti poikennut hyväksytystä kaavaratkaisusta, jonka mukaan lähiasutusta suojataan keskeisesti kaivosalueen maista avolouhoksen ja asutuksen väliin rakennettavalla suojavallilla.

(73) Kaavassa osoitettu suojavalli sijaitsee varsin lähellä olemassa olevaa asutusta kaava-alueen ulkopuolella. Kaavaa varten laadittuihin selvityksiin ei sisälly sellaisia arvioita, että vallin sijoittamisella olisi pyritty erityisesti yhteensovittamaan kaivostoiminta ja kaava-alueen ulkopuolella oleva maankäyttö. Suojavallin huomioon ottaviin ja kaavan hyväksymishetkellä käytössä olleisiin selvityksiin liittyy myös merkittäviä epävarmuustekijöitä muun ohella alueella vallitseviin tuulen suuntiin ja louhinnan toteutustapaan liittyen. Laadittujen selvitysten perusteella on myös mahdollista, että eri vuodenaikoina erilaisissa sääolosuhteissa toiminnan vaikutukset ovat selvästi arvioitua suuremmat.

(74) Kaivoksesta aiheutuvien erilaisten haittojen yhteisvaikutuksella on keskeinen merkitys, kun arvioidaan kaivosalueen lähialueen asukkaiden elinympäristön turvallisuutta ja terveellisyyttä koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen täyttymistä. Selvitysaineistoon ei kuitenkaan sisälly kokonaisarviointia louhinnasta lähiasutukselle aiheutuvien erilaisten haittojen yhteisvaikutuksista. Edellytyksiä arvioida kaavaratkaisun mainittuja vaikutuksia heikentää vielä se, että lähes välittömästi suojavallin eteläpuolelle sijoittuva, runsaasti asutusta sisältävä alue on jätetty kaava-alueen ulkopuolelle.

(75) Hyväksytty osayleiskaava mahdollistaa suuren avolouhoksen sijoittamisen olemassa olevan asutuksen läheisyyteen. Tähän nähden ja kun myös otetaan huomioon muu edellä lausuttu, korkein hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaavaa varten laadittujen selvitysten perusteella ei voida riittävästi varmistua siitä, että kaavaratkaisu täyttää lähiasutukselle aiheutuvien haitallisten vaikutusten osalta turvalliseen ja terveelliseen elinympäristöön liittyvän yleiskaavan sisältövaatimuksen. Kun otetaan huomioon kaivoshankkeen suuruusluokka sekä lähiasutukselle aiheutuviin haittavaikutuksiin ja niiden estämiseen liittyvät epävarmuustekijät, pelkästään se, että kaavamääräyksissä on kielletty ympäristönormit ylittävien haittojen ja vaaran aiheuttaminen, ei ole peruste arvioida asiaa toisin.

(76) Edellä mainituilla perusteilla osayleiskaava ei lähiasutukselle aiheutuvien haittavaikutusten osalta ole perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

Lopputulos

(77) Kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu selvitysten riittävyydestä lähiasutukseen kohdistuvien vaikutusten osalta, kunnanvaltuuston päätöksellä hyväksytty osayleiskaava on ollut lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(79) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A asiakumppaneineen ja Äkäslompolon kyläyhdistys ry asiakumppaneineen joutuisivat itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Kolarin kunta on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Hanna-Maria Schiestl.

Kolarin kunnanvaltuusto

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Renne Pulkkinen, Anne-Mari Keskitalo ja Laura Juntunen, joka on myös esitellyt asian.

Kolarin kunta

A asiakumppaneineen

Äkäslompolon kyläyhdistys ry asiakumppaneineen

D:lle ja E:lle

B:lle ja C:lle

Muutoksenhakija

Kolarin kunnalle

ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä

kaivoshankkeen porotalousselvityksessä

Kaavaselostuksessa

ympäristövaikutusten arviointimenettely

kaivoshankkeen pölyselvityksen

kaivoshankkeen meluselvitys

kaivoshankkeen yöaikaisen toiminnan meluselvitys

selvitys, joka koskee turvallisuutta ja lentokiviä