KHO:2025:63 – Fiske

NTM-centralen hade beviljat A tillstånd för kommersiellt fiske inom delägarlagets vattenområde. A som var kommersiell fiskare var inte medlem av delägarlaget.

Delägarlagets vattenområde låg inom ett område som i fiskeriområdets plan för nyttjande och vård hade definierats som väl lämpat för fiske. Delägarlaget hade bestämt att det inte beviljar tillstånd för kommersiellt fiske åt fiskare som inte är medlemmar av delägarlaget. Till dessa delar uppfylldes förutsättningarna enligt fiskelagen för att bevilja A tillstånd för fiske.

I ärendet skulle ytterligare bedömas om de övriga tillståndsförutsättningarna enligt fiskelagen uppfylldes. Till denna del gällde frågan särskilt om statusen hos fiskeriområdets fiskbestånd medgav ett utnyttjande för kommersiellt fiske, med beaktande av bland annat att en del av delägarlagets delägare idkade kommersiellt fiske inom området. Förutom detta skulle man ta ställning till huruvida det kommersiella fisket med stöd av NTM-centralens tillstånd medför betydande olägenhet för annan användning av området. Den sistnämnda förutsättningen utgör ett absolut hinder för att bevilja tillstånd.

Delägarlagets vattenområde låg inom ett vidsträckt insjöområde som omfattades av planen för nyttjande och vård. Det kommersiella fisket i sjön riktade sig speciellt till gös. Enligt planen fanns det tecken på en tillbakagång av gösstammen. Planen hade som målsättningar en livskraftig gösstam samt att gösfisket är på en hållbar nivå. Delägarlaget hade i sin fiskestadga begränsat gösfisket inom sitt område med bestämmelser som motsvarade det som framförts i planen för nyttjande och vård. Det var i ärendet också utrett att delägarlaget som delägare hade kommersiella fiskare som fiskar inom delägarlagets område med tillstånd beviljade av delägarlaget.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att fiske med stöd av ett tillstånd beviljat av NTM-centralen är ett undantag från den utgångspunkt som framgår av fiskelagen och dess förarbeten, att rätten att bestämma om fisket tillkommer vattenområdets ägare. Tillståndssystemet är inte ämnat att åt kommersiella fiskare grunda ett nytt system som är alternativt till tillstånd av ägaren. Kommersiella fiskare har i sista hand, när de förutsättningar som bestämts i lagen uppfylls, möjlighet att i stället för av vattenägaren få tillstånd av NTM-centralen. NTM-centralen har även då prövningsrätt när den beviljar tillståndet.

Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade till osäkerheten kring gösstammens status, målsättningarna i planen för nyttjande och vård samt de fiskebegränsningar som delägarlaget infört på sitt område och ansåg att NTM-centralen under dessa omständigheter med noggrannare utredningar och behövliga föreskrifter borde ha försäkrat sig om att statusen hos delägarlagets vattenområde medger ett utnyttjande av fiskstammarna för kommersiellt fiske. När man även beaktade den ovan nämnda osäkerheten kring gösstammens status och att en del av delägarlagets delägare idkade kommersiellt fiske i delägarlagets vattenområde, hade tillståndet förutsatt en noggrannare utredning också av om fiske som idkas med stöd av NTM-centralens tillstånd medför betydande olägenhet för användningen av området.

Eftersom NTM-centralens beslut till ovan nämnda delar var bristfälligt upphävde högsta förvaltningsdomstolen förvaltningsdomstolens och NTM-centralens beslut och återförvisade ärendet till NTM-centralen för ny behandling.

Lagen om fiske 13 och 41 §

Förvaltningslagen 31 §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio och Joni Heliskoski. Föredragande Petri Leinonen.

ELY-keskus oli myöntänyt A:lle luvan harjoittaa kaupallista kalastusta osakaskunnan vesialueella. A, joka oli kaupallinen kalastaja, ei kuulunut osakaskuntaan.

Osakaskunnan vesialue sijaitsi kalatalousalueen käyttö- ja hoitosuunnitelmassa määritellyllä kalastukseen hyvin soveltuvalla alueella. Osakaskunta oli päättänyt, että se ei myönnä lupia kaupalliseen kalastukseen kalastajille, jotka eivät kuulu osakaskuntaan. Näiltä osin kalastuslaissa säädetyt edellytykset luvan myöntämiseen A:lle olivat siten olemassa.

Asiassa oli kuitenkin vielä arvioitava muiden kalastuslaissa säädettyjen luvanmyöntämisedellytysten täyttymistä. Kysymys oli näiltä osin ensinnäkin siitä, mahdollistiko vesialueen kalakantojen tila niiden hyödyntämisen kaupalliseen kalastukseen, kun otettiin huomioon muun ohella se, että osa osakaskunnan osakkaista harjoitti alueella kaupallista kalastusta. Tämän lisäksi oli otettava kantaa siihen, aiheutuiko ELY-keskuksen luvan nojalla harjoitettavasta kaupallisesta kalastuksesta merkittävää haittaa alueen muulle käytölle. Viimeksi mainittu edellytys muodosti ehdottoman luvanmyöntämisen esteen.

Osakaskunnan vesialue sijaitsi käyttö- ja hoitosuunnitelmaan kuuluvalla laajalla järvialueella. Kaupallinen kalastus järvellä kohdistui erityisesti kuhaan. Suunnitelman mukaan kuhakannan taantumisesta oli viitteitä. Suunnitelman tavoitteena oli kuhakannan elinvoimaisuus ja se, että kuhan kalastus on kestävällä tasolla. Osakaskunta oli kalastussäännössään rajoittanut kuhan kalastusta alueellaan määräyksillä, jotka vastasivat käyttö- ja hoitosuunnitelmassa esitettyä. Asiassa oli myös selvitetty, että osakaskunnan osakkaina oli kaupallisia kalastajia, jotka kalastivat osakaskunnan alueella osakaskunnan myöntämän kalastusluvan perusteella.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kaupallisen kalastuksen harjoittaminen ELY-keskuksen myöntämällä luvalla oli poikkeus siitä kalastuslain säännöksistä ja lain esitöistä ilmenevästä lähtökohdasta, jonka mukaan kalastuksesta määrää vesialueen omistaja. Lupajärjestelmällä ei ollut tarkoitettu perustaa kaupallisille kalastajille uutta, omistajan luvalle vaihtoehtoista järjestelmää. Viime kädessä kaupallisilla kalastajilla olisi laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä mahdollisuus saada omistajan sijaan ELY-keskukselta lupa. Luvan myöntäminen oli myös tällöin harkinnanvaraista.

Korkein hallinto-oikeus viittasi kuhakannan tilaa koskevaan epävarmuuteen, käyttö- ja hoitosuunnitelman tavoitteisiin sekä osakaskunnan alueelleen määräämiin kalastusrajoituksiin ja katsoi, että näissä oloissa ELY-keskuksen olisi tullut tarkemmilla selvityksillä ja tarpeellisilla määräyksillä varmistaa, että osakaskunnan vesialueen tila mahdollisti kalakantojen hyödyntämisen kaupalliseen kalastukseen. Kun myös otettiin huomioon edellä mainittu kuhakannan tilaa koskeva epävarmuus sekä se, että osa osakaskunnan jäsenistä harjoitti osakaskunnan vesialueella kaupallista kalastusta, luvan myöntäminen olisi edellyttänyt myös sen tarkempaa selvittämistä, aiheutuiko ELY-keskuksen myöntämän luvan nojalla harjoitettavasta kalastuksesta merkittävää haittaa alueen muulle käytölle.

Koska ELY-keskuksen päätös oli edellä mainituilta osin puutteellinen, korkein hallinto-oikeus kumoten hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset palautti asian ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Kalastuslaki 13 ja 41 §

Hallintolaki 31 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus, 30.8.2024, 1430/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Y:n osakaskunnalle valitusluvan ja tutkii asian.

1. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Y:n osakaskunnan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1)

(ELY-keskus) on 2.6.2023 myöntänyt toiminimelle X t:mi luvan kaupalliseen kalastukseen Oulujärven Niskanselällä Y:n osakaskunnan vesialueella 2.6.2023 — 31.12.2027. Pyydyksinä luvan perusteella saa käyttää neljää enintään viisi metriä korkeaa isorysää, kymmentä alle 1,5 metriä korkeaa pikkurysää ja kymmentä katiskaa. Luvan mukaiset kalastuksen kohdelajit ovat kuha, hauki, lahna, ahven ja made.

(2)

on muuttanut Y:n osakaskunnan valituksesta luvan voimassaolon päättymään 31.5.2026, mutta hylännyt osakaskunnan valituksen enemmälti.

(3) Hallinto-oikeuden perusteluista ilmenee, että osakaskunnan vesialuetta sijaitsee Oulujärven kalatalousalueen käyttö- ja hoitosuunnitelmassa vuosille 2022 — 2031 määritellyllä kaupalliseen kalastukseen hyvin soveltuvalla alueella. Hallinto-oikeuden mukaan osakaskunta ei ole lupahakemuksesta ELY-keskukselle antamassaan lausunnossa eikä vesialueen käyttö- ja hoitosuunnitelmasta kuultaessa tuonut esille vesialueen erityislaatuisuuteen liittyviä seikkoja.

(4) Hallinto-oikeus on perusteluissaan todennut, että ELY-keskuksella on lupaharkinnassa ollut käytössään hallinto-oikeuden päätöksessä tarkemmin selostetut selvitykset kalakantojen tilasta sekä osakaskunnan ja Oulujärven kalatalousalueen lausunnot. Näiden asiakirjojen perusteella hallinto-oikeus on katsonut, että ELY-keskus ei ole laiminlyönyt selvittämisvelvollisuuttaan, vaikka päätöksessä ei ole tarkemmin erikseen arvioitu osakaskunnan vesialueen kalakantoja. Esitetyn selvityksen perusteella hallinto-oikeus on myös katsonut, että osakaskunnan vesialueen kalakantojen tila mahdollistaa niiden hyödyntämisen kaupalliseen kalastukseen siitä huolimatta, että erityisesti kuhan ja mateen osalta on esitetty selvitystä myös kalakantojen saalismäärien pienentymisestä.

(5) Osakaskunta on lupahakemuksesta ELY-keskukselle antamassaan lausunnossa todennut, että kalastuskunta on yksimielisesti päättänyt, että kaupallisille ei-osakkaille ei myydä lupia. Tähän nähden hallinto-oikeus on katsonut, ettei luvanhakijalta ole voitu edellyttää enempää neuvottelemista sopimukseen pääsemiseksi.

(6) Hallinto-oikeus on ottaen huomioon asiassa esitetyn selvityksen ja osakaskunnan ELY-keskukselle antaman lausunnon, jossa on tuotu esiin yleisluontoisesti kalastuksesta aiheutuneita haittoja, ja katsonut, ettei ELY-keskus ole laiminlyönyt sen selvittämistä, aiheutuuko luvanhakijan kaupallisesta kalastuksesta merkittävää haittaa. Hallinto-oikeuden mukaan ELY-keskuksen päätöksen tekohetkellä ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella rannanomistajille tai -haltijoille tai alueen muulle käytölle voitaisiin katsoa aiheutuvan merkittävää haittaa. Myöskään valituksessa esiin tuodut seikat eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin.

(7) Hallinto-oikeus on todennut, että luvanhakija on harjoittanut kaupallista kalastusta osakaskunnan alueella jo aiemmin. Alueen kalastuspainetta vähentää se, ettei alueella ole muita I-luokan kaupallisia kalastajia. Vaikka selvityksen mukaan kalakannoissa on tapahtunut jonkin verran vähenemistä, osakaskunnan vesialueen kalakantojen tila mahdollistaa saadun selvityksen mukaan vesialueen hyödyntämisen kaupalliseen kalastukseen eikä luvan voida katsoa heikentävän kohtuuttomasti osakaskunnan mahdollisuutta hyödyntää kalastusoikeuttaan.

(8) Hallinto-oikeus on edelleen katsonut, että osakaskunnan vaatimien ajallisten ja paikallisten rajoitusten asettaminen ei olisi oikeassa suhteessa siihen nähden, missä määrin se tosiasiallisesti rajoittaisi luvanhakijan rysillä tapahtuvaa kalastamista. Hallinto-oikeus on kuitenkin todennut, että luvanhakija on harjoittanut aikaisemmin sopimusperusteisesti kalastusta osakaskunnan alueella, eikä asiassa ole tarkempaa selvitystä siitä, että hän olisi tehnyt luvan saamisen johdosta olennaisia lisäinvestointeja. Tähän nähden ja kun kalakantojen määrissä on lisäksi joiltain osin voinut tapahtua vähentymistä viime vuosina ja ELY-keskuksen mahdollisuudet muuttaa myönnetyn luvan ehtoja ovat rajalliset, voidaan myönnettyä lupaa päätöksessä määrätyistä ehdoista ja ELY-keskuksen valvontavelvollisuudesta huolimatta pitää tässä vaiheessa liian pitkänä. Hallinto-oikeus on katsonut asiassa esitetyn perusteella, että lupa voidaan myöntää 31.5.2026 saakka.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(9)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan. Toissijaisesti lupaa on muutettava siten, että luvan voimassaolo lyhennetään päättymään 31.5.2025 ja valituksessa tarkemmin luetellut alueet rajataan pois kalastukseen sallitusta alueesta. Lisäksi kalastus on kiellettävä valituksessa tarkemmin luetelluilla alueilla taimenen istutusaikana 20.6. — 20.7 sekä rysä- ja verkkokalastus lisäksi kuhan kutuaikana 10.6. — 10.7. Osakaskunnan oikeudenkäyntikulut on korvattava lainmukaisine korkoineen.

(10) Käyttö- ja hoitosuunnitelmassa on todettu olevan epävarmaa, kestääkö kuhakanta nykyisen kalastuspaineen. Kalat ovat kutupaikkauskollisia, ja voimakkaan pyynnin seurauksena kanta voi romahtaa paikallisesti. Tällöin haitta kohdistuu asianomaisen vesialueen omistajaan ja tulee näkymään vuosia kannan ja kalojen koossa. Arvioitavana tulisikin olla kalakanta osakaskunnan vesialueella eikä koko järvessä.

(11) Luvan voimassaolon lyhentäminen ei riitä kantojen turvaamiseen. Luvanhakijalta on edellytettävä aktiivisia, asiallisia ja sovintoon tähtääviä toimenpiteitä omistajan luvan saamiseksi, ja toimiin on sisällyttävä neuvottelullinen elementti.

(12) Osakaskunnan ja kaupallisten kalastajien ryhmään II kuuluvien viiden osakkaan omistusoikeus ja elinkeinon harjoittaminen on sivuutettu. Lupa heikentää osakaskalastajien mahdollisuuksia elinkeinoonsa. Osakaskalastajien ansiosta kalakantojen kestävästä käytöstä ja kotimaisen kalan elintarvikkeeksi saamisesta huolehtiminen voi tapahtua alueellista lupaa lievemmin keinoin. Perustuslain suojaamat oikeudet on turvattava riittävällä intressipunninnalla.

(13)

on antanut lausunnon.

(14)

on antanut toiminimen X t:mi haltijana selityksen.

(15)

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Pääasia

1.1 Kysymyksenasettelu

(16) ELY-keskus on myöntänyt toiminimelle X t:mi luvan kaupalliseen kalastukseen Y:n osakaskunnan vesialueella. Asiassa saadun selvityksen mukaan A on toiminimen haltija.

(17) Asiassa on osakaskunnan valituksesta ratkaistava, onko luvan myöntäminen täyttänyt kalastuslaissa säädetyt luvan myöntämisen edellytykset, kun erityisesti otetaan huomioon alueen kuhakannan tila ja se, että osa osakaskunnan jäsenistä harjoittaa alueella kaupallista kalastusta.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

1.2.1 Kalastuslaki ja sen esitöitä

(18) Kalastuslain 5 §:n 1 momentin mukaan oikeus kalastaa ja määrätä kalastuksesta kuuluu vesialueen omistajalle, jollei jäljempänä mainitussa laissa muuta säädetä.

(19) Kalastuslain 41 §:n 1 momentin mukaan kalastus on järjestettävä käyttö- ja hoitosuunnitelman mukaisesti. Pykälän 2 momentin mukaan järjestämisestä vastaa kalastusoikeuden haltija.

(20) Kalastuslain 13 §:n 1 momentin mukaan kalavarojen kestävän tuoton ja hyödyntämisen sekä käyttö- ja hoitosuunnitelman toteutumisen turvaamiseksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi myöntää kaupalliselle kalastajalle enintään viiden vuoden määräajaksi luvan kaupallisen kalastuksen harjoittamiseen, jos: 1) vesialue on käyttö- ja hoitosuunnitelmassa määritetty kaupalliseen kalastukseen hyvin soveltuvaksi; 2) vesialueen kalakantojen tila mahdollistaa niiden hyödyntämisen kaupalliseen kalastukseen; 3) luvanhakija ei ole itse eikä kalatalousalueen avustuksella päässyt kalastusoikeuden haltijoiden kanssa sopimukseen vesialueen käyttämisestä kaupalliseen kalastukseen; ja 4) kaupallisen kalastuksen harjoittamisesta ei aiheudu merkittävää haittaa alueen rannanomistajille tai -haltijoille tai alueen muulle käytölle.

(21) Kalastuslain 13 §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on luvassa määrättävä kalastukselle sallitut alueet, sallitut pyydykset, kalastuksen kohteena olevat kalalajit, sallitut kalastusajankohdat sekä tarvittaessa sallittu enimmäissaalis. Lisäksi luvassa voidaan määrätä, miten kaupallisen kalastajan on raportoitava saaliistaan.

(22) Kalastuslain 13 §:n 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettua lupaa ei saa myöntää, jos luvan nojalla tapahtuva kalastus heikentäisi kohtuuttomasti kalastusoikeuden haltijan mahdollisuutta hyödyntää kalastusoikeuttaan tai jos siitä aiheutuisi muuta merkittävää haittaa.

(23) Kalastuslain 13 §:n 4 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lupapäätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

(24) Kalastuslakia ja eräitä siihen liittyviä lakeja koskevan hallituksen esityksen (HE 192/2014 vp) yleisperusteluissa todetaan muun ohella seuraavaa:

”Lain yhtenä tavoitteena on ammattikalastajien toimintaedellytysten parantaminen. Tavoitteeseen pyritään muun muassa määrittelemällä kalatalousalueiden käyttö- ja hoitosuunnitelmissa kaupalliseen kalastukseen hyvin soveltuvat alueet, joita koskevia kalastuslupia ja kalastusoikeuksien vuokrasopimuksia kalavesien omistajat sitoutuisivat tekemään alueen kaupallisten kalastajien kanssa. Viime kädessä kaupallisilla kalastajilla olisi laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä mahdollisuus saada omistajan sijaan ELY-keskukselta lupa. Näillä keinoin kalastusta voitaisiin kohdentaa pyyntivahvoihin ja mahdollisesti alihyödynnettyihin kalakantoihin ja samalla lisätä kotimaisen kalan tarjontaa kuluttajille.

—

(—) Kaupallisille kalastajille annettaisiin mahdollisuus hakea kalastusoikeuden haltijan luvan lisäksi määräaikainen kaupallisen kalastuksen lupa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilta. Laissa säädettäisiin tarkasti luvanmyöntämisen edellytyksistä ja lupaehdoista. Tarkoituksena olisi, että ELY-keskuksien myöntämä lupa olisi viime sijainen ja poikkeustapauksissa käytettävä keino päästä kalastamaan alihyödynnettyjä kalakantoja kaupalliseen kalastukseen hyvin soveltuvilla vesialueilla.

Kaupallisten kalastajien kalaan pääsy helpottuu ehdotetun lain avulla. ELY-keskusten myöntämien lupien avulla voidaan uusia alueita saada kalastuksen piiriin silloin kun lain asettamat tiukat ehdot toteutuvat. Lähinnä tämä koskee vesialueita, joiden kalantuotanto on vajaasti hyödynnetty. (—)”

(25) Samassa hallituksen esityksessä (HE 192/2014 vp) todetaan kalastuslain 13 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

$123

Ehdotettavan 13 §:n mukaisesti lupa voitaisiin myöntää vain, jos 1 momentissa säädetyt kaikki neljä luvan myöntämistä koskevaa edellytystä täyttyvät. Lupa voitaisiin myöntää enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Luvan myöntäminen on sidottu kalavarojen kestävän tuoton varmistamiseen ja käyttö- ja hoitosuunnitelman tavoitteiden toteuttamiseen. Lupia voidaan siten myöntää vain alueille, joiden kalakannat kestävät niiden taloudellisen hyödyntämisen ja jotka on käyttö- ja hoitosuunnitelmassa määritelty tähän tarkoitukseen hyvin soveltuviksi. (—)

Mahdollista lupaa myöntäessään viranomaisen tulisi lisäksi harkita, olisiko lupahakemuksessa esitetty kalastus mahdollista ilman, että siitä aiheutuu merkittävää haittaa vesialuetta ympäröivien rantojen omistajille tai vesialueen muulle käytölle. Muuna käyttönä tässä yhteydessä pidettäisiin esimerkiksi alueella jo harjoitettavaa kaupallista kalastusta, joka tapahtuu kalastusoikeuden haltijalta saatuun lupaan perustuen.

Pykälässä esitetty lupajärjestelmä on tarkoitettu käytettäväksi tilanteissa, joissa luvansaanti kaupalliseen kalastukseen on estynyt, mutta kaupallisen kalastuksen lisääminen alueella olisi kaikki näkökohdat huomioiden mahdollista ja käyttö- ja hoitosuunnitelman tavoitteiden mukaista. Lupajärjestelmällä ei perustettaisi kaupallisille kalastajille uutta, omistajan luvalle vaihtoehtoista järjestelmää, jolla vaikutettaisiin kalastusoikeuden haltijoilta luvan saaneiden kalastajien kalastusmahdollisuuksia heikentäen, vaan tällainen merkittävä heikentäminen olisi tulkittava 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetuksi merkittäväksi haitaksi alueen muulle käytölle.

Pykälän 2 momentissa esitetään säädettäväksi niistä seikoista, joista ELY-keskuksen on määrättävä lupaan liitettävissä ehdoissa. Ehtojen määräämisellä luvanmukainen kalastus rajataan yksityiskohtaisesti määrittelemällä luvan alueellinen laajuus, sallitut kalanpyydykset, kalastettavat kalalajit, sallitut kalastusajankohdat sekä tarvittaessa luvan mukaisen kalastuksen sallittu enimmäissaalis. Lupaehdoilla pyritään varmistamaan alueen kalastuksen ekologisen kestävyyden säilymisen lisäksi se, ettei kalastuksesta aiheutuisi 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua merkittävää haittaa.

Säännöksen 3 momentissa asetettaisiin ehdottomaksi luvanmyöntämisen esteeksi se, että lupahakemuksessa tarkoitettu kalastus aiheuttaisi kalakantavaikutusten tai kalastusoikeuden hyödyntämistä haittaavien muiden vaikutusten johdosta merkittävää haittaa alueen kalastusoikeuden haltijoiden kalastukselle tai se, että kalastuksesta muuten aiheutuisi merkittävää haittaa.”

1.2.2 Hallintolaki

(26) Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

1.3 Saatu selvitys

(28)

mukaan Oulujärven kuhakanta voimistui runsaasti 2000-luvulla ja kuhan kokonaissaalis järvessä saavutti huippunsa vuonna 2012. Sen jälkeen kuhasaaliit ovat heikentyneet merkittävästi. Myös kuhan kasvu Oulujärvessä on hidastunut 2000-luvulla merkittävästi. Kasvun hidastuminen ja kalastuksen liiallinen keskittyminen kuhaan voivat käyttö- ja hoitosuunnitelman mukaan aiheuttaa sen, että Oulujärveen jalostuu heikosti kasvava ja pienikokoisena sukukypsäksi tuleva kuhakanta. Kun kokonaissaaliit nousevat yli kestävän kalastuksen rajan, kuhakanta romahtaa. Käyttö- ja hoitosuunnitelman mukaan taantumisesta on jo viitteitä eikä ole varmaa, että kuhakanta kestää nykyisen kalastuspaineen. Käyttö- ja hoitosuunnitelman tavoitteena kuhan osalta on kannan elinvoimaisuus ja kalastuksen kestävä taso. Jo asetetun alamitan lisäksi kuhalle voi olla tarpeen asettaa väli- tai ylämitta sekä kutupaikoille ajalliset tai paikalliset rauhoitukset ja ottaa käyttöön verkon solmuvälisäätely.

(29) Hallinto-oikeuden päätöksessä mainitusta Luonnonvarakeskuksen tutkimuksesta (

$126

(30) Asiakirjoista ilmenee, että Y:n osakaskunta on istuttanut alueelleen kuhaa ja taimenta. Turvatakseen kalojen pääsyn kutu- ja syönnösalueille osakaskunta on rajoittanut kalastusta kalastussäännössään mainituissa alueensa osissa, muun ohella Painuanlahdessa ja sen suun alueella sekä Nimisojan Oulujärven puoleisella suualueella, kieltämällä seisovien pyydysten, kuten rysän ja katiskan, käyttämisen. Kalastussäännön mukaan Painuanlahdessa saa pitää enintään 1,5 metriä korkeaa rysää.

(31) Osakaskunnan kokous on 9.12.2021 päättänyt, että lupia kaupalliseen kalastukseen myönnetään vain osakaskuntaan kuuluville kaupallisille kalastajille. Osakaskunta ei enää vuoden 2021 jälkeen ole myöntänyt lupaa toiminimellä X t:mi kalastavalle A:lle tai muille osakaskunnan ulkopuolisille kaupallisille kalastajille. X t:mi kuuluu kaupallisten kalastajien ryhmään I. Y:n osakaskunnassa on osakkaina viisi kaupallista kalastajaa, jotka kaikki kuuluvat kaupallisten kalastajien ryhmään II ja jotka kalastavat alueella osakaskunnan myöntämien kalastuslupien perusteella.

(32) A on hakenut ELY-keskukselta toiminimelle X t:mi kalastuslain 13 §:n mukaista lupaa harjoittaakseen osakaskunnan alueella kaupallista kalastusta neljällä yli 1,5 metriä korkealla isorysällä, kymmenellä alle 1,5 metriä korkealla pikkurysällä ja kymmenellä katiskalla. Lupaa on haettu vuosiksi 2023 — 2027. ELY-keskus on 2.6.2023 hyväksynyt hakemuksen päätökseen sisältyvin ehdoin ja tarkennuksin. Luvan perusteella A saa kalastaa toiminimellään kuhaa, haukea, lahnaa, ahventa ja madetta Oulujärven Niskanselällä Y:n osakaskunnan vesialueella. Päätöksen mukaan lupa on voimassa 2.6.2023 — 31.12.2027. Hallinto-oikeus on osakaskunnan valituksen enemmälti hyläten lyhentänyt luvan voimassaolon päättymään 31.5.2026.

1.4 Oikeudellinen arviointi

1.4.1 Ratkaisun lähtökohtia

(33) Kalastuslain 13 §:n nojalla myönnetyn luvan perusteella tapahtuva kaupallinen kalastus on poikkeus siitä kalastuslain 5 §:n 1 momentissa säädetystä lähtökohdasta, jonka mukaan kalastuksesta määrää vesialueen omistaja. Kalastuslain 13 §:n 1 momentin johtolauseesta lisäksi ilmenee, että luvan myöntäminen kalastuslain 13 §:n nojalla on harkinnanvaraista. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että kalastuslain esitöissä tähdennetään erityisesti 13 §:n mukaisen luvan viimesijaisuutta ja poikkeuksellisuutta. Esitöissä myös korostetaan kalastuksen ekologista kestävyyttä ja sitä, että 13 §:n mukainen lupa tulee kyseeseen lähinnä sellaisilla alueilla, jotka ovat kalataloudellisesti alihyödynnettyjä.

(34) Kun myös otetaan huomioon, että kalastusoikeuden haltijana osakaskunta vastaa kalastuslain 41 §:n mukaisesti kalastuksen järjestämisestä alueellaan, kaupallisen kalastajan kalastuslain 13 §:n perusteella saama kalastusoikeus ei lähtökohtaisesti voi olla laajempi kuin osakaskuntaan kuuluvien ja osakaskunnan luvan perusteella kalastavien kalastusoikeuden käyttömahdollisuus on.

(35) Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä lausuttuun ja selvyyden vuoksi vielä toteaa, että kaikkien lakiin perustuvien luvan myöntämisen edellytysten on luonnollisesti täytyttävä, jotta luvan myöntämistä kalastuslain 13 §n nojalla voidaan ylipäätään harkita.

1.4.2 Luvan myöntämisen edellytykset

(36) Oulujärvi, johon kuuluvaa osakaskunnan vesialuetta hakemus on koskenut, on määritetty käyttö- ja hoitosuunnitelmassa kokonaisuudessaan kaupalliseen kalastukseen hyvin soveltuvaksi vesialueeksi. Lisäksi osakaskunnan kokous on päättänyt, että lupia kaupalliseen kalastukseen myönnetään vain osakaskuntaan kuuluville kaupallisille kalastajille. Kalastuslain 13 §:n 1 momentin 1 ja 3 kohdassa säädettyjen luvan myöntämisedellytysten voidaan siten katsoa täyttyneen.

(37) Asiassa on tämän jälkeen arvioitava, mahdollistaako osakaskunnan Oulujärvessä olevan vesialueen kalakantojen tila niiden hyödyntämisen kaupalliseen kalastukseen kalastuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

(38) Osakaskunta on vaatimuksensa tueksi vedonnut epävarmuuteen sen suhteen, kestääkö kuhakanta nykyisen kalastuspaineen, vesialueensa erityispiirteisiin, alueella oleviin kuhan kutupaikkoihin ja alueella tekemiinsä kuhan ja taimenen istutuksiin.

(39) Oulujärvessä kaupallinen kalastus kohdistuu erityisesti kuhaan. Luonnonvarakeskuksen tutkimuksen mukaan kuhakannan tila Oulujärvessä on hyvä ja kalastuksen liiallinen rajoittaminen voi kasvattaa kuhan biomassaa ja vaikuttaa muiden lajien kantojen lisäksi myös kuhakannan tuottavuuteen. Käyttö- ja hoitosuunnitelmassa toisaalta kuitenkin mainitaan, että kuhan kasvu järvessä on hidastunut 2000-luvulla ja vuoden 2012 jälkeen kuhasaaliit ovat heikentyneet. Käyttö- ja hoitosuunnitelmassa muutoksia luonnehditaan merkittäviksi, eikä suunnitelman mukaan ole varmaa, että kuhakanta kestää nykyisen kalastuspaineen. Tavoitteena käyttö- ja hoitosuunnitelmassa on kuhakannan elinvoimaisuus ja se, että kuhan kalastus on kestävällä tasolla. Tähän liittyen suunnitelmassa mainitaan muun ohella kuhan kutupaikoille asetettavat ajalliset ja paikalliset rauhoitukset.

(40) Kuhakannan kehityksestä Oulujärvellä on esitetty erilaisia näkemyksiä. Selvitykset kuvaavat kuitenkin lähinnä koko Oulujärven tilaa. Kun otetaan huomioon Oulujärven suuri koko, ne eivät siten välttämättä osoita, millaisia vaikutuksia luvan mukaisella kalastuksella olisi erityisesti osakaskunnan alueella.

(41) Osakaskunta on kalastuksesta alueellaan vastaavana kalastusoikeuden haltijana kieltänyt kalastussäännössään rysillä, verkoilla ja katiskoilla tapahtuvan kalastamisen Painuanlahden suun alueella Oulujärven Yksipistonselän puolella, ruopatussa uomassa ja Painuanlahden puolisella alueella sekä Nimisojan Oulujärven puoleisella suualueella. Saadun selvityksen mukaan rajoitukset vastaavat käyttö- ja hoitosuunnitelmassa esitettyjä toimenpiteitä.

(42) Kun otetaan huomioon Oulujärven kuhakannan tilaa koskeva epävarmuus, käyttö- ja hoitosuunnitelmassa tavoiteltu kannan elinvoimaisuus ja kestävä kalastus sekä osakaskunnan niihin liittyen alueelleen määräämät rajoitukset, ELY-keskukselle lupaviranomaisena kuuluva hallintolain 31 §:n 1 momentin mukainen selvitysvelvollisuus korostuu. ELY-keskuksen päätöksestä ei kuitenkaan käy ilmi, miten se on ottanut huomioon ne kalastusrajoitukset, jotka osakaskunta on kalastussäännössään asettanut osakaskuntaan kuuluville kalastajille. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu siitä, että kaupallisen kalastajan kalastuslain 13 §:n perusteella saama kalastusoikeus ei lähtökohtaisesti voi olla laajempi kuin osakaskuntaan kuuluvien kalastusoikeuden käyttömahdollisuus, ELY-keskuksen päätös on ollut puutteellinen.

(43) Luvan myöntämisen edellytyksiä on vielä arvioitava kalastuslain 13 §:n 3 momentin perusteella. Mainitun lainkohdan mukaan lupaa ei saa myöntää, jos luvan nojalla tapahtuva kalastus heikentäisi kohtuuttomasti kalastusoikeuden haltijan mahdollisuutta hyödyntää kalastusoikeuttaan tai jos siitä aiheutuisi muuta merkittävää haittaa. Kysymys on ehdottomasta luvan myöntämisen esteestä.

(44) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kalastuslain 13 §:n säätäminen liittyy pyrkimykseen parantaa kaupallisen kalastuksen toimintaedellytyksiä. Lain esitöissä on tähän liittyen viitattu muun ohella kalastusoikeuden haltijoiden passiivisuuteen tai haluttomuuteen tehdä sopimuksia tilanteessa, jossa vesialue on kalataloudellisesti alihyödynnetty.

(45) Saadun selvityksen mukaan viisi osakaskunnan osakasta harjoittaa kaupallista kalastusta. He kalastavat osakaskunnan alueella Oulujärvessä osakaskunnan myöntämän kalastusluvan perusteella. Tähän nähden ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä mainittu kuhakannan tilaa koskeva epävarmuus, ei voida pitää selvitettynä, että kalakanta osakaskunnan alueella olisi vajaasti hyödynnetty ja että 13 §:n perusteella harjoitettavasta kaupallisesta kalastuksesta ei aiheutuisi merkittävää haittaa alueen muulle käytölle. ELY-keskuksen päätös ei siten tältäkään osin ole perustunut riittävään ja asianmukaiseen selvitykseen.

(46) Edellä mainitut kalakannan kestävyyteen liittyvät seikat ja alueella jo harjoitettava kaupallinen kalastus huomioon ottaen ELY-keskuksen olisi tullut varmistaa riittävillä selvityksillä ja mahdollisilla asianmukaisilla määräyksillä, ettei 13 §:n mukaisen luvan myöntämiselle ole pykälän 3 momentissa tarkoitettua ehdotonta estettä.

1.4.3 Johtopäätös

(47) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset on kumottava ja asia palautettava ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Oikeudenkäyntikulut

(48) Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Y:n osakaskunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Petri Leinonen.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anna-Kaisa Marski, Jari Kostilainen ja Minna Manninen, joka on myös esitellyt asian.

Y:n osakaskunta

A

Osakaskunta

Käyttö- ja hoitosuunnitelman

Kalastonhoidon kehittäminen Oulujoenvesistössä; Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 47/2023